第二章 土地所有權(quán)
第一節(jié) 概述
一、土地所有權(quán)的定義
土地所有權(quán)是國家或農(nóng)民集體依法對歸其所有的土地所享有的具有支配性和絕對性的權(quán)利。一般來說，土地所有權(quán)屬于財產(chǎn)所有權(quán)的范疇。
理解土地所有權(quán)的概念，應(yīng)當(dāng)掌握以下幾個基本要點：
第一，權(quán)利主體，按照我國現(xiàn)行制度，土地所有權(quán)的主體為國家或農(nóng)民集體。也就是說，我國有兩種土地所有權(quán)，即國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。根據(jù)憲法，我國實行土地公有制，所以不存在土地的私人所有權(quán)。
第二，權(quán)利客體（標(biāo)的物），即歸國家或者特定農(nóng)民集體所有的土地。
第三，權(quán)利性質(zhì)，即支配性和絕對性。首先，所有權(quán)是對標(biāo)的物全面支配的權(quán)利。這種支配表現(xiàn)為所有權(quán)人對標(biāo)的物的全面占有、使用、收益和處分。其次，所有權(quán)是對抗一切人的權(quán)利，即要求一切人不行為以及排斥他人對標(biāo)的物的不法占有、使用、收益和處分行為的權(quán)利。
按照19世紀(jì)初期的民法觀念，所有權(quán)制度的價值觀念是個人主義和自由主義。所以，所有權(quán)的絕對尊重成為民法的基本原則之一。19世紀(jì)晚期以來，尤其是20世紀(jì)兩次世界大戰(zhàn)以后，所有權(quán)的社會獲得了承認(rèn)。由于社會利益作為一種價值載體被引入所有權(quán)制度，所有權(quán)的理念也發(fā)生了一些變化。也即所有權(quán)為受法律限制的權(quán)利。
土地所有權(quán)相對于一般財產(chǎn)所有權(quán)而言有特殊性。首先，土地作為一種自然資源，是人類最基本、最重要的生存條件，具有不可替代性。其次，土地作為人類社會中最基本的生產(chǎn)資料，具有稀缺性。由此導(dǎo)致土地的歸屬和利用對于一國經(jīng)濟(jì)制度、政治制度的確定和運行具有極其重要的影響。而在資本主義社會，土地大多歸私人所有或持有，因此，國家對私人土地所有權(quán)或地產(chǎn)權(quán)的限制遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對其他私人財產(chǎn)權(quán)的限制。與此同時，各國法律強(qiáng)化、擴(kuò)充了國家土地所有權(quán)，使其與前述對私人土地所有權(quán)的限制結(jié)合，以實現(xiàn)土地所有權(quán)的社會性功效。
我國實行土地公有制，因此，我國的土地所有權(quán)制度與資本主義的土地所有權(quán)制度具有重大的區(qū)別。我國的土地所有權(quán)具有以下特征：（1）主體的特定性。在我國，國家和農(nóng)民集體以外的民事主體，不能成為土地所有權(quán)人。（2）交易的禁止性。在我國，土地所有權(quán)不能以任何形式進(jìn)行交易。（3）權(quán)屬的穩(wěn)定性。在我國，由于主體的穩(wěn)定性和交易的禁止性，故土地所有權(quán)處于高度穩(wěn)定的狀態(tài)。（4）權(quán)能的分離性。在我國，在土地所有權(quán)高度穩(wěn)定的情況下，為實現(xiàn)土地資源的有效利用，需要將土地使用權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來。
我國國家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)在內(nèi)涵與外延上有很大的區(qū)別。國家土地所有權(quán)更具有所有權(quán)的絕對性特征，而集體土地所有權(quán)受到比國外私有土地 所有權(quán)更多的限制，集體土地所有權(quán)不具有絕對性，也可以說，它不是一項真正的“所有權(quán)”。
二、土地所有權(quán)的客體
從土地利用縱向延伸的角度看，土地所有權(quán)對土地的支配性不僅及于地表，還及于地表以上和以下一定范圍的空間，因而土地所有權(quán)人享有空中和地下的相應(yīng)空間的所有權(quán)。土地所有權(quán)及于空中和地下?？臻g所有權(quán)包含在土地所有權(quán)的范圍內(nèi)，構(gòu)成土地所有權(quán)的一部分?？臻g所有權(quán)只能由土地所有權(quán)人享有。所有權(quán)人可以依照自己的意志對空間進(jìn)行排他性占有、使用、收益、處分。土地使用權(quán)人和土地他項權(quán)利人因未享有地表所有權(quán)而不能成為空間所有權(quán)的主體。但是，對他人所有土地的地表上下一定范圍空間的利用，可以成為土地使用權(quán)或者空間使用權(quán)的內(nèi)容。
土地所有權(quán)與自然資源的所有權(quán)是可以分開的。在法律有特別規(guī)定的情況下，地表或地下的某些自然資源可以脫離土地權(quán)利而成為單獨的權(quán)利即自然資源所有權(quán)或自然資源開發(fā)權(quán)、使用權(quán)的客體。地下埋藏物、隱藏物等也適用這一法理。根據(jù)我國《憲法》第9條第1款、《民法通則》第79條和《文物保護(hù)法》第4條的規(guī)定，礦藏、水流、所有人不明的埋藏物、隱藏物及地下文物屬于國家所有。《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》第6條的規(guī)定表明，國家在出讓國有土地使用權(quán)以后，仍然保留著對地下資源和埋藏物的所有權(quán)，而且，對地下資源的開發(fā)權(quán)并不當(dāng)然地隨土地使用權(quán)的出讓而歸屬于土地使用權(quán)人。
三、土地所有權(quán)的主體和取得
我國實行土地公有制，兩類土地所有權(quán)主體及其代表均為特殊主體，均須具有法定的特殊身份。除此之外，一切組織和個人均不得擔(dān)當(dāng)土地所有權(quán)主體及其代表。
土地所有權(quán)的取得須依法律規(guī)定，而不得約定。這意味著，首先，土地所有權(quán)的原始取得，必須依法律規(guī)定，經(jīng)政府確認(rèn)。例如，《土地管理法》規(guī)定，集體土地所有權(quán)的取得須經(jīng)縣級人民政府登記造冊、核發(fā)證書、確認(rèn)所有權(quán)。其次，土地所有權(quán)具有不可交易性。具體說，國有土地的所有權(quán)是不可出讓、不可改變的；集體土地除了被依法征用而成為國有土地外，其所有權(quán)性質(zhì)也是不能改變的。實行這種制度的理由如下：
第一，維護(hù)土地公有的基本制度。
土地公有制是我國歷史形成的基本經(jīng)濟(jì)制度。在我們這樣一個土地資源十分有限的人口大國，土地公有制對于社會分配公平、社會穩(wěn)定和土地有效利用，都具有重要意義。
第二，保護(hù)耕地和其他農(nóng)業(yè)用地土地。
土地所有權(quán)的、可交易性，包含著一條重要的立法政策，就是避免農(nóng)村集體土地特別是耕地和其他農(nóng)業(yè)用地的流失。保護(hù)耕地是我國的一項基本國策。為了保護(hù)耕地，必須嚴(yán)格限制集體土地的流轉(zhuǎn)。為此，法律必須規(guī)定，除了國家因建設(shè)和社會公益事業(yè)的需要而依照法定程序征用集體土地外，任何人不得收購或者以其他方式取得集體土地所有權(quán)。
第三，保證國家建設(shè)用地。
我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會公益建設(shè)的投入，尤其是在能源、交通、國防、水利、資源、環(huán)境、科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域，主要還是靠國家投資建設(shè)。在國家資金有限的情況下，建設(shè)項目的用地成本是一個重要的制約因素。如果實行土地所有權(quán)不可交易的原則，則國家無論通過土地使用權(quán)劃撥、出讓還是征用集體土地的方式，都可以比較容易地以較低成本取得所需要的土地。
第四，保持國家對地產(chǎn)市場的調(diào)控能力。
國家對地產(chǎn)市場進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)控，有利于平抑地價，遏制土地投機(jī)，維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)秩序。進(jìn)行這種調(diào)控，不僅要運用行政手段，而且要運用市場手段。運用行政手段屬于管理者行為，運用市場手段，屬于所有者行為。實行土地所有權(quán)不入市的原則，意味著市場中僅存在使用權(quán)的交易，因此，國家可以通過行使所有權(quán)，來影響或制約地產(chǎn)市場中的使用權(quán)行為。
第一節(jié) 概述
一、土地所有權(quán)的定義
土地所有權(quán)是國家或農(nóng)民集體依法對歸其所有的土地所享有的具有支配性和絕對性的權(quán)利。一般來說，土地所有權(quán)屬于財產(chǎn)所有權(quán)的范疇。
理解土地所有權(quán)的概念，應(yīng)當(dāng)掌握以下幾個基本要點：
第一，權(quán)利主體，按照我國現(xiàn)行制度，土地所有權(quán)的主體為國家或農(nóng)民集體。也就是說，我國有兩種土地所有權(quán)，即國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。根據(jù)憲法，我國實行土地公有制，所以不存在土地的私人所有權(quán)。
第二，權(quán)利客體（標(biāo)的物），即歸國家或者特定農(nóng)民集體所有的土地。
第三，權(quán)利性質(zhì)，即支配性和絕對性。首先，所有權(quán)是對標(biāo)的物全面支配的權(quán)利。這種支配表現(xiàn)為所有權(quán)人對標(biāo)的物的全面占有、使用、收益和處分。其次，所有權(quán)是對抗一切人的權(quán)利，即要求一切人不行為以及排斥他人對標(biāo)的物的不法占有、使用、收益和處分行為的權(quán)利。
按照19世紀(jì)初期的民法觀念，所有權(quán)制度的價值觀念是個人主義和自由主義。所以，所有權(quán)的絕對尊重成為民法的基本原則之一。19世紀(jì)晚期以來，尤其是20世紀(jì)兩次世界大戰(zhàn)以后，所有權(quán)的社會獲得了承認(rèn)。由于社會利益作為一種價值載體被引入所有權(quán)制度，所有權(quán)的理念也發(fā)生了一些變化。也即所有權(quán)為受法律限制的權(quán)利。
土地所有權(quán)相對于一般財產(chǎn)所有權(quán)而言有特殊性。首先，土地作為一種自然資源，是人類最基本、最重要的生存條件，具有不可替代性。其次，土地作為人類社會中最基本的生產(chǎn)資料，具有稀缺性。由此導(dǎo)致土地的歸屬和利用對于一國經(jīng)濟(jì)制度、政治制度的確定和運行具有極其重要的影響。而在資本主義社會，土地大多歸私人所有或持有，因此，國家對私人土地所有權(quán)或地產(chǎn)權(quán)的限制遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對其他私人財產(chǎn)權(quán)的限制。與此同時，各國法律強(qiáng)化、擴(kuò)充了國家土地所有權(quán)，使其與前述對私人土地所有權(quán)的限制結(jié)合，以實現(xiàn)土地所有權(quán)的社會性功效。
我國實行土地公有制，因此，我國的土地所有權(quán)制度與資本主義的土地所有權(quán)制度具有重大的區(qū)別。我國的土地所有權(quán)具有以下特征：（1）主體的特定性。在我國，國家和農(nóng)民集體以外的民事主體，不能成為土地所有權(quán)人。（2）交易的禁止性。在我國，土地所有權(quán)不能以任何形式進(jìn)行交易。（3）權(quán)屬的穩(wěn)定性。在我國，由于主體的穩(wěn)定性和交易的禁止性，故土地所有權(quán)處于高度穩(wěn)定的狀態(tài)。（4）權(quán)能的分離性。在我國，在土地所有權(quán)高度穩(wěn)定的情況下，為實現(xiàn)土地資源的有效利用，需要將土地使用權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來。
我國國家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)在內(nèi)涵與外延上有很大的區(qū)別。國家土地所有權(quán)更具有所有權(quán)的絕對性特征，而集體土地所有權(quán)受到比國外私有土地 所有權(quán)更多的限制，集體土地所有權(quán)不具有絕對性，也可以說，它不是一項真正的“所有權(quán)”。
二、土地所有權(quán)的客體
從土地利用縱向延伸的角度看，土地所有權(quán)對土地的支配性不僅及于地表，還及于地表以上和以下一定范圍的空間，因而土地所有權(quán)人享有空中和地下的相應(yīng)空間的所有權(quán)。土地所有權(quán)及于空中和地下?？臻g所有權(quán)包含在土地所有權(quán)的范圍內(nèi)，構(gòu)成土地所有權(quán)的一部分?？臻g所有權(quán)只能由土地所有權(quán)人享有。所有權(quán)人可以依照自己的意志對空間進(jìn)行排他性占有、使用、收益、處分。土地使用權(quán)人和土地他項權(quán)利人因未享有地表所有權(quán)而不能成為空間所有權(quán)的主體。但是，對他人所有土地的地表上下一定范圍空間的利用，可以成為土地使用權(quán)或者空間使用權(quán)的內(nèi)容。
土地所有權(quán)與自然資源的所有權(quán)是可以分開的。在法律有特別規(guī)定的情況下，地表或地下的某些自然資源可以脫離土地權(quán)利而成為單獨的權(quán)利即自然資源所有權(quán)或自然資源開發(fā)權(quán)、使用權(quán)的客體。地下埋藏物、隱藏物等也適用這一法理。根據(jù)我國《憲法》第9條第1款、《民法通則》第79條和《文物保護(hù)法》第4條的規(guī)定，礦藏、水流、所有人不明的埋藏物、隱藏物及地下文物屬于國家所有。《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》第6條的規(guī)定表明，國家在出讓國有土地使用權(quán)以后，仍然保留著對地下資源和埋藏物的所有權(quán)，而且，對地下資源的開發(fā)權(quán)并不當(dāng)然地隨土地使用權(quán)的出讓而歸屬于土地使用權(quán)人。
三、土地所有權(quán)的主體和取得
我國實行土地公有制，兩類土地所有權(quán)主體及其代表均為特殊主體，均須具有法定的特殊身份。除此之外，一切組織和個人均不得擔(dān)當(dāng)土地所有權(quán)主體及其代表。
土地所有權(quán)的取得須依法律規(guī)定，而不得約定。這意味著，首先，土地所有權(quán)的原始取得，必須依法律規(guī)定，經(jīng)政府確認(rèn)。例如，《土地管理法》規(guī)定，集體土地所有權(quán)的取得須經(jīng)縣級人民政府登記造冊、核發(fā)證書、確認(rèn)所有權(quán)。其次，土地所有權(quán)具有不可交易性。具體說，國有土地的所有權(quán)是不可出讓、不可改變的；集體土地除了被依法征用而成為國有土地外，其所有權(quán)性質(zhì)也是不能改變的。實行這種制度的理由如下：
第一，維護(hù)土地公有的基本制度。
土地公有制是我國歷史形成的基本經(jīng)濟(jì)制度。在我們這樣一個土地資源十分有限的人口大國，土地公有制對于社會分配公平、社會穩(wěn)定和土地有效利用，都具有重要意義。
第二，保護(hù)耕地和其他農(nóng)業(yè)用地土地。
土地所有權(quán)的、可交易性，包含著一條重要的立法政策，就是避免農(nóng)村集體土地特別是耕地和其他農(nóng)業(yè)用地的流失。保護(hù)耕地是我國的一項基本國策。為了保護(hù)耕地，必須嚴(yán)格限制集體土地的流轉(zhuǎn)。為此，法律必須規(guī)定，除了國家因建設(shè)和社會公益事業(yè)的需要而依照法定程序征用集體土地外，任何人不得收購或者以其他方式取得集體土地所有權(quán)。
第三，保證國家建設(shè)用地。
我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會公益建設(shè)的投入，尤其是在能源、交通、國防、水利、資源、環(huán)境、科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域，主要還是靠國家投資建設(shè)。在國家資金有限的情況下，建設(shè)項目的用地成本是一個重要的制約因素。如果實行土地所有權(quán)不可交易的原則，則國家無論通過土地使用權(quán)劃撥、出讓還是征用集體土地的方式，都可以比較容易地以較低成本取得所需要的土地。
第四，保持國家對地產(chǎn)市場的調(diào)控能力。
國家對地產(chǎn)市場進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)控，有利于平抑地價，遏制土地投機(jī)，維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)秩序。進(jìn)行這種調(diào)控，不僅要運用行政手段，而且要運用市場手段。運用行政手段屬于管理者行為，運用市場手段，屬于所有者行為。實行土地所有權(quán)不入市的原則，意味著市場中僅存在使用權(quán)的交易，因此，國家可以通過行使所有權(quán)，來影響或制約地產(chǎn)市場中的使用權(quán)行為。