政府采購制度是市場經(jīng)濟(jì)條件下，加強(qiáng)公共財政支出管理的重要手段，其目的主要在于規(guī)范政府采購行為，節(jié)約采購資金、降低采購成本、提高財政支出效益、遏制腐敗。自2003年1月1日《政府采購法》正式實施以來，我國政府采購改革得到了迅速的發(fā)展，但由于配套制度不健全、實踐經(jīng)驗不足等原因，我國政府采購制度還遠(yuǎn)沒有發(fā)揮其應(yīng)有的效益，政府采購成本還有很大的下降空間。政府采購的成本構(gòu)成比較復(fù)雜，本文主要從降低采購價格和采購管理成本的角度來闡述政府采購成本控制的途徑。
進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購規(guī)模和范圍
沒有相當(dāng)?shù)恼少徱?guī)模，就不能有效地降低采購成本，財政資金就不可能實現(xiàn)整體效益的提高，更不能體現(xiàn)政府采購的宏觀調(diào)控政策效應(yīng)。近幾年來，我國政府采購規(guī)模迅速擴(kuò)大，范圍不斷擴(kuò)展，但目前與發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距（據(jù)統(tǒng)計，2004年我國政府采購金額達(dá)到2135.7億元，占當(dāng)年財政支出的8％，而很多發(fā)達(dá)國家的政府采購金額已相當(dāng)于其財政支出的30％），政府采購規(guī)模還有很大的上升空間，其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益還未充分體現(xiàn)出來，因此，政府采購上規(guī)模是深化政府采購制度改革的重要任務(wù)。
目前，擴(kuò)大政府采購規(guī)模和范圍的重點[1]是：完善政府采購預(yù)算編制管理，科學(xué)制定集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)，把財政性資金償還的借（貸）款、中央（?。┌才诺膶ｍ椦a(bǔ)助資金納入政府采購實施范圍，保證政府采購規(guī)模逐年增長；抓好工程、服務(wù)項目的政府采購工作，重點是建立工程實行政府采購的模式和機(jī)制，促進(jìn)工程采購規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大；繼續(xù)在大力推行協(xié)議供貨采購形式的基礎(chǔ)上，探索其他有利于擴(kuò)大采購規(guī)模的方式；推動縣級政府采購實施范圍和規(guī)模的擴(kuò)大。
加強(qiáng)對政府采購方式的管理
作為政府采購的主要方式，公開招標(biāo)采購被普遍地認(rèn)為最能體現(xiàn)競爭精神，能有效地促進(jìn)競爭，節(jié)約采購費用，降低采購成本，提高采購質(zhì)量。由于受多種因素的制約，目前我國政府公開招標(biāo)采購離統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、高效的要求還相差甚遠(yuǎn)，在政府采購招投標(biāo)活動中一些問題時有發(fā)生，如規(guī)避招標(biāo)、暗中指定的虛假招標(biāo)、對供應(yīng)商資質(zhì)審核不嚴(yán)、串通投標(biāo)、地方保護(hù)、專家?guī)煨瓮撛O(shè)、評標(biāo)環(huán)節(jié)漏洞百出等[2]。這些問題的存在，導(dǎo)致許多政府采購的招標(biāo)活動并沒有實現(xiàn)其應(yīng)有的效益。
在政府采購活動中，要有效地實行公開招標(biāo)采購，充分發(fā)揮公開招標(biāo)采購的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，必須嚴(yán)格規(guī)范公開招標(biāo)采購行為。第一，嚴(yán)格依法采用公開招標(biāo)采購方式。政府采購效率的高低，在一定程度上體現(xiàn)在公開招標(biāo)采購所占的比例上，因此，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，凡采購金額達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)以上、符合招標(biāo)條件的采購項目均應(yīng)實行公開招標(biāo)采購，任何單位和個人不得將應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)方式采購的項目化整為零或者以其他方式規(guī)避招標(biāo)。第二，認(rèn)真組織市場調(diào)查。招標(biāo)采購前，應(yīng)對招標(biāo)貨物進(jìn)行認(rèn)真的市場調(diào)查，掌握市場價格行情，避免供應(yīng)商串標(biāo)，抬高物價。第三，嚴(yán)密編制招標(biāo)文件。招標(biāo)文件的編制力求做到結(jié)構(gòu)完整、要素齊全、內(nèi)容完備、表述嚴(yán)謹(jǐn)，從而為采購活動提供科學(xué)依據(jù)。編制招標(biāo)文件要堅持公平、公正的原則，不得有排斥某一潛在投標(biāo)人的內(nèi)容。第四，建立和完善專家?guī)?。為真正體現(xiàn)公開招投標(biāo)的合法性及權(quán)威性，專家的選定不能受地域限制，要盡可能放開視野，選配一些專業(yè)素質(zhì)高又有實際經(jīng)驗的人員進(jìn)入政府采購專家?guī)臁５谖?，依法開展評標(biāo)、定標(biāo)。要依法組建評標(biāo)委員會，保證評標(biāo)委員會實施評標(biāo)的公正性、公平性。評標(biāo)委員會要嚴(yán)格遵守評標(biāo)紀(jì)律和職業(yè)道德，嚴(yán)格根據(jù)招標(biāo)文件的規(guī)則要求，對投標(biāo)文件作出實事求是的評價。第六，加強(qiáng)監(jiān)管。為減少“權(quán)錢交易”等腐敗行徑，防止在采購過程中產(chǎn)生“暗箱操作”現(xiàn)象，采購管理部門、審計、紀(jì)檢和財務(wù)部門要對公開招標(biāo)采購各環(huán)節(jié)實施嚴(yán)格監(jiān)管。
為有效降低采購成本，政府采購機(jī)構(gòu)也可根據(jù)自己不同的情況選擇、運用公開招標(biāo)采購方式以外的采購方式。但從目前實踐看，對于公開招標(biāo)以外的其他采購方式，許多法規(guī)都沒有規(guī)定明確、嚴(yán)格的適用條件，以致經(jīng)常出現(xiàn)采購方式的隨意選用和變更、混用等問題。為規(guī)范對非公開招標(biāo)采購方式的管理，當(dāng)前迫切需要制訂非公開招標(biāo)采購方式的具體操作規(guī)程，并且要加強(qiáng)對非公開招標(biāo)采購方式選擇與運用的審批和監(jiān)督，政府采購管理部門如果發(fā)現(xiàn)政府采購方式有不符合規(guī)定的，應(yīng)責(zé)成采購機(jī)構(gòu)認(rèn)真地加以糾正。
注重對供應(yīng)商的選擇與管理
對供應(yīng)商的選擇與管理，是政府采購管理工作的核心。從目前現(xiàn)狀看，政府采購供應(yīng)商管理還存在制度建設(shè)相對滯后、供應(yīng)商選擇范圍窄、影響選擇供應(yīng)商的人為因素過多、供應(yīng)商準(zhǔn)入管理存在無序性和盲目性等問題。為建立良好的市場采購環(huán)境，提高政府采購效率，降低政府采購成本，促進(jìn)政府采購改革健康有序地發(fā)展，政府采購機(jī)構(gòu)必須加快構(gòu)建完善的供應(yīng)商管理體系，規(guī)范對供應(yīng)商的選擇與管理工作。
就采購成本控制而言，政府采購機(jī)構(gòu)可從以下方面加強(qiáng)對供應(yīng)商的管理：第一，加強(qiáng)供應(yīng)商信息庫的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，真正實現(xiàn)信息共享，拓寬供應(yīng)商選擇范圍，從而有利于供應(yīng)商之間展開充分的競爭，使采購方能獲得較為理想的采購價格。第二，建立完善、科學(xué)的評價選擇標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把供應(yīng)商準(zhǔn)入關(guān)，避免因供應(yīng)商選擇不當(dāng)而造成不應(yīng)有的損失。第三，有意識地在準(zhǔn)入供應(yīng)商之間引入競爭機(jī)制，促使各供應(yīng)商為不斷優(yōu)化價格水平、貨物質(zhì)量而努力。例如，在幾個采購量比較大的品種中，每個品種可以實行AB角制或ABC角制[3]。第四，與履約情況良好的供應(yīng)商建立長期穩(wěn)定的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，從而可享受到更多的價格折扣，但同時要注意防止壟斷[3]。第五，與供應(yīng)商共同尋求降低貨物生產(chǎn)成本的途徑。如幫助供應(yīng)商改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、加強(qiáng)生產(chǎn)管理、提高生產(chǎn)效率、降低原材料消耗等，以達(dá)到降低生產(chǎn)成本進(jìn)而降低采購價格的目的。第六，加強(qiáng)合同管理，提高供應(yīng)商違約成本。
嚴(yán)格審價
隨著政府采購制度的逐步建立和完善，審價工作的重要性越來越突出。良好的政府采購審價工作可以確定合理的采購價格，限度地節(jié)約費用，也可以防止違規(guī)、腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。要做好政府采購審價工作，必須建立和健全審價工作的各項規(guī)章制度，對審價人員的行為實施嚴(yán)格規(guī)范，如：不準(zhǔn)在審價過程中接受供應(yīng)商的禮金或禮品，不準(zhǔn)接受供應(yīng)商的宴請，不準(zhǔn)私自與供應(yīng)商接觸，不準(zhǔn)故意隱瞞審價工作中發(fā)現(xiàn)的問題等等。在此基礎(chǔ)上，審價人員要以高度的責(zé)任心，采取科學(xué)的方法（如分析法、核對法、核實法、抽查法等）對各種采購方式下的采購價格實施認(rèn)真的審查。
對招標(biāo)采購，審價人員應(yīng)參與資質(zhì)預(yù)審，參與價格評審辦法制訂，參與編制標(biāo)底或確定“基準(zhǔn)價”，為合理確定中標(biāo)價格提供重要參考。對競爭性談判采購，審價人員應(yīng)參與采購項目價格的調(diào)研論證，認(rèn)真分析報價構(gòu)成，參與價格談判并發(fā)揮積極的作用。對詢價采購，審價人員應(yīng)參與制訂價格構(gòu)成評審標(biāo)準(zhǔn)，比較分析貨物的價格構(gòu)成是否完整。按單一來源方式實施采購的貨物，是審價的重點。因為按單一來源方式采購的貨物，其價格往往具有一定的壟斷性，價格成分中的水分也比較多。在這種情況下，審價人員應(yīng)要求供應(yīng)商提供較為詳細(xì)的價格資料，進(jìn)而根據(jù)成本價格核算方法，推算出貨物的準(zhǔn)確價格，必要的話還可以組織現(xiàn)場審核。
靈活運用價格談判策略與技巧
政府采購合同中的價格，包含著買賣雙方的經(jīng)濟(jì)利益，因此，在政府采購商務(wù)談判中，價格談判成為買賣雙方關(guān)注的重點。在采購談判中，采購人員要全面分析談判中的優(yōu)勢，靈活運用價格談判策略與技巧，以追求合理的采購價格。在報價方面，可采取總體報價、對比報價、差異報價、依據(jù)競爭態(tài)勢報價等策略。在討價方面，可采取全面討價或部分討價的方法，要盡可能回避價格數(shù)字，討價要適可而止。在還價方面，要掌握好還價時機(jī)和起點，視情況可采用總體還價、分項還價、分檔還價等方式，并把握好還價次數(shù)。在價格讓步方面，可采取對應(yīng)讓步、非重要問題上優(yōu)先讓步、讓步與要求并提等策略。
值得注意的是，在采購價格談判中，要堅持總成本最低的原則，不能片面強(qiáng)調(diào)壓低采購價格，而忽略貨物的功能、質(zhì)量等其他重要因素，以免因貨物價格降低而帶來使用過程中貨物運費、維護(hù)費用、后續(xù)服務(wù)費用等的增加，從而抵消價格降低所帶來的效果。
進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購規(guī)模和范圍
沒有相當(dāng)?shù)恼少徱?guī)模，就不能有效地降低采購成本，財政資金就不可能實現(xiàn)整體效益的提高，更不能體現(xiàn)政府采購的宏觀調(diào)控政策效應(yīng)。近幾年來，我國政府采購規(guī)模迅速擴(kuò)大，范圍不斷擴(kuò)展，但目前與發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距（據(jù)統(tǒng)計，2004年我國政府采購金額達(dá)到2135.7億元，占當(dāng)年財政支出的8％，而很多發(fā)達(dá)國家的政府采購金額已相當(dāng)于其財政支出的30％），政府采購規(guī)模還有很大的上升空間，其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益還未充分體現(xiàn)出來，因此，政府采購上規(guī)模是深化政府采購制度改革的重要任務(wù)。
目前，擴(kuò)大政府采購規(guī)模和范圍的重點[1]是：完善政府采購預(yù)算編制管理，科學(xué)制定集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)，把財政性資金償還的借（貸）款、中央（?。┌才诺膶ｍ椦a(bǔ)助資金納入政府采購實施范圍，保證政府采購規(guī)模逐年增長；抓好工程、服務(wù)項目的政府采購工作，重點是建立工程實行政府采購的模式和機(jī)制，促進(jìn)工程采購規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大；繼續(xù)在大力推行協(xié)議供貨采購形式的基礎(chǔ)上，探索其他有利于擴(kuò)大采購規(guī)模的方式；推動縣級政府采購實施范圍和規(guī)模的擴(kuò)大。
加強(qiáng)對政府采購方式的管理
作為政府采購的主要方式，公開招標(biāo)采購被普遍地認(rèn)為最能體現(xiàn)競爭精神，能有效地促進(jìn)競爭，節(jié)約采購費用，降低采購成本，提高采購質(zhì)量。由于受多種因素的制約，目前我國政府公開招標(biāo)采購離統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、高效的要求還相差甚遠(yuǎn)，在政府采購招投標(biāo)活動中一些問題時有發(fā)生，如規(guī)避招標(biāo)、暗中指定的虛假招標(biāo)、對供應(yīng)商資質(zhì)審核不嚴(yán)、串通投標(biāo)、地方保護(hù)、專家?guī)煨瓮撛O(shè)、評標(biāo)環(huán)節(jié)漏洞百出等[2]。這些問題的存在，導(dǎo)致許多政府采購的招標(biāo)活動并沒有實現(xiàn)其應(yīng)有的效益。
在政府采購活動中，要有效地實行公開招標(biāo)采購，充分發(fā)揮公開招標(biāo)采購的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，必須嚴(yán)格規(guī)范公開招標(biāo)采購行為。第一，嚴(yán)格依法采用公開招標(biāo)采購方式。政府采購效率的高低，在一定程度上體現(xiàn)在公開招標(biāo)采購所占的比例上，因此，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，凡采購金額達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)以上、符合招標(biāo)條件的采購項目均應(yīng)實行公開招標(biāo)采購，任何單位和個人不得將應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)方式采購的項目化整為零或者以其他方式規(guī)避招標(biāo)。第二，認(rèn)真組織市場調(diào)查。招標(biāo)采購前，應(yīng)對招標(biāo)貨物進(jìn)行認(rèn)真的市場調(diào)查，掌握市場價格行情，避免供應(yīng)商串標(biāo)，抬高物價。第三，嚴(yán)密編制招標(biāo)文件。招標(biāo)文件的編制力求做到結(jié)構(gòu)完整、要素齊全、內(nèi)容完備、表述嚴(yán)謹(jǐn)，從而為采購活動提供科學(xué)依據(jù)。編制招標(biāo)文件要堅持公平、公正的原則，不得有排斥某一潛在投標(biāo)人的內(nèi)容。第四，建立和完善專家?guī)?。為真正體現(xiàn)公開招投標(biāo)的合法性及權(quán)威性，專家的選定不能受地域限制，要盡可能放開視野，選配一些專業(yè)素質(zhì)高又有實際經(jīng)驗的人員進(jìn)入政府采購專家?guī)臁５谖?，依法開展評標(biāo)、定標(biāo)。要依法組建評標(biāo)委員會，保證評標(biāo)委員會實施評標(biāo)的公正性、公平性。評標(biāo)委員會要嚴(yán)格遵守評標(biāo)紀(jì)律和職業(yè)道德，嚴(yán)格根據(jù)招標(biāo)文件的規(guī)則要求，對投標(biāo)文件作出實事求是的評價。第六，加強(qiáng)監(jiān)管。為減少“權(quán)錢交易”等腐敗行徑，防止在采購過程中產(chǎn)生“暗箱操作”現(xiàn)象，采購管理部門、審計、紀(jì)檢和財務(wù)部門要對公開招標(biāo)采購各環(huán)節(jié)實施嚴(yán)格監(jiān)管。
為有效降低采購成本，政府采購機(jī)構(gòu)也可根據(jù)自己不同的情況選擇、運用公開招標(biāo)采購方式以外的采購方式。但從目前實踐看，對于公開招標(biāo)以外的其他采購方式，許多法規(guī)都沒有規(guī)定明確、嚴(yán)格的適用條件，以致經(jīng)常出現(xiàn)采購方式的隨意選用和變更、混用等問題。為規(guī)范對非公開招標(biāo)采購方式的管理，當(dāng)前迫切需要制訂非公開招標(biāo)采購方式的具體操作規(guī)程，并且要加強(qiáng)對非公開招標(biāo)采購方式選擇與運用的審批和監(jiān)督，政府采購管理部門如果發(fā)現(xiàn)政府采購方式有不符合規(guī)定的，應(yīng)責(zé)成采購機(jī)構(gòu)認(rèn)真地加以糾正。
注重對供應(yīng)商的選擇與管理
對供應(yīng)商的選擇與管理，是政府采購管理工作的核心。從目前現(xiàn)狀看，政府采購供應(yīng)商管理還存在制度建設(shè)相對滯后、供應(yīng)商選擇范圍窄、影響選擇供應(yīng)商的人為因素過多、供應(yīng)商準(zhǔn)入管理存在無序性和盲目性等問題。為建立良好的市場采購環(huán)境，提高政府采購效率，降低政府采購成本，促進(jìn)政府采購改革健康有序地發(fā)展，政府采購機(jī)構(gòu)必須加快構(gòu)建完善的供應(yīng)商管理體系，規(guī)范對供應(yīng)商的選擇與管理工作。
就采購成本控制而言，政府采購機(jī)構(gòu)可從以下方面加強(qiáng)對供應(yīng)商的管理：第一，加強(qiáng)供應(yīng)商信息庫的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，真正實現(xiàn)信息共享，拓寬供應(yīng)商選擇范圍，從而有利于供應(yīng)商之間展開充分的競爭，使采購方能獲得較為理想的采購價格。第二，建立完善、科學(xué)的評價選擇標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把供應(yīng)商準(zhǔn)入關(guān)，避免因供應(yīng)商選擇不當(dāng)而造成不應(yīng)有的損失。第三，有意識地在準(zhǔn)入供應(yīng)商之間引入競爭機(jī)制，促使各供應(yīng)商為不斷優(yōu)化價格水平、貨物質(zhì)量而努力。例如，在幾個采購量比較大的品種中，每個品種可以實行AB角制或ABC角制[3]。第四，與履約情況良好的供應(yīng)商建立長期穩(wěn)定的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，從而可享受到更多的價格折扣，但同時要注意防止壟斷[3]。第五，與供應(yīng)商共同尋求降低貨物生產(chǎn)成本的途徑。如幫助供應(yīng)商改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、加強(qiáng)生產(chǎn)管理、提高生產(chǎn)效率、降低原材料消耗等，以達(dá)到降低生產(chǎn)成本進(jìn)而降低采購價格的目的。第六，加強(qiáng)合同管理，提高供應(yīng)商違約成本。
嚴(yán)格審價
隨著政府采購制度的逐步建立和完善，審價工作的重要性越來越突出。良好的政府采購審價工作可以確定合理的采購價格，限度地節(jié)約費用，也可以防止違規(guī)、腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。要做好政府采購審價工作，必須建立和健全審價工作的各項規(guī)章制度，對審價人員的行為實施嚴(yán)格規(guī)范，如：不準(zhǔn)在審價過程中接受供應(yīng)商的禮金或禮品，不準(zhǔn)接受供應(yīng)商的宴請，不準(zhǔn)私自與供應(yīng)商接觸，不準(zhǔn)故意隱瞞審價工作中發(fā)現(xiàn)的問題等等。在此基礎(chǔ)上，審價人員要以高度的責(zé)任心，采取科學(xué)的方法（如分析法、核對法、核實法、抽查法等）對各種采購方式下的采購價格實施認(rèn)真的審查。
對招標(biāo)采購，審價人員應(yīng)參與資質(zhì)預(yù)審，參與價格評審辦法制訂，參與編制標(biāo)底或確定“基準(zhǔn)價”，為合理確定中標(biāo)價格提供重要參考。對競爭性談判采購，審價人員應(yīng)參與采購項目價格的調(diào)研論證，認(rèn)真分析報價構(gòu)成，參與價格談判并發(fā)揮積極的作用。對詢價采購，審價人員應(yīng)參與制訂價格構(gòu)成評審標(biāo)準(zhǔn)，比較分析貨物的價格構(gòu)成是否完整。按單一來源方式實施采購的貨物，是審價的重點。因為按單一來源方式采購的貨物，其價格往往具有一定的壟斷性，價格成分中的水分也比較多。在這種情況下，審價人員應(yīng)要求供應(yīng)商提供較為詳細(xì)的價格資料，進(jìn)而根據(jù)成本價格核算方法，推算出貨物的準(zhǔn)確價格，必要的話還可以組織現(xiàn)場審核。
靈活運用價格談判策略與技巧
政府采購合同中的價格，包含著買賣雙方的經(jīng)濟(jì)利益，因此，在政府采購商務(wù)談判中，價格談判成為買賣雙方關(guān)注的重點。在采購談判中，采購人員要全面分析談判中的優(yōu)勢，靈活運用價格談判策略與技巧，以追求合理的采購價格。在報價方面，可采取總體報價、對比報價、差異報價、依據(jù)競爭態(tài)勢報價等策略。在討價方面，可采取全面討價或部分討價的方法，要盡可能回避價格數(shù)字，討價要適可而止。在還價方面，要掌握好還價時機(jī)和起點，視情況可采用總體還價、分項還價、分檔還價等方式，并把握好還價次數(shù)。在價格讓步方面，可采取對應(yīng)讓步、非重要問題上優(yōu)先讓步、讓步與要求并提等策略。
值得注意的是，在采購價格談判中，要堅持總成本最低的原則，不能片面強(qiáng)調(diào)壓低采購價格，而忽略貨物的功能、質(zhì)量等其他重要因素，以免因貨物價格降低而帶來使用過程中貨物運費、維護(hù)費用、后續(xù)服務(wù)費用等的增加，從而抵消價格降低所帶來的效果。