內(nèi)容提要：國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)制度是維護(hù)國(guó)家作為國(guó)有獨(dú)資公司所有者的權(quán)益，體現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)所有者利益和意志的重要制度，具有合理的法理依據(jù)。我國(guó)修正后的《公司法》明確規(guī)定由國(guó)務(wù)院向國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)，這是從體制上、機(jī)制上、法律制度上規(guī)范對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督，是在充分維護(hù)國(guó)有獨(dú)資公司自主權(quán)的同時(shí)完善所有者（國(guó)家）監(jiān)督機(jī)制的有效做法，是一種科學(xué)的監(jiān)督方式，將在國(guó)有獨(dú)資公司的法人治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮十分重要的作用。
1999年12月25日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公司法》修正案，明確由國(guó)務(wù)院向國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)。2000年3月15日朱榕基總理簽發(fā)第283號(hào)國(guó)務(wù)院令，發(fā)布實(shí)施《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)制度正式付諸實(shí)施。國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)制度是維護(hù)國(guó)家作為國(guó)有獨(dú)資公司所有者的權(quán)益，體現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)所有者利益和意志的重要制度，具有合理的法理依據(jù)和科學(xué)的監(jiān)督特點(diǎn)，在國(guó)有獨(dú)資公司法人治理結(jié)構(gòu)中具有十分積極的作用。
一、派出監(jiān)事會(huì)制度的法理依據(jù)考試論壇
由國(guó)務(wù)院向國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)，其法理依據(jù)在于：
（一）國(guó)有獨(dú)資公司的產(chǎn)權(quán)制度決定了資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)應(yīng)屬于國(guó)家國(guó)有獨(dú)資公司是指國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門(mén)單獨(dú)投資設(shè)立的有限責(zé)任公司。
質(zhì)言之，國(guó)有獨(dú)資公司的出資人是國(guó)家授權(quán)的機(jī)構(gòu)或者部門(mén)。根據(jù)“國(guó)家統(tǒng)一所有”的原則，毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家是國(guó)有獨(dú)資公司的惟一所有權(quán)人。在中央決定黨政機(jī)關(guān)和軍隊(duì)、武警部隊(duì)與所辦企業(yè)脫鉤以后，《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步指出“國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)”，即將國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)代表的資格明確授予了我國(guó)的行政機(jī)關(guān)一國(guó)務(wù)院。
根據(jù)“兩權(quán)分離”的原則，所有者應(yīng)主要行使重大經(jīng)營(yíng)決策審批權(quán)、資產(chǎn)受益權(quán)、選擇經(jīng)營(yíng)者權(quán)（包括對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督權(quán)）。國(guó)有獨(dú)資公司的所有權(quán)行使既然屬于國(guó)務(wù)院，監(jiān)督權(quán)的行使當(dāng)然也就不能例外。
因此，無(wú)論是原來(lái)的《公司法》還是修正后的《公司法》都規(guī)定：對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司實(shí)施監(jiān)督管理的權(quán)利屬于國(guó)家。只不過(guò)修正前的《公司法》規(guī)定由國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或部門(mén)行使，而修正后的《公司法》則規(guī)定由國(guó)務(wù)院派出的監(jiān)事會(huì)行使罷了。
（二）國(guó)有獨(dú)資公司的產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)要求國(guó)家必須行使資產(chǎn)監(jiān)督職權(quán)
由國(guó)務(wù)院向國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)，是由國(guó)有獨(dú)資公司的產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)所決定的，也是保證國(guó)有獨(dú)資公司真正成為現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式的重要條件。因?yàn)閲?guó)有獨(dú)資公司只有國(guó)家授權(quán)的機(jī)構(gòu)或者部門(mén)一個(gè)股東，沒(méi)有天然的人格化的產(chǎn)權(quán)主體。對(duì)于任何國(guó)有主體的個(gè)別成員（自然人或個(gè)別機(jī)構(gòu)、團(tuán)體）而言，國(guó)有獨(dú)資公司及其財(cái)產(chǎn)既是我的，又不是我的，既是你的，又不是你的〔1]（P146）。無(wú)論怎樣設(shè)計(jì)公司的所有者和經(jīng)營(yíng)者及其關(guān)系，即精心設(shè)計(jì)一整套包括股東及股東會(huì)、董事及董事會(huì)、經(jīng)理及經(jīng)理層、內(nèi)設(shè)監(jiān)事及監(jiān)事會(huì)在內(nèi)的法人治理結(jié)構(gòu)，都只是在法律或制度上進(jìn)行模擬而已。由于沒(méi)有所有者基于自身利益對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制和支配，這種擬設(shè)的治理結(jié)構(gòu)是不能有效發(fā)揮作用的，即使一時(shí)奏效，也決不可能長(zhǎng)久。而國(guó)有獨(dú)資企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度必須具備的一個(gè)重要要素，就是所有者支配，也即企業(yè)應(yīng)能切實(shí)為其投資者所控制，并服從其意志和利益進(jìn)行運(yùn)作[2]（P145-146）。所以，從國(guó)有獨(dú)資公司產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)和保證其治理結(jié)構(gòu)的有效性考慮，必須從法律制度上明確國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中各種角色的責(zé)、權(quán)、利及其相互關(guān)系，并在公司內(nèi)設(shè)治理機(jī)關(guān)之外，設(shè)置一個(gè)由國(guó)家控制并能代表和傳遞國(guó)家所有者意志和利益的專門(mén)機(jī)構(gòu)或人員來(lái)對(duì)各角色的行為實(shí)施監(jiān)督，以形成有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，促使其各司其職、各負(fù)其責(zé)。這種外部機(jī)構(gòu)應(yīng)從維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)家所有權(quán)及其權(quán)益出發(fā)，代表國(guó)有資產(chǎn)所有者來(lái)行使監(jiān)督權(quán)利（所有者監(jiān)督）并直接對(duì)所有者（具體指其代表—國(guó)務(wù)院）負(fù)責(zé)，而不是泛泛地進(jìn)行國(guó)家行政監(jiān)督。所以，從一定意義上說(shuō)，向國(guó)有獨(dú)資公司派遣監(jiān)事會(huì)是我國(guó)國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀必然要求，是深化國(guó)有企業(yè)改革的一個(gè)重要方面。
（三）傳統(tǒng)體制下國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有者的軟約束和職責(zé)不清的委托代理必然削弱監(jiān)督效能，不能形成有效的監(jiān)督機(jī)制，從而呼喚外派監(jiān)事會(huì)制度的完善
在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，在市場(chǎng)化條件下，國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體的非人格化特點(diǎn)，使得政府及其部門(mén)不再以所有者身份直接干預(yù)國(guó)有獨(dú)資公司的經(jīng)營(yíng)行為，從而引發(fā)國(guó)有財(cái)產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中普遍缺乏所有者利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制及其對(duì)公司的有效傳導(dǎo)機(jī)制（也即“老板”缺位的狀態(tài)），以致國(guó)有資產(chǎn)流失、經(jīng)營(yíng)者頻發(fā)道德危機(jī)，“窮廟富方丈”的現(xiàn)象較為普遍地存在。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司下放經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的過(guò)程中，忽視了相應(yīng)責(zé)任的下放，疏于對(duì)公司進(jìn)行有效監(jiān)管，許多國(guó)有獨(dú)資公司的董事會(huì)流于形式。由于沒(méi)有明確的責(zé)任機(jī)制，有的董事會(huì)不僅不能發(fā)揮對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督制約作用，而且淪為經(jīng)理人員侵吞國(guó)有財(cái)產(chǎn)的幫兇。而政府過(guò)去根據(jù)《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》委派的兼職監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)，往往只是聽(tīng)聽(tīng)經(jīng)營(yíng)者的匯報(bào)，發(fā)發(fā)牢騷，很少發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用（有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料和筆者的調(diào)查采訪表明：大多數(shù)依《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》派出的國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)流于形式，沒(méi)有產(chǎn)生應(yīng)有的監(jiān)督作用。究其原因主要是監(jiān)事會(huì)成員由兼職人員擔(dān)任，基本上顧不上監(jiān)督，并且沒(méi)有形成相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和明確的監(jiān)督責(zé)任，監(jiān)事本人或其所在部門(mén)與企業(yè)有著各種各樣的利益關(guān)系，不能做到獨(dú)立監(jiān)督等。）。國(guó)務(wù)院稽查特派員制度實(shí)行以來(lái)，對(duì)62家國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)進(jìn)行稽查監(jiān)督反映出來(lái)的問(wèn)題表明：在傳統(tǒng)的監(jiān)事會(huì)制度下，所有者的軟約束和在此情形下失效的董事、經(jīng)理委托代理關(guān)系不能保證所有者監(jiān)督的效能，根本無(wú)法形成有效的監(jiān)督機(jī)制。這些問(wèn)題突出表現(xiàn)在：
1.國(guó)有企業(yè)普遍存在“家底”不清，資產(chǎn)不實(shí)的現(xiàn)象。企業(yè)會(huì)計(jì)報(bào)表未能完整、如實(shí)地反映企業(yè)真實(shí)的資產(chǎn)、負(fù)債和權(quán)益；有的企業(yè)固定資產(chǎn)、物資管理混亂，流失嚴(yán)重；多數(shù)企業(yè)虛列資產(chǎn)；普遍存在賬外財(cái)產(chǎn)，長(zhǎng)期在體外循環(huán)。
2.違規(guī)調(diào)節(jié)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，盈虧不實(shí)。不少企業(yè)采取不提或少提折舊、虛列庫(kù)存、加大成本、亂攤費(fèi)用等方式弄虛作假；有的企業(yè)為完成上級(jí)下達(dá)指標(biāo)或出于自身利益，不惜貸款交稅、虛列收天，以虛增利潤(rùn)；有的企業(yè)會(huì)計(jì)憑證、資料管理混亂，甚至滅失，為經(jīng)濟(jì)犯罪提供了可乘之機(jī)。
3.管理不善，內(nèi)控失效，投資損失嚴(yán)重。加入收藏有的企業(yè)負(fù)責(zé)人濫用職權(quán)，不按決策程序辦事，或重大決策失誤，上違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目，濫投資、亂投資，受騙上當(dāng)事件屢有發(fā)生，造成國(guó)有資產(chǎn)巨額損失；有的企業(yè)對(duì)外投資收益不人賬，用于濫發(fā)獎(jiǎng)金或設(shè)小金庫(kù)；有的企業(yè)通過(guò)各種手段將大量國(guó)有資產(chǎn)化為集體財(cái)產(chǎn)，甚至化公為私；有些企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致利潤(rùn)減少、虧損增加，但工資、獎(jiǎng)金仍舊增長(zhǎng)，或工資增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)。
4.違法違紀(jì)現(xiàn)象突出。如有的企業(yè)違規(guī)炒買(mǎi)炒賣股票、有價(jià)證券；高息存款、違規(guī)拆借資金，擾亂國(guó)家金融秩序；與不法分子相勾結(jié)，走私販私，偷逃關(guān)稅；隱匿、轉(zhuǎn)移回扣、傭金等收人，甚至挪用、私分國(guó)有資產(chǎn)，貪污公款中飽私囊。
以上問(wèn)題，固然有經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)低和能力水平差的原因，但更主要是由于制度上激勵(lì)不充分、監(jiān)督不到位等制度性原因造成的。所以，要消除和改變以上狀況，更應(yīng)從制度、機(jī)制層面上多加檢討，而不是一般地進(jìn)行個(gè)案處理。而派出監(jiān)事會(huì)制度正是這一機(jī)制和制度的一個(gè)重要方面。
二、派出監(jiān)事會(huì)制度的優(yōu)越性
向國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)是從體制上、機(jī)制上、法律制度上規(guī)范對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督，是在充分維護(hù)國(guó)有獨(dú)資公司自主權(quán)的同時(shí)完善監(jiān)督機(jī)制的有效做法。其優(yōu)越性在于：
（一）從體制上理順了國(guó)家對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督關(guān)系
我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革，歷經(jīng)擴(kuò)放權(quán)一市場(chǎng)化一承包制一股份制的改革思路。對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督以前主要由投資機(jī)構(gòu)或主管部門(mén)實(shí)施。而這些部門(mén)往往既管企業(yè)的重大經(jīng)營(yíng)決策又管對(duì)企業(yè)的監(jiān)督。由于部門(mén)利益和政企不分，要保證監(jiān)督的公正性、效益性是可想而知的。與此同時(shí)，眾多行政部門(mén)如財(cái)政、經(jīng)貿(mào)、稅務(wù)等都要從各自職能對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查。但真正從維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益的角度進(jìn)行的所有者監(jiān)督一直是不系統(tǒng)的、不到位的。 設(shè)為首頁(yè) 因而，從理論和實(shí)踐上都沒(méi)有形成有效的所有者監(jiān)督機(jī)制，造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失和公司的失控。對(duì)此，國(guó)務(wù)院于1998年決定試行稽查特派員制度，在實(shí)行政企分開(kāi)的同時(shí)，向國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)派出稽查特派員，代表國(guó)家對(duì)國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)行使監(jiān)督權(quán)。兩年來(lái)的實(shí)踐證明這一監(jiān)管形式是有效的。
在監(jiān)事會(huì)制度中，監(jiān)事會(huì)由國(guó)務(wù)院派出、對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，向國(guó)務(wù)院報(bào)告，代表國(guó)家統(tǒng)一行使所有者監(jiān)督權(quán)利，國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方人民政府都應(yīng)支持和配合監(jiān)事會(huì)的工作。這就決定了派出監(jiān)事會(huì)的所有者監(jiān)督的性質(zhì)，也充分體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院作為國(guó)有資產(chǎn)所有者代表的意志，真正從體制上理順了對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督關(guān)系。
（二）從機(jī)制上完善了國(guó)家與國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督關(guān)系
一是國(guó)務(wù)院向國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況進(jìn)行監(jiān)督，能使所有者對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督到位。由于國(guó)家授權(quán)的機(jī)構(gòu)或部門(mén)是國(guó)有獨(dú)資公司的惟一股東，又缺乏天然的人格化的所有權(quán)主體，因而難以形成多元化股權(quán)制約的公司內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致所有者權(quán)能不能有效行使。即使由國(guó)家派出所謂的股東代表也難以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)所有者對(duì)董事會(huì)和總經(jīng)理執(zhí)行層的有效監(jiān)督。所以，由國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的行使者—國(guó)務(wù)院來(lái)向國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)，并保持監(jiān)事會(huì)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，依照科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的所有者監(jiān)督權(quán)，可保障國(guó)家所有者的監(jiān)督到位、意志到位、權(quán)益到位。
二是監(jiān)事會(huì)不參與、不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。在行使監(jiān)督職權(quán)時(shí)，對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)三緘其口，不發(fā)表意見(jiàn)。從職責(zé)權(quán)限劃分上保證公司主要負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)營(yíng)決策負(fù)全責(zé)，而監(jiān)事會(huì)則對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督負(fù)總責(zé)，避免了行政權(quán)力直接干預(yù)公司的經(jīng)營(yíng)管理，從機(jī)制上保障國(guó)有獨(dú)資公司的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的落實(shí)和實(shí)現(xiàn)所有者（國(guó)家）對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的有效監(jiān)督。
（三）派出監(jiān)事會(huì)在制度設(shè)計(jì)上具有科學(xué)性
一是監(jiān)督的權(quán)威性。監(jiān)事會(huì)由國(guó)務(wù)院派出，對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。監(jiān)事會(huì)主席由副部級(jí)國(guó)家公務(wù)員擔(dān)任，由國(guó)家派出的其他監(jiān)事由司、處級(jí)國(guó)家公務(wù)員擔(dān)任，都具有較高業(yè)務(wù)素質(zhì)。這保證了派出監(jiān)事會(huì)的權(quán)威性。在我國(guó)，目前“官本位”現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重，企業(yè)亦往往按照行政級(jí)別來(lái)配備干部和兌現(xiàn)待遇。因而，在進(jìn)行企業(yè)監(jiān)督時(shí)，監(jiān)督者職位高低往往就決定了監(jiān)督力度的大小。尤其在行政干預(yù)嚴(yán)重的地區(qū)，監(jiān)督者職務(wù)的高低在監(jiān)督工作中甚至起著決定性的作用。所以，這種由國(guó)務(wù)院直接派出高官實(shí)施監(jiān)督的做法，對(duì)于監(jiān)督的有效性是完全必要的，符合中國(guó)現(xiàn)時(shí)的國(guó)情。
二是監(jiān)事會(huì)“以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心、以查賬為主”的工作方式，體現(xiàn)了監(jiān)督的科學(xué)性。財(cái)務(wù)監(jiān)督是企業(yè)監(jiān)督的核心內(nèi)容，中外皆然。監(jiān)事會(huì)主要以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心，并且可以聘請(qǐng)資信良好的會(huì)計(jì)師事務(wù)所幫助查賬，這表明我國(guó)對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督已從傳統(tǒng)的聽(tīng)匯報(bào)、泛泛地搞調(diào)查，轉(zhuǎn)向以財(cái)務(wù)監(jiān)督為主、其他手段為輔的正確軌道上來(lái)，標(biāo)志著對(duì)企業(yè)監(jiān)督的日漸成熟。
三是監(jiān)事會(huì)工作經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，任職實(shí)行回避和輪換制度，并且有嚴(yán)明的紀(jì)律要求，從工作機(jī)制上維護(hù)了監(jiān)督的有效性。按（條例》規(guī)定：監(jiān)事會(huì)履行職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)列人國(guó)家財(cái)政預(yù)算，不在企業(yè)報(bào)銷任何費(fèi)用；監(jiān)事的派出實(shí)行回避制度，三年一輪換；監(jiān)事不得與被監(jiān)督企業(yè)有任何的利益關(guān)系。這就意味著徹底截?cái)啾O(jiān)督者與企業(yè)的直接利益關(guān)系，有利于監(jiān)督者的廉潔和公正。
四是監(jiān)事會(huì)只進(jìn)行事后監(jiān)督。根據(jù)監(jiān)事會(huì)不參與、不干預(yù)公司經(jīng)營(yíng)管理，以查賬為主要工作方式的原則，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督。這一點(diǎn)從修正后的《公司法》和《條例》中都能得到引證。監(jiān)事會(huì)主席或其委派的監(jiān)事可以列席國(guó)有獨(dú)資公司的有關(guān)會(huì)議。但兩規(guī)定并未將一般公司監(jiān)事會(huì)制度中規(guī)定的“當(dāng)董事和經(jīng)理的行為損害公司的利益時(shí)，要求董事和經(jīng)理予以糾正”的權(quán)利賦予國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)。對(duì)于董事、經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人危及國(guó)有資產(chǎn)安全、造成國(guó)有資產(chǎn)流失或侵害國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益的公司決策、執(zhí)行行為，監(jiān)事會(huì)只負(fù)及時(shí)向國(guó)務(wù)院和監(jiān)事會(huì)管理機(jī)構(gòu)報(bào)告的義務(wù)。而這一事后監(jiān)督的規(guī)定對(duì)于國(guó)家監(jiān)督這種形式，可以從制度上避免造成對(duì)公司經(jīng)營(yíng)管理的實(shí)質(zhì)干預(yù)，確保公司的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。
五是監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的非執(zhí)行性。監(jiān)事會(huì)對(duì)公司的監(jiān)督檢查結(jié)束后，要向國(guó)務(wù)院及時(shí)寫(xiě)出監(jiān)督檢查報(bào)告，并就公司負(fù)責(zé)人的獎(jiǎng)懲、任免和公司存在的問(wèn)題提出建議，但不直接進(jìn)行處理。這一設(shè)計(jì)從制度上保證了監(jiān)事會(huì)相對(duì)超脫的地位，有效地維護(hù)了監(jiān)事會(huì)工作的公正性和效率性。
（四）從法律地位上加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督
《公司法》修正案對(duì)國(guó)務(wù)院向國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)做了明確規(guī)定，解決了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督制度的法律依據(jù)問(wèn)題，使對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督上升到法律的層次，有效地保證了監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)利。從而把監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督工作納人了法治化軌道。
三、派出監(jiān)事會(huì)制度在國(guó)有獨(dú)資公司法人治理結(jié)構(gòu)中的作用
公司治理是指公司的“統(tǒng)治”和管理。公司治理結(jié)構(gòu)則是指實(shí)施公司治理的各機(jī)構(gòu)及其相互制衡的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的制度安排。
關(guān)于公司治理結(jié)構(gòu)，普遍認(rèn)為應(yīng)包括一切有關(guān)實(shí)施公司治理的各機(jī)構(gòu)的制度安排。但也有人認(rèn)為，公司治理結(jié)構(gòu)僅指公司內(nèi)設(shè)股東會(huì)、童事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等構(gòu)成的公司高層管理系統(tǒng)，至于公司的外派監(jiān)事會(huì)則不應(yīng)包括在內(nèi)（有一種觀點(diǎn)認(rèn)為： 設(shè)為首頁(yè) 公司治理結(jié)構(gòu)專指公司內(nèi)設(shè)股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層和內(nèi)設(shè)的監(jiān)事會(huì)，至于國(guó)家向國(guó)有獨(dú)資公司派出的稽查特派員或派出的監(jiān)事會(huì)，因其不是公司內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，因而不能歸入公司治理結(jié)構(gòu)。）。
作為公司治理結(jié)構(gòu)中的一分子，派出監(jiān)事會(huì)在國(guó)有獨(dú)資公司治理中主要有以下作用：
（一）維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益，促使所有者監(jiān)督到位
如前所述，由于傳統(tǒng)體制下國(guó)有獨(dú)資企業(yè)（公司）缺乏統(tǒng)一的所有權(quán)主體，各部門(mén)分兵把守，使國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)家所有變成了部門(mén)所有，而部門(mén)又較少?gòu)木S護(hù)國(guó)家整體或統(tǒng)一的利益出發(fā)行使股東監(jiān)督權(quán)，有的甚至只從部門(mén)利益出發(fā)直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，真正從國(guó)家作為所有者角度來(lái)行使的監(jiān)督管理是很薄弱的。因而1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，在大力裁減行業(yè)主管部門(mén)，并對(duì)其職能進(jìn)行大幅調(diào)整，不讓其直接插手企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的同時(shí)，把代表所有者監(jiān)督企業(yè)的權(quán)利交由與企業(yè)沒(méi)有直接利益的專門(mén)監(jiān)督者—國(guó)務(wù)院稽查特派員來(lái)行使。經(jīng)過(guò)兩年來(lái)的稽查工作實(shí)踐，稽查特派員查出了大量侵犯國(guó)有資產(chǎn)及其權(quán)益的違法犯罪案件，而且涉案金額相當(dāng)驚人。實(shí)踐證明，在維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)及其權(quán)益方面，稽查特派員制度是行之有效的。稽查特派員制度過(guò)渡為派出監(jiān)事會(huì)制度后，代表所有者監(jiān)督公司經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)利統(tǒng)一交由派出監(jiān)事會(huì)行使。從而真正理順國(guó)家與公司的監(jiān)督管理關(guān)系，建立起科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，保證所有者監(jiān)督到位。
（二）維護(hù)公司的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，促使公司決策的科學(xué)化
《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》規(guī)定了企業(yè)的14項(xiàng)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和相應(yīng)的落實(shí)措施，這些措施的出臺(tái)對(duì)于擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的自主權(quán)、搞活國(guó)有企業(yè)曾產(chǎn)生了一定的作用。但由于在實(shí)踐中把本來(lái)屬于國(guó)家所有的國(guó)有資產(chǎn)變成了部門(mén)所有或地方政府所有，造成了企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的難以真正落實(shí)。其結(jié)果是主管部門(mén)成了實(shí)際上的“老板”，對(duì)企業(yè)的干預(yù)在所難免；企業(yè)所在地的地方政府也往往還要利用“地利”優(yōu)勢(shì)對(duì)企業(yè)指手畫(huà)腳，條、塊分割十分嚴(yán)重。這樣，在國(guó)有企業(yè)實(shí)際上形成一種奇怪的現(xiàn)象：一方面企業(yè)經(jīng)營(yíng)者權(quán)力大得不得了，有的經(jīng)營(yíng)者已完全不受國(guó)家投資機(jī)構(gòu)（股東）的控制，幾個(gè)億的投資，個(gè)人一拍腦袋就定了下來(lái)，打了水漂就說(shuō)是交學(xué)費(fèi)；另一方面某些地方政府或者部門(mén)又不斷地用行政命令向企業(yè)發(fā)號(hào)施令，吃、拿、卡、要，搞攤派，損害經(jīng)營(yíng)者的自主權(quán)和國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益。由國(guó)務(wù)院派出稽查特派員（以后就是國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)，下同）后，這種狀況得到較好的改觀。加入收藏一方面稽查特派員堅(jiān)持不干預(yù)、不參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理三緘其口，只進(jìn)行事后監(jiān)督，從機(jī)制上保障了經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；另一方面稽查特派員利用其國(guó)務(wù)院派出，代表國(guó)家實(shí)施監(jiān)督的身份進(jìn)行稽查監(jiān)督，某些地方政府和部門(mén)懾于特派員的地位和權(quán)威，也就不好再直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理或者不再伸出“索要”之手。派出監(jiān)事會(huì)制度實(shí)際上在無(wú)形中起到了一種幫助企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，保障企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的作用。由于派出監(jiān)事會(huì)向國(guó)有獨(dú)資公司各治理機(jī)關(guān)傳遞了公司所有者（國(guó)家）的意志和利益，促使公司形成各司其職、相互制衡的治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)也由于派出監(jiān)事會(huì)擋掉了許多不正當(dāng)?shù)姆欠ǜ深A(yù)，促使公司建立起科學(xué)的決策機(jī)制和決策程序，促進(jìn)了公司決策的科學(xué)化，有效地降低了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
（三）減少和緩解了信息不對(duì)稱行為，有效解決“內(nèi)部人控制問(wèn)題”
由于派出監(jiān)事會(huì)實(shí)行以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心但又不僅限于查賬的全方位的監(jiān)督，對(duì)公司的財(cái)務(wù)活動(dòng)及其公司負(fù)責(zé)人的經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行全面檢查，公司應(yīng)負(fù)全面報(bào)告和全面向監(jiān)事會(huì)披露公司信息的義務(wù)。監(jiān)事會(huì)要什么情況，公司負(fù)責(zé)人就應(yīng)提供什么情況。這樣，如果監(jiān)事會(huì)的工作及時(shí)有效的話，就可以保持所有者與經(jīng)營(yíng)者之間信息的相對(duì)對(duì)稱，為所有者決策提供信息依據(jù)，較好地解決“內(nèi)部人控制問(wèn)題”。
（四）促進(jìn)建立科學(xué)的公司負(fù)責(zé)人考評(píng)機(jī)制
傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核評(píng)價(jià)過(guò)多地強(qiáng)調(diào)企業(yè)負(fù)責(zé)人的政治思想、組織原則性，而較少考慮被評(píng)價(jià)者的經(jīng)營(yíng)管理能力和經(jīng)營(yíng)績(jī)效，更不是把經(jīng)營(yíng)者作為一種資源通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)選擇和配置。而派出監(jiān)事會(huì)制度通過(guò)建立科學(xué)合理的公司及公司負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和其他經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)來(lái)考核評(píng)價(jià)公司負(fù)責(zé)人的能力和業(yè)績(jī)，并將其作為獎(jiǎng)懲、任免的依據(jù)。這就從根本上改變了憑主觀印象和不科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)考核企業(yè)負(fù)責(zé)人的做法，使公司負(fù)責(zé)人的評(píng)價(jià)機(jī)制得以符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。
（五）促進(jìn)建立科學(xué)的激勵(lì)與約束機(jī)制
由于派出監(jiān)事會(huì)對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司負(fù)責(zé)人的業(yè)績(jī)有了科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使得對(duì)公司負(fù)責(zé)人進(jìn)行激勵(lì)和約束有一個(gè)客觀、公正的基礎(chǔ)。同時(shí)，對(duì)公司負(fù)責(zé)人到位的監(jiān)督也急切呼喚對(duì)負(fù)責(zé)人充分的激勵(lì)。否則，公司負(fù)責(zé)人在喪失掉“灰色收人”的情況下就會(huì)更加缺乏動(dòng)力。對(duì)經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)與監(jiān)督是一個(gè)銅板的兩面，缺少任何一方面都無(wú)法建立起所有者與經(jīng)營(yíng)者之間有效的委托代理關(guān)系。監(jiān)督不到位必然危及所有者權(quán)益，激勵(lì)不充分則必然導(dǎo)致企業(yè)低效益、無(wú)效益甚至破產(chǎn)倒閉。所以，在建立派出監(jiān)事會(huì)制度之后，必須盡快建立公司經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)機(jī)制（含經(jīng)營(yíng)績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)責(zé)任轉(zhuǎn)移機(jī)制等）。否則，必然危及派出監(jiān)事會(huì)制度的效益甚至生命力。
（六）促使國(guó)有獨(dú)資公司加強(qiáng)內(nèi)部管理
兩年來(lái)的稽查實(shí)踐表明，稽查工作客觀上起到了推動(dòng)國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部管理的作用。由于稽查特派員對(duì)企業(yè)的一切經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)都可以進(jìn)行監(jiān)督檢查并且要如實(shí)地向國(guó)務(wù)院匯報(bào)，企業(yè)負(fù)責(zé)人感到不抓企業(yè)管理、不抓制度建設(shè)不行了。 設(shè)為首頁(yè) 所以，在稽查特派員進(jìn)行第二次檢查時(shí)，就發(fā)現(xiàn)了這樣一個(gè)有趣而可喜的現(xiàn)象：企業(yè)應(yīng)有的各項(xiàng)規(guī)章制度都健全了，各項(xiàng)管理工作也都比較規(guī)范了，內(nèi)部制衡機(jī)制也更加完善了，并且凡是稽查特派員在監(jiān)督檢查中比較關(guān)注的事項(xiàng)，企業(yè)負(fù)責(zé)人都特別重視。凡此表明，只要認(rèn)真總結(jié)稽查特派員制度的成功經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)建立、健全外派監(jiān)事會(huì)制度，促使國(guó)有獨(dú)資公司加強(qiáng)內(nèi)部管理還是完全可以辦得到的。
1999年12月25日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公司法》修正案，明確由國(guó)務(wù)院向國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)。2000年3月15日朱榕基總理簽發(fā)第283號(hào)國(guó)務(wù)院令，發(fā)布實(shí)施《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)制度正式付諸實(shí)施。國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)制度是維護(hù)國(guó)家作為國(guó)有獨(dú)資公司所有者的權(quán)益，體現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)所有者利益和意志的重要制度，具有合理的法理依據(jù)和科學(xué)的監(jiān)督特點(diǎn)，在國(guó)有獨(dú)資公司法人治理結(jié)構(gòu)中具有十分積極的作用。
一、派出監(jiān)事會(huì)制度的法理依據(jù)考試論壇
由國(guó)務(wù)院向國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)，其法理依據(jù)在于：
（一）國(guó)有獨(dú)資公司的產(chǎn)權(quán)制度決定了資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)應(yīng)屬于國(guó)家國(guó)有獨(dú)資公司是指國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門(mén)單獨(dú)投資設(shè)立的有限責(zé)任公司。
質(zhì)言之，國(guó)有獨(dú)資公司的出資人是國(guó)家授權(quán)的機(jī)構(gòu)或者部門(mén)。根據(jù)“國(guó)家統(tǒng)一所有”的原則，毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家是國(guó)有獨(dú)資公司的惟一所有權(quán)人。在中央決定黨政機(jī)關(guān)和軍隊(duì)、武警部隊(duì)與所辦企業(yè)脫鉤以后，《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步指出“國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)”，即將國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)代表的資格明確授予了我國(guó)的行政機(jī)關(guān)一國(guó)務(wù)院。
根據(jù)“兩權(quán)分離”的原則，所有者應(yīng)主要行使重大經(jīng)營(yíng)決策審批權(quán)、資產(chǎn)受益權(quán)、選擇經(jīng)營(yíng)者權(quán)（包括對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督權(quán)）。國(guó)有獨(dú)資公司的所有權(quán)行使既然屬于國(guó)務(wù)院，監(jiān)督權(quán)的行使當(dāng)然也就不能例外。
因此，無(wú)論是原來(lái)的《公司法》還是修正后的《公司法》都規(guī)定：對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司實(shí)施監(jiān)督管理的權(quán)利屬于國(guó)家。只不過(guò)修正前的《公司法》規(guī)定由國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或部門(mén)行使，而修正后的《公司法》則規(guī)定由國(guó)務(wù)院派出的監(jiān)事會(huì)行使罷了。
（二）國(guó)有獨(dú)資公司的產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)要求國(guó)家必須行使資產(chǎn)監(jiān)督職權(quán)
由國(guó)務(wù)院向國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)，是由國(guó)有獨(dú)資公司的產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)所決定的，也是保證國(guó)有獨(dú)資公司真正成為現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式的重要條件。因?yàn)閲?guó)有獨(dú)資公司只有國(guó)家授權(quán)的機(jī)構(gòu)或者部門(mén)一個(gè)股東，沒(méi)有天然的人格化的產(chǎn)權(quán)主體。對(duì)于任何國(guó)有主體的個(gè)別成員（自然人或個(gè)別機(jī)構(gòu)、團(tuán)體）而言，國(guó)有獨(dú)資公司及其財(cái)產(chǎn)既是我的，又不是我的，既是你的，又不是你的〔1]（P146）。無(wú)論怎樣設(shè)計(jì)公司的所有者和經(jīng)營(yíng)者及其關(guān)系，即精心設(shè)計(jì)一整套包括股東及股東會(huì)、董事及董事會(huì)、經(jīng)理及經(jīng)理層、內(nèi)設(shè)監(jiān)事及監(jiān)事會(huì)在內(nèi)的法人治理結(jié)構(gòu)，都只是在法律或制度上進(jìn)行模擬而已。由于沒(méi)有所有者基于自身利益對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制和支配，這種擬設(shè)的治理結(jié)構(gòu)是不能有效發(fā)揮作用的，即使一時(shí)奏效，也決不可能長(zhǎng)久。而國(guó)有獨(dú)資企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度必須具備的一個(gè)重要要素，就是所有者支配，也即企業(yè)應(yīng)能切實(shí)為其投資者所控制，并服從其意志和利益進(jìn)行運(yùn)作[2]（P145-146）。所以，從國(guó)有獨(dú)資公司產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)和保證其治理結(jié)構(gòu)的有效性考慮，必須從法律制度上明確國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中各種角色的責(zé)、權(quán)、利及其相互關(guān)系，并在公司內(nèi)設(shè)治理機(jī)關(guān)之外，設(shè)置一個(gè)由國(guó)家控制并能代表和傳遞國(guó)家所有者意志和利益的專門(mén)機(jī)構(gòu)或人員來(lái)對(duì)各角色的行為實(shí)施監(jiān)督，以形成有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，促使其各司其職、各負(fù)其責(zé)。這種外部機(jī)構(gòu)應(yīng)從維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)家所有權(quán)及其權(quán)益出發(fā)，代表國(guó)有資產(chǎn)所有者來(lái)行使監(jiān)督權(quán)利（所有者監(jiān)督）并直接對(duì)所有者（具體指其代表—國(guó)務(wù)院）負(fù)責(zé)，而不是泛泛地進(jìn)行國(guó)家行政監(jiān)督。所以，從一定意義上說(shuō)，向國(guó)有獨(dú)資公司派遣監(jiān)事會(huì)是我國(guó)國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀必然要求，是深化國(guó)有企業(yè)改革的一個(gè)重要方面。
（三）傳統(tǒng)體制下國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有者的軟約束和職責(zé)不清的委托代理必然削弱監(jiān)督效能，不能形成有效的監(jiān)督機(jī)制，從而呼喚外派監(jiān)事會(huì)制度的完善
在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，在市場(chǎng)化條件下，國(guó)有財(cái)產(chǎn)主體的非人格化特點(diǎn)，使得政府及其部門(mén)不再以所有者身份直接干預(yù)國(guó)有獨(dú)資公司的經(jīng)營(yíng)行為，從而引發(fā)國(guó)有財(cái)產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中普遍缺乏所有者利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制及其對(duì)公司的有效傳導(dǎo)機(jī)制（也即“老板”缺位的狀態(tài)），以致國(guó)有資產(chǎn)流失、經(jīng)營(yíng)者頻發(fā)道德危機(jī)，“窮廟富方丈”的現(xiàn)象較為普遍地存在。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司下放經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的過(guò)程中，忽視了相應(yīng)責(zé)任的下放，疏于對(duì)公司進(jìn)行有效監(jiān)管，許多國(guó)有獨(dú)資公司的董事會(huì)流于形式。由于沒(méi)有明確的責(zé)任機(jī)制，有的董事會(huì)不僅不能發(fā)揮對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督制約作用，而且淪為經(jīng)理人員侵吞國(guó)有財(cái)產(chǎn)的幫兇。而政府過(guò)去根據(jù)《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》委派的兼職監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)，往往只是聽(tīng)聽(tīng)經(jīng)營(yíng)者的匯報(bào)，發(fā)發(fā)牢騷，很少發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用（有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料和筆者的調(diào)查采訪表明：大多數(shù)依《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》派出的國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)流于形式，沒(méi)有產(chǎn)生應(yīng)有的監(jiān)督作用。究其原因主要是監(jiān)事會(huì)成員由兼職人員擔(dān)任，基本上顧不上監(jiān)督，并且沒(méi)有形成相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和明確的監(jiān)督責(zé)任，監(jiān)事本人或其所在部門(mén)與企業(yè)有著各種各樣的利益關(guān)系，不能做到獨(dú)立監(jiān)督等。）。國(guó)務(wù)院稽查特派員制度實(shí)行以來(lái)，對(duì)62家國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)進(jìn)行稽查監(jiān)督反映出來(lái)的問(wèn)題表明：在傳統(tǒng)的監(jiān)事會(huì)制度下，所有者的軟約束和在此情形下失效的董事、經(jīng)理委托代理關(guān)系不能保證所有者監(jiān)督的效能，根本無(wú)法形成有效的監(jiān)督機(jī)制。這些問(wèn)題突出表現(xiàn)在：
1.國(guó)有企業(yè)普遍存在“家底”不清，資產(chǎn)不實(shí)的現(xiàn)象。企業(yè)會(huì)計(jì)報(bào)表未能完整、如實(shí)地反映企業(yè)真實(shí)的資產(chǎn)、負(fù)債和權(quán)益；有的企業(yè)固定資產(chǎn)、物資管理混亂，流失嚴(yán)重；多數(shù)企業(yè)虛列資產(chǎn)；普遍存在賬外財(cái)產(chǎn)，長(zhǎng)期在體外循環(huán)。
2.違規(guī)調(diào)節(jié)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，盈虧不實(shí)。不少企業(yè)采取不提或少提折舊、虛列庫(kù)存、加大成本、亂攤費(fèi)用等方式弄虛作假；有的企業(yè)為完成上級(jí)下達(dá)指標(biāo)或出于自身利益，不惜貸款交稅、虛列收天，以虛增利潤(rùn)；有的企業(yè)會(huì)計(jì)憑證、資料管理混亂，甚至滅失，為經(jīng)濟(jì)犯罪提供了可乘之機(jī)。
3.管理不善，內(nèi)控失效，投資損失嚴(yán)重。加入收藏有的企業(yè)負(fù)責(zé)人濫用職權(quán)，不按決策程序辦事，或重大決策失誤，上違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目，濫投資、亂投資，受騙上當(dāng)事件屢有發(fā)生，造成國(guó)有資產(chǎn)巨額損失；有的企業(yè)對(duì)外投資收益不人賬，用于濫發(fā)獎(jiǎng)金或設(shè)小金庫(kù)；有的企業(yè)通過(guò)各種手段將大量國(guó)有資產(chǎn)化為集體財(cái)產(chǎn)，甚至化公為私；有些企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致利潤(rùn)減少、虧損增加，但工資、獎(jiǎng)金仍舊增長(zhǎng)，或工資增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)。
4.違法違紀(jì)現(xiàn)象突出。如有的企業(yè)違規(guī)炒買(mǎi)炒賣股票、有價(jià)證券；高息存款、違規(guī)拆借資金，擾亂國(guó)家金融秩序；與不法分子相勾結(jié)，走私販私，偷逃關(guān)稅；隱匿、轉(zhuǎn)移回扣、傭金等收人，甚至挪用、私分國(guó)有資產(chǎn)，貪污公款中飽私囊。
以上問(wèn)題，固然有經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)低和能力水平差的原因，但更主要是由于制度上激勵(lì)不充分、監(jiān)督不到位等制度性原因造成的。所以，要消除和改變以上狀況，更應(yīng)從制度、機(jī)制層面上多加檢討，而不是一般地進(jìn)行個(gè)案處理。而派出監(jiān)事會(huì)制度正是這一機(jī)制和制度的一個(gè)重要方面。
二、派出監(jiān)事會(huì)制度的優(yōu)越性
向國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)是從體制上、機(jī)制上、法律制度上規(guī)范對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督，是在充分維護(hù)國(guó)有獨(dú)資公司自主權(quán)的同時(shí)完善監(jiān)督機(jī)制的有效做法。其優(yōu)越性在于：
（一）從體制上理順了國(guó)家對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督關(guān)系
我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革，歷經(jīng)擴(kuò)放權(quán)一市場(chǎng)化一承包制一股份制的改革思路。對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督以前主要由投資機(jī)構(gòu)或主管部門(mén)實(shí)施。而這些部門(mén)往往既管企業(yè)的重大經(jīng)營(yíng)決策又管對(duì)企業(yè)的監(jiān)督。由于部門(mén)利益和政企不分，要保證監(jiān)督的公正性、效益性是可想而知的。與此同時(shí)，眾多行政部門(mén)如財(cái)政、經(jīng)貿(mào)、稅務(wù)等都要從各自職能對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查。但真正從維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益的角度進(jìn)行的所有者監(jiān)督一直是不系統(tǒng)的、不到位的。 設(shè)為首頁(yè) 因而，從理論和實(shí)踐上都沒(méi)有形成有效的所有者監(jiān)督機(jī)制，造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失和公司的失控。對(duì)此，國(guó)務(wù)院于1998年決定試行稽查特派員制度，在實(shí)行政企分開(kāi)的同時(shí)，向國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)派出稽查特派員，代表國(guó)家對(duì)國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)行使監(jiān)督權(quán)。兩年來(lái)的實(shí)踐證明這一監(jiān)管形式是有效的。
在監(jiān)事會(huì)制度中，監(jiān)事會(huì)由國(guó)務(wù)院派出、對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，向國(guó)務(wù)院報(bào)告，代表國(guó)家統(tǒng)一行使所有者監(jiān)督權(quán)利，國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方人民政府都應(yīng)支持和配合監(jiān)事會(huì)的工作。這就決定了派出監(jiān)事會(huì)的所有者監(jiān)督的性質(zhì)，也充分體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院作為國(guó)有資產(chǎn)所有者代表的意志，真正從體制上理順了對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督關(guān)系。
（二）從機(jī)制上完善了國(guó)家與國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督關(guān)系
一是國(guó)務(wù)院向國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況進(jìn)行監(jiān)督，能使所有者對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督到位。由于國(guó)家授權(quán)的機(jī)構(gòu)或部門(mén)是國(guó)有獨(dú)資公司的惟一股東，又缺乏天然的人格化的所有權(quán)主體，因而難以形成多元化股權(quán)制約的公司內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致所有者權(quán)能不能有效行使。即使由國(guó)家派出所謂的股東代表也難以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)所有者對(duì)董事會(huì)和總經(jīng)理執(zhí)行層的有效監(jiān)督。所以，由國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的行使者—國(guó)務(wù)院來(lái)向國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)，并保持監(jiān)事會(huì)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，依照科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的所有者監(jiān)督權(quán)，可保障國(guó)家所有者的監(jiān)督到位、意志到位、權(quán)益到位。
二是監(jiān)事會(huì)不參與、不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。在行使監(jiān)督職權(quán)時(shí)，對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)三緘其口，不發(fā)表意見(jiàn)。從職責(zé)權(quán)限劃分上保證公司主要負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)營(yíng)決策負(fù)全責(zé)，而監(jiān)事會(huì)則對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督負(fù)總責(zé)，避免了行政權(quán)力直接干預(yù)公司的經(jīng)營(yíng)管理，從機(jī)制上保障國(guó)有獨(dú)資公司的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的落實(shí)和實(shí)現(xiàn)所有者（國(guó)家）對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的有效監(jiān)督。
（三）派出監(jiān)事會(huì)在制度設(shè)計(jì)上具有科學(xué)性
一是監(jiān)督的權(quán)威性。監(jiān)事會(huì)由國(guó)務(wù)院派出，對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。監(jiān)事會(huì)主席由副部級(jí)國(guó)家公務(wù)員擔(dān)任，由國(guó)家派出的其他監(jiān)事由司、處級(jí)國(guó)家公務(wù)員擔(dān)任，都具有較高業(yè)務(wù)素質(zhì)。這保證了派出監(jiān)事會(huì)的權(quán)威性。在我國(guó)，目前“官本位”現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重，企業(yè)亦往往按照行政級(jí)別來(lái)配備干部和兌現(xiàn)待遇。因而，在進(jìn)行企業(yè)監(jiān)督時(shí)，監(jiān)督者職位高低往往就決定了監(jiān)督力度的大小。尤其在行政干預(yù)嚴(yán)重的地區(qū)，監(jiān)督者職務(wù)的高低在監(jiān)督工作中甚至起著決定性的作用。所以，這種由國(guó)務(wù)院直接派出高官實(shí)施監(jiān)督的做法，對(duì)于監(jiān)督的有效性是完全必要的，符合中國(guó)現(xiàn)時(shí)的國(guó)情。
二是監(jiān)事會(huì)“以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心、以查賬為主”的工作方式，體現(xiàn)了監(jiān)督的科學(xué)性。財(cái)務(wù)監(jiān)督是企業(yè)監(jiān)督的核心內(nèi)容，中外皆然。監(jiān)事會(huì)主要以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心，并且可以聘請(qǐng)資信良好的會(huì)計(jì)師事務(wù)所幫助查賬，這表明我國(guó)對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督已從傳統(tǒng)的聽(tīng)匯報(bào)、泛泛地搞調(diào)查，轉(zhuǎn)向以財(cái)務(wù)監(jiān)督為主、其他手段為輔的正確軌道上來(lái)，標(biāo)志著對(duì)企業(yè)監(jiān)督的日漸成熟。
三是監(jiān)事會(huì)工作經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，任職實(shí)行回避和輪換制度，并且有嚴(yán)明的紀(jì)律要求，從工作機(jī)制上維護(hù)了監(jiān)督的有效性。按（條例》規(guī)定：監(jiān)事會(huì)履行職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)列人國(guó)家財(cái)政預(yù)算，不在企業(yè)報(bào)銷任何費(fèi)用；監(jiān)事的派出實(shí)行回避制度，三年一輪換；監(jiān)事不得與被監(jiān)督企業(yè)有任何的利益關(guān)系。這就意味著徹底截?cái)啾O(jiān)督者與企業(yè)的直接利益關(guān)系，有利于監(jiān)督者的廉潔和公正。
四是監(jiān)事會(huì)只進(jìn)行事后監(jiān)督。根據(jù)監(jiān)事會(huì)不參與、不干預(yù)公司經(jīng)營(yíng)管理，以查賬為主要工作方式的原則，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督。這一點(diǎn)從修正后的《公司法》和《條例》中都能得到引證。監(jiān)事會(huì)主席或其委派的監(jiān)事可以列席國(guó)有獨(dú)資公司的有關(guān)會(huì)議。但兩規(guī)定并未將一般公司監(jiān)事會(huì)制度中規(guī)定的“當(dāng)董事和經(jīng)理的行為損害公司的利益時(shí)，要求董事和經(jīng)理予以糾正”的權(quán)利賦予國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)。對(duì)于董事、經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人危及國(guó)有資產(chǎn)安全、造成國(guó)有資產(chǎn)流失或侵害國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益的公司決策、執(zhí)行行為，監(jiān)事會(huì)只負(fù)及時(shí)向國(guó)務(wù)院和監(jiān)事會(huì)管理機(jī)構(gòu)報(bào)告的義務(wù)。而這一事后監(jiān)督的規(guī)定對(duì)于國(guó)家監(jiān)督這種形式，可以從制度上避免造成對(duì)公司經(jīng)營(yíng)管理的實(shí)質(zhì)干預(yù)，確保公司的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。
五是監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的非執(zhí)行性。監(jiān)事會(huì)對(duì)公司的監(jiān)督檢查結(jié)束后，要向國(guó)務(wù)院及時(shí)寫(xiě)出監(jiān)督檢查報(bào)告，并就公司負(fù)責(zé)人的獎(jiǎng)懲、任免和公司存在的問(wèn)題提出建議，但不直接進(jìn)行處理。這一設(shè)計(jì)從制度上保證了監(jiān)事會(huì)相對(duì)超脫的地位，有效地維護(hù)了監(jiān)事會(huì)工作的公正性和效率性。
（四）從法律地位上加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督
《公司法》修正案對(duì)國(guó)務(wù)院向國(guó)有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會(huì)做了明確規(guī)定，解決了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督制度的法律依據(jù)問(wèn)題，使對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的監(jiān)督上升到法律的層次，有效地保證了監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)利。從而把監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督工作納人了法治化軌道。
三、派出監(jiān)事會(huì)制度在國(guó)有獨(dú)資公司法人治理結(jié)構(gòu)中的作用
公司治理是指公司的“統(tǒng)治”和管理。公司治理結(jié)構(gòu)則是指實(shí)施公司治理的各機(jī)構(gòu)及其相互制衡的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的制度安排。
關(guān)于公司治理結(jié)構(gòu)，普遍認(rèn)為應(yīng)包括一切有關(guān)實(shí)施公司治理的各機(jī)構(gòu)的制度安排。但也有人認(rèn)為，公司治理結(jié)構(gòu)僅指公司內(nèi)設(shè)股東會(huì)、童事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等構(gòu)成的公司高層管理系統(tǒng)，至于公司的外派監(jiān)事會(huì)則不應(yīng)包括在內(nèi)（有一種觀點(diǎn)認(rèn)為： 設(shè)為首頁(yè) 公司治理結(jié)構(gòu)專指公司內(nèi)設(shè)股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層和內(nèi)設(shè)的監(jiān)事會(huì)，至于國(guó)家向國(guó)有獨(dú)資公司派出的稽查特派員或派出的監(jiān)事會(huì)，因其不是公司內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，因而不能歸入公司治理結(jié)構(gòu)。）。
作為公司治理結(jié)構(gòu)中的一分子，派出監(jiān)事會(huì)在國(guó)有獨(dú)資公司治理中主要有以下作用：
（一）維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益，促使所有者監(jiān)督到位
如前所述，由于傳統(tǒng)體制下國(guó)有獨(dú)資企業(yè)（公司）缺乏統(tǒng)一的所有權(quán)主體，各部門(mén)分兵把守，使國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)家所有變成了部門(mén)所有，而部門(mén)又較少?gòu)木S護(hù)國(guó)家整體或統(tǒng)一的利益出發(fā)行使股東監(jiān)督權(quán)，有的甚至只從部門(mén)利益出發(fā)直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，真正從國(guó)家作為所有者角度來(lái)行使的監(jiān)督管理是很薄弱的。因而1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，在大力裁減行業(yè)主管部門(mén)，并對(duì)其職能進(jìn)行大幅調(diào)整，不讓其直接插手企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的同時(shí)，把代表所有者監(jiān)督企業(yè)的權(quán)利交由與企業(yè)沒(méi)有直接利益的專門(mén)監(jiān)督者—國(guó)務(wù)院稽查特派員來(lái)行使。經(jīng)過(guò)兩年來(lái)的稽查工作實(shí)踐，稽查特派員查出了大量侵犯國(guó)有資產(chǎn)及其權(quán)益的違法犯罪案件，而且涉案金額相當(dāng)驚人。實(shí)踐證明，在維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)及其權(quán)益方面，稽查特派員制度是行之有效的。稽查特派員制度過(guò)渡為派出監(jiān)事會(huì)制度后，代表所有者監(jiān)督公司經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)利統(tǒng)一交由派出監(jiān)事會(huì)行使。從而真正理順國(guó)家與公司的監(jiān)督管理關(guān)系，建立起科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，保證所有者監(jiān)督到位。
（二）維護(hù)公司的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，促使公司決策的科學(xué)化
《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》規(guī)定了企業(yè)的14項(xiàng)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和相應(yīng)的落實(shí)措施，這些措施的出臺(tái)對(duì)于擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的自主權(quán)、搞活國(guó)有企業(yè)曾產(chǎn)生了一定的作用。但由于在實(shí)踐中把本來(lái)屬于國(guó)家所有的國(guó)有資產(chǎn)變成了部門(mén)所有或地方政府所有，造成了企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的難以真正落實(shí)。其結(jié)果是主管部門(mén)成了實(shí)際上的“老板”，對(duì)企業(yè)的干預(yù)在所難免；企業(yè)所在地的地方政府也往往還要利用“地利”優(yōu)勢(shì)對(duì)企業(yè)指手畫(huà)腳，條、塊分割十分嚴(yán)重。這樣，在國(guó)有企業(yè)實(shí)際上形成一種奇怪的現(xiàn)象：一方面企業(yè)經(jīng)營(yíng)者權(quán)力大得不得了，有的經(jīng)營(yíng)者已完全不受國(guó)家投資機(jī)構(gòu)（股東）的控制，幾個(gè)億的投資，個(gè)人一拍腦袋就定了下來(lái)，打了水漂就說(shuō)是交學(xué)費(fèi)；另一方面某些地方政府或者部門(mén)又不斷地用行政命令向企業(yè)發(fā)號(hào)施令，吃、拿、卡、要，搞攤派，損害經(jīng)營(yíng)者的自主權(quán)和國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益。由國(guó)務(wù)院派出稽查特派員（以后就是國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)，下同）后，這種狀況得到較好的改觀。加入收藏一方面稽查特派員堅(jiān)持不干預(yù)、不參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理三緘其口，只進(jìn)行事后監(jiān)督，從機(jī)制上保障了經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；另一方面稽查特派員利用其國(guó)務(wù)院派出，代表國(guó)家實(shí)施監(jiān)督的身份進(jìn)行稽查監(jiān)督，某些地方政府和部門(mén)懾于特派員的地位和權(quán)威，也就不好再直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理或者不再伸出“索要”之手。派出監(jiān)事會(huì)制度實(shí)際上在無(wú)形中起到了一種幫助企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，保障企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的作用。由于派出監(jiān)事會(huì)向國(guó)有獨(dú)資公司各治理機(jī)關(guān)傳遞了公司所有者（國(guó)家）的意志和利益，促使公司形成各司其職、相互制衡的治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)也由于派出監(jiān)事會(huì)擋掉了許多不正當(dāng)?shù)姆欠ǜ深A(yù)，促使公司建立起科學(xué)的決策機(jī)制和決策程序，促進(jìn)了公司決策的科學(xué)化，有效地降低了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
（三）減少和緩解了信息不對(duì)稱行為，有效解決“內(nèi)部人控制問(wèn)題”
由于派出監(jiān)事會(huì)實(shí)行以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心但又不僅限于查賬的全方位的監(jiān)督，對(duì)公司的財(cái)務(wù)活動(dòng)及其公司負(fù)責(zé)人的經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行全面檢查，公司應(yīng)負(fù)全面報(bào)告和全面向監(jiān)事會(huì)披露公司信息的義務(wù)。監(jiān)事會(huì)要什么情況，公司負(fù)責(zé)人就應(yīng)提供什么情況。這樣，如果監(jiān)事會(huì)的工作及時(shí)有效的話，就可以保持所有者與經(jīng)營(yíng)者之間信息的相對(duì)對(duì)稱，為所有者決策提供信息依據(jù)，較好地解決“內(nèi)部人控制問(wèn)題”。
（四）促進(jìn)建立科學(xué)的公司負(fù)責(zé)人考評(píng)機(jī)制
傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核評(píng)價(jià)過(guò)多地強(qiáng)調(diào)企業(yè)負(fù)責(zé)人的政治思想、組織原則性，而較少考慮被評(píng)價(jià)者的經(jīng)營(yíng)管理能力和經(jīng)營(yíng)績(jī)效，更不是把經(jīng)營(yíng)者作為一種資源通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)選擇和配置。而派出監(jiān)事會(huì)制度通過(guò)建立科學(xué)合理的公司及公司負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和其他經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)來(lái)考核評(píng)價(jià)公司負(fù)責(zé)人的能力和業(yè)績(jī)，并將其作為獎(jiǎng)懲、任免的依據(jù)。這就從根本上改變了憑主觀印象和不科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)考核企業(yè)負(fù)責(zé)人的做法，使公司負(fù)責(zé)人的評(píng)價(jià)機(jī)制得以符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。
（五）促進(jìn)建立科學(xué)的激勵(lì)與約束機(jī)制
由于派出監(jiān)事會(huì)對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司負(fù)責(zé)人的業(yè)績(jī)有了科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使得對(duì)公司負(fù)責(zé)人進(jìn)行激勵(lì)和約束有一個(gè)客觀、公正的基礎(chǔ)。同時(shí)，對(duì)公司負(fù)責(zé)人到位的監(jiān)督也急切呼喚對(duì)負(fù)責(zé)人充分的激勵(lì)。否則，公司負(fù)責(zé)人在喪失掉“灰色收人”的情況下就會(huì)更加缺乏動(dòng)力。對(duì)經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)與監(jiān)督是一個(gè)銅板的兩面，缺少任何一方面都無(wú)法建立起所有者與經(jīng)營(yíng)者之間有效的委托代理關(guān)系。監(jiān)督不到位必然危及所有者權(quán)益，激勵(lì)不充分則必然導(dǎo)致企業(yè)低效益、無(wú)效益甚至破產(chǎn)倒閉。所以，在建立派出監(jiān)事會(huì)制度之后，必須盡快建立公司經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)機(jī)制（含經(jīng)營(yíng)績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)責(zé)任轉(zhuǎn)移機(jī)制等）。否則，必然危及派出監(jiān)事會(huì)制度的效益甚至生命力。
（六）促使國(guó)有獨(dú)資公司加強(qiáng)內(nèi)部管理
兩年來(lái)的稽查實(shí)踐表明，稽查工作客觀上起到了推動(dòng)國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部管理的作用。由于稽查特派員對(duì)企業(yè)的一切經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)都可以進(jìn)行監(jiān)督檢查并且要如實(shí)地向國(guó)務(wù)院匯報(bào)，企業(yè)負(fù)責(zé)人感到不抓企業(yè)管理、不抓制度建設(shè)不行了。 設(shè)為首頁(yè) 所以，在稽查特派員進(jìn)行第二次檢查時(shí)，就發(fā)現(xiàn)了這樣一個(gè)有趣而可喜的現(xiàn)象：企業(yè)應(yīng)有的各項(xiàng)規(guī)章制度都健全了，各項(xiàng)管理工作也都比較規(guī)范了，內(nèi)部制衡機(jī)制也更加完善了，并且凡是稽查特派員在監(jiān)督檢查中比較關(guān)注的事項(xiàng)，企業(yè)負(fù)責(zé)人都特別重視。凡此表明，只要認(rèn)真總結(jié)稽查特派員制度的成功經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)建立、健全外派監(jiān)事會(huì)制度，促使國(guó)有獨(dú)資公司加強(qiáng)內(nèi)部管理還是完全可以辦得到的。