內容提要：國有獨資公司監(jiān)事會制度是維護國家作為國有獨資公司所有者的權益，體現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者利益和意志的重要制度，具有合理的法理依據(jù)。我國修正后的《公司法》明確規(guī)定由國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會，這是從體制上、機制上、法律制度上規(guī)范對國有獨資公司的監(jiān)督，是在充分維護國有獨資公司自主權的同時完善所有者（國家）監(jiān)督機制的有效做法，是一種科學的監(jiān)督方式，將在國有獨資公司的法人治理結構中發(fā)揮十分重要的作用。
1999年12月25日，九屆全國人大常委會第十三次會議通過的《中華人民共和國公司法》修正案，明確由國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會。2000年3月15日朱榕基總理簽發(fā)第283號國務院令，發(fā)布實施《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》（以下簡稱《條例》），國有獨資公司監(jiān)事會制度正式付諸實施。國有獨資公司監(jiān)事會制度是維護國家作為國有獨資公司所有者的權益，體現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者利益和意志的重要制度，具有合理的法理依據(jù)和科學的監(jiān)督特點，在國有獨資公司法人治理結構中具有十分積極的作用。
一、派出監(jiān)事會制度的法理依據(jù)考試論壇
由國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會，其法理依據(jù)在于：
（一）國有獨資公司的產(chǎn)權制度決定了資產(chǎn)監(jiān)督權應屬于國家國有獨資公司是指國家授權投資的機構或者國家授權的部門單獨投資設立的有限責任公司。
質言之，國有獨資公司的出資人是國家授權的機構或者部門。根據(jù)“國家統(tǒng)一所有”的原則，毫無疑問，國家是國有獨資公司的惟一所有權人。在中央決定黨政機關和軍隊、武警部隊與所辦企業(yè)脫鉤以后，《中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》進一步指出“國務院代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權”，即將國有資產(chǎn)所有權代表的資格明確授予了我國的行政機關一國務院。
根據(jù)“兩權分離”的原則，所有者應主要行使重大經(jīng)營決策審批權、資產(chǎn)受益權、選擇經(jīng)營者權（包括對經(jīng)營者的監(jiān)督權）。國有獨資公司的所有權行使既然屬于國務院，監(jiān)督權的行使當然也就不能例外。
因此，無論是原來的《公司法》還是修正后的《公司法》都規(guī)定：對國有獨資公司實施監(jiān)督管理的權利屬于國家。只不過修正前的《公司法》規(guī)定由國家授權投資的機構或部門行使，而修正后的《公司法》則規(guī)定由國務院派出的監(jiān)事會行使罷了。
（二）國有獨資公司的產(chǎn)權特點和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標要求國家必須行使資產(chǎn)監(jiān)督職權
由國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會，是由國有獨資公司的產(chǎn)權特點所決定的，也是保證國有獨資公司真正成為現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式的重要條件。因為國有獨資公司只有國家授權的機構或者部門一個股東，沒有天然的人格化的產(chǎn)權主體。對于任何國有主體的個別成員（自然人或個別機構、團體）而言，國有獨資公司及其財產(chǎn)既是我的，又不是我的，既是你的，又不是你的〔1]（P146）。無論怎樣設計公司的所有者和經(jīng)營者及其關系，即精心設計一整套包括股東及股東會、董事及董事會、經(jīng)理及經(jīng)理層、內設監(jiān)事及監(jiān)事會在內的法人治理結構，都只是在法律或制度上進行模擬而已。由于沒有所有者基于自身利益對國有企業(yè)的控制和支配，這種擬設的治理結構是不能有效發(fā)揮作用的，即使一時奏效，也決不可能長久。而國有獨資企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度必須具備的一個重要要素，就是所有者支配，也即企業(yè)應能切實為其投資者所控制，并服從其意志和利益進行運作[2]（P145-146）。所以，從國有獨資公司產(chǎn)權特點和保證其治理結構的有效性考慮，必須從法律制度上明確國有資產(chǎn)經(jīng)營中各種角色的責、權、利及其相互關系，并在公司內設治理機關之外，設置一個由國家控制并能代表和傳遞國家所有者意志和利益的專門機構或人員來對各角色的行為實施監(jiān)督，以形成有效的激勵和約束機制，促使其各司其職、各負其責。這種外部機構應從維護國有資產(chǎn)的國家所有權及其權益出發(fā)，代表國有資產(chǎn)所有者來行使監(jiān)督權利（所有者監(jiān)督）并直接對所有者（具體指其代表—國務院）負責，而不是泛泛地進行國家行政監(jiān)督。所以，從一定意義上說，向國有獨資公司派遣監(jiān)事會是我國國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀必然要求，是深化國有企業(yè)改革的一個重要方面。
（三）傳統(tǒng)體制下國有財產(chǎn)所有者的軟約束和職責不清的委托代理必然削弱監(jiān)督效能，不能形成有效的監(jiān)督機制，從而呼喚外派監(jiān)事會制度的完善
在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的過程中，在市場化條件下，國有財產(chǎn)主體的非人格化特點，使得政府及其部門不再以所有者身份直接干預國有獨資公司的經(jīng)營行為，從而引發(fā)國有財產(chǎn)運營中普遍缺乏所有者利益驅動機制及其對公司的有效傳導機制（也即“老板”缺位的狀態(tài)），以致國有資產(chǎn)流失、經(jīng)營者頻發(fā)道德危機，“窮廟富方丈”的現(xiàn)象較為普遍地存在。改革開放以來，我國在對國有獨資公司下放經(jīng)營自主權的過程中，忽視了相應責任的下放，疏于對公司進行有效監(jiān)管，許多國有獨資公司的董事會流于形式。由于沒有明確的責任機制，有的董事會不僅不能發(fā)揮對經(jīng)理層的監(jiān)督制約作用，而且淪為經(jīng)理人員侵吞國有財產(chǎn)的幫兇。而政府過去根據(jù)《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》委派的兼職監(jiān)事或監(jiān)事會，往往只是聽聽經(jīng)營者的匯報，發(fā)發(fā)牢騷，很少發(fā)揮應有的監(jiān)督作用（有關統(tǒng)計資料和筆者的調查采訪表明：大多數(shù)依《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》派出的國有獨資公司監(jiān)事會流于形式，沒有產(chǎn)生應有的監(jiān)督作用。究其原因主要是監(jiān)事會成員由兼職人員擔任，基本上顧不上監(jiān)督，并且沒有形成相應的監(jiān)督機制和明確的監(jiān)督責任，監(jiān)事本人或其所在部門與企業(yè)有著各種各樣的利益關系，不能做到獨立監(jiān)督等。）。國務院稽查特派員制度實行以來，對62家國有重點大型企業(yè)進行稽查監(jiān)督反映出來的問題表明：在傳統(tǒng)的監(jiān)事會制度下，所有者的軟約束和在此情形下失效的董事、經(jīng)理委托代理關系不能保證所有者監(jiān)督的效能，根本無法形成有效的監(jiān)督機制。這些問題突出表現(xiàn)在：
1.國有企業(yè)普遍存在“家底”不清，資產(chǎn)不實的現(xiàn)象。企業(yè)會計報表未能完整、如實地反映企業(yè)真實的資產(chǎn)、負債和權益；有的企業(yè)固定資產(chǎn)、物資管理混亂，流失嚴重；多數(shù)企業(yè)虛列資產(chǎn)；普遍存在賬外財產(chǎn)，長期在體外循環(huán)。
2.違規(guī)調節(jié)財務數(shù)據(jù)，盈虧不實。不少企業(yè)采取不提或少提折舊、虛列庫存、加大成本、亂攤費用等方式弄虛作假；有的企業(yè)為完成上級下達指標或出于自身利益，不惜貸款交稅、虛列收天，以虛增利潤；有的企業(yè)會計憑證、資料管理混亂，甚至滅失，為經(jīng)濟犯罪提供了可乘之機。
3.管理不善，內控失效，投資損失嚴重。加入收藏有的企業(yè)負責人濫用職權，不按決策程序辦事，或重大決策失誤，上違規(guī)建設項目，濫投資、亂投資，受騙上當事件屢有發(fā)生，造成國有資產(chǎn)巨額損失；有的企業(yè)對外投資收益不人賬，用于濫發(fā)獎金或設小金庫；有的企業(yè)通過各種手段將大量國有資產(chǎn)化為集體財產(chǎn)，甚至化公為私；有些企業(yè)經(jīng)營不善導致利潤減少、虧損增加，但工資、獎金仍舊增長，或工資增長遠遠超過勞動生產(chǎn)率的增長。
4.違法違紀現(xiàn)象突出。如有的企業(yè)違規(guī)炒買炒賣股票、有價證券；高息存款、違規(guī)拆借資金，擾亂國家金融秩序；與不法分子相勾結，走私販私，偷逃關稅；隱匿、轉移回扣、傭金等收人，甚至挪用、私分國有資產(chǎn)，貪污公款中飽私囊。
以上問題，固然有經(jīng)營者素質低和能力水平差的原因，但更主要是由于制度上激勵不充分、監(jiān)督不到位等制度性原因造成的。所以，要消除和改變以上狀況，更應從制度、機制層面上多加檢討，而不是一般地進行個案處理。而派出監(jiān)事會制度正是這一機制和制度的一個重要方面。
二、派出監(jiān)事會制度的優(yōu)越性
向國有獨資公司派出監(jiān)事會是從體制上、機制上、法律制度上規(guī)范對國有獨資公司的監(jiān)督，是在充分維護國有獨資公司自主權的同時完善監(jiān)督機制的有效做法。其優(yōu)越性在于：
（一）從體制上理順了國家對國有獨資公司的監(jiān)督關系
我國國有企業(yè)的改革，歷經(jīng)擴放權一市場化一承包制一股份制的改革思路。對國有獨資公司的監(jiān)督以前主要由投資機構或主管部門實施。而這些部門往往既管企業(yè)的重大經(jīng)營決策又管對企業(yè)的監(jiān)督。由于部門利益和政企不分，要保證監(jiān)督的公正性、效益性是可想而知的。與此同時，眾多行政部門如財政、經(jīng)貿、稅務等都要從各自職能對企業(yè)進行監(jiān)督檢查。但真正從維護國有資產(chǎn)所有者權益的角度進行的所有者監(jiān)督一直是不系統(tǒng)的、不到位的。 設為首頁 因而，從理論和實踐上都沒有形成有效的所有者監(jiān)督機制，造成了國有資產(chǎn)的流失和公司的失控。對此，國務院于1998年決定試行稽查特派員制度，在實行政企分開的同時，向國有重點大型企業(yè)派出稽查特派員，代表國家對國有重點企業(yè)行使監(jiān)督權。兩年來的實踐證明這一監(jiān)管形式是有效的。
在監(jiān)事會制度中，監(jiān)事會由國務院派出、對國務院負責，向國務院報告，代表國家統(tǒng)一行使所有者監(jiān)督權利，國務院各部門和地方人民政府都應支持和配合監(jiān)事會的工作。這就決定了派出監(jiān)事會的所有者監(jiān)督的性質，也充分體現(xiàn)了國務院作為國有資產(chǎn)所有者代表的意志，真正從體制上理順了對國有獨資公司的監(jiān)督關系。
（二）從機制上完善了國家與國有獨資公司的監(jiān)督關系
一是國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會，對企業(yè)經(jīng)營管理和國有資產(chǎn)保值增值情況進行監(jiān)督，能使所有者對國有資產(chǎn)的監(jiān)督到位。由于國家授權的機構或部門是國有獨資公司的惟一股東，又缺乏天然的人格化的所有權主體，因而難以形成多元化股權制約的公司內部法人治理結構，導致所有者權能不能有效行使。即使由國家派出所謂的股東代表也難以實現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者對董事會和總經(jīng)理執(zhí)行層的有效監(jiān)督。所以，由國有資產(chǎn)所有權的行使者—國務院來向國有獨資公司派出監(jiān)事會，并保持監(jiān)事會的國家經(jīng)濟監(jiān)督機構的性質，依照科學的考核評價體系，強化對國有資產(chǎn)的所有者監(jiān)督權，可保障國家所有者的監(jiān)督到位、意志到位、權益到位。
二是監(jiān)事會不參與、不干預企業(yè)的經(jīng)營管理活動。在行使監(jiān)督職權時，對國有獨資公司的經(jīng)營管理活動三緘其口，不發(fā)表意見。從職責權限劃分上保證公司主要負責人對經(jīng)營決策負全責，而監(jiān)事會則對國有資產(chǎn)的監(jiān)督負總責，避免了行政權力直接干預公司的經(jīng)營管理，從機制上保障國有獨資公司的經(jīng)營自主權的落實和實現(xiàn)所有者（國家）對國有資產(chǎn)的有效監(jiān)督。
（三）派出監(jiān)事會在制度設計上具有科學性
一是監(jiān)督的權威性。監(jiān)事會由國務院派出，對國務院負責。監(jiān)事會主席由副部級國家公務員擔任，由國家派出的其他監(jiān)事由司、處級國家公務員擔任，都具有較高業(yè)務素質。這保證了派出監(jiān)事會的權威性。在我國，目前“官本位”現(xiàn)象依然十分嚴重，企業(yè)亦往往按照行政級別來配備干部和兌現(xiàn)待遇。因而，在進行企業(yè)監(jiān)督時，監(jiān)督者職位高低往往就決定了監(jiān)督力度的大小。尤其在行政干預嚴重的地區(qū)，監(jiān)督者職務的高低在監(jiān)督工作中甚至起著決定性的作用。所以，這種由國務院直接派出高官實施監(jiān)督的做法，對于監(jiān)督的有效性是完全必要的，符合中國現(xiàn)時的國情。
二是監(jiān)事會“以財務監(jiān)督為核心、以查賬為主”的工作方式，體現(xiàn)了監(jiān)督的科學性。財務監(jiān)督是企業(yè)監(jiān)督的核心內容，中外皆然。監(jiān)事會主要以財務監(jiān)督為核心，并且可以聘請資信良好的會計師事務所幫助查賬，這表明我國對國有獨資公司的監(jiān)督已從傳統(tǒng)的聽匯報、泛泛地搞調查，轉向以財務監(jiān)督為主、其他手段為輔的正確軌道上來，標志著對企業(yè)監(jiān)督的日漸成熟。
三是監(jiān)事會工作經(jīng)費獨立，任職實行回避和輪換制度，并且有嚴明的紀律要求，從工作機制上維護了監(jiān)督的有效性。按（條例》規(guī)定：監(jiān)事會履行職責所需經(jīng)費列人國家財政預算，不在企業(yè)報銷任何費用；監(jiān)事的派出實行回避制度，三年一輪換；監(jiān)事不得與被監(jiān)督企業(yè)有任何的利益關系。這就意味著徹底截斷監(jiān)督者與企業(yè)的直接利益關系，有利于監(jiān)督者的廉潔和公正。
四是監(jiān)事會只進行事后監(jiān)督。根據(jù)監(jiān)事會不參與、不干預公司經(jīng)營管理，以查賬為主要工作方式的原則，監(jiān)事會的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督。這一點從修正后的《公司法》和《條例》中都能得到引證。監(jiān)事會主席或其委派的監(jiān)事可以列席國有獨資公司的有關會議。但兩規(guī)定并未將一般公司監(jiān)事會制度中規(guī)定的“當董事和經(jīng)理的行為損害公司的利益時，要求董事和經(jīng)理予以糾正”的權利賦予國有獨資公司監(jiān)事會。對于董事、經(jīng)理、財務負責人危及國有資產(chǎn)安全、造成國有資產(chǎn)流失或侵害國有資產(chǎn)所有者權益的公司決策、執(zhí)行行為，監(jiān)事會只負及時向國務院和監(jiān)事會管理機構報告的義務。而這一事后監(jiān)督的規(guī)定對于國家監(jiān)督這種形式，可以從制度上避免造成對公司經(jīng)營管理的實質干預，確保公司的經(jīng)營自主權。
五是監(jiān)事會監(jiān)督的非執(zhí)行性。監(jiān)事會對公司的監(jiān)督檢查結束后，要向國務院及時寫出監(jiān)督檢查報告，并就公司負責人的獎懲、任免和公司存在的問題提出建議，但不直接進行處理。這一設計從制度上保證了監(jiān)事會相對超脫的地位，有效地維護了監(jiān)事會工作的公正性和效率性。
（四）從法律地位上加強了對國有獨資公司的監(jiān)督
《公司法》修正案對國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會做了明確規(guī)定，解決了國有資產(chǎn)監(jiān)督制度的法律依據(jù)問題，使對國有獨資公司的監(jiān)督上升到法律的層次，有效地保證了監(jiān)事會的監(jiān)督權利。從而把監(jiān)事會的監(jiān)督工作納人了法治化軌道。
三、派出監(jiān)事會制度在國有獨資公司法人治理結構中的作用
公司治理是指公司的“統(tǒng)治”和管理。公司治理結構則是指實施公司治理的各機構及其相互制衡的權、責、利關系的制度安排。
關于公司治理結構，普遍認為應包括一切有關實施公司治理的各機構的制度安排。但也有人認為，公司治理結構僅指公司內設股東會、童事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等構成的公司高層管理系統(tǒng)，至于公司的外派監(jiān)事會則不應包括在內（有一種觀點認為： 設為首頁 公司治理結構專指公司內設股東會、董事會、經(jīng)理層和內設的監(jiān)事會，至于國家向國有獨資公司派出的稽查特派員或派出的監(jiān)事會，因其不是公司內設機構，因而不能歸入公司治理結構。）。
作為公司治理結構中的一分子，派出監(jiān)事會在國有獨資公司治理中主要有以下作用：
（一）維護國有資產(chǎn)所有者權益，促使所有者監(jiān)督到位
如前所述，由于傳統(tǒng)體制下國有獨資企業(yè)（公司）缺乏統(tǒng)一的所有權主體，各部門分兵把守，使國有資產(chǎn)的國家所有變成了部門所有，而部門又較少從維護國家整體或統(tǒng)一的利益出發(fā)行使股東監(jiān)督權，有的甚至只從部門利益出發(fā)直接干預企業(yè)的經(jīng)營，真正從國家作為所有者角度來行使的監(jiān)督管理是很薄弱的。因而1998年國務院機構改革，在大力裁減行業(yè)主管部門，并對其職能進行大幅調整，不讓其直接插手企業(yè)的經(jīng)營管理活動的同時，把代表所有者監(jiān)督企業(yè)的權利交由與企業(yè)沒有直接利益的專門監(jiān)督者—國務院稽查特派員來行使。經(jīng)過兩年來的稽查工作實踐，稽查特派員查出了大量侵犯國有資產(chǎn)及其權益的違法犯罪案件，而且涉案金額相當驚人。實踐證明，在維護國有資產(chǎn)及其權益方面，稽查特派員制度是行之有效的。稽查特派員制度過渡為派出監(jiān)事會制度后，代表所有者監(jiān)督公司經(jīng)營管理的權利統(tǒng)一交由派出監(jiān)事會行使。從而真正理順國家與公司的監(jiān)督管理關系，建立起科學的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，保證所有者監(jiān)督到位。
（二）維護公司的經(jīng)營自主權，促使公司決策的科學化
《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《轉換經(jīng)營機制條例》規(guī)定了企業(yè)的14項經(jīng)營自主權和相應的落實措施，這些措施的出臺對于擴大國有企業(yè)經(jīng)營者的自主權、搞活國有企業(yè)曾產(chǎn)生了一定的作用。但由于在實踐中把本來屬于國家所有的國有資產(chǎn)變成了部門所有或地方政府所有，造成了企業(yè)經(jīng)營自主權的難以真正落實。其結果是主管部門成了實際上的“老板”，對企業(yè)的干預在所難免；企業(yè)所在地的地方政府也往往還要利用“地利”優(yōu)勢對企業(yè)指手畫腳，條、塊分割十分嚴重。這樣，在國有企業(yè)實際上形成一種奇怪的現(xiàn)象：一方面企業(yè)經(jīng)營者權力大得不得了，有的經(jīng)營者已完全不受國家投資機構（股東）的控制，幾個億的投資，個人一拍腦袋就定了下來，打了水漂就說是交學費；另一方面某些地方政府或者部門又不斷地用行政命令向企業(yè)發(fā)號施令，吃、拿、卡、要，搞攤派，損害經(jīng)營者的自主權和國有資產(chǎn)所有者權益。由國務院派出稽查特派員（以后就是國有企業(yè)監(jiān)事會，下同）后，這種狀況得到較好的改觀。加入收藏一方面稽查特派員堅持不干預、不參與企業(yè)的經(jīng)營管理活動，對企業(yè)的經(jīng)營管理三緘其口，只進行事后監(jiān)督，從機制上保障了經(jīng)營者的經(jīng)營自主權；另一方面稽查特派員利用其國務院派出，代表國家實施監(jiān)督的身份進行稽查監(jiān)督，某些地方政府和部門懾于特派員的地位和權威，也就不好再直接干預企業(yè)的經(jīng)營管理或者不再伸出“索要”之手。派出監(jiān)事會制度實際上在無形中起到了一種幫助企業(yè)轉換經(jīng)營機制，保障企業(yè)的經(jīng)營自主權的作用。由于派出監(jiān)事會向國有獨資公司各治理機關傳遞了公司所有者（國家）的意志和利益，促使公司形成各司其職、相互制衡的治理結構，同時也由于派出監(jiān)事會擋掉了許多不正當?shù)姆欠ǜ深A，促使公司建立起科學的決策機制和決策程序，促進了公司決策的科學化，有效地降低了經(jīng)營風險。
（三）減少和緩解了信息不對稱行為，有效解決“內部人控制問題”
由于派出監(jiān)事會實行以財務監(jiān)督為核心但又不僅限于查賬的全方位的監(jiān)督，對公司的財務活動及其公司負責人的經(jīng)營管理行為進行全面檢查，公司應負全面報告和全面向監(jiān)事會披露公司信息的義務。監(jiān)事會要什么情況，公司負責人就應提供什么情況。這樣，如果監(jiān)事會的工作及時有效的話，就可以保持所有者與經(jīng)營者之間信息的相對對稱，為所有者決策提供信息依據(jù)，較好地解決“內部人控制問題”。
（四）促進建立科學的公司負責人考評機制
傳統(tǒng)的國有企業(yè)負責人的考核評價過多地強調企業(yè)負責人的政治思想、組織原則性，而較少考慮被評價者的經(jīng)營管理能力和經(jīng)營績效，更不是把經(jīng)營者作為一種資源通過市場機制來選擇和配置。而派出監(jiān)事會制度通過建立科學合理的公司及公司負責人業(yè)績評價體系，用財務數(shù)據(jù)和其他經(jīng)營業(yè)績指標來考核評價公司負責人的能力和業(yè)績，并將其作為獎懲、任免的依據(jù)。這就從根本上改變了憑主觀印象和不科學評價標準考核企業(yè)負責人的做法，使公司負責人的評價機制得以符合市場經(jīng)濟的要求。
（五）促進建立科學的激勵與約束機制
由于派出監(jiān)事會對國有獨資公司負責人的業(yè)績有了科學的評價標準，使得對公司負責人進行激勵和約束有一個客觀、公正的基礎。同時，對公司負責人到位的監(jiān)督也急切呼喚對負責人充分的激勵。否則，公司負責人在喪失掉“灰色收人”的情況下就會更加缺乏動力。對經(jīng)營者的激勵與監(jiān)督是一個銅板的兩面，缺少任何一方面都無法建立起所有者與經(jīng)營者之間有效的委托代理關系。監(jiān)督不到位必然危及所有者權益，激勵不充分則必然導致企業(yè)低效益、無效益甚至破產(chǎn)倒閉。所以，在建立派出監(jiān)事會制度之后，必須盡快建立公司經(jīng)營者的激勵機制（含經(jīng)營績效獎勵機制、經(jīng)營責任分擔機制、經(jīng)營責任轉移機制等）。否則，必然危及派出監(jiān)事會制度的效益甚至生命力。
（六）促使國有獨資公司加強內部管理
兩年來的稽查實踐表明，稽查工作客觀上起到了推動國有企業(yè)加強內部管理的作用。由于稽查特派員對企業(yè)的一切經(jīng)營管理活動都可以進行監(jiān)督檢查并且要如實地向國務院匯報，企業(yè)負責人感到不抓企業(yè)管理、不抓制度建設不行了。 設為首頁 所以，在稽查特派員進行第二次檢查時，就發(fā)現(xiàn)了這樣一個有趣而可喜的現(xiàn)象：企業(yè)應有的各項規(guī)章制度都健全了，各項管理工作也都比較規(guī)范了，內部制衡機制也更加完善了，并且凡是稽查特派員在監(jiān)督檢查中比較關注的事項，企業(yè)負責人都特別重視。凡此表明，只要認真總結稽查特派員制度的成功經(jīng)驗，切實建立、健全外派監(jiān)事會制度，促使國有獨資公司加強內部管理還是完全可以辦得到的。
1999年12月25日，九屆全國人大常委會第十三次會議通過的《中華人民共和國公司法》修正案，明確由國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會。2000年3月15日朱榕基總理簽發(fā)第283號國務院令，發(fā)布實施《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》（以下簡稱《條例》），國有獨資公司監(jiān)事會制度正式付諸實施。國有獨資公司監(jiān)事會制度是維護國家作為國有獨資公司所有者的權益，體現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者利益和意志的重要制度，具有合理的法理依據(jù)和科學的監(jiān)督特點，在國有獨資公司法人治理結構中具有十分積極的作用。
一、派出監(jiān)事會制度的法理依據(jù)考試論壇
由國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會，其法理依據(jù)在于：
（一）國有獨資公司的產(chǎn)權制度決定了資產(chǎn)監(jiān)督權應屬于國家國有獨資公司是指國家授權投資的機構或者國家授權的部門單獨投資設立的有限責任公司。
質言之，國有獨資公司的出資人是國家授權的機構或者部門。根據(jù)“國家統(tǒng)一所有”的原則，毫無疑問，國家是國有獨資公司的惟一所有權人。在中央決定黨政機關和軍隊、武警部隊與所辦企業(yè)脫鉤以后，《中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》進一步指出“國務院代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權”，即將國有資產(chǎn)所有權代表的資格明確授予了我國的行政機關一國務院。
根據(jù)“兩權分離”的原則，所有者應主要行使重大經(jīng)營決策審批權、資產(chǎn)受益權、選擇經(jīng)營者權（包括對經(jīng)營者的監(jiān)督權）。國有獨資公司的所有權行使既然屬于國務院，監(jiān)督權的行使當然也就不能例外。
因此，無論是原來的《公司法》還是修正后的《公司法》都規(guī)定：對國有獨資公司實施監(jiān)督管理的權利屬于國家。只不過修正前的《公司法》規(guī)定由國家授權投資的機構或部門行使，而修正后的《公司法》則規(guī)定由國務院派出的監(jiān)事會行使罷了。
（二）國有獨資公司的產(chǎn)權特點和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標要求國家必須行使資產(chǎn)監(jiān)督職權
由國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會，是由國有獨資公司的產(chǎn)權特點所決定的，也是保證國有獨資公司真正成為現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式的重要條件。因為國有獨資公司只有國家授權的機構或者部門一個股東，沒有天然的人格化的產(chǎn)權主體。對于任何國有主體的個別成員（自然人或個別機構、團體）而言，國有獨資公司及其財產(chǎn)既是我的，又不是我的，既是你的，又不是你的〔1]（P146）。無論怎樣設計公司的所有者和經(jīng)營者及其關系，即精心設計一整套包括股東及股東會、董事及董事會、經(jīng)理及經(jīng)理層、內設監(jiān)事及監(jiān)事會在內的法人治理結構，都只是在法律或制度上進行模擬而已。由于沒有所有者基于自身利益對國有企業(yè)的控制和支配，這種擬設的治理結構是不能有效發(fā)揮作用的，即使一時奏效，也決不可能長久。而國有獨資企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度必須具備的一個重要要素，就是所有者支配，也即企業(yè)應能切實為其投資者所控制，并服從其意志和利益進行運作[2]（P145-146）。所以，從國有獨資公司產(chǎn)權特點和保證其治理結構的有效性考慮，必須從法律制度上明確國有資產(chǎn)經(jīng)營中各種角色的責、權、利及其相互關系，并在公司內設治理機關之外，設置一個由國家控制并能代表和傳遞國家所有者意志和利益的專門機構或人員來對各角色的行為實施監(jiān)督，以形成有效的激勵和約束機制，促使其各司其職、各負其責。這種外部機構應從維護國有資產(chǎn)的國家所有權及其權益出發(fā)，代表國有資產(chǎn)所有者來行使監(jiān)督權利（所有者監(jiān)督）并直接對所有者（具體指其代表—國務院）負責，而不是泛泛地進行國家行政監(jiān)督。所以，從一定意義上說，向國有獨資公司派遣監(jiān)事會是我國國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀必然要求，是深化國有企業(yè)改革的一個重要方面。
（三）傳統(tǒng)體制下國有財產(chǎn)所有者的軟約束和職責不清的委托代理必然削弱監(jiān)督效能，不能形成有效的監(jiān)督機制，從而呼喚外派監(jiān)事會制度的完善
在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的過程中，在市場化條件下，國有財產(chǎn)主體的非人格化特點，使得政府及其部門不再以所有者身份直接干預國有獨資公司的經(jīng)營行為，從而引發(fā)國有財產(chǎn)運營中普遍缺乏所有者利益驅動機制及其對公司的有效傳導機制（也即“老板”缺位的狀態(tài)），以致國有資產(chǎn)流失、經(jīng)營者頻發(fā)道德危機，“窮廟富方丈”的現(xiàn)象較為普遍地存在。改革開放以來，我國在對國有獨資公司下放經(jīng)營自主權的過程中，忽視了相應責任的下放，疏于對公司進行有效監(jiān)管，許多國有獨資公司的董事會流于形式。由于沒有明確的責任機制，有的董事會不僅不能發(fā)揮對經(jīng)理層的監(jiān)督制約作用，而且淪為經(jīng)理人員侵吞國有財產(chǎn)的幫兇。而政府過去根據(jù)《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》委派的兼職監(jiān)事或監(jiān)事會，往往只是聽聽經(jīng)營者的匯報，發(fā)發(fā)牢騷，很少發(fā)揮應有的監(jiān)督作用（有關統(tǒng)計資料和筆者的調查采訪表明：大多數(shù)依《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》派出的國有獨資公司監(jiān)事會流于形式，沒有產(chǎn)生應有的監(jiān)督作用。究其原因主要是監(jiān)事會成員由兼職人員擔任，基本上顧不上監(jiān)督，并且沒有形成相應的監(jiān)督機制和明確的監(jiān)督責任，監(jiān)事本人或其所在部門與企業(yè)有著各種各樣的利益關系，不能做到獨立監(jiān)督等。）。國務院稽查特派員制度實行以來，對62家國有重點大型企業(yè)進行稽查監(jiān)督反映出來的問題表明：在傳統(tǒng)的監(jiān)事會制度下，所有者的軟約束和在此情形下失效的董事、經(jīng)理委托代理關系不能保證所有者監(jiān)督的效能，根本無法形成有效的監(jiān)督機制。這些問題突出表現(xiàn)在：
1.國有企業(yè)普遍存在“家底”不清，資產(chǎn)不實的現(xiàn)象。企業(yè)會計報表未能完整、如實地反映企業(yè)真實的資產(chǎn)、負債和權益；有的企業(yè)固定資產(chǎn)、物資管理混亂，流失嚴重；多數(shù)企業(yè)虛列資產(chǎn)；普遍存在賬外財產(chǎn)，長期在體外循環(huán)。
2.違規(guī)調節(jié)財務數(shù)據(jù)，盈虧不實。不少企業(yè)采取不提或少提折舊、虛列庫存、加大成本、亂攤費用等方式弄虛作假；有的企業(yè)為完成上級下達指標或出于自身利益，不惜貸款交稅、虛列收天，以虛增利潤；有的企業(yè)會計憑證、資料管理混亂，甚至滅失，為經(jīng)濟犯罪提供了可乘之機。
3.管理不善，內控失效，投資損失嚴重。加入收藏有的企業(yè)負責人濫用職權，不按決策程序辦事，或重大決策失誤，上違規(guī)建設項目，濫投資、亂投資，受騙上當事件屢有發(fā)生，造成國有資產(chǎn)巨額損失；有的企業(yè)對外投資收益不人賬，用于濫發(fā)獎金或設小金庫；有的企業(yè)通過各種手段將大量國有資產(chǎn)化為集體財產(chǎn)，甚至化公為私；有些企業(yè)經(jīng)營不善導致利潤減少、虧損增加，但工資、獎金仍舊增長，或工資增長遠遠超過勞動生產(chǎn)率的增長。
4.違法違紀現(xiàn)象突出。如有的企業(yè)違規(guī)炒買炒賣股票、有價證券；高息存款、違規(guī)拆借資金，擾亂國家金融秩序；與不法分子相勾結，走私販私，偷逃關稅；隱匿、轉移回扣、傭金等收人，甚至挪用、私分國有資產(chǎn)，貪污公款中飽私囊。
以上問題，固然有經(jīng)營者素質低和能力水平差的原因，但更主要是由于制度上激勵不充分、監(jiān)督不到位等制度性原因造成的。所以，要消除和改變以上狀況，更應從制度、機制層面上多加檢討，而不是一般地進行個案處理。而派出監(jiān)事會制度正是這一機制和制度的一個重要方面。
二、派出監(jiān)事會制度的優(yōu)越性
向國有獨資公司派出監(jiān)事會是從體制上、機制上、法律制度上規(guī)范對國有獨資公司的監(jiān)督，是在充分維護國有獨資公司自主權的同時完善監(jiān)督機制的有效做法。其優(yōu)越性在于：
（一）從體制上理順了國家對國有獨資公司的監(jiān)督關系
我國國有企業(yè)的改革，歷經(jīng)擴放權一市場化一承包制一股份制的改革思路。對國有獨資公司的監(jiān)督以前主要由投資機構或主管部門實施。而這些部門往往既管企業(yè)的重大經(jīng)營決策又管對企業(yè)的監(jiān)督。由于部門利益和政企不分，要保證監(jiān)督的公正性、效益性是可想而知的。與此同時，眾多行政部門如財政、經(jīng)貿、稅務等都要從各自職能對企業(yè)進行監(jiān)督檢查。但真正從維護國有資產(chǎn)所有者權益的角度進行的所有者監(jiān)督一直是不系統(tǒng)的、不到位的。 設為首頁 因而，從理論和實踐上都沒有形成有效的所有者監(jiān)督機制，造成了國有資產(chǎn)的流失和公司的失控。對此，國務院于1998年決定試行稽查特派員制度，在實行政企分開的同時，向國有重點大型企業(yè)派出稽查特派員，代表國家對國有重點企業(yè)行使監(jiān)督權。兩年來的實踐證明這一監(jiān)管形式是有效的。
在監(jiān)事會制度中，監(jiān)事會由國務院派出、對國務院負責，向國務院報告，代表國家統(tǒng)一行使所有者監(jiān)督權利，國務院各部門和地方人民政府都應支持和配合監(jiān)事會的工作。這就決定了派出監(jiān)事會的所有者監(jiān)督的性質，也充分體現(xiàn)了國務院作為國有資產(chǎn)所有者代表的意志，真正從體制上理順了對國有獨資公司的監(jiān)督關系。
（二）從機制上完善了國家與國有獨資公司的監(jiān)督關系
一是國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會，對企業(yè)經(jīng)營管理和國有資產(chǎn)保值增值情況進行監(jiān)督，能使所有者對國有資產(chǎn)的監(jiān)督到位。由于國家授權的機構或部門是國有獨資公司的惟一股東，又缺乏天然的人格化的所有權主體，因而難以形成多元化股權制約的公司內部法人治理結構，導致所有者權能不能有效行使。即使由國家派出所謂的股東代表也難以實現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者對董事會和總經(jīng)理執(zhí)行層的有效監(jiān)督。所以，由國有資產(chǎn)所有權的行使者—國務院來向國有獨資公司派出監(jiān)事會，并保持監(jiān)事會的國家經(jīng)濟監(jiān)督機構的性質，依照科學的考核評價體系，強化對國有資產(chǎn)的所有者監(jiān)督權，可保障國家所有者的監(jiān)督到位、意志到位、權益到位。
二是監(jiān)事會不參與、不干預企業(yè)的經(jīng)營管理活動。在行使監(jiān)督職權時，對國有獨資公司的經(jīng)營管理活動三緘其口，不發(fā)表意見。從職責權限劃分上保證公司主要負責人對經(jīng)營決策負全責，而監(jiān)事會則對國有資產(chǎn)的監(jiān)督負總責，避免了行政權力直接干預公司的經(jīng)營管理，從機制上保障國有獨資公司的經(jīng)營自主權的落實和實現(xiàn)所有者（國家）對國有資產(chǎn)的有效監(jiān)督。
（三）派出監(jiān)事會在制度設計上具有科學性
一是監(jiān)督的權威性。監(jiān)事會由國務院派出，對國務院負責。監(jiān)事會主席由副部級國家公務員擔任，由國家派出的其他監(jiān)事由司、處級國家公務員擔任，都具有較高業(yè)務素質。這保證了派出監(jiān)事會的權威性。在我國，目前“官本位”現(xiàn)象依然十分嚴重，企業(yè)亦往往按照行政級別來配備干部和兌現(xiàn)待遇。因而，在進行企業(yè)監(jiān)督時，監(jiān)督者職位高低往往就決定了監(jiān)督力度的大小。尤其在行政干預嚴重的地區(qū)，監(jiān)督者職務的高低在監(jiān)督工作中甚至起著決定性的作用。所以，這種由國務院直接派出高官實施監(jiān)督的做法，對于監(jiān)督的有效性是完全必要的，符合中國現(xiàn)時的國情。
二是監(jiān)事會“以財務監(jiān)督為核心、以查賬為主”的工作方式，體現(xiàn)了監(jiān)督的科學性。財務監(jiān)督是企業(yè)監(jiān)督的核心內容，中外皆然。監(jiān)事會主要以財務監(jiān)督為核心，并且可以聘請資信良好的會計師事務所幫助查賬，這表明我國對國有獨資公司的監(jiān)督已從傳統(tǒng)的聽匯報、泛泛地搞調查，轉向以財務監(jiān)督為主、其他手段為輔的正確軌道上來，標志著對企業(yè)監(jiān)督的日漸成熟。
三是監(jiān)事會工作經(jīng)費獨立，任職實行回避和輪換制度，并且有嚴明的紀律要求，從工作機制上維護了監(jiān)督的有效性。按（條例》規(guī)定：監(jiān)事會履行職責所需經(jīng)費列人國家財政預算，不在企業(yè)報銷任何費用；監(jiān)事的派出實行回避制度，三年一輪換；監(jiān)事不得與被監(jiān)督企業(yè)有任何的利益關系。這就意味著徹底截斷監(jiān)督者與企業(yè)的直接利益關系，有利于監(jiān)督者的廉潔和公正。
四是監(jiān)事會只進行事后監(jiān)督。根據(jù)監(jiān)事會不參與、不干預公司經(jīng)營管理，以查賬為主要工作方式的原則，監(jiān)事會的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督。這一點從修正后的《公司法》和《條例》中都能得到引證。監(jiān)事會主席或其委派的監(jiān)事可以列席國有獨資公司的有關會議。但兩規(guī)定并未將一般公司監(jiān)事會制度中規(guī)定的“當董事和經(jīng)理的行為損害公司的利益時，要求董事和經(jīng)理予以糾正”的權利賦予國有獨資公司監(jiān)事會。對于董事、經(jīng)理、財務負責人危及國有資產(chǎn)安全、造成國有資產(chǎn)流失或侵害國有資產(chǎn)所有者權益的公司決策、執(zhí)行行為，監(jiān)事會只負及時向國務院和監(jiān)事會管理機構報告的義務。而這一事后監(jiān)督的規(guī)定對于國家監(jiān)督這種形式，可以從制度上避免造成對公司經(jīng)營管理的實質干預，確保公司的經(jīng)營自主權。
五是監(jiān)事會監(jiān)督的非執(zhí)行性。監(jiān)事會對公司的監(jiān)督檢查結束后，要向國務院及時寫出監(jiān)督檢查報告，并就公司負責人的獎懲、任免和公司存在的問題提出建議，但不直接進行處理。這一設計從制度上保證了監(jiān)事會相對超脫的地位，有效地維護了監(jiān)事會工作的公正性和效率性。
（四）從法律地位上加強了對國有獨資公司的監(jiān)督
《公司法》修正案對國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會做了明確規(guī)定，解決了國有資產(chǎn)監(jiān)督制度的法律依據(jù)問題，使對國有獨資公司的監(jiān)督上升到法律的層次，有效地保證了監(jiān)事會的監(jiān)督權利。從而把監(jiān)事會的監(jiān)督工作納人了法治化軌道。
三、派出監(jiān)事會制度在國有獨資公司法人治理結構中的作用
公司治理是指公司的“統(tǒng)治”和管理。公司治理結構則是指實施公司治理的各機構及其相互制衡的權、責、利關系的制度安排。
關于公司治理結構，普遍認為應包括一切有關實施公司治理的各機構的制度安排。但也有人認為，公司治理結構僅指公司內設股東會、童事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等構成的公司高層管理系統(tǒng)，至于公司的外派監(jiān)事會則不應包括在內（有一種觀點認為： 設為首頁 公司治理結構專指公司內設股東會、董事會、經(jīng)理層和內設的監(jiān)事會，至于國家向國有獨資公司派出的稽查特派員或派出的監(jiān)事會，因其不是公司內設機構，因而不能歸入公司治理結構。）。
作為公司治理結構中的一分子，派出監(jiān)事會在國有獨資公司治理中主要有以下作用：
（一）維護國有資產(chǎn)所有者權益，促使所有者監(jiān)督到位
如前所述，由于傳統(tǒng)體制下國有獨資企業(yè)（公司）缺乏統(tǒng)一的所有權主體，各部門分兵把守，使國有資產(chǎn)的國家所有變成了部門所有，而部門又較少從維護國家整體或統(tǒng)一的利益出發(fā)行使股東監(jiān)督權，有的甚至只從部門利益出發(fā)直接干預企業(yè)的經(jīng)營，真正從國家作為所有者角度來行使的監(jiān)督管理是很薄弱的。因而1998年國務院機構改革，在大力裁減行業(yè)主管部門，并對其職能進行大幅調整，不讓其直接插手企業(yè)的經(jīng)營管理活動的同時，把代表所有者監(jiān)督企業(yè)的權利交由與企業(yè)沒有直接利益的專門監(jiān)督者—國務院稽查特派員來行使。經(jīng)過兩年來的稽查工作實踐，稽查特派員查出了大量侵犯國有資產(chǎn)及其權益的違法犯罪案件，而且涉案金額相當驚人。實踐證明，在維護國有資產(chǎn)及其權益方面，稽查特派員制度是行之有效的。稽查特派員制度過渡為派出監(jiān)事會制度后，代表所有者監(jiān)督公司經(jīng)營管理的權利統(tǒng)一交由派出監(jiān)事會行使。從而真正理順國家與公司的監(jiān)督管理關系，建立起科學的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，保證所有者監(jiān)督到位。
（二）維護公司的經(jīng)營自主權，促使公司決策的科學化
《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《轉換經(jīng)營機制條例》規(guī)定了企業(yè)的14項經(jīng)營自主權和相應的落實措施，這些措施的出臺對于擴大國有企業(yè)經(jīng)營者的自主權、搞活國有企業(yè)曾產(chǎn)生了一定的作用。但由于在實踐中把本來屬于國家所有的國有資產(chǎn)變成了部門所有或地方政府所有，造成了企業(yè)經(jīng)營自主權的難以真正落實。其結果是主管部門成了實際上的“老板”，對企業(yè)的干預在所難免；企業(yè)所在地的地方政府也往往還要利用“地利”優(yōu)勢對企業(yè)指手畫腳，條、塊分割十分嚴重。這樣，在國有企業(yè)實際上形成一種奇怪的現(xiàn)象：一方面企業(yè)經(jīng)營者權力大得不得了，有的經(jīng)營者已完全不受國家投資機構（股東）的控制，幾個億的投資，個人一拍腦袋就定了下來，打了水漂就說是交學費；另一方面某些地方政府或者部門又不斷地用行政命令向企業(yè)發(fā)號施令，吃、拿、卡、要，搞攤派，損害經(jīng)營者的自主權和國有資產(chǎn)所有者權益。由國務院派出稽查特派員（以后就是國有企業(yè)監(jiān)事會，下同）后，這種狀況得到較好的改觀。加入收藏一方面稽查特派員堅持不干預、不參與企業(yè)的經(jīng)營管理活動，對企業(yè)的經(jīng)營管理三緘其口，只進行事后監(jiān)督，從機制上保障了經(jīng)營者的經(jīng)營自主權；另一方面稽查特派員利用其國務院派出，代表國家實施監(jiān)督的身份進行稽查監(jiān)督，某些地方政府和部門懾于特派員的地位和權威，也就不好再直接干預企業(yè)的經(jīng)營管理或者不再伸出“索要”之手。派出監(jiān)事會制度實際上在無形中起到了一種幫助企業(yè)轉換經(jīng)營機制，保障企業(yè)的經(jīng)營自主權的作用。由于派出監(jiān)事會向國有獨資公司各治理機關傳遞了公司所有者（國家）的意志和利益，促使公司形成各司其職、相互制衡的治理結構，同時也由于派出監(jiān)事會擋掉了許多不正當?shù)姆欠ǜ深A，促使公司建立起科學的決策機制和決策程序，促進了公司決策的科學化，有效地降低了經(jīng)營風險。
（三）減少和緩解了信息不對稱行為，有效解決“內部人控制問題”
由于派出監(jiān)事會實行以財務監(jiān)督為核心但又不僅限于查賬的全方位的監(jiān)督，對公司的財務活動及其公司負責人的經(jīng)營管理行為進行全面檢查，公司應負全面報告和全面向監(jiān)事會披露公司信息的義務。監(jiān)事會要什么情況，公司負責人就應提供什么情況。這樣，如果監(jiān)事會的工作及時有效的話，就可以保持所有者與經(jīng)營者之間信息的相對對稱，為所有者決策提供信息依據(jù)，較好地解決“內部人控制問題”。
（四）促進建立科學的公司負責人考評機制
傳統(tǒng)的國有企業(yè)負責人的考核評價過多地強調企業(yè)負責人的政治思想、組織原則性，而較少考慮被評價者的經(jīng)營管理能力和經(jīng)營績效，更不是把經(jīng)營者作為一種資源通過市場機制來選擇和配置。而派出監(jiān)事會制度通過建立科學合理的公司及公司負責人業(yè)績評價體系，用財務數(shù)據(jù)和其他經(jīng)營業(yè)績指標來考核評價公司負責人的能力和業(yè)績，并將其作為獎懲、任免的依據(jù)。這就從根本上改變了憑主觀印象和不科學評價標準考核企業(yè)負責人的做法，使公司負責人的評價機制得以符合市場經(jīng)濟的要求。
（五）促進建立科學的激勵與約束機制
由于派出監(jiān)事會對國有獨資公司負責人的業(yè)績有了科學的評價標準，使得對公司負責人進行激勵和約束有一個客觀、公正的基礎。同時，對公司負責人到位的監(jiān)督也急切呼喚對負責人充分的激勵。否則，公司負責人在喪失掉“灰色收人”的情況下就會更加缺乏動力。對經(jīng)營者的激勵與監(jiān)督是一個銅板的兩面，缺少任何一方面都無法建立起所有者與經(jīng)營者之間有效的委托代理關系。監(jiān)督不到位必然危及所有者權益，激勵不充分則必然導致企業(yè)低效益、無效益甚至破產(chǎn)倒閉。所以，在建立派出監(jiān)事會制度之后，必須盡快建立公司經(jīng)營者的激勵機制（含經(jīng)營績效獎勵機制、經(jīng)營責任分擔機制、經(jīng)營責任轉移機制等）。否則，必然危及派出監(jiān)事會制度的效益甚至生命力。
（六）促使國有獨資公司加強內部管理
兩年來的稽查實踐表明，稽查工作客觀上起到了推動國有企業(yè)加強內部管理的作用。由于稽查特派員對企業(yè)的一切經(jīng)營管理活動都可以進行監(jiān)督檢查并且要如實地向國務院匯報，企業(yè)負責人感到不抓企業(yè)管理、不抓制度建設不行了。 設為首頁 所以，在稽查特派員進行第二次檢查時，就發(fā)現(xiàn)了這樣一個有趣而可喜的現(xiàn)象：企業(yè)應有的各項規(guī)章制度都健全了，各項管理工作也都比較規(guī)范了，內部制衡機制也更加完善了，并且凡是稽查特派員在監(jiān)督檢查中比較關注的事項，企業(yè)負責人都特別重視。凡此表明，只要認真總結稽查特派員制度的成功經(jīng)驗，切實建立、健全外派監(jiān)事會制度，促使國有獨資公司加強內部管理還是完全可以辦得到的。