第十五條 本法第十二條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。
地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場。
「釋義」 本條是關(guān)于地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章設(shè)定行政許可的規(guī)定。
我國的立法體制是一個統(tǒng)一的、分層級的立法體制，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章都是廣義的“法”的組成部分，但它們的法律效力等級不同。在憲法之下，法律的效力等級、行政法規(guī)次之，它們屬于中央立法，立法權(quán)限較大；地方性法規(guī)的效力等級低于行政法規(guī)，只在本行政區(qū)域有效；國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章處于最低層級，立法權(quán)限較小。在聯(lián)邦制國家，一般實(shí)行地方自治，地方有較大的自治權(quán)，立法權(quán)由聯(lián)邦議會和各州議會分享。我國是一個單一制的國家，立法權(quán)主要集中在中央，由法律和行政法規(guī)作出決定，地方立法權(quán)限較小，主要是對中央立法具體化，起到拾遺補(bǔ)闕的作用，再就是對地方事務(wù)作出規(guī)范。本法對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán)的分配上，也體現(xiàn)了我國立法體制的特點(diǎn)。
一、地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)
地方性法規(guī)是由有立法權(quán)的地方人大及其常委會制定的規(guī)范性文件。包括省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)、較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。這些都屬于廣義的“地方性法規(guī)”的范圍。從法理上講，地方性法規(guī)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，其立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)比政府的立法權(quán)限大，由其設(shè)定行政許可，對所轄區(qū)域的公民的權(quán)利作出限制，符合法治的一般原則。因此，許多國家行政許可的設(shè)定權(quán)主要集中在中央和地方議會，政府沒有設(shè)定權(quán)或者設(shè)定權(quán)較小。如澳大利亞、奧地利，行政許可由聯(lián)邦議會和州議會設(shè)定，聯(lián)邦政府沒有設(shè)定權(quán)；在德國，行政許可主要由聯(lián)邦議會和州議會設(shè)定，行政機(jī)關(guān)不能設(shè)定行政許可，但經(jīng)過議會的授權(quán)，政府可以設(shè)定一些具體的、暫時性的行政許可；在美國，對哪些行業(yè)、職業(yè)和產(chǎn)品實(shí)施許可證管理，主要由州議會立法決定。我國的情況與國外不同，立法權(quán)主要集中在中央，地方的立法權(quán)限較小，地方人大的立法權(quán)要小于國務(wù)院。因此，本法規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可。
地方性法規(guī)設(shè)定行政許可還應(yīng)遵守以下規(guī)定：（1）在本法第十二條規(guī)定可以設(shè)定行政許可的五類事項(xiàng)范圍內(nèi)設(shè)定行政許可；（2）通過本法第十三條規(guī)定的四種方式能夠解決的，也不得設(shè)定行政許可；（3）尚未制定上位法，即尚未制定法律、行政法規(guī)；（4）不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織設(shè)立的登記及其前置性行政許可；設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動和提供服務(wù)；不得限制其他地區(qū)的產(chǎn)品進(jìn)入本地區(qū)市場。
二、省級人民政府規(guī)章的設(shè)定權(quán)
規(guī)章是由國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府制定的規(guī)范性文件，是我國法律體系中層級最低的一種法的形式，包括國務(wù)院部門規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，規(guī)章不能作為行政審判的依據(jù)，法院在審理行政案件時只是“參照”使用。規(guī)章要取得完整的法的效力，必須由法律明確授權(quán)，像行政處罰法授權(quán)規(guī)章設(shè)定行政處罰一樣。目前，規(guī)章設(shè)定的行政許可比較多，存在的問題也多，因此，行政許可法草案沒有授權(quán)國務(wù)院部門規(guī)章可以設(shè)定行政許可，但考慮到地方政府綜合管理所轄行政區(qū)域的各項(xiàng)事務(wù)，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市和較大市的人民政府規(guī)章可以設(shè)定行政許可。
對是否應(yīng)當(dāng)授權(quán)地方政府規(guī)章設(shè)定行政許可，存在兩種意見。一種意見不同意地方規(guī)章設(shè)定行政許可，理由是：（1）制定行政許可法的主要目的之一；就是要治理行政許可過多、過濫，而當(dāng)前行政許可混亂的一個主要原因，就是規(guī)章設(shè)定的行政許可太多。保留地方政府規(guī)章的設(shè)定權(quán)，行政許可過多、過濫的問題可能依然得不到解決，取消地方政府規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán)，有利于控制行政許可的數(shù)量，是行政許可制度改革的發(fā)展方向；（2）根據(jù)立法權(quán)的規(guī)定，國務(wù)院部門規(guī)章與地方政府規(guī)章處于同一法律位階，行政許可法草案沒有授予國務(wù)院部門規(guī)章行政許可設(shè)定權(quán)，授予地方政府規(guī)章行政許可設(shè)定權(quán)，二者不平衡；（3）設(shè)定行政許可是給行政機(jī)關(guān)設(shè)定權(quán)力，給公民設(shè)定義務(wù)，根據(jù)現(xiàn)代法治精神，行政機(jī)關(guān)不能自己給自己設(shè)定權(quán)力，不能自我授權(quán)。地方政府是法律、法規(guī)的實(shí)施機(jī)關(guān)，按照設(shè)定權(quán)和實(shí)施權(quán)分開的原則，地方政府不應(yīng)當(dāng)有設(shè)定權(quán)；（4）設(shè)定行政許可屬于立法行為，應(yīng)當(dāng)符合憲法和立法法確立的立法體制以及依法行政的要求，規(guī)章主要是為執(zhí)行法律、法規(guī)而作出具體規(guī)定，不具有創(chuàng)設(shè)性的立法權(quán)，賦予地方政府立法權(quán)，不符合我國的立法體制。如果地方人民政府認(rèn)為有必要設(shè)定行政許可，可以提請有立法權(quán)的地方人大及常委會制定地方性法規(guī)。這樣，不僅有利于鞏固和加強(qiáng)地方人大作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，也有利于進(jìn)一步落實(shí)依法行政，實(shí)現(xiàn)依法治國；（5）地方人大兩個月開一次會，立法法沒有對地方性法規(guī)需要幾審?fù)ㄟ^作出要求，地方人大可以靈活掌握，能夠及時地制定地方性法規(guī)，設(shè)定行政許可；（6）規(guī)章設(shè)定行政許可之后，一旦在執(zhí)行中產(chǎn)生訴訟，法院在審理案件時，只是“參照”規(guī)章，司法上會產(chǎn)生難以確定的后果，給執(zhí)法帶來困難。另一種意見贊成賦予地方政府規(guī)章一定的行政許可設(shè)定權(quán)。理由是：（1）在中國這樣一個大國，社會、經(jīng)濟(jì)情況發(fā)展不平衡，什么事都由中央管很難管好，往往一統(tǒng)就死，一放就亂。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，地方自主權(quán)擴(kuò)大是發(fā)展趨勢；（2）這幾年政府對經(jīng)濟(jì)管理的思想發(fā)生變化，地方要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，搞好投資環(huán)境，不會亂設(shè)行政許可，以前亂設(shè)許可的情況有所改變，賦予地方政府規(guī)章設(shè)定權(quán)不會有問題；（3）地方性法規(guī)制定的周期較長，設(shè)定權(quán)集中于地方性法規(guī)，不利于保障行政管理的效率。
綜合考慮上述兩種不同的意見，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為我國的省級行政區(qū)劃比較大，各省、自治區(qū)、直轄市之間存在很大差別，省級政府在全面負(fù)責(zé)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會管理工作中，當(dāng)出現(xiàn)地方性的特殊問題時，需要立即采取行政許可措施進(jìn)行管理，而法律、行政法規(guī)未作規(guī)定，又來不及或者不需要制定地方性法規(guī)，在這種情況下賦予省級政府一定的行政許可設(shè)定權(quán)是必要的。省級政府規(guī)章設(shè)定行政許可，一般是授權(quán)有關(guān)部門實(shí)施，不存在自我授權(quán)，這一點(diǎn)與國務(wù)院部門規(guī)章有所不同。最后行政許可法對草案進(jìn)行了比較大的修改，將地方政府規(guī)章的設(shè)定權(quán)限制在省級人民政府規(guī)章上。行政許可法規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)?！?BR> 根據(jù)本法的規(guī)定，省級地方政府規(guī)章設(shè)定行政許可還應(yīng)當(dāng)遵守以下規(guī)定：（1）只能設(shè)定臨時性的行政許可。這種臨時性的行政許可有效期為1年，如果需要繼續(xù)執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)上升為地方性法規(guī)；（2）在屬于本法第十二條規(guī)定的可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍內(nèi)設(shè)定行政許可；（3）通過本法第十三條規(guī)定的四種方式能夠解決的，不得設(shè)定行政許可；（4）尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的；（5）不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織設(shè)立的登記及其前置性行政許可；設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)；不得限制其他地區(qū)的產(chǎn)品進(jìn)入本地區(qū)市場。
地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場。
「釋義」 本條是關(guān)于地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章設(shè)定行政許可的規(guī)定。
我國的立法體制是一個統(tǒng)一的、分層級的立法體制，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章都是廣義的“法”的組成部分，但它們的法律效力等級不同。在憲法之下，法律的效力等級、行政法規(guī)次之，它們屬于中央立法，立法權(quán)限較大；地方性法規(guī)的效力等級低于行政法規(guī)，只在本行政區(qū)域有效；國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章處于最低層級，立法權(quán)限較小。在聯(lián)邦制國家，一般實(shí)行地方自治，地方有較大的自治權(quán)，立法權(quán)由聯(lián)邦議會和各州議會分享。我國是一個單一制的國家，立法權(quán)主要集中在中央，由法律和行政法規(guī)作出決定，地方立法權(quán)限較小，主要是對中央立法具體化，起到拾遺補(bǔ)闕的作用，再就是對地方事務(wù)作出規(guī)范。本法對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán)的分配上，也體現(xiàn)了我國立法體制的特點(diǎn)。
一、地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)
地方性法規(guī)是由有立法權(quán)的地方人大及其常委會制定的規(guī)范性文件。包括省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)、較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。這些都屬于廣義的“地方性法規(guī)”的范圍。從法理上講，地方性法規(guī)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，其立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)比政府的立法權(quán)限大，由其設(shè)定行政許可，對所轄區(qū)域的公民的權(quán)利作出限制，符合法治的一般原則。因此，許多國家行政許可的設(shè)定權(quán)主要集中在中央和地方議會，政府沒有設(shè)定權(quán)或者設(shè)定權(quán)較小。如澳大利亞、奧地利，行政許可由聯(lián)邦議會和州議會設(shè)定，聯(lián)邦政府沒有設(shè)定權(quán)；在德國，行政許可主要由聯(lián)邦議會和州議會設(shè)定，行政機(jī)關(guān)不能設(shè)定行政許可，但經(jīng)過議會的授權(quán)，政府可以設(shè)定一些具體的、暫時性的行政許可；在美國，對哪些行業(yè)、職業(yè)和產(chǎn)品實(shí)施許可證管理，主要由州議會立法決定。我國的情況與國外不同，立法權(quán)主要集中在中央，地方的立法權(quán)限較小，地方人大的立法權(quán)要小于國務(wù)院。因此，本法規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可。
地方性法規(guī)設(shè)定行政許可還應(yīng)遵守以下規(guī)定：（1）在本法第十二條規(guī)定可以設(shè)定行政許可的五類事項(xiàng)范圍內(nèi)設(shè)定行政許可；（2）通過本法第十三條規(guī)定的四種方式能夠解決的，也不得設(shè)定行政許可；（3）尚未制定上位法，即尚未制定法律、行政法規(guī)；（4）不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織設(shè)立的登記及其前置性行政許可；設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動和提供服務(wù)；不得限制其他地區(qū)的產(chǎn)品進(jìn)入本地區(qū)市場。
二、省級人民政府規(guī)章的設(shè)定權(quán)
規(guī)章是由國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府制定的規(guī)范性文件，是我國法律體系中層級最低的一種法的形式，包括國務(wù)院部門規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，規(guī)章不能作為行政審判的依據(jù)，法院在審理行政案件時只是“參照”使用。規(guī)章要取得完整的法的效力，必須由法律明確授權(quán)，像行政處罰法授權(quán)規(guī)章設(shè)定行政處罰一樣。目前，規(guī)章設(shè)定的行政許可比較多，存在的問題也多，因此，行政許可法草案沒有授權(quán)國務(wù)院部門規(guī)章可以設(shè)定行政許可，但考慮到地方政府綜合管理所轄行政區(qū)域的各項(xiàng)事務(wù)，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市和較大市的人民政府規(guī)章可以設(shè)定行政許可。
對是否應(yīng)當(dāng)授權(quán)地方政府規(guī)章設(shè)定行政許可，存在兩種意見。一種意見不同意地方規(guī)章設(shè)定行政許可，理由是：（1）制定行政許可法的主要目的之一；就是要治理行政許可過多、過濫，而當(dāng)前行政許可混亂的一個主要原因，就是規(guī)章設(shè)定的行政許可太多。保留地方政府規(guī)章的設(shè)定權(quán)，行政許可過多、過濫的問題可能依然得不到解決，取消地方政府規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán)，有利于控制行政許可的數(shù)量，是行政許可制度改革的發(fā)展方向；（2）根據(jù)立法權(quán)的規(guī)定，國務(wù)院部門規(guī)章與地方政府規(guī)章處于同一法律位階，行政許可法草案沒有授予國務(wù)院部門規(guī)章行政許可設(shè)定權(quán)，授予地方政府規(guī)章行政許可設(shè)定權(quán)，二者不平衡；（3）設(shè)定行政許可是給行政機(jī)關(guān)設(shè)定權(quán)力，給公民設(shè)定義務(wù)，根據(jù)現(xiàn)代法治精神，行政機(jī)關(guān)不能自己給自己設(shè)定權(quán)力，不能自我授權(quán)。地方政府是法律、法規(guī)的實(shí)施機(jī)關(guān)，按照設(shè)定權(quán)和實(shí)施權(quán)分開的原則，地方政府不應(yīng)當(dāng)有設(shè)定權(quán)；（4）設(shè)定行政許可屬于立法行為，應(yīng)當(dāng)符合憲法和立法法確立的立法體制以及依法行政的要求，規(guī)章主要是為執(zhí)行法律、法規(guī)而作出具體規(guī)定，不具有創(chuàng)設(shè)性的立法權(quán)，賦予地方政府立法權(quán)，不符合我國的立法體制。如果地方人民政府認(rèn)為有必要設(shè)定行政許可，可以提請有立法權(quán)的地方人大及常委會制定地方性法規(guī)。這樣，不僅有利于鞏固和加強(qiáng)地方人大作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，也有利于進(jìn)一步落實(shí)依法行政，實(shí)現(xiàn)依法治國；（5）地方人大兩個月開一次會，立法法沒有對地方性法規(guī)需要幾審?fù)ㄟ^作出要求，地方人大可以靈活掌握，能夠及時地制定地方性法規(guī)，設(shè)定行政許可；（6）規(guī)章設(shè)定行政許可之后，一旦在執(zhí)行中產(chǎn)生訴訟，法院在審理案件時，只是“參照”規(guī)章，司法上會產(chǎn)生難以確定的后果，給執(zhí)法帶來困難。另一種意見贊成賦予地方政府規(guī)章一定的行政許可設(shè)定權(quán)。理由是：（1）在中國這樣一個大國，社會、經(jīng)濟(jì)情況發(fā)展不平衡，什么事都由中央管很難管好，往往一統(tǒng)就死，一放就亂。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，地方自主權(quán)擴(kuò)大是發(fā)展趨勢；（2）這幾年政府對經(jīng)濟(jì)管理的思想發(fā)生變化，地方要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，搞好投資環(huán)境，不會亂設(shè)行政許可，以前亂設(shè)許可的情況有所改變，賦予地方政府規(guī)章設(shè)定權(quán)不會有問題；（3）地方性法規(guī)制定的周期較長，設(shè)定權(quán)集中于地方性法規(guī)，不利于保障行政管理的效率。
綜合考慮上述兩種不同的意見，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為我國的省級行政區(qū)劃比較大，各省、自治區(qū)、直轄市之間存在很大差別，省級政府在全面負(fù)責(zé)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會管理工作中，當(dāng)出現(xiàn)地方性的特殊問題時，需要立即采取行政許可措施進(jìn)行管理，而法律、行政法規(guī)未作規(guī)定，又來不及或者不需要制定地方性法規(guī)，在這種情況下賦予省級政府一定的行政許可設(shè)定權(quán)是必要的。省級政府規(guī)章設(shè)定行政許可，一般是授權(quán)有關(guān)部門實(shí)施，不存在自我授權(quán)，這一點(diǎn)與國務(wù)院部門規(guī)章有所不同。最后行政許可法對草案進(jìn)行了比較大的修改，將地方政府規(guī)章的設(shè)定權(quán)限制在省級人民政府規(guī)章上。行政許可法規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)?！?BR> 根據(jù)本法的規(guī)定，省級地方政府規(guī)章設(shè)定行政許可還應(yīng)當(dāng)遵守以下規(guī)定：（1）只能設(shè)定臨時性的行政許可。這種臨時性的行政許可有效期為1年，如果需要繼續(xù)執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)上升為地方性法規(guī)；（2）在屬于本法第十二條規(guī)定的可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍內(nèi)設(shè)定行政許可；（3）通過本法第十三條規(guī)定的四種方式能夠解決的，不得設(shè)定行政許可；（4）尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的；（5）不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織設(shè)立的登記及其前置性行政許可；設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)；不得限制其他地區(qū)的產(chǎn)品進(jìn)入本地區(qū)市場。