建設(shè)和諧社會，需要以人與自然的關(guān)系相和諧為基礎(chǔ)。本文所探討的我國生態(tài)保護立法，將為人與自然的關(guān)系相和諧提供重要的法制支持，故其為和諧社會法制建設(shè)中的重要問題。
一、對我國生態(tài)保護立法現(xiàn)狀的評價
經(jīng)過近三十年的環(huán)境立法，我國已形成以憲法中關(guān)于生態(tài)保護的規(guī)定[1]為統(tǒng)帥,以《環(huán)境保護法》的規(guī)定[2]為基礎(chǔ),以生態(tài)保護專門法和自然資源法中的生態(tài)保護規(guī)范[3]為主干,以其它法律、行政法規(guī)以及行政規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定[4]為補充,以國際條約等國際法淵源為重要內(nèi)容[5]的生態(tài)保護立法體系。
我國已制定、實施的生態(tài)保護專門法很少，有關(guān)生態(tài)保護的法律規(guī)范大多確立于自然資源法及其他相關(guān)法律、法規(guī)、行政規(guī)范性文件中。究其原因，過去二十多年，我國的環(huán)境立法以分部門的資源開發(fā)利用、污染控制為中心，對某一生態(tài)因子或自然資源要素單獨立法，如此以來，自然資源法、環(huán)境污染防治法以及其他相關(guān)法律對生態(tài)保護雖有所涉及[6]，但囿于這種將環(huán)境資源分割管理的立法模式，法律不能很好地將生態(tài)系統(tǒng)的整體功能、結(jié)構(gòu)有機、統(tǒng)一地加以保護，我國的生態(tài)保護立法處于一種割裂狀態(tài)，未能按照生態(tài)系統(tǒng)管理的思想對各類型生態(tài)系統(tǒng)的法律保護做出統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的規(guī)定。
至于現(xiàn)階段在我國環(huán)境法體系中居于綜合性環(huán)境基本法地位的《環(huán)境保護法》，因其在環(huán)境法體系中協(xié)調(diào)、統(tǒng)領(lǐng)各單行法的能力較弱而難勝其職，其對生態(tài)保護的規(guī)定欠缺幾成詬病。該法從基本原則、制度設(shè)計到法律責任的規(guī)定,都偏重于“防治污染和其他公害”,而對“保護和改善環(huán)境”僅作了八條原則性的規(guī)定,這些規(guī)定因無具體法律責任相配套而難以執(zhí)行。且由于《環(huán)境保護法》中未充分體現(xiàn)生態(tài)保護的內(nèi)容，往往使人們衍生我國環(huán)境保護僅限于防治污染和其他公害的模糊認識。[2]
近年來，我國在修訂環(huán)境資源法律時補充、完善了生態(tài)保護的內(nèi)容，例如1999年修訂的《海洋環(huán)境保護法》、2002年12月修訂的《草原法》等明顯體現(xiàn)了對生態(tài)保護的重視，但是，在一些重要的生態(tài)保護領(lǐng)域，仍存在立法空白，如關(guān)于生物多樣性保護、濕地保護、溫泉保護、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護、國家森林公園保護等方面的法律尚付闕如，對外來物種有意引進的控制、外來物種入侵的治理等重要問題還沒有做出具體規(guī)定。無法可依的狀態(tài)使得生態(tài)保護得不到應(yīng)有的法律支持。而且，有關(guān)生態(tài)保護的法律規(guī)范較為分散，表現(xiàn)形式多為行政法規(guī)或國家政策，立法層級偏低，影響了執(zhí)法力度。例如，現(xiàn)有的《自然保護區(qū)條例》、《野生植物保護條例》效力位階太低，法律明文保護的范圍十分有限，保護力度不夠，不能滿足生態(tài)保護的要求。
以生態(tài)保護立法的應(yīng)然要求來審視我國現(xiàn)有的法律，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行環(huán)境資源法在立法指導思想、立法目的、立法原則、法律制度、法律責任等方面都有待完善。
就立法指導思想而言，現(xiàn)行環(huán)境資源法律大都重資源的經(jīng)濟效益而輕資源的生態(tài)效益，重眼前利益和局部利益而輕長遠利益和整體利益。立法指導思想上的偏差，導致一些與生態(tài)保護相關(guān)的法律重環(huán)境污染的單項防治而輕生態(tài)系統(tǒng)的整體功能保護，重資源開發(fā)、利用而輕資源保護、管理。以《漁業(yè)法》為例，該法雖已經(jīng)過兩次修訂，但是其對水生生物的保護并不全面，原因在于該法重在保護漁業(yè)的經(jīng)濟價值而非生態(tài)價值，其立法的出發(fā)點是漁業(yè)資源利用，而不是水生生物保護。
就立法目的而言,我國已制定的自然資源法中,只有《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》明確提出了“保護和改善生態(tài)環(huán)境”、“維護生態(tài)平衡”的立法目的,而《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《漁業(yè)法》等在立法目的條款中對生態(tài)保護未有提及。
就立法原則而言，在我國現(xiàn)行的生態(tài)保護立法中，并未充分、有效地體現(xiàn)生態(tài)保護法特殊而又重要的立法原則[7]。一個典型的例子是自然保護區(qū)立法。現(xiàn)有的《自然保護區(qū)條例》未很好地體現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟、社會效益相統(tǒng)一原則，導致各級自然保護區(qū)地建設(shè)與當?shù)鼐用竦纳胬嬷g存在較為嚴重的矛盾。將來，立法機構(gòu)考慮制定《自然保護區(qū)法》時，應(yīng)當在圍繞自然保護區(qū)開展生態(tài)保護的同時，兼顧自然保護區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟效益、社會效益和當?shù)鼐用竦睦妫龑М數(shù)鼐用癫捎貌粋ψ匀槐Ｗo區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展方式謀求自身的發(fā)展，力求實現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟、社會效益相統(tǒng)一。
就法律制度而言，當前施行的生態(tài)保護法中缺乏諸多具體管理制度和必要措施。例如，現(xiàn)行《森林法》缺乏具體的、可適用的森林生態(tài)保護條款，其已規(guī)定的森林效益補償基金制度尚需具體化，而除了該法之外，其他自然資源保護法尚未規(guī)定生態(tài)效益補償基金制度?！渡址ā?、《土地管理法》已作修改, 但其實施細則卻未作相應(yīng)的修改；頒布已久的《水法》、《草原法》仍無相應(yīng)的《實施細則》, 這些給執(zhí)法帶來了一定的困難。再如，我國雖然對外來物種入侵采取了一些控制措施，但是沒有建立起控制外來物種入侵的法律制度；對于外來入侵物種的早期監(jiān)控和迅速反應(yīng)，也沒有相關(guān)規(guī)定。生態(tài)保護法應(yīng)確立其特有的法律制度及措施。[8]
就法律責任而言，問題集中在三方面：其一，法律義務(wù)與法律責任不配套。一方面，有些重要的法律義務(wù)因無相應(yīng)法律責任規(guī)定而形同虛設(shè)。例如，《水法》第27 條、《漁業(yè)法》第24條、《土地管理法》第39 條都規(guī)定“禁止圍湖造田”,但均因缺乏相應(yīng)的法律責任規(guī)定而致“有法難依,違法難究”。另一方面，有些法律規(guī)定由于過于原則和籠統(tǒng),缺乏可操作性。如《環(huán)境保護法》第16條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責”,但是究竟應(yīng)負什么責、怎樣負責、因未履行職責而造成環(huán)境質(zhì)量惡化又該承擔什么法律后果,卻未見相關(guān)規(guī)定。其二，破壞生態(tài)的刑事責任有待強化和完善。我國《刑法》第六章第六節(jié)中規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”,對生態(tài)犯罪及其刑事責任做了較為全面的規(guī)定。但是，該法對盜伐林木等犯罪規(guī)定的刑罰偏輕[9]；對破壞草原、破壞濕地、破壞林地情節(jié)嚴重的不法行為,并未設(shè)置相應(yīng)的刑事責任條款；未單獨規(guī)定破壞生態(tài)罪。[10]其三，行政處罰不力，個別行政責任條款過于原則,難以切實發(fā)揮以行政制裁遏制生態(tài)破壞的作用。綜上，我國生態(tài)保護法亟須加強法律責任的規(guī)定。
此外，生態(tài)保護的管理體制不完善也是當前我國生態(tài)保護法的明顯不足。目前，我國實行的是環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、各自然資源部門分工分級負責的監(jiān)督管理體制。由于生態(tài)保護的管理體制不順，環(huán)保部門難以發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)管作用。[11]立法不當是生態(tài)保護管理體制不順的原因之一。由于我國自然資源單行法之間缺乏整體配合,調(diào)整對象交叉[12],容易導致自然資源管理部門之間為各自的部門利益互相爭權(quán),或在自然資源保護職責上相互推諉,不僅難以體現(xiàn)諸資源管理部門在生態(tài)保護上的合力，而且不利于生態(tài)保護管理體制的建立。
二、完善我國生態(tài)保護立法的基本思路
（一）總論我國生態(tài)保護立法的完善
完善我國的生態(tài)保護立法，應(yīng)首先實現(xiàn)傳統(tǒng)立法模式的變革；在此基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的生態(tài)保護法律框架。
1．確立生態(tài)系統(tǒng)管理立法模式
國際環(huán)境法與各國環(huán)境法的發(fā)展歷程都印證了環(huán)境法由分割到系統(tǒng)的發(fā)展趨勢，印證了生態(tài)系統(tǒng)整體性管理的必然性。[13]
當前，我國的生態(tài)保護立法模式應(yīng)實現(xiàn)由“點模式”向“關(guān)系模式” 的轉(zhuǎn)變，即由孤立的水、土地、森林、海洋、大氣等要素之間的點的、線形的關(guān)系，向著立體多維復合的、非線形的關(guān)系轉(zhuǎn)變，確立生態(tài)系統(tǒng)整體化管理的立法模式。生態(tài)系統(tǒng)管理立法模式將各種社會經(jīng)濟活動納入生態(tài)保護的范圍中，通過技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)化、生態(tài)核算、產(chǎn)業(yè)調(diào)整與升級、行政綜合決策、生態(tài)系統(tǒng)恢復與重建等綜合手段，在強調(diào)生態(tài)保護的同時追求生態(tài)保護與經(jīng)濟增長、社會發(fā)展的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。
2．構(gòu)建我國的生態(tài)保護法律框架
我國目前的生態(tài)保護法是由散見于生態(tài)保護專門法和自然資源法以及環(huán)境污染防治法等相關(guān)法中的法律規(guī)范組成的規(guī)范系統(tǒng)。生態(tài)系統(tǒng)管理立法模式要求以保護或恢復某種生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)或功能為直接目的制定專門的生態(tài)保護法律法規(guī)，或為此目的在相關(guān)單行法中補充、完善生態(tài)保護法律規(guī)范。
生態(tài)保護法是調(diào)整人們在保護生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能、保護生物多樣性以及特定自然區(qū)域過程中所發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱?？墒牵覈壳皩Ω黝愋蜕鷳B(tài)系統(tǒng)的立法保護僅限于自然資源單行法中的少量規(guī)定，這些規(guī)定大都未考慮生態(tài)功能保護，無法實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)管理的目標；有關(guān)生物多樣性保護的立法是生態(tài)保護立法的重點，我國卻沒有專門性法律，零星的行政法規(guī)、規(guī)范性文件顯然落后于國際法律文件和國外先進立法的進程；特定自然區(qū)域的立法保護雖起步較早，也存在諸多欠缺。此外，一些在國外立法、國內(nèi)典型地區(qū)試點立法中被證明行之有效的法律制度、機制需要通過專項立法的方式加以確立。各種生態(tài)保護標準也應(yīng)當作為技術(shù)規(guī)范納入到生態(tài)保護法律框架中。一言之，生態(tài)保護立法工作在我國亟待開展。
參考我國學者提出的立法建議，設(shè)計出如下生態(tài)保護法律框架：
擬構(gòu)建的我國生態(tài)保護法律框架，應(yīng)是由生態(tài)保護綜合性基本法和各種涉及生態(tài)保護的單行法、區(qū)域（流域、特定地方）生態(tài)系統(tǒng)保護法、生態(tài)保護標準共同構(gòu)成的內(nèi)部協(xié)調(diào)、外部統(tǒng)一的法律框架。
在生態(tài)保護法律框架中，生態(tài)保護綜合性基本法居于主導地位，對所有涉及生態(tài)保護的法律法規(guī)具有立法指導意義。由一部生態(tài)保護綜合性基本法統(tǒng)率其下不同內(nèi)容、位階的生態(tài)保護單行法，對各種生態(tài)保護行為形成統(tǒng)一、全面的法律調(diào)整。各種單行法的內(nèi)容不得與生態(tài)保護綜合性基本法相抵觸，而應(yīng)遵循綜合性基本法中所確立的基本原則，針對其特殊的保護對象做出專門規(guī)定。
生態(tài)保護綜合性基本法應(yīng)當從保護生態(tài)系統(tǒng)整體的層面出發(fā)，綜合考慮生物多樣性、各種生態(tài)要素和特定自然區(qū)域的保護要求，對生態(tài)保護法的立法目的、基本原則、調(diào)整機制、調(diào)整范圍、調(diào)整手段、具有總結(jié)性的法律責任等基本事項做出全面、明確的規(guī)定。[14]
圖中所示“單行法律”，既包括生態(tài)保護專門法，也包括其他相關(guān)法律中涉及生態(tài)保護的法律規(guī)范。這些法律規(guī)范的表現(xiàn)形式不一定是狹義上的法律，也可能是行政法規(guī)、規(guī)章或行政規(guī)范性文件，甚至只是在某部法律中的若干條款。這里，為了敘述上的方便，將生態(tài)保護法律框架中的立法內(nèi)容概稱某某法。
生態(tài)保護的單行法律依保護對象可以分為三類：生物多樣性保護法、特定自然區(qū)域保護法、各類型生態(tài)系統(tǒng)保護法。
生物多樣性保護法是指以生物多樣性保護為立法目的所制定的法律規(guī)范的總稱?？梢詫⑵浞譃檫z傳多樣性保護法、物種多樣性保護法和生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護法。[15]遺傳多樣性被認為是生物多樣性的核心層次，是物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性的基礎(chǔ)。[4]實踐中，發(fā)達國家和發(fā)展中國家關(guān)于遺傳資源的爭奪和斗爭，已經(jīng)逐漸成為新時期南北關(guān)系中的一個中心問題。從發(fā)展中國家的角度看，對遺傳資源以及遺傳資源相關(guān)的傳統(tǒng)知識進行法律保護，已經(jīng)成為一個迫在眉睫、亟待解決的實際問題。[5]我國也面臨著對境內(nèi)遺傳資源的獲取活動進行管制的重要問題，以求公平合理地分享相關(guān)惠益。鑒于我國目前尚沒有關(guān)于遺傳資源的專門立法，我們可以從已經(jīng)對我國生效的《生物多樣性公約》中獲得思路，進而完善本國的遺傳資源獲取和惠益分享的法制建設(shè)。物種多樣性保護法不僅包括動物物種保護法和植物物種保護法，還包括防治外來物種入侵法。鑒于我國的生物安全受外來物種入侵的影響日趨嚴重，當前我國要特別注重防治外來物種入侵的法制建設(shè)。生態(tài)系統(tǒng)多樣性充分體現(xiàn)了生物多樣性研究的突出的特征，即高度的綜合性。生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護法也突出地體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)管理立法理念。它強調(diào)生態(tài)保護從簡單的、以分部門的資源利用、污染控制為中心轉(zhuǎn)向一個更為整體的和綜合的觀點。生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護法與各類型生態(tài)系統(tǒng)保護法在調(diào)整范圍上存在交叉、重合，但是，立法任務(wù)和調(diào)整手段不同。生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護法的立法任務(wù)是保障各類型生態(tài)系統(tǒng)的合理分布，使小到一個自然區(qū)域大到地球生物圈的多元生態(tài)系統(tǒng)和諧、統(tǒng)一。其調(diào)整手段包括生態(tài)系統(tǒng)的分類、生物多樣性關(guān)鍵地區(qū)的確定、生態(tài)系統(tǒng)多樣性的測度、生態(tài)系統(tǒng)多樣性的監(jiān)測、生態(tài)信息網(wǎng)絡(luò)的建立及交流等。保護生態(tài)系統(tǒng)多樣性，需要建立、完善生態(tài)系統(tǒng)管理法律制度。這方面的立法研究在我國已經(jīng)起步。[3]
我國生態(tài)保護立法中的又一重要保護對象——特定自然區(qū)域是指（1）對于我國生態(tài)安全有重要意義、需要特別劃定的生態(tài)功能保護區(qū)；（2）有必要確立為“自然保護區(qū)”的珍稀、瀕危野生動植物的天然集中分布區(qū)；（3）具有特殊意義的自然遺跡、文化遺跡和風景名勝區(qū)；（4）城市景觀與綠地。針對特定自然區(qū)域保護而制定的法律，大都屬于生態(tài)保護專門法。
圍繞各類型生態(tài)系統(tǒng)保護而制定的法律規(guī)范卻可能繼續(xù)存在于我國的自然資源法中或其他相關(guān)法律中。這不僅系因我國自然資源分要素立法的傳統(tǒng)使然，而且因為對于既是自然資源又是生態(tài)系統(tǒng)的某一類型生態(tài)系統(tǒng)功能與結(jié)構(gòu)的保護，需要單項立法。不同類型生態(tài)系統(tǒng)的保護本身需要不同的管理法規(guī)，分部門立法未嘗不可，但是，需要對現(xiàn)有的自然資源法進行全面修改。要將“生態(tài)保護”寫進立法目的，消除現(xiàn)行各資源法律、法規(guī)存在的調(diào)整對象交叉、內(nèi)容重復、法律效力層次混亂的現(xiàn)象。自然資源立法既要做好各部門在資源管理上的分工，更要重視各部門在生態(tài)保護上的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。鑒于生態(tài)保護的薄弱，應(yīng)特別強調(diào)各種自然資源的生態(tài)功能保護；[16]對自然資源法中不利于生態(tài)保護和恢復的規(guī)定予以修改，提高對破壞生態(tài)功能和自然資源的違法行為的罰款數(shù)額；確定具體數(shù)額時，應(yīng)適當考慮被處罰行為所造成的生態(tài)價值損失，而不能僅以被毀資源的經(jīng)濟價值作為處罰依據(jù)。
生態(tài)保護的單行法律依立法手段分類，可以分出生態(tài)損害防治法、生態(tài)風險評價法、生態(tài)成本核算法、生態(tài)審計法、生態(tài)系統(tǒng)信息網(wǎng)絡(luò)控制法、生態(tài)產(chǎn)業(yè)促進法、生態(tài)資源分配法、生態(tài)補償法等諸多法律規(guī)范系統(tǒng)。這里所說的“立法手段”，是指服務(wù)于生態(tài)保護對象的系統(tǒng)方法，比如生態(tài)風險評價、生態(tài)審計、生態(tài)補償?shù)?。由于生態(tài)保護的立法手段是對生態(tài)保護手段（包括生態(tài)手段、經(jīng)濟手段、科技手段、管理手段等）的綜合運用，故依據(jù)這一標準可以分出多種我國立法機構(gòu)已準備制定或?qū)砜紤]制定的生態(tài)保護單行法。
我國幅員遼闊，各地的環(huán)境狀況及經(jīng)濟和社會發(fā)展水平差異甚大，國家的生態(tài)保護立法只能顧及到普及性的問題，很難照顧到各地特殊的生態(tài)保護問題。因此，許多關(guān)于生態(tài)保護具體制度的嘗試，往往通過對典型地區(qū)的試點立法，然后進行全國性的推廣和立法。根據(jù)國家生態(tài)保護的立法精神及有關(guān)規(guī)定制定地方性或區(qū)域性、流域性生態(tài)系統(tǒng)保護法規(guī)、規(guī)章，在我國是十分必要的。[17]
此外，應(yīng)開展生態(tài)保護的要求，我國應(yīng)依法確立生態(tài)保護標準體系，其中包括土壤環(huán)境質(zhì)量標準、城市與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價標準、生物多樣性評價標準、轉(zhuǎn)基因生物環(huán)境風險評估標準、外來入侵物種環(huán)境風險評估標準、生態(tài)旅游標準、礦山生態(tài)保護與恢復標準、地表水資源開發(fā)生態(tài)保護標準、自然保護區(qū)分類標準等。
在上述法律規(guī)范基礎(chǔ)上構(gòu)建的生態(tài)保護法律框架，應(yīng)當能夠改變原有生態(tài)保護立法的“點模式”，運用多種立法手段，對生物多樣性、特定自然區(qū)域和各類型生態(tài)系統(tǒng)予以全面保護，實現(xiàn)生態(tài)保護的立法目的。
（二）專論我國生物多樣性保護立法的完善
生物多樣性的保護是全人類的共同關(guān)切事項。保護生物多樣性已被提到人類的日程中來。[18]在法律上，根據(jù)聯(lián)合國《生物多樣性公約》第2條的規(guī)定，生物多樣性（Biodiversity）是指“所有來源的形形色色生物體，這些來源除其他外，包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體”。生物多樣性是一個內(nèi)涵十分廣泛的重要概念，包括三個層次：基因水平、物種水平、生態(tài)系統(tǒng)水平，相應(yīng)地有三種生物多樣性——遺傳多樣性[19]，物種多樣性[20]，生態(tài)系統(tǒng)多樣性[21]。保護生物多樣性，就是要保護這種存在于生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳基因之中和之間的變異性或多樣性。[7]
法律是生物多樣性保護為重要、為有效的手段，國際社會欲建立行之有效的生物多樣性保護法律制度與秩序。從《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》到《生物多樣性公約》再到《卡塔赫納生物安全議定書》等國際性法律文件[22]的生效，便體現(xiàn)了國際社會對生物多樣性保護的關(guān)注。盡管這些公約/議定書本身存有缺陷或不足，在執(zhí)行過程中也有不盡人意的地方，但公約/議定書畢竟提供了全球范圍內(nèi)保護生物多樣性的法律范本。各國紛紛通過完善本國立法加強生物多樣性的保護。
我國是世界上生物多樣性為豐富的國家之一，也是早加入《生物多樣性公約》的國家。我國政府高度重視生物多樣性保護工作，制定并實施了一系列相關(guān)法律、法規(guī)[23]，基本形成了保護生物多樣性的立法體系；建立、完善了《生物多樣性公約》履約協(xié)調(diào)機制和生物物種資源保護部際聯(lián)席會議制度；制定發(fā)布了《中國生物多樣性保護行動計劃》及相關(guān)規(guī)劃，各有關(guān)部門以此為依據(jù)，制定、實施了專項保護計劃。但是，我國生物多樣性保護的形勢依然嚴峻，人口增長和社會經(jīng)濟的快速發(fā)展正日益對我國的生物多樣性造成威脅。我國現(xiàn)有的生物多樣性保護法，遠不能滿足現(xiàn)階段生物多樣性保護的要求，而且相關(guān)執(zhí)法也存在諸多問題，使得原本就不完善的法律、法規(guī)得不到全面、有效的執(zhí)行。
完善我國的生物多樣性保護法，至少應(yīng)考慮如下三方面：
1．完善我國生物多樣性保護立法的框架性建議
（1）對涉及生物多樣性保護的法律規(guī)范進行清理，在立法目的中明確“生物多樣性保護”，修改或廢止原有立法中與生物多樣性保護的客觀要求不相適應(yīng)的部分。
（2）完善自然保護區(qū)建設(shè)與管理立法，提高自然保護區(qū)管理能力與建設(shè)水平。
建立自然保護區(qū)和國家公園，就地保護特定自然區(qū)域的生物及其生態(tài)系統(tǒng)，是保護生物多樣性的傳統(tǒng)方式。生物多樣性保護雖然不能僅著眼于自然保護區(qū)的管理，但是，這一傳統(tǒng)方式不應(yīng)被忽視，仍應(yīng)繼續(xù)強化，并推陳出新，與時俱進。
我國經(jīng)濟社會發(fā)展的第十一個五年規(guī)劃中，明確提出要推進形成優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，其中限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的載體就是生態(tài)功能保護區(qū)和自然保護區(qū)。我國現(xiàn)有十七個具有全球保護意義的生物多樣性關(guān)鍵地區(qū)，絕大多數(shù)分布在限制開發(fā)和禁止開發(fā)的區(qū)域內(nèi)。因此，要通過加強生態(tài)功能保護區(qū)和自然保護區(qū)的法制建設(shè)，將生物多樣性保護納入到該區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的格局中，將生物多樣性保護作為完善區(qū)域政策和績效評價的重要內(nèi)容。
我國應(yīng)實施《全國自然保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，提高自然保護區(qū)的建設(shè)水平。具體目標是：對現(xiàn)有自然保護區(qū)的范圍和功能區(qū)劃進行優(yōu)化；加強自然保護區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高監(jiān)測與研究水平，重視對自然保護區(qū)周邊資源開發(fā)活動的監(jiān)控引導；制定自然保護區(qū)資源狀況的調(diào)查和信息公布相關(guān)標準和規(guī)章制度，全面提升自然保護區(qū)和各級有關(guān)主管部門的管理能力；科學規(guī)劃自然保護區(qū)布局，加強對新建自然保護區(qū)的指導，在尚未得到有效保護的典型生態(tài)系統(tǒng)、國家重點保護野生動植物集中分布區(qū)域及自然遺跡地，優(yōu)先建立自然保護區(qū)，逐步形成完善的自然保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系。
（3）重視對生物多樣性典型地區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)的保護。我國應(yīng)該針對不同地區(qū)獨特的自然條件和生態(tài)保護問題，制定區(qū)域性立法，對生物多樣性典型地區(qū)予以專門保護。比如，在生物多樣性集中且豐富的西南地區(qū)應(yīng)注重區(qū)域性生態(tài)保護立法，做好對重點資源開發(fā)的生態(tài)保護；而在生物品種珍稀、瀕危的西北地區(qū)，除了在立法上加強保護外，還應(yīng)該滿足修復物種生存環(huán)境、恢復種群數(shù)量的需求。各級環(huán)保部門要會同有關(guān)部門優(yōu)先在生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)分期劃定一批禁采區(qū)、禁墾區(qū)、禁伐區(qū)和禁牧區(qū)。在生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)加強環(huán)境污染控制，特別是加強危險化學品和危險廢物的管理。
（4）落實公眾參與原則，建立、完善公眾參與的制度和機制，不斷拓展公眾參與生物多樣性保護的途徑和方式。生物多樣性與人們的生活息息相關(guān)，生物多樣性保護離不開公眾的參與。要積極發(fā)揮志愿者和非政府組織的作用，使更多的人意識到生物多樣性對人類生存的重要性，認識到生物多樣性是重要的資源、是維護生態(tài)安全的重要保障。
（5）開展生物物種資源保護和管理宣傳教育，加強與其他國家、國際組織在保護生物多樣性事業(yè)上的合作與交流，積極學習、借鑒國外保護生物多樣性立法的先進經(jīng)驗，完善本國立法，推動我國及全球生物多樣性保護工作的發(fā)展。
2．防治外來物種入侵的法制建設(shè)
防治外來物種入侵是我國生物多樣性保護中的一個薄弱環(huán)節(jié)。
針對近年來外來物種入侵對我國生態(tài)造成的危害，我國應(yīng)當盡早將防治外來物種入侵法納入國家立法計劃。
在立法時，應(yīng)充分考慮到外來入侵物種傳入的各個環(huán)節(jié)，針對每一種入侵物種可能傳入的途徑制定相應(yīng)的法制管理對策，特別是針對生物引種、交通運輸、國際貨物貿(mào)易、出入境旅游等方面加強監(jiān)督管理。例如，在從國外引進動植物時，應(yīng)當對該物種引入目的、動植物種類、數(shù)量、引入地方、種植面積、可能的擴散地區(qū)等加強監(jiān)管，既要防止引進的物種對本地物種帶來危害，也要防止它們自身變成新的有害物種。我國應(yīng)通過立法加強對轉(zhuǎn)基因生物體、病原微生物的監(jiān)控管理，努力將轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品在生產(chǎn)、轉(zhuǎn)運、銷售和使用過程中，可能對生物多樣性的影響降低到低水平。
為了提高法律的科學性，應(yīng)當在充分的科學研究和信息收集整理的基礎(chǔ)上，制定我國外來入侵物種的控制管理名錄和評估方法。從維護國家生態(tài)安全的角度出發(fā)，對外來物種引入的評估和審批制度予以完善，對外來入侵物種的處理措施以及外來入侵物種損失補償制度等作出明確的規(guī)定，并盡快建立科學有效的控制外來物種入侵應(yīng)急機制。
我國應(yīng)盡快規(guī)范外來物種引進審批程序，在立法的基礎(chǔ)上建立外來入侵物種生態(tài)風險評估標準，制定科學的評價指標體系。在風險評估過程中，不僅要考慮如動物感染發(fā)病造成的損失和對公共衛(wèi)生的影響等直接后果，還要考慮各種間接后果，如危害因素監(jiān)測控制的費用及補償費用、潛在的貿(mào)易損失以及對環(huán)境的不利影響等。
由于外來生物入侵威脅到社會的方方面面，僅靠某一個或幾個部門防治是不夠的。我國應(yīng)成立包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、檢疫、衛(wèi)生、司法、科研等國家主管部門在內(nèi)的統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)委員會，從國家利益的高度全面控制外來入侵物種，不斷提高監(jiān)督管理水平。
3．我國遺傳資源獲取與惠益分享法制的完善
遺傳資源問題，將是21世紀國際環(huán)境法的一個熱點問題。[24]我國擁有極為豐富的遺傳資源，但近年來也成為發(fā)達國家生物技術(shù)公司進行生物剽竊的主要對象國，遺傳資源流失現(xiàn)象非常嚴重。目前，我國關(guān)于保護遺傳資源的法律制度極其薄弱。在遺傳資源獲取與惠益分享領(lǐng)域，我國雖然初步形成了以各單項生物資源法為主體的法律框架，以多部門分工分級負責為特點的體制框架以及以所有權(quán)、采集、交易和外國人準入制度為核心的制度框架，實踐中也出現(xiàn)了通過合同式安排以及自律性調(diào)整的情況，但從總體上看這一公法管制框架較為粗糙，尚缺乏明確的管制要求，對惠益分享活動也缺乏足夠的引導與指示，不能滿足我國遺傳資源獲取與惠益分享管制的客觀需要，亟待完善和加強。為了維護我國在遺傳資源獲取與惠益分享方面的利益，我國應(yīng)當以本國的基本國情和法制現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，結(jié)合遺傳資源獲取與惠益分享管制的基本原理與各國經(jīng)驗，著重從以下方面完善我國遺傳資源獲取與惠益分享的法制。
在遺傳資源獲取與惠益分享方面，我國應(yīng)選擇“公法管制為基礎(chǔ)，私法調(diào)整為輔助、自律管制作補充”的綜合管制模式。確定“合理限制為主，適當鼓勵為輔”的管制導向。制定一項關(guān)于遺傳資源獲取與惠益分享的專門性行政法規(guī)。
我國應(yīng)在專門立法中規(guī)定法定監(jiān)管、便利獲取、多元參與、分類管理和透明管理等管制原則。
增設(shè)跨部門的協(xié)調(diào)機構(gòu)（改組后的“生物物種資源保護部際聯(lián)席會議”），建立以國家環(huán)保總局牽頭協(xié)調(diào)主管、各部門分工負責的管理體制。
除了完善國內(nèi)法制之外，我國還應(yīng)當積極主動地參加主要國際論壇中關(guān)于此類議題的討論和談判，同時不斷加強國內(nèi)在遺傳資源獲取與惠益分享方面的能力建設(shè)。[25]
【作者簡介】
梅宏，男，中國海洋大學，研究方向：環(huán)境法，海洋法。
【注釋】
[1] 汪勁．環(huán)境法學[M]．北京：北京大學出版社，2006，121．
[2] 謝校初等．從1998 年洪災中分析我國生態(tài)保護立法的不足與完善[J]. 湖南教育學院學報，1999(3)．
[3] 趙繪宇．生態(tài)系統(tǒng)管理法律研究[M]．上海：上海交通大學出版社，2006，1-24，97-157．
[4] 施立明，賈旭，胡志昂．遺傳多樣性[A]．陳靈芝．中國的生物多樣性現(xiàn)狀及其保護對策[M]．北京：科學出版社，2003，33．
[5] 秦天寶．遺傳資源獲取和惠益分享的法律問題研究[M]．武漢：武漢大學出版社，2006，26．
[6] 人大代表建議將森林法修改為森林生態(tài)保護法[N]．中國綠色時報，2005-03-03．
[7] Convention of Biological Diversity，Http://www.biodiv.org.
【參考文獻】
基金項目：中國海洋發(fā)展研究中心科研項目“海上溢油引起的生態(tài)損害法律問題研究”，課題編號：AOCQN200812。
[1] 我國《憲法》第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。”這一規(guī)定為我國的生態(tài)保護提供了憲法依據(jù)。
[2] 我國《環(huán)境保護法》第三章“保護和改善環(huán)境”，特別是其中第19條和第22條、第23條，具體規(guī)定了生態(tài)保護的內(nèi)容。
[3] 鑒于生態(tài)各要素與自然資源具有重合性的特征，因此有關(guān)生態(tài)保護的法律規(guī)范也大多確立于自然資源法之中。需要明確的是，自然資源法本屬于傳統(tǒng)物權(quán)法的范疇，因此自然資源法有關(guān)生態(tài)保護的規(guī)范只是零星和散在的，它們對生態(tài)的保護也是間接通過對自然資源的保護而實現(xiàn)的。參見[1].
[4] 對生態(tài)保護做出規(guī)定的其它法律包括但不限于《農(nóng)業(yè)法》、《畜牧法》等；對生態(tài)保護做出規(guī)定的行政法規(guī)包括但不限于《自然保護區(qū)條例》、《瀕危野生動植物進出口管理條例》等；對生態(tài)保護做出規(guī)定的行政規(guī)范性文件包括但不限于《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家環(huán)境保護總局的通知》、《關(guān)于發(fā)布商業(yè)性經(jīng)營利用馴養(yǎng)繁殖技術(shù)成熟的梅花鹿等54種陸生野生動物名單的通知》等。
[5] 我國已簽署、加入的生態(tài)保護領(lǐng)域的國際公約有《生物多樣性公約》、《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》、《生物多樣性公約卡塔赫納生物安全議定書》、《防止外來入侵種導致生物多樣性喪失的指南》、《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》等。根據(jù)我國的法律體制，我國締結(jié)或者參加的國際條約，也是我國法律體系的一部分。而且，國際條約的規(guī)定在與國內(nèi)相關(guān)立法的規(guī)定發(fā)生沖突時，優(yōu)先適用。
[6] 值得一提的是，我國的《海洋環(huán)境保護法》采用了綜合性環(huán)境立法模式，融海洋環(huán)境污染防治、海洋生態(tài)保護和海洋資源管理等于一體，體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)管理思想。
[7] 生態(tài)保護法不僅要堅持環(huán)境法基本原則，還應(yīng)當確立其特殊的立法原則，如堅持生態(tài)保護與生態(tài)建設(shè)并舉原則，堅持統(tǒng)籌兼顧、綜合決策、合理開發(fā)原則，預防、保護和保全原則，開發(fā)者保護、利用者補償、破壞者恢復原則，生態(tài)效益與經(jīng)濟、社會效益相統(tǒng)一原則等。
[8] 生態(tài)保護法特有的法律制度、措施，主要包括：建立生態(tài)保護的管理體制；確立生態(tài)指標體系制度、生態(tài)風險評價制度、生態(tài)狀況普查與預警制度；加強自然資源考核、規(guī)劃和管理，做好生態(tài)保護與恢復、治理工作；建立生態(tài)保護與監(jiān)管制度；建立生態(tài)保護與建設(shè)的審計制度；加強對生態(tài)功能保護區(qū)的保護、建設(shè)、管理和監(jiān)督；重視對生物多樣性典型地區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)的保護；加強生態(tài)保護的科技支持能力，引導技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)化；加強生態(tài)科技經(jīng)費的投入，推動生態(tài)科研成果的轉(zhuǎn)化；加強生態(tài)保護的宣傳教育，提高全民的生態(tài)保護意識，完善生態(tài)損害的舉報和聽證制度，保障公眾參與生態(tài)保護；明確資源開發(fā)單位及其負責人的生態(tài)保護責任，實行嚴格的考核、獎罰制度；加強生態(tài)保護的處罰制度，對嚴重破壞生態(tài)的單位和個人，根據(jù)情節(jié)輕重，分別給予行政處分、經(jīng)濟處罰和刑事制裁。
[9] 對盜伐林木罪的高處刑，由原《刑法》按盜竊罪可判“10 年以上有期徒刑，無期徒刑或者死刑，”降為可判“7 年以上有期徒刑”。這一修改顯然減輕了對盜伐林木犯罪的打擊力度。
[10] 在專章規(guī)定破壞生態(tài)要素的各種犯罪時，單獨規(guī)定破壞生態(tài)、情節(jié)特別嚴重的犯罪，并加以重罰，是眾多國家的共同作法。例如1996 年通過的《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》，在第9 編《危害公共安全和社會秩序的犯罪》第26 章，專門規(guī)定生態(tài)犯罪，共17 條，分別規(guī)定了17 種生態(tài)犯罪。
[11] 參見《全國生態(tài)保護“十一五”規(guī)劃》。
[12] 例如，《水法》第2條和《礦產(chǎn)資源法實施細則》第2 條均把“地下水”列入其管轄范圍；《草原法》第2 條、第3 條和《土地管理法》第4 條、第5 條的規(guī)定，也有類似的交叉情況。
[13] 有學者通過對我國、國際、國別環(huán)境資源法的分析，得出生態(tài)系統(tǒng)管理法律是順乎歷史發(fā)展實踐的必然選擇。參見[3]。
[14] 《全國生態(tài)保護“十一五”規(guī)劃》已明確寫到，我國將在“十一五”期間制定《生態(tài)保護法》。
[15] 生物多樣性保護法是我國生態(tài)保護立法亟待完善的領(lǐng)域。下文將專論我國生物多樣性保護立法的完善，這里僅就生物多樣性保護法的分類及其概況予以簡述。
[16] 值得一提的是，修改《森林法》時，全國人大代表、黑龍江省伊春市人大主任關(guān)慶波建議，將現(xiàn)行的《森林法》修改為《森林生態(tài)保護法》，從維護國家生態(tài)安全、保護生物多樣性的高度，增加和充實森林資源保護方面的相關(guān)內(nèi)容。參見[6]。
[17] 參見[3]，第75頁。
[18] 這一認識已在《生物多樣性公約》的序言中得到確認。
[19] 遺傳多樣性(Geneticdiversity)，又稱基因多樣性，是指“動物、植物和微生物個體的基因中的遺傳信息的總和。具體地講，遺傳多樣性是指同一物種內(nèi)，遺傳構(gòu)成上的差異或變異?！?BR> [20] 物種多樣性（Speciesdiversity），是指物種水平上的生物多樣性，通常指一定面積內(nèi)物種的數(shù)量，是容易被人們認識的多樣性層次。
[21] 生態(tài)系統(tǒng)多樣性（Ecosystemdiversity），是指“生物圈內(nèi)生境、生物群落和生態(tài)過程的多樣化及生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生境差異、生態(tài)過程變化的多樣性。其中的生境主要是指構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)要素之一的無機環(huán)境，如地貌、氣候、土壤、水文等。生物群落的多樣性則包括各種各樣生存著的生物群落，各群落彼此之間多層次的相互作用及動態(tài)變化。生態(tài)過程是指生態(tài)系統(tǒng)的組成、結(jié)構(gòu)及功能等在時間和空間尺度上的變化?！?BR> [22] 目前已制定的有關(guān)生物多樣性保護的公約或協(xié)議有：《國際捕鯨管制公約》（1946年）、《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（簡稱《拉姆薩公約》1971年）、《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（1972年）、《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》（1973年）、《保護野生動物中遷徙物種公約》（簡稱《波恩公約》1979年）、《生物多樣性公約》（1992年）、《生物多樣性公約卡塔赫納生物安全議定書》。
[23] 我國已制定、施行的涉及生物多樣性保護的法律法規(guī)主要有：《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《野生動物保護法》、《水土保護法》、《種子法》等，以及《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》、《自然保護區(qū)條例》、《野生植物保護條例》等20余部行政法規(guī)。
[24]《生物多樣性公約》規(guī)定，“遺傳資源”是指具有實際或潛在價值的，來自植物、動物、微生物或其他來源的任何含有遺傳功能單位的材料。在我國，遺傳資源是附著于動物、植物、微生物或其他來源的生物資源之上或之中的遺傳材料，它屬于生物資源的一部分。參見[5]，王曦著“序二”第2頁，第592頁。
一、對我國生態(tài)保護立法現(xiàn)狀的評價
經(jīng)過近三十年的環(huán)境立法，我國已形成以憲法中關(guān)于生態(tài)保護的規(guī)定[1]為統(tǒng)帥,以《環(huán)境保護法》的規(guī)定[2]為基礎(chǔ),以生態(tài)保護專門法和自然資源法中的生態(tài)保護規(guī)范[3]為主干,以其它法律、行政法規(guī)以及行政規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定[4]為補充,以國際條約等國際法淵源為重要內(nèi)容[5]的生態(tài)保護立法體系。
我國已制定、實施的生態(tài)保護專門法很少，有關(guān)生態(tài)保護的法律規(guī)范大多確立于自然資源法及其他相關(guān)法律、法規(guī)、行政規(guī)范性文件中。究其原因，過去二十多年，我國的環(huán)境立法以分部門的資源開發(fā)利用、污染控制為中心，對某一生態(tài)因子或自然資源要素單獨立法，如此以來，自然資源法、環(huán)境污染防治法以及其他相關(guān)法律對生態(tài)保護雖有所涉及[6]，但囿于這種將環(huán)境資源分割管理的立法模式，法律不能很好地將生態(tài)系統(tǒng)的整體功能、結(jié)構(gòu)有機、統(tǒng)一地加以保護，我國的生態(tài)保護立法處于一種割裂狀態(tài)，未能按照生態(tài)系統(tǒng)管理的思想對各類型生態(tài)系統(tǒng)的法律保護做出統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的規(guī)定。
至于現(xiàn)階段在我國環(huán)境法體系中居于綜合性環(huán)境基本法地位的《環(huán)境保護法》，因其在環(huán)境法體系中協(xié)調(diào)、統(tǒng)領(lǐng)各單行法的能力較弱而難勝其職，其對生態(tài)保護的規(guī)定欠缺幾成詬病。該法從基本原則、制度設(shè)計到法律責任的規(guī)定,都偏重于“防治污染和其他公害”,而對“保護和改善環(huán)境”僅作了八條原則性的規(guī)定,這些規(guī)定因無具體法律責任相配套而難以執(zhí)行。且由于《環(huán)境保護法》中未充分體現(xiàn)生態(tài)保護的內(nèi)容，往往使人們衍生我國環(huán)境保護僅限于防治污染和其他公害的模糊認識。[2]
近年來，我國在修訂環(huán)境資源法律時補充、完善了生態(tài)保護的內(nèi)容，例如1999年修訂的《海洋環(huán)境保護法》、2002年12月修訂的《草原法》等明顯體現(xiàn)了對生態(tài)保護的重視，但是，在一些重要的生態(tài)保護領(lǐng)域，仍存在立法空白，如關(guān)于生物多樣性保護、濕地保護、溫泉保護、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護、國家森林公園保護等方面的法律尚付闕如，對外來物種有意引進的控制、外來物種入侵的治理等重要問題還沒有做出具體規(guī)定。無法可依的狀態(tài)使得生態(tài)保護得不到應(yīng)有的法律支持。而且，有關(guān)生態(tài)保護的法律規(guī)范較為分散，表現(xiàn)形式多為行政法規(guī)或國家政策，立法層級偏低，影響了執(zhí)法力度。例如，現(xiàn)有的《自然保護區(qū)條例》、《野生植物保護條例》效力位階太低，法律明文保護的范圍十分有限，保護力度不夠，不能滿足生態(tài)保護的要求。
以生態(tài)保護立法的應(yīng)然要求來審視我國現(xiàn)有的法律，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行環(huán)境資源法在立法指導思想、立法目的、立法原則、法律制度、法律責任等方面都有待完善。
就立法指導思想而言，現(xiàn)行環(huán)境資源法律大都重資源的經(jīng)濟效益而輕資源的生態(tài)效益，重眼前利益和局部利益而輕長遠利益和整體利益。立法指導思想上的偏差，導致一些與生態(tài)保護相關(guān)的法律重環(huán)境污染的單項防治而輕生態(tài)系統(tǒng)的整體功能保護，重資源開發(fā)、利用而輕資源保護、管理。以《漁業(yè)法》為例，該法雖已經(jīng)過兩次修訂，但是其對水生生物的保護并不全面，原因在于該法重在保護漁業(yè)的經(jīng)濟價值而非生態(tài)價值，其立法的出發(fā)點是漁業(yè)資源利用，而不是水生生物保護。
就立法目的而言,我國已制定的自然資源法中,只有《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》明確提出了“保護和改善生態(tài)環(huán)境”、“維護生態(tài)平衡”的立法目的,而《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《漁業(yè)法》等在立法目的條款中對生態(tài)保護未有提及。
就立法原則而言，在我國現(xiàn)行的生態(tài)保護立法中，并未充分、有效地體現(xiàn)生態(tài)保護法特殊而又重要的立法原則[7]。一個典型的例子是自然保護區(qū)立法。現(xiàn)有的《自然保護區(qū)條例》未很好地體現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟、社會效益相統(tǒng)一原則，導致各級自然保護區(qū)地建設(shè)與當?shù)鼐用竦纳胬嬷g存在較為嚴重的矛盾。將來，立法機構(gòu)考慮制定《自然保護區(qū)法》時，應(yīng)當在圍繞自然保護區(qū)開展生態(tài)保護的同時，兼顧自然保護區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟效益、社會效益和當?shù)鼐用竦睦妫龑М數(shù)鼐用癫捎貌粋ψ匀槐Ｗo區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展方式謀求自身的發(fā)展，力求實現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟、社會效益相統(tǒng)一。
就法律制度而言，當前施行的生態(tài)保護法中缺乏諸多具體管理制度和必要措施。例如，現(xiàn)行《森林法》缺乏具體的、可適用的森林生態(tài)保護條款，其已規(guī)定的森林效益補償基金制度尚需具體化，而除了該法之外，其他自然資源保護法尚未規(guī)定生態(tài)效益補償基金制度?！渡址ā?、《土地管理法》已作修改, 但其實施細則卻未作相應(yīng)的修改；頒布已久的《水法》、《草原法》仍無相應(yīng)的《實施細則》, 這些給執(zhí)法帶來了一定的困難。再如，我國雖然對外來物種入侵采取了一些控制措施，但是沒有建立起控制外來物種入侵的法律制度；對于外來入侵物種的早期監(jiān)控和迅速反應(yīng)，也沒有相關(guān)規(guī)定。生態(tài)保護法應(yīng)確立其特有的法律制度及措施。[8]
就法律責任而言，問題集中在三方面：其一，法律義務(wù)與法律責任不配套。一方面，有些重要的法律義務(wù)因無相應(yīng)法律責任規(guī)定而形同虛設(shè)。例如，《水法》第27 條、《漁業(yè)法》第24條、《土地管理法》第39 條都規(guī)定“禁止圍湖造田”,但均因缺乏相應(yīng)的法律責任規(guī)定而致“有法難依,違法難究”。另一方面，有些法律規(guī)定由于過于原則和籠統(tǒng),缺乏可操作性。如《環(huán)境保護法》第16條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責”,但是究竟應(yīng)負什么責、怎樣負責、因未履行職責而造成環(huán)境質(zhì)量惡化又該承擔什么法律后果,卻未見相關(guān)規(guī)定。其二，破壞生態(tài)的刑事責任有待強化和完善。我國《刑法》第六章第六節(jié)中規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”,對生態(tài)犯罪及其刑事責任做了較為全面的規(guī)定。但是，該法對盜伐林木等犯罪規(guī)定的刑罰偏輕[9]；對破壞草原、破壞濕地、破壞林地情節(jié)嚴重的不法行為,并未設(shè)置相應(yīng)的刑事責任條款；未單獨規(guī)定破壞生態(tài)罪。[10]其三，行政處罰不力，個別行政責任條款過于原則,難以切實發(fā)揮以行政制裁遏制生態(tài)破壞的作用。綜上，我國生態(tài)保護法亟須加強法律責任的規(guī)定。
此外，生態(tài)保護的管理體制不完善也是當前我國生態(tài)保護法的明顯不足。目前，我國實行的是環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、各自然資源部門分工分級負責的監(jiān)督管理體制。由于生態(tài)保護的管理體制不順，環(huán)保部門難以發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)管作用。[11]立法不當是生態(tài)保護管理體制不順的原因之一。由于我國自然資源單行法之間缺乏整體配合,調(diào)整對象交叉[12],容易導致自然資源管理部門之間為各自的部門利益互相爭權(quán),或在自然資源保護職責上相互推諉,不僅難以體現(xiàn)諸資源管理部門在生態(tài)保護上的合力，而且不利于生態(tài)保護管理體制的建立。
二、完善我國生態(tài)保護立法的基本思路
（一）總論我國生態(tài)保護立法的完善
完善我國的生態(tài)保護立法，應(yīng)首先實現(xiàn)傳統(tǒng)立法模式的變革；在此基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的生態(tài)保護法律框架。
1．確立生態(tài)系統(tǒng)管理立法模式
國際環(huán)境法與各國環(huán)境法的發(fā)展歷程都印證了環(huán)境法由分割到系統(tǒng)的發(fā)展趨勢，印證了生態(tài)系統(tǒng)整體性管理的必然性。[13]
當前，我國的生態(tài)保護立法模式應(yīng)實現(xiàn)由“點模式”向“關(guān)系模式” 的轉(zhuǎn)變，即由孤立的水、土地、森林、海洋、大氣等要素之間的點的、線形的關(guān)系，向著立體多維復合的、非線形的關(guān)系轉(zhuǎn)變，確立生態(tài)系統(tǒng)整體化管理的立法模式。生態(tài)系統(tǒng)管理立法模式將各種社會經(jīng)濟活動納入生態(tài)保護的范圍中，通過技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)化、生態(tài)核算、產(chǎn)業(yè)調(diào)整與升級、行政綜合決策、生態(tài)系統(tǒng)恢復與重建等綜合手段，在強調(diào)生態(tài)保護的同時追求生態(tài)保護與經(jīng)濟增長、社會發(fā)展的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。
2．構(gòu)建我國的生態(tài)保護法律框架
我國目前的生態(tài)保護法是由散見于生態(tài)保護專門法和自然資源法以及環(huán)境污染防治法等相關(guān)法中的法律規(guī)范組成的規(guī)范系統(tǒng)。生態(tài)系統(tǒng)管理立法模式要求以保護或恢復某種生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)或功能為直接目的制定專門的生態(tài)保護法律法規(guī)，或為此目的在相關(guān)單行法中補充、完善生態(tài)保護法律規(guī)范。
生態(tài)保護法是調(diào)整人們在保護生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能、保護生物多樣性以及特定自然區(qū)域過程中所發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱?？墒牵覈壳皩Ω黝愋蜕鷳B(tài)系統(tǒng)的立法保護僅限于自然資源單行法中的少量規(guī)定，這些規(guī)定大都未考慮生態(tài)功能保護，無法實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)管理的目標；有關(guān)生物多樣性保護的立法是生態(tài)保護立法的重點，我國卻沒有專門性法律，零星的行政法規(guī)、規(guī)范性文件顯然落后于國際法律文件和國外先進立法的進程；特定自然區(qū)域的立法保護雖起步較早，也存在諸多欠缺。此外，一些在國外立法、國內(nèi)典型地區(qū)試點立法中被證明行之有效的法律制度、機制需要通過專項立法的方式加以確立。各種生態(tài)保護標準也應(yīng)當作為技術(shù)規(guī)范納入到生態(tài)保護法律框架中。一言之，生態(tài)保護立法工作在我國亟待開展。
參考我國學者提出的立法建議，設(shè)計出如下生態(tài)保護法律框架：
擬構(gòu)建的我國生態(tài)保護法律框架，應(yīng)是由生態(tài)保護綜合性基本法和各種涉及生態(tài)保護的單行法、區(qū)域（流域、特定地方）生態(tài)系統(tǒng)保護法、生態(tài)保護標準共同構(gòu)成的內(nèi)部協(xié)調(diào)、外部統(tǒng)一的法律框架。
在生態(tài)保護法律框架中，生態(tài)保護綜合性基本法居于主導地位，對所有涉及生態(tài)保護的法律法規(guī)具有立法指導意義。由一部生態(tài)保護綜合性基本法統(tǒng)率其下不同內(nèi)容、位階的生態(tài)保護單行法，對各種生態(tài)保護行為形成統(tǒng)一、全面的法律調(diào)整。各種單行法的內(nèi)容不得與生態(tài)保護綜合性基本法相抵觸，而應(yīng)遵循綜合性基本法中所確立的基本原則，針對其特殊的保護對象做出專門規(guī)定。
生態(tài)保護綜合性基本法應(yīng)當從保護生態(tài)系統(tǒng)整體的層面出發(fā)，綜合考慮生物多樣性、各種生態(tài)要素和特定自然區(qū)域的保護要求，對生態(tài)保護法的立法目的、基本原則、調(diào)整機制、調(diào)整范圍、調(diào)整手段、具有總結(jié)性的法律責任等基本事項做出全面、明確的規(guī)定。[14]
圖中所示“單行法律”，既包括生態(tài)保護專門法，也包括其他相關(guān)法律中涉及生態(tài)保護的法律規(guī)范。這些法律規(guī)范的表現(xiàn)形式不一定是狹義上的法律，也可能是行政法規(guī)、規(guī)章或行政規(guī)范性文件，甚至只是在某部法律中的若干條款。這里，為了敘述上的方便，將生態(tài)保護法律框架中的立法內(nèi)容概稱某某法。
生態(tài)保護的單行法律依保護對象可以分為三類：生物多樣性保護法、特定自然區(qū)域保護法、各類型生態(tài)系統(tǒng)保護法。
生物多樣性保護法是指以生物多樣性保護為立法目的所制定的法律規(guī)范的總稱?？梢詫⑵浞譃檫z傳多樣性保護法、物種多樣性保護法和生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護法。[15]遺傳多樣性被認為是生物多樣性的核心層次，是物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性的基礎(chǔ)。[4]實踐中，發(fā)達國家和發(fā)展中國家關(guān)于遺傳資源的爭奪和斗爭，已經(jīng)逐漸成為新時期南北關(guān)系中的一個中心問題。從發(fā)展中國家的角度看，對遺傳資源以及遺傳資源相關(guān)的傳統(tǒng)知識進行法律保護，已經(jīng)成為一個迫在眉睫、亟待解決的實際問題。[5]我國也面臨著對境內(nèi)遺傳資源的獲取活動進行管制的重要問題，以求公平合理地分享相關(guān)惠益。鑒于我國目前尚沒有關(guān)于遺傳資源的專門立法，我們可以從已經(jīng)對我國生效的《生物多樣性公約》中獲得思路，進而完善本國的遺傳資源獲取和惠益分享的法制建設(shè)。物種多樣性保護法不僅包括動物物種保護法和植物物種保護法，還包括防治外來物種入侵法。鑒于我國的生物安全受外來物種入侵的影響日趨嚴重，當前我國要特別注重防治外來物種入侵的法制建設(shè)。生態(tài)系統(tǒng)多樣性充分體現(xiàn)了生物多樣性研究的突出的特征，即高度的綜合性。生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護法也突出地體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)管理立法理念。它強調(diào)生態(tài)保護從簡單的、以分部門的資源利用、污染控制為中心轉(zhuǎn)向一個更為整體的和綜合的觀點。生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護法與各類型生態(tài)系統(tǒng)保護法在調(diào)整范圍上存在交叉、重合，但是，立法任務(wù)和調(diào)整手段不同。生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護法的立法任務(wù)是保障各類型生態(tài)系統(tǒng)的合理分布，使小到一個自然區(qū)域大到地球生物圈的多元生態(tài)系統(tǒng)和諧、統(tǒng)一。其調(diào)整手段包括生態(tài)系統(tǒng)的分類、生物多樣性關(guān)鍵地區(qū)的確定、生態(tài)系統(tǒng)多樣性的測度、生態(tài)系統(tǒng)多樣性的監(jiān)測、生態(tài)信息網(wǎng)絡(luò)的建立及交流等。保護生態(tài)系統(tǒng)多樣性，需要建立、完善生態(tài)系統(tǒng)管理法律制度。這方面的立法研究在我國已經(jīng)起步。[3]
我國生態(tài)保護立法中的又一重要保護對象——特定自然區(qū)域是指（1）對于我國生態(tài)安全有重要意義、需要特別劃定的生態(tài)功能保護區(qū)；（2）有必要確立為“自然保護區(qū)”的珍稀、瀕危野生動植物的天然集中分布區(qū)；（3）具有特殊意義的自然遺跡、文化遺跡和風景名勝區(qū)；（4）城市景觀與綠地。針對特定自然區(qū)域保護而制定的法律，大都屬于生態(tài)保護專門法。
圍繞各類型生態(tài)系統(tǒng)保護而制定的法律規(guī)范卻可能繼續(xù)存在于我國的自然資源法中或其他相關(guān)法律中。這不僅系因我國自然資源分要素立法的傳統(tǒng)使然，而且因為對于既是自然資源又是生態(tài)系統(tǒng)的某一類型生態(tài)系統(tǒng)功能與結(jié)構(gòu)的保護，需要單項立法。不同類型生態(tài)系統(tǒng)的保護本身需要不同的管理法規(guī)，分部門立法未嘗不可，但是，需要對現(xiàn)有的自然資源法進行全面修改。要將“生態(tài)保護”寫進立法目的，消除現(xiàn)行各資源法律、法規(guī)存在的調(diào)整對象交叉、內(nèi)容重復、法律效力層次混亂的現(xiàn)象。自然資源立法既要做好各部門在資源管理上的分工，更要重視各部門在生態(tài)保護上的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。鑒于生態(tài)保護的薄弱，應(yīng)特別強調(diào)各種自然資源的生態(tài)功能保護；[16]對自然資源法中不利于生態(tài)保護和恢復的規(guī)定予以修改，提高對破壞生態(tài)功能和自然資源的違法行為的罰款數(shù)額；確定具體數(shù)額時，應(yīng)適當考慮被處罰行為所造成的生態(tài)價值損失，而不能僅以被毀資源的經(jīng)濟價值作為處罰依據(jù)。
生態(tài)保護的單行法律依立法手段分類，可以分出生態(tài)損害防治法、生態(tài)風險評價法、生態(tài)成本核算法、生態(tài)審計法、生態(tài)系統(tǒng)信息網(wǎng)絡(luò)控制法、生態(tài)產(chǎn)業(yè)促進法、生態(tài)資源分配法、生態(tài)補償法等諸多法律規(guī)范系統(tǒng)。這里所說的“立法手段”，是指服務(wù)于生態(tài)保護對象的系統(tǒng)方法，比如生態(tài)風險評價、生態(tài)審計、生態(tài)補償?shù)?。由于生態(tài)保護的立法手段是對生態(tài)保護手段（包括生態(tài)手段、經(jīng)濟手段、科技手段、管理手段等）的綜合運用，故依據(jù)這一標準可以分出多種我國立法機構(gòu)已準備制定或?qū)砜紤]制定的生態(tài)保護單行法。
我國幅員遼闊，各地的環(huán)境狀況及經(jīng)濟和社會發(fā)展水平差異甚大，國家的生態(tài)保護立法只能顧及到普及性的問題，很難照顧到各地特殊的生態(tài)保護問題。因此，許多關(guān)于生態(tài)保護具體制度的嘗試，往往通過對典型地區(qū)的試點立法，然后進行全國性的推廣和立法。根據(jù)國家生態(tài)保護的立法精神及有關(guān)規(guī)定制定地方性或區(qū)域性、流域性生態(tài)系統(tǒng)保護法規(guī)、規(guī)章，在我國是十分必要的。[17]
此外，應(yīng)開展生態(tài)保護的要求，我國應(yīng)依法確立生態(tài)保護標準體系，其中包括土壤環(huán)境質(zhì)量標準、城市與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價標準、生物多樣性評價標準、轉(zhuǎn)基因生物環(huán)境風險評估標準、外來入侵物種環(huán)境風險評估標準、生態(tài)旅游標準、礦山生態(tài)保護與恢復標準、地表水資源開發(fā)生態(tài)保護標準、自然保護區(qū)分類標準等。
在上述法律規(guī)范基礎(chǔ)上構(gòu)建的生態(tài)保護法律框架，應(yīng)當能夠改變原有生態(tài)保護立法的“點模式”，運用多種立法手段，對生物多樣性、特定自然區(qū)域和各類型生態(tài)系統(tǒng)予以全面保護，實現(xiàn)生態(tài)保護的立法目的。
（二）專論我國生物多樣性保護立法的完善
生物多樣性的保護是全人類的共同關(guān)切事項。保護生物多樣性已被提到人類的日程中來。[18]在法律上，根據(jù)聯(lián)合國《生物多樣性公約》第2條的規(guī)定，生物多樣性（Biodiversity）是指“所有來源的形形色色生物體，這些來源除其他外，包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體”。生物多樣性是一個內(nèi)涵十分廣泛的重要概念，包括三個層次：基因水平、物種水平、生態(tài)系統(tǒng)水平，相應(yīng)地有三種生物多樣性——遺傳多樣性[19]，物種多樣性[20]，生態(tài)系統(tǒng)多樣性[21]。保護生物多樣性，就是要保護這種存在于生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳基因之中和之間的變異性或多樣性。[7]
法律是生物多樣性保護為重要、為有效的手段，國際社會欲建立行之有效的生物多樣性保護法律制度與秩序。從《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》到《生物多樣性公約》再到《卡塔赫納生物安全議定書》等國際性法律文件[22]的生效，便體現(xiàn)了國際社會對生物多樣性保護的關(guān)注。盡管這些公約/議定書本身存有缺陷或不足，在執(zhí)行過程中也有不盡人意的地方，但公約/議定書畢竟提供了全球范圍內(nèi)保護生物多樣性的法律范本。各國紛紛通過完善本國立法加強生物多樣性的保護。
我國是世界上生物多樣性為豐富的國家之一，也是早加入《生物多樣性公約》的國家。我國政府高度重視生物多樣性保護工作，制定并實施了一系列相關(guān)法律、法規(guī)[23]，基本形成了保護生物多樣性的立法體系；建立、完善了《生物多樣性公約》履約協(xié)調(diào)機制和生物物種資源保護部際聯(lián)席會議制度；制定發(fā)布了《中國生物多樣性保護行動計劃》及相關(guān)規(guī)劃，各有關(guān)部門以此為依據(jù)，制定、實施了專項保護計劃。但是，我國生物多樣性保護的形勢依然嚴峻，人口增長和社會經(jīng)濟的快速發(fā)展正日益對我國的生物多樣性造成威脅。我國現(xiàn)有的生物多樣性保護法，遠不能滿足現(xiàn)階段生物多樣性保護的要求，而且相關(guān)執(zhí)法也存在諸多問題，使得原本就不完善的法律、法規(guī)得不到全面、有效的執(zhí)行。
完善我國的生物多樣性保護法，至少應(yīng)考慮如下三方面：
1．完善我國生物多樣性保護立法的框架性建議
（1）對涉及生物多樣性保護的法律規(guī)范進行清理，在立法目的中明確“生物多樣性保護”，修改或廢止原有立法中與生物多樣性保護的客觀要求不相適應(yīng)的部分。
（2）完善自然保護區(qū)建設(shè)與管理立法，提高自然保護區(qū)管理能力與建設(shè)水平。
建立自然保護區(qū)和國家公園，就地保護特定自然區(qū)域的生物及其生態(tài)系統(tǒng)，是保護生物多樣性的傳統(tǒng)方式。生物多樣性保護雖然不能僅著眼于自然保護區(qū)的管理，但是，這一傳統(tǒng)方式不應(yīng)被忽視，仍應(yīng)繼續(xù)強化，并推陳出新，與時俱進。
我國經(jīng)濟社會發(fā)展的第十一個五年規(guī)劃中，明確提出要推進形成優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，其中限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的載體就是生態(tài)功能保護區(qū)和自然保護區(qū)。我國現(xiàn)有十七個具有全球保護意義的生物多樣性關(guān)鍵地區(qū)，絕大多數(shù)分布在限制開發(fā)和禁止開發(fā)的區(qū)域內(nèi)。因此，要通過加強生態(tài)功能保護區(qū)和自然保護區(qū)的法制建設(shè)，將生物多樣性保護納入到該區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的格局中，將生物多樣性保護作為完善區(qū)域政策和績效評價的重要內(nèi)容。
我國應(yīng)實施《全國自然保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，提高自然保護區(qū)的建設(shè)水平。具體目標是：對現(xiàn)有自然保護區(qū)的范圍和功能區(qū)劃進行優(yōu)化；加強自然保護區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高監(jiān)測與研究水平，重視對自然保護區(qū)周邊資源開發(fā)活動的監(jiān)控引導；制定自然保護區(qū)資源狀況的調(diào)查和信息公布相關(guān)標準和規(guī)章制度，全面提升自然保護區(qū)和各級有關(guān)主管部門的管理能力；科學規(guī)劃自然保護區(qū)布局，加強對新建自然保護區(qū)的指導，在尚未得到有效保護的典型生態(tài)系統(tǒng)、國家重點保護野生動植物集中分布區(qū)域及自然遺跡地，優(yōu)先建立自然保護區(qū)，逐步形成完善的自然保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系。
（3）重視對生物多樣性典型地區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)的保護。我國應(yīng)該針對不同地區(qū)獨特的自然條件和生態(tài)保護問題，制定區(qū)域性立法，對生物多樣性典型地區(qū)予以專門保護。比如，在生物多樣性集中且豐富的西南地區(qū)應(yīng)注重區(qū)域性生態(tài)保護立法，做好對重點資源開發(fā)的生態(tài)保護；而在生物品種珍稀、瀕危的西北地區(qū)，除了在立法上加強保護外，還應(yīng)該滿足修復物種生存環(huán)境、恢復種群數(shù)量的需求。各級環(huán)保部門要會同有關(guān)部門優(yōu)先在生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)分期劃定一批禁采區(qū)、禁墾區(qū)、禁伐區(qū)和禁牧區(qū)。在生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)加強環(huán)境污染控制，特別是加強危險化學品和危險廢物的管理。
（4）落實公眾參與原則，建立、完善公眾參與的制度和機制，不斷拓展公眾參與生物多樣性保護的途徑和方式。生物多樣性與人們的生活息息相關(guān)，生物多樣性保護離不開公眾的參與。要積極發(fā)揮志愿者和非政府組織的作用，使更多的人意識到生物多樣性對人類生存的重要性，認識到生物多樣性是重要的資源、是維護生態(tài)安全的重要保障。
（5）開展生物物種資源保護和管理宣傳教育，加強與其他國家、國際組織在保護生物多樣性事業(yè)上的合作與交流，積極學習、借鑒國外保護生物多樣性立法的先進經(jīng)驗，完善本國立法，推動我國及全球生物多樣性保護工作的發(fā)展。
2．防治外來物種入侵的法制建設(shè)
防治外來物種入侵是我國生物多樣性保護中的一個薄弱環(huán)節(jié)。
針對近年來外來物種入侵對我國生態(tài)造成的危害，我國應(yīng)當盡早將防治外來物種入侵法納入國家立法計劃。
在立法時，應(yīng)充分考慮到外來入侵物種傳入的各個環(huán)節(jié)，針對每一種入侵物種可能傳入的途徑制定相應(yīng)的法制管理對策，特別是針對生物引種、交通運輸、國際貨物貿(mào)易、出入境旅游等方面加強監(jiān)督管理。例如，在從國外引進動植物時，應(yīng)當對該物種引入目的、動植物種類、數(shù)量、引入地方、種植面積、可能的擴散地區(qū)等加強監(jiān)管，既要防止引進的物種對本地物種帶來危害，也要防止它們自身變成新的有害物種。我國應(yīng)通過立法加強對轉(zhuǎn)基因生物體、病原微生物的監(jiān)控管理，努力將轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品在生產(chǎn)、轉(zhuǎn)運、銷售和使用過程中，可能對生物多樣性的影響降低到低水平。
為了提高法律的科學性，應(yīng)當在充分的科學研究和信息收集整理的基礎(chǔ)上，制定我國外來入侵物種的控制管理名錄和評估方法。從維護國家生態(tài)安全的角度出發(fā)，對外來物種引入的評估和審批制度予以完善，對外來入侵物種的處理措施以及外來入侵物種損失補償制度等作出明確的規(guī)定，并盡快建立科學有效的控制外來物種入侵應(yīng)急機制。
我國應(yīng)盡快規(guī)范外來物種引進審批程序，在立法的基礎(chǔ)上建立外來入侵物種生態(tài)風險評估標準，制定科學的評價指標體系。在風險評估過程中，不僅要考慮如動物感染發(fā)病造成的損失和對公共衛(wèi)生的影響等直接后果，還要考慮各種間接后果，如危害因素監(jiān)測控制的費用及補償費用、潛在的貿(mào)易損失以及對環(huán)境的不利影響等。
由于外來生物入侵威脅到社會的方方面面，僅靠某一個或幾個部門防治是不夠的。我國應(yīng)成立包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、檢疫、衛(wèi)生、司法、科研等國家主管部門在內(nèi)的統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)委員會，從國家利益的高度全面控制外來入侵物種，不斷提高監(jiān)督管理水平。
3．我國遺傳資源獲取與惠益分享法制的完善
遺傳資源問題，將是21世紀國際環(huán)境法的一個熱點問題。[24]我國擁有極為豐富的遺傳資源，但近年來也成為發(fā)達國家生物技術(shù)公司進行生物剽竊的主要對象國，遺傳資源流失現(xiàn)象非常嚴重。目前，我國關(guān)于保護遺傳資源的法律制度極其薄弱。在遺傳資源獲取與惠益分享領(lǐng)域，我國雖然初步形成了以各單項生物資源法為主體的法律框架，以多部門分工分級負責為特點的體制框架以及以所有權(quán)、采集、交易和外國人準入制度為核心的制度框架，實踐中也出現(xiàn)了通過合同式安排以及自律性調(diào)整的情況，但從總體上看這一公法管制框架較為粗糙，尚缺乏明確的管制要求，對惠益分享活動也缺乏足夠的引導與指示，不能滿足我國遺傳資源獲取與惠益分享管制的客觀需要，亟待完善和加強。為了維護我國在遺傳資源獲取與惠益分享方面的利益，我國應(yīng)當以本國的基本國情和法制現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，結(jié)合遺傳資源獲取與惠益分享管制的基本原理與各國經(jīng)驗，著重從以下方面完善我國遺傳資源獲取與惠益分享的法制。
在遺傳資源獲取與惠益分享方面，我國應(yīng)選擇“公法管制為基礎(chǔ)，私法調(diào)整為輔助、自律管制作補充”的綜合管制模式。確定“合理限制為主，適當鼓勵為輔”的管制導向。制定一項關(guān)于遺傳資源獲取與惠益分享的專門性行政法規(guī)。
我國應(yīng)在專門立法中規(guī)定法定監(jiān)管、便利獲取、多元參與、分類管理和透明管理等管制原則。
增設(shè)跨部門的協(xié)調(diào)機構(gòu)（改組后的“生物物種資源保護部際聯(lián)席會議”），建立以國家環(huán)保總局牽頭協(xié)調(diào)主管、各部門分工負責的管理體制。
除了完善國內(nèi)法制之外，我國還應(yīng)當積極主動地參加主要國際論壇中關(guān)于此類議題的討論和談判，同時不斷加強國內(nèi)在遺傳資源獲取與惠益分享方面的能力建設(shè)。[25]
【作者簡介】
梅宏，男，中國海洋大學，研究方向：環(huán)境法，海洋法。
【注釋】
[1] 汪勁．環(huán)境法學[M]．北京：北京大學出版社，2006，121．
[2] 謝校初等．從1998 年洪災中分析我國生態(tài)保護立法的不足與完善[J]. 湖南教育學院學報，1999(3)．
[3] 趙繪宇．生態(tài)系統(tǒng)管理法律研究[M]．上海：上海交通大學出版社，2006，1-24，97-157．
[4] 施立明，賈旭，胡志昂．遺傳多樣性[A]．陳靈芝．中國的生物多樣性現(xiàn)狀及其保護對策[M]．北京：科學出版社，2003，33．
[5] 秦天寶．遺傳資源獲取和惠益分享的法律問題研究[M]．武漢：武漢大學出版社，2006，26．
[6] 人大代表建議將森林法修改為森林生態(tài)保護法[N]．中國綠色時報，2005-03-03．
[7] Convention of Biological Diversity，Http://www.biodiv.org.
【參考文獻】
基金項目：中國海洋發(fā)展研究中心科研項目“海上溢油引起的生態(tài)損害法律問題研究”，課題編號：AOCQN200812。
[1] 我國《憲法》第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。”這一規(guī)定為我國的生態(tài)保護提供了憲法依據(jù)。
[2] 我國《環(huán)境保護法》第三章“保護和改善環(huán)境”，特別是其中第19條和第22條、第23條，具體規(guī)定了生態(tài)保護的內(nèi)容。
[3] 鑒于生態(tài)各要素與自然資源具有重合性的特征，因此有關(guān)生態(tài)保護的法律規(guī)范也大多確立于自然資源法之中。需要明確的是，自然資源法本屬于傳統(tǒng)物權(quán)法的范疇，因此自然資源法有關(guān)生態(tài)保護的規(guī)范只是零星和散在的，它們對生態(tài)的保護也是間接通過對自然資源的保護而實現(xiàn)的。參見[1].
[4] 對生態(tài)保護做出規(guī)定的其它法律包括但不限于《農(nóng)業(yè)法》、《畜牧法》等；對生態(tài)保護做出規(guī)定的行政法規(guī)包括但不限于《自然保護區(qū)條例》、《瀕危野生動植物進出口管理條例》等；對生態(tài)保護做出規(guī)定的行政規(guī)范性文件包括但不限于《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家環(huán)境保護總局的通知》、《關(guān)于發(fā)布商業(yè)性經(jīng)營利用馴養(yǎng)繁殖技術(shù)成熟的梅花鹿等54種陸生野生動物名單的通知》等。
[5] 我國已簽署、加入的生態(tài)保護領(lǐng)域的國際公約有《生物多樣性公約》、《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》、《生物多樣性公約卡塔赫納生物安全議定書》、《防止外來入侵種導致生物多樣性喪失的指南》、《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》等。根據(jù)我國的法律體制，我國締結(jié)或者參加的國際條約，也是我國法律體系的一部分。而且，國際條約的規(guī)定在與國內(nèi)相關(guān)立法的規(guī)定發(fā)生沖突時，優(yōu)先適用。
[6] 值得一提的是，我國的《海洋環(huán)境保護法》采用了綜合性環(huán)境立法模式，融海洋環(huán)境污染防治、海洋生態(tài)保護和海洋資源管理等于一體，體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)管理思想。
[7] 生態(tài)保護法不僅要堅持環(huán)境法基本原則，還應(yīng)當確立其特殊的立法原則，如堅持生態(tài)保護與生態(tài)建設(shè)并舉原則，堅持統(tǒng)籌兼顧、綜合決策、合理開發(fā)原則，預防、保護和保全原則，開發(fā)者保護、利用者補償、破壞者恢復原則，生態(tài)效益與經(jīng)濟、社會效益相統(tǒng)一原則等。
[8] 生態(tài)保護法特有的法律制度、措施，主要包括：建立生態(tài)保護的管理體制；確立生態(tài)指標體系制度、生態(tài)風險評價制度、生態(tài)狀況普查與預警制度；加強自然資源考核、規(guī)劃和管理，做好生態(tài)保護與恢復、治理工作；建立生態(tài)保護與監(jiān)管制度；建立生態(tài)保護與建設(shè)的審計制度；加強對生態(tài)功能保護區(qū)的保護、建設(shè)、管理和監(jiān)督；重視對生物多樣性典型地區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)的保護；加強生態(tài)保護的科技支持能力，引導技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)化；加強生態(tài)科技經(jīng)費的投入，推動生態(tài)科研成果的轉(zhuǎn)化；加強生態(tài)保護的宣傳教育，提高全民的生態(tài)保護意識，完善生態(tài)損害的舉報和聽證制度，保障公眾參與生態(tài)保護；明確資源開發(fā)單位及其負責人的生態(tài)保護責任，實行嚴格的考核、獎罰制度；加強生態(tài)保護的處罰制度，對嚴重破壞生態(tài)的單位和個人，根據(jù)情節(jié)輕重，分別給予行政處分、經(jīng)濟處罰和刑事制裁。
[9] 對盜伐林木罪的高處刑，由原《刑法》按盜竊罪可判“10 年以上有期徒刑，無期徒刑或者死刑，”降為可判“7 年以上有期徒刑”。這一修改顯然減輕了對盜伐林木犯罪的打擊力度。
[10] 在專章規(guī)定破壞生態(tài)要素的各種犯罪時，單獨規(guī)定破壞生態(tài)、情節(jié)特別嚴重的犯罪，并加以重罰，是眾多國家的共同作法。例如1996 年通過的《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》，在第9 編《危害公共安全和社會秩序的犯罪》第26 章，專門規(guī)定生態(tài)犯罪，共17 條，分別規(guī)定了17 種生態(tài)犯罪。
[11] 參見《全國生態(tài)保護“十一五”規(guī)劃》。
[12] 例如，《水法》第2條和《礦產(chǎn)資源法實施細則》第2 條均把“地下水”列入其管轄范圍；《草原法》第2 條、第3 條和《土地管理法》第4 條、第5 條的規(guī)定，也有類似的交叉情況。
[13] 有學者通過對我國、國際、國別環(huán)境資源法的分析，得出生態(tài)系統(tǒng)管理法律是順乎歷史發(fā)展實踐的必然選擇。參見[3]。
[14] 《全國生態(tài)保護“十一五”規(guī)劃》已明確寫到，我國將在“十一五”期間制定《生態(tài)保護法》。
[15] 生物多樣性保護法是我國生態(tài)保護立法亟待完善的領(lǐng)域。下文將專論我國生物多樣性保護立法的完善，這里僅就生物多樣性保護法的分類及其概況予以簡述。
[16] 值得一提的是，修改《森林法》時，全國人大代表、黑龍江省伊春市人大主任關(guān)慶波建議，將現(xiàn)行的《森林法》修改為《森林生態(tài)保護法》，從維護國家生態(tài)安全、保護生物多樣性的高度，增加和充實森林資源保護方面的相關(guān)內(nèi)容。參見[6]。
[17] 參見[3]，第75頁。
[18] 這一認識已在《生物多樣性公約》的序言中得到確認。
[19] 遺傳多樣性(Geneticdiversity)，又稱基因多樣性，是指“動物、植物和微生物個體的基因中的遺傳信息的總和。具體地講，遺傳多樣性是指同一物種內(nèi)，遺傳構(gòu)成上的差異或變異?！?BR> [20] 物種多樣性（Speciesdiversity），是指物種水平上的生物多樣性，通常指一定面積內(nèi)物種的數(shù)量，是容易被人們認識的多樣性層次。
[21] 生態(tài)系統(tǒng)多樣性（Ecosystemdiversity），是指“生物圈內(nèi)生境、生物群落和生態(tài)過程的多樣化及生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生境差異、生態(tài)過程變化的多樣性。其中的生境主要是指構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)要素之一的無機環(huán)境，如地貌、氣候、土壤、水文等。生物群落的多樣性則包括各種各樣生存著的生物群落，各群落彼此之間多層次的相互作用及動態(tài)變化。生態(tài)過程是指生態(tài)系統(tǒng)的組成、結(jié)構(gòu)及功能等在時間和空間尺度上的變化?！?BR> [22] 目前已制定的有關(guān)生物多樣性保護的公約或協(xié)議有：《國際捕鯨管制公約》（1946年）、《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（簡稱《拉姆薩公約》1971年）、《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（1972年）、《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》（1973年）、《保護野生動物中遷徙物種公約》（簡稱《波恩公約》1979年）、《生物多樣性公約》（1992年）、《生物多樣性公約卡塔赫納生物安全議定書》。
[23] 我國已制定、施行的涉及生物多樣性保護的法律法規(guī)主要有：《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《野生動物保護法》、《水土保護法》、《種子法》等，以及《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》、《自然保護區(qū)條例》、《野生植物保護條例》等20余部行政法規(guī)。
[24]《生物多樣性公約》規(guī)定，“遺傳資源”是指具有實際或潛在價值的，來自植物、動物、微生物或其他來源的任何含有遺傳功能單位的材料。在我國，遺傳資源是附著于動物、植物、微生物或其他來源的生物資源之上或之中的遺傳材料，它屬于生物資源的一部分。參見[5]，王曦著“序二”第2頁，第592頁。