案情
1997年10月，因擴建辦公樓需要，某鄉(xiāng)政府與該鄉(xiāng)衛(wèi)生院簽訂協(xié)議，鄉(xiāng)政府將原辦公樓劃撥國有土地1050平米連同地上建筑物一并轉讓給鄉(xiāng)衛(wèi)生院，衛(wèi)生院將其使用的1700平方米劃撥國有土地連同地上的建筑物轉讓給鄉(xiāng)政府。轉讓后鄉(xiāng)政府拆除了衛(wèi)生院轉讓的1700平方米土地上的建筑物，建成了新的辦公樓。此行為在今年的土地市場清理整頓中被發(fā)現(xiàn)。據查，鄉(xiāng)政府與衛(wèi)生院雙方相互轉讓的土地均系上世紀60年代無償占用的集體土地，轉讓時沒有辦理建設用地報批手續(xù)，更沒有申請辦理土地登記。
處理
圍繞這一案件處理，形成了四種意見：
屬于以其他形式非法轉讓土地。按照《土地管理法》第七十三條的規(guī)定，應沒收鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)衛(wèi)生院雙方因非法轉讓所取得的違法所得（國有土地使用權）。
屬于未經批準擅自轉讓劃撥土地使用權。按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（國務院55號令）第四十六條規(guī)定，宣布轉讓行為無效，并對轉讓雙方處以罰款。
屬于未經批準、以劃撥方式取得土地使用權，擅自轉讓房地產。按照《城市房地產管理法》第六十六條規(guī)定，責令鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)衛(wèi)生院繳納土地使用權出讓金。
屬于國有土地使用權相互交換。鄉(xiāng)政府和衛(wèi)生院屬于行政機關和事業(yè)單位，都可以使用劃撥土地，雙方相互轉讓土地使用權時都沒有違法所得，因此應責令鄉(xiāng)政府與衛(wèi)生院限期辦理土地登記。
筆者同意第四種意見。鄉(xiāng)政府與衛(wèi)生院雙方轉讓的是房地產，《土地管理法》和《城市房地產管理法》相比，雖都屬同一效力級次的法律，但就法律適用看，《城市房地產管理法》是特別法，《土地管理法》是普通法，當一種違法行為同時觸及這兩部法律時，應首先考慮適用特別法，因此，本案應適用《城市房地產管理法》。按照《城市房地產管理法》第三十九條規(guī)定，以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規(guī)定，報有批準權的人民政府審批。但目前《城市房地產管理法》施行7年來，國務院沒有制訂配套的實施條例。參照國務院55號令等有關規(guī)定，鄉(xiāng)政府與鄉(xiāng)衛(wèi)生院屬于相同權屬的國有土地使用權交換，交換雙方都沒有牟利，且都屬于可以依法使用劃撥國有土地的建設項目；其相互的土地使用權交換，促進了土地的合理利用。因此，鄉(xiāng)政府與衛(wèi)生院應根據《土地管理法實施條例》和《土地登記規(guī)則》有關規(guī)定，由交換雙方共同向該縣（區(qū)）土地管理部門申請辦理土地使用權變更登記。不辦理土地使用權變更登記，其合法國有土地使用權就不受法律保護。
啟示
就全國人大常委會頒布的法律來看，相對于《城市房地產管理法》、《森林法》、《漁業(yè)法》、《草原法》、《公路法》、《礦產資源法》等法律，《土地管理法》是基本法，同一違法行為同時涉嫌違反幾個法律的，首先應考慮適用特別法。
《城市房地產管理法》主要適用于城市國有土地的房屋建筑物開發(fā)、轉讓、抵押、租賃以及房地產管理等活動，《土地管理法》是關于耕地保護、建設用地、土地征（占）用管理的法律規(guī)定，既包括國有土地，也包括集體土地，既規(guī)范農用地、未利用地，更規(guī)范建設用地。在《城市房地產管理法》配套法規(guī)不健全的情況下，處理房地產轉讓涉及土地使用權隨之轉移適用法律的問題，仍應參照土地管理法律法規(guī)的有關規(guī)定。
房地產業(yè)已經成為國家的一大支柱產業(yè)，對擴大內需、滿足人們日益增長的物質文化生活需要，以及實現(xiàn)國民經濟發(fā)展和全面小康戰(zhàn)略目標等都具有積極的促進作用。國務院應及時制訂《房地產管理法實施條例》以及有關物權的政策措施，以促進房地產業(yè)健康發(fā)展。
當前城市房地產特別是城市土地管理主要應該集中于土地權屬和土地收益管理，要健全規(guī)范城市房地產交易市場，加強對土地使用權轉讓、出租、抵押、交換的監(jiān)督和管理。
1997年10月，因擴建辦公樓需要，某鄉(xiāng)政府與該鄉(xiāng)衛(wèi)生院簽訂協(xié)議，鄉(xiāng)政府將原辦公樓劃撥國有土地1050平米連同地上建筑物一并轉讓給鄉(xiāng)衛(wèi)生院，衛(wèi)生院將其使用的1700平方米劃撥國有土地連同地上的建筑物轉讓給鄉(xiāng)政府。轉讓后鄉(xiāng)政府拆除了衛(wèi)生院轉讓的1700平方米土地上的建筑物，建成了新的辦公樓。此行為在今年的土地市場清理整頓中被發(fā)現(xiàn)。據查，鄉(xiāng)政府與衛(wèi)生院雙方相互轉讓的土地均系上世紀60年代無償占用的集體土地，轉讓時沒有辦理建設用地報批手續(xù)，更沒有申請辦理土地登記。
處理
圍繞這一案件處理，形成了四種意見：
屬于以其他形式非法轉讓土地。按照《土地管理法》第七十三條的規(guī)定，應沒收鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)衛(wèi)生院雙方因非法轉讓所取得的違法所得（國有土地使用權）。
屬于未經批準擅自轉讓劃撥土地使用權。按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（國務院55號令）第四十六條規(guī)定，宣布轉讓行為無效，并對轉讓雙方處以罰款。
屬于未經批準、以劃撥方式取得土地使用權，擅自轉讓房地產。按照《城市房地產管理法》第六十六條規(guī)定，責令鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)衛(wèi)生院繳納土地使用權出讓金。
屬于國有土地使用權相互交換。鄉(xiāng)政府和衛(wèi)生院屬于行政機關和事業(yè)單位，都可以使用劃撥土地，雙方相互轉讓土地使用權時都沒有違法所得，因此應責令鄉(xiāng)政府與衛(wèi)生院限期辦理土地登記。
筆者同意第四種意見。鄉(xiāng)政府與衛(wèi)生院雙方轉讓的是房地產，《土地管理法》和《城市房地產管理法》相比，雖都屬同一效力級次的法律，但就法律適用看，《城市房地產管理法》是特別法，《土地管理法》是普通法，當一種違法行為同時觸及這兩部法律時，應首先考慮適用特別法，因此，本案應適用《城市房地產管理法》。按照《城市房地產管理法》第三十九條規(guī)定，以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規(guī)定，報有批準權的人民政府審批。但目前《城市房地產管理法》施行7年來，國務院沒有制訂配套的實施條例。參照國務院55號令等有關規(guī)定，鄉(xiāng)政府與鄉(xiāng)衛(wèi)生院屬于相同權屬的國有土地使用權交換，交換雙方都沒有牟利，且都屬于可以依法使用劃撥國有土地的建設項目；其相互的土地使用權交換，促進了土地的合理利用。因此，鄉(xiāng)政府與衛(wèi)生院應根據《土地管理法實施條例》和《土地登記規(guī)則》有關規(guī)定，由交換雙方共同向該縣（區(qū)）土地管理部門申請辦理土地使用權變更登記。不辦理土地使用權變更登記，其合法國有土地使用權就不受法律保護。
啟示
就全國人大常委會頒布的法律來看，相對于《城市房地產管理法》、《森林法》、《漁業(yè)法》、《草原法》、《公路法》、《礦產資源法》等法律，《土地管理法》是基本法，同一違法行為同時涉嫌違反幾個法律的，首先應考慮適用特別法。
《城市房地產管理法》主要適用于城市國有土地的房屋建筑物開發(fā)、轉讓、抵押、租賃以及房地產管理等活動，《土地管理法》是關于耕地保護、建設用地、土地征（占）用管理的法律規(guī)定，既包括國有土地，也包括集體土地，既規(guī)范農用地、未利用地，更規(guī)范建設用地。在《城市房地產管理法》配套法規(guī)不健全的情況下，處理房地產轉讓涉及土地使用權隨之轉移適用法律的問題，仍應參照土地管理法律法規(guī)的有關規(guī)定。
房地產業(yè)已經成為國家的一大支柱產業(yè)，對擴大內需、滿足人們日益增長的物質文化生活需要，以及實現(xiàn)國民經濟發(fā)展和全面小康戰(zhàn)略目標等都具有積極的促進作用。國務院應及時制訂《房地產管理法實施條例》以及有關物權的政策措施，以促進房地產業(yè)健康發(fā)展。
當前城市房地產特別是城市土地管理主要應該集中于土地權屬和土地收益管理，要健全規(guī)范城市房地產交易市場，加強對土地使用權轉讓、出租、抵押、交換的監(jiān)督和管理。