四、出讓國(guó)有土地使用權(quán)的內(nèi)容與限制
1、出讓國(guó)有土地使用權(quán)的內(nèi)容
出讓國(guó)有土地使用權(quán)基本以一次性支付出讓金為對(duì)價(jià)，類似于一次性買斷了一定期限的國(guó)有土地使用權(quán)。因此，以該種方式取得的權(quán)利是較為完整的，權(quán)利的內(nèi)容也相對(duì)豐滿。作為所有權(quán)權(quán)能分離而形成的他物權(quán)，出讓國(guó)有土地使用權(quán)自不具有完整的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能，對(duì)所有權(quán)的限制也是有限的。
毫無(wú)疑問，出讓國(guó)有土地使用權(quán)人不享有完全的處分權(quán)。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第27條"依法取得的土地使用權(quán)，可以依照本法和有關(guān)法律行政法規(guī)的規(guī)定，作價(jià)入股、合資、合作開發(fā)經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)"及《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和讓暫行條例》第4條"依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)的土地使用者，其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，合法權(quán)益受國(guó)家法律保護(hù)"的規(guī)定，出讓國(guó)有土地使用權(quán)的處分權(quán)能包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或用于合資、合作經(jīng)營(yíng)及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。出讓國(guó)有土地使用權(quán)人在出讓土地使用期限內(nèi)，依法對(duì)土地享有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)（轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或用于合資、合作經(jīng)營(yíng)及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)）。但對(duì)以分期付款方式取得出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，在領(lǐng)取臨時(shí)土地使用權(quán)證期間，土地使用者對(duì)土地不享有部分處分權(quán)。
2、出讓國(guó)有土地使用權(quán)的權(quán)利限制
（1）期限的限制
依《城市房地產(chǎn)管理法》第13條、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓有年限的限制，因此土地使用權(quán)出讓合同中必須明確規(guī)定土地使用權(quán)出讓年限，且該年限不得超過國(guó)務(wù)院規(guī)定的土地使用權(quán)出讓的年限。
（2）條件的限制
土地使用權(quán)出讓合同中約定的使用土地的條件，如土地的用途、建設(shè)項(xiàng)目的完成年限、必須投入的資金總額、容積率和地下深度等，既體現(xiàn)了國(guó)家與土地使用權(quán)人之間的財(cái)產(chǎn)利益關(guān)系，又體現(xiàn)了城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃部門與土地使用權(quán)人之間的管理關(guān)系。因此，出讓國(guó)有土地使用權(quán)人必須按出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地，如需改變用途，應(yīng)當(dāng)征得出讓方的同意，經(jīng)主管部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)，依照有關(guān)規(guī)定重新簽定土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記手續(xù)。
（3）違約責(zé)任
從民事法律關(guān)系的角度觀之，通過出讓方式取得的土地使用權(quán)具有相對(duì)的獨(dú)立性，在土地使用權(quán)存續(xù)期間，權(quán)利人對(duì)出讓土地享有占有、使用、收益和部分處分權(quán)，即具有物權(quán)的性質(zhì)。因此，作為國(guó)有土地所有者代表的出讓方，為了保證國(guó)有土地的合理、有效利用，必然要通過土地使用權(quán)出讓合同對(duì)土地使用者的權(quán)利范圍進(jìn)行設(shè)定，并依法或依約定追究其違反土地使用權(quán)出讓合同的行為責(zé)任。按合同約定的用途、期限開發(fā)土地是土地使用權(quán)出讓合同效力的體現(xiàn)，土地使用權(quán)出讓合同依法成立、生效后，即具有法律約束力，當(dāng)事人雙方均應(yīng)一體遵循。出讓國(guó)有土地使用權(quán)人不按出讓合同約定的土地用途和動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地，是一種違約行為，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。
為了促進(jìn)土地資源的保護(hù)和有效利用，土地使用者應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓合同約定的期限開發(fā)土地。超過合同約定的期限滿一年未開發(fā)土地的，國(guó)有土地所有者代表有權(quán)征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)。參照《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條的有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合實(shí)踐中的一些具體作法，對(duì)針對(duì)超過合同約定期限滿二年未開發(fā)利用土地的情形，應(yīng)適當(dāng)予以突破。由于出讓金的數(shù)額一般都較大，如果硬性規(guī)定由國(guó)家無(wú)償收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)，則會(huì)導(dǎo)致土地使用者的極大損失，盡管是由其違反合同約定、惰于行使權(quán)利造成，但亦難免有苛之過嚴(yán)之嫌，顯然有失公平，且實(shí)踐中亦難以操作，從而使該規(guī)定形同虛設(shè)。對(duì)此，應(yīng)由國(guó)有土地所有者代表對(duì)該出讓國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行拍賣或變賣，并在扣除違約金及相關(guān)費(fèi)用后，將剩余價(jià)款返還給原出讓國(guó)有土地使用權(quán)
金數(shù)額較大，如果由國(guó)家將出讓金在扣除違約金及相關(guān)費(fèi)用后返還原出讓國(guó)有土地使用權(quán)人，就會(huì)對(duì)國(guó)家財(cái)政造成負(fù)擔(dān)，顯然，這也是不公平的。對(duì)此，應(yīng)中止原土地使用權(quán)出讓合同關(guān)系，即無(wú)人應(yīng)買的，國(guó)家無(wú)償收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)，但原出讓合同關(guān)系只發(fā)生中止的法律效力，待該土地使用者需用地時(shí)，國(guó)家應(yīng)再提供其相當(dāng)?shù)耐恋?，繼續(xù)履行原土地使用權(quán)出讓合同。對(duì)于收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)的土地，能耕種的，可作為國(guó)有農(nóng)用地處置；不能耕種的國(guó)家可通過出讓、租賃、劃撥方式提供給其他需用地者。
另外，土地作為一種稀缺資源，在經(jīng)濟(jì)生活中一般都具有增值的潛力，為了更有效地保護(hù)和利用土地資源，防止土地使用人不從事土地開發(fā)，單純利用土地進(jìn)行投機(jī)牟利的炒地皮現(xiàn)象發(fā)生，對(duì)未按出讓合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的情形，立法應(yīng)作出不得轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押的禁止性規(guī)定。
1、出讓國(guó)有土地使用權(quán)的內(nèi)容
出讓國(guó)有土地使用權(quán)基本以一次性支付出讓金為對(duì)價(jià)，類似于一次性買斷了一定期限的國(guó)有土地使用權(quán)。因此，以該種方式取得的權(quán)利是較為完整的，權(quán)利的內(nèi)容也相對(duì)豐滿。作為所有權(quán)權(quán)能分離而形成的他物權(quán)，出讓國(guó)有土地使用權(quán)自不具有完整的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能，對(duì)所有權(quán)的限制也是有限的。
毫無(wú)疑問，出讓國(guó)有土地使用權(quán)人不享有完全的處分權(quán)。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第27條"依法取得的土地使用權(quán)，可以依照本法和有關(guān)法律行政法規(guī)的規(guī)定，作價(jià)入股、合資、合作開發(fā)經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)"及《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和讓暫行條例》第4條"依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)的土地使用者，其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，合法權(quán)益受國(guó)家法律保護(hù)"的規(guī)定，出讓國(guó)有土地使用權(quán)的處分權(quán)能包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或用于合資、合作經(jīng)營(yíng)及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。出讓國(guó)有土地使用權(quán)人在出讓土地使用期限內(nèi)，依法對(duì)土地享有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)（轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或用于合資、合作經(jīng)營(yíng)及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)）。但對(duì)以分期付款方式取得出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，在領(lǐng)取臨時(shí)土地使用權(quán)證期間，土地使用者對(duì)土地不享有部分處分權(quán)。
2、出讓國(guó)有土地使用權(quán)的權(quán)利限制
（1）期限的限制
依《城市房地產(chǎn)管理法》第13條、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓有年限的限制，因此土地使用權(quán)出讓合同中必須明確規(guī)定土地使用權(quán)出讓年限，且該年限不得超過國(guó)務(wù)院規(guī)定的土地使用權(quán)出讓的年限。
（2）條件的限制
土地使用權(quán)出讓合同中約定的使用土地的條件，如土地的用途、建設(shè)項(xiàng)目的完成年限、必須投入的資金總額、容積率和地下深度等，既體現(xiàn)了國(guó)家與土地使用權(quán)人之間的財(cái)產(chǎn)利益關(guān)系，又體現(xiàn)了城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃部門與土地使用權(quán)人之間的管理關(guān)系。因此，出讓國(guó)有土地使用權(quán)人必須按出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地，如需改變用途，應(yīng)當(dāng)征得出讓方的同意，經(jīng)主管部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)，依照有關(guān)規(guī)定重新簽定土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記手續(xù)。
（3）違約責(zé)任
從民事法律關(guān)系的角度觀之，通過出讓方式取得的土地使用權(quán)具有相對(duì)的獨(dú)立性，在土地使用權(quán)存續(xù)期間，權(quán)利人對(duì)出讓土地享有占有、使用、收益和部分處分權(quán)，即具有物權(quán)的性質(zhì)。因此，作為國(guó)有土地所有者代表的出讓方，為了保證國(guó)有土地的合理、有效利用，必然要通過土地使用權(quán)出讓合同對(duì)土地使用者的權(quán)利范圍進(jìn)行設(shè)定，并依法或依約定追究其違反土地使用權(quán)出讓合同的行為責(zé)任。按合同約定的用途、期限開發(fā)土地是土地使用權(quán)出讓合同效力的體現(xiàn)，土地使用權(quán)出讓合同依法成立、生效后，即具有法律約束力，當(dāng)事人雙方均應(yīng)一體遵循。出讓國(guó)有土地使用權(quán)人不按出讓合同約定的土地用途和動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地，是一種違約行為，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。
為了促進(jìn)土地資源的保護(hù)和有效利用，土地使用者應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓合同約定的期限開發(fā)土地。超過合同約定的期限滿一年未開發(fā)土地的，國(guó)有土地所有者代表有權(quán)征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)。參照《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條的有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合實(shí)踐中的一些具體作法，對(duì)針對(duì)超過合同約定期限滿二年未開發(fā)利用土地的情形，應(yīng)適當(dāng)予以突破。由于出讓金的數(shù)額一般都較大，如果硬性規(guī)定由國(guó)家無(wú)償收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)，則會(huì)導(dǎo)致土地使用者的極大損失，盡管是由其違反合同約定、惰于行使權(quán)利造成，但亦難免有苛之過嚴(yán)之嫌，顯然有失公平，且實(shí)踐中亦難以操作，從而使該規(guī)定形同虛設(shè)。對(duì)此，應(yīng)由國(guó)有土地所有者代表對(duì)該出讓國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行拍賣或變賣，并在扣除違約金及相關(guān)費(fèi)用后，將剩余價(jià)款返還給原出讓國(guó)有土地使用權(quán)
金數(shù)額較大，如果由國(guó)家將出讓金在扣除違約金及相關(guān)費(fèi)用后返還原出讓國(guó)有土地使用權(quán)人，就會(huì)對(duì)國(guó)家財(cái)政造成負(fù)擔(dān)，顯然，這也是不公平的。對(duì)此，應(yīng)中止原土地使用權(quán)出讓合同關(guān)系，即無(wú)人應(yīng)買的，國(guó)家無(wú)償收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)，但原出讓合同關(guān)系只發(fā)生中止的法律效力，待該土地使用者需用地時(shí)，國(guó)家應(yīng)再提供其相當(dāng)?shù)耐恋?，繼續(xù)履行原土地使用權(quán)出讓合同。對(duì)于收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)的土地，能耕種的，可作為國(guó)有農(nóng)用地處置；不能耕種的國(guó)家可通過出讓、租賃、劃撥方式提供給其他需用地者。
另外，土地作為一種稀缺資源，在經(jīng)濟(jì)生活中一般都具有增值的潛力，為了更有效地保護(hù)和利用土地資源，防止土地使用人不從事土地開發(fā)，單純利用土地進(jìn)行投機(jī)牟利的炒地皮現(xiàn)象發(fā)生，對(duì)未按出讓合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的情形，立法應(yīng)作出不得轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押的禁止性規(guī)定。