第二十五條 經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。
「釋義」 本條是關(guān)于相對集中行政許可權(quán)的規(guī)定。
目前我國的行政許可制度存在一些問題：一是由于政府職能部門分工過細(xì)，一級政府由幾十個(gè)部門組成，而且職能劃分不盡科學(xué)、合理，有些部門職能存在交叉，權(quán)責(zé)不清，多頭管理。據(jù)調(diào)查，由于國務(wù)院各部委之間職能交叉，導(dǎo)致地方政府部門之間執(zhí)法發(fā)生矛盾，在一個(gè)省就出現(xiàn)28對，涉及56個(gè)部門。反映在管理上就是多頭執(zhí)法，重復(fù)許可，嚴(yán)重影響了行政效率，也不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。如有的地方對出租車的管理，在城里由城建部門管，在城外，由交通部門管，這樣，出租車市區(qū)運(yùn)營，需要申請城建部門頒發(fā)許可證；出了市區(qū)運(yùn)營，則需要再申請交通部門頒發(fā)許可證，如果不辦許可證，就出不了城，而多辦一個(gè)許可證，就要多交一份錢，所以很多出租車為了少交錢，只在城里開，乘客要坐出租車出城很困難。這就造成一件事大家都有權(quán)管，結(jié)果是有利大家都爭，無利大家都不管。在行政許可問題上，就是都爭發(fā)證權(quán)，無人去監(jiān)督被許可人是否違法；二是我國的法律、法規(guī)在設(shè)定行政許可時(shí)，往往將行政許可權(quán)授予相應(yīng)的主管部門，將政府權(quán)力部門化，如果不經(jīng)法定程序，這些主管部門都應(yīng)當(dāng)自己履行職責(zé)，政府也不能根據(jù)實(shí)際需要調(diào)整部門之間的行政許可權(quán)；三是行政許可設(shè)定太多、太亂，有時(shí)一個(gè)申請事項(xiàng)需要多重許可，涉及多個(gè)部門，每個(gè)行政許可都讓申請人一個(gè)部門一個(gè)部門去跑，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。廣西玉林市有位投資者準(zhǔn)備建一個(gè)專業(yè)花木市場。他先在市建設(shè)局和規(guī)劃局來回6次，然后去市計(jì)委跑了4次，才決定立項(xiàng)。接著7次找到土地局，申請終被批準(zhǔn)。接下來到了環(huán)保局，3次才解決問題。隨后，規(guī)劃局土地勘測大隊(duì)要土地現(xiàn)狀勘測圖，折騰了5次。工商局跑2次解決。回規(guī)劃局填土地使用申請表，*，共6次。最后這位投資者統(tǒng)計(jì)了一下，為了這個(gè)項(xiàng)目，光辦理手續(xù)來來回回就折騰了86次。為了對目前我國的行政許可制度進(jìn)行改革，提高行政效率，降低投資成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最根本的辦法是對政府機(jī)構(gòu)和行政許可制度進(jìn)行徹底改革，放松行政管制，減少行政許可，精簡政府機(jī)構(gòu)，科學(xué)、合理地劃分行政管理職權(quán)。但在目前，改革不可能一步到位，需要一些過渡措施，解決目前行政許可實(shí)施中存在的種種問題。因此，行政許可法規(guī)定經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。
一、相對集中行使行政許可權(quán)不違反職權(quán)法定的原則
將法律、法規(guī)授權(quán)一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的行政許可權(quán)，交給另外一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使，是否是違反職權(quán)法定原則？有沒有法律依據(jù)？這個(gè)問題必須要搞清楚。根據(jù)地方組織法的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會(huì)等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)本級人大常委會(huì)備案。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報(bào)請上一級人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)本級人大常委會(huì)備案、因此，科學(xué)、合理設(shè)置和劃分政府部門，對政府部門的職能進(jìn)行調(diào)整，是各級政府的職權(quán)。只要按照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行，就不違法。省、自治區(qū)、直轄市人民政府既可以決定設(shè)置或者撤銷哪些政府部門，也可以調(diào)整現(xiàn)有的政府部門的職能。決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，屬于調(diào)整其政府部門的職能，是其權(quán)限范圍內(nèi)的事、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，履行了相應(yīng)的法律程序，符合地方組織法的規(guī)定，不違背職權(quán)法定原則。
草案曾將實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)行使的行政許可權(quán)排除在相對集中行使行政許可權(quán)外。但有的意見認(rèn)為，目前我國實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)有兩類，一類是中央以下垂直領(lǐng)導(dǎo)，如國稅，海關(guān)等；一類是省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)，如工商行政管理部門。這兩類行政機(jī)關(guān)是不是都不能與其他行政機(jī)關(guān)相對集中行使行政許可權(quán)，值得研究，立法要為地方已開展的綜合執(zhí)法試點(diǎn)留有空間。最后考慮到相對集中行使行政許可權(quán)需經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國務(wù)院可以在實(shí)際操作中具體掌握，法律就沒有作排除性規(guī)定。
二、相對集中行使行政許可權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則
精簡、統(tǒng)一、效能的原則是毛澤東同志在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期提出的，以后一直是我國國家機(jī)關(guān)和政府機(jī)構(gòu)建設(shè)的重要指導(dǎo)原則。我國憲法也規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則”。黨的十六大報(bào)告中進(jìn)一步明確提出要“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，切實(shí)解決層次過多、職能交叉、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題”。精簡、統(tǒng)一、效能的原則是政府機(jī)構(gòu)改革的原則。所謂精簡，就是精簡機(jī)構(gòu)和人員，解決政府機(jī)構(gòu)龐大，機(jī)構(gòu)臃腫的問題，實(shí)行精兵簡政；統(tǒng)一就是按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由一個(gè)部門承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門的弊端；效能就是提高政府部門的行政效率。決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，就是調(diào)整政府部門之間的職能分工，合理劃分行政職權(quán)，是政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)內(nèi)容。因此，相對集中行使行政許可權(quán)，應(yīng)當(dāng)符合政府機(jī)構(gòu)改革的原則，符合政府機(jī)構(gòu)改革的方向，為進(jìn)一步推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革提供思路，不能有隨意性。
三、相對集中行使行政許可權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法定的程序
按照本法的規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。根據(jù)這一規(guī)定，決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)的決定權(quán)在省、自治區(qū)、直轄市人民政府，但要經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，才能生效，這也是地方組織法的要求。之所以將決定權(quán)限放于省級人民政府，是考慮到在原有行政機(jī)關(guān)還存在的情況下，將法律、法規(guī)授權(quán)其實(shí)施的行政許可權(quán)交給其他行政機(jī)關(guān)行使，涉及本法與其他單行法的關(guān)系問題。還會(huì)帶來其他一些問題，如實(shí)施行政許可的機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，行政許可權(quán)與許可后監(jiān)督檢查權(quán)、處罰權(quán)的處理，以及產(chǎn)生行政糾紛的法律責(zé)任由誰承擔(dān)等等。決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，涉及一個(gè)機(jī)構(gòu)改革這樣深層次的大問題，應(yīng)當(dāng)慎重。省級政府層級較高，由其根據(jù)本區(qū)實(shí)際情況作出決定，然后由國務(wù)院批準(zhǔn)，便于國務(wù)院統(tǒng)籌考慮、把握政府機(jī)構(gòu)改革的方向。
相對集中行政許可權(quán)，減少了不必要的審查程序，方便了申請人，提高了行政效率，是深化行政管理體制改革的重要步驟。但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，它沒有從根本上解決政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，職能劃分不清的問題。如果像一些地方相對集中行政處罰權(quán)那樣，為了相對集中行政許可權(quán)而設(shè)立新的機(jī)構(gòu)，而原有的行政機(jī)關(guān)并沒有撤銷，機(jī)構(gòu)不僅沒有減少，反而增加了，就達(dá)不到改革的目的。因此，相對集中行政許可權(quán)仍然是一個(gè)過渡性的改革措施，存在一定的局限性。
「釋義」 本條是關(guān)于相對集中行政許可權(quán)的規(guī)定。
目前我國的行政許可制度存在一些問題：一是由于政府職能部門分工過細(xì)，一級政府由幾十個(gè)部門組成，而且職能劃分不盡科學(xué)、合理，有些部門職能存在交叉，權(quán)責(zé)不清，多頭管理。據(jù)調(diào)查，由于國務(wù)院各部委之間職能交叉，導(dǎo)致地方政府部門之間執(zhí)法發(fā)生矛盾，在一個(gè)省就出現(xiàn)28對，涉及56個(gè)部門。反映在管理上就是多頭執(zhí)法，重復(fù)許可，嚴(yán)重影響了行政效率，也不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。如有的地方對出租車的管理，在城里由城建部門管，在城外，由交通部門管，這樣，出租車市區(qū)運(yùn)營，需要申請城建部門頒發(fā)許可證；出了市區(qū)運(yùn)營，則需要再申請交通部門頒發(fā)許可證，如果不辦許可證，就出不了城，而多辦一個(gè)許可證，就要多交一份錢，所以很多出租車為了少交錢，只在城里開，乘客要坐出租車出城很困難。這就造成一件事大家都有權(quán)管，結(jié)果是有利大家都爭，無利大家都不管。在行政許可問題上，就是都爭發(fā)證權(quán)，無人去監(jiān)督被許可人是否違法；二是我國的法律、法規(guī)在設(shè)定行政許可時(shí)，往往將行政許可權(quán)授予相應(yīng)的主管部門，將政府權(quán)力部門化，如果不經(jīng)法定程序，這些主管部門都應(yīng)當(dāng)自己履行職責(zé)，政府也不能根據(jù)實(shí)際需要調(diào)整部門之間的行政許可權(quán)；三是行政許可設(shè)定太多、太亂，有時(shí)一個(gè)申請事項(xiàng)需要多重許可，涉及多個(gè)部門，每個(gè)行政許可都讓申請人一個(gè)部門一個(gè)部門去跑，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。廣西玉林市有位投資者準(zhǔn)備建一個(gè)專業(yè)花木市場。他先在市建設(shè)局和規(guī)劃局來回6次，然后去市計(jì)委跑了4次，才決定立項(xiàng)。接著7次找到土地局，申請終被批準(zhǔn)。接下來到了環(huán)保局，3次才解決問題。隨后，規(guī)劃局土地勘測大隊(duì)要土地現(xiàn)狀勘測圖，折騰了5次。工商局跑2次解決。回規(guī)劃局填土地使用申請表，*，共6次。最后這位投資者統(tǒng)計(jì)了一下，為了這個(gè)項(xiàng)目，光辦理手續(xù)來來回回就折騰了86次。為了對目前我國的行政許可制度進(jìn)行改革，提高行政效率，降低投資成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最根本的辦法是對政府機(jī)構(gòu)和行政許可制度進(jìn)行徹底改革，放松行政管制，減少行政許可，精簡政府機(jī)構(gòu)，科學(xué)、合理地劃分行政管理職權(quán)。但在目前，改革不可能一步到位，需要一些過渡措施，解決目前行政許可實(shí)施中存在的種種問題。因此，行政許可法規(guī)定經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。
一、相對集中行使行政許可權(quán)不違反職權(quán)法定的原則
將法律、法規(guī)授權(quán)一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的行政許可權(quán)，交給另外一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使，是否是違反職權(quán)法定原則？有沒有法律依據(jù)？這個(gè)問題必須要搞清楚。根據(jù)地方組織法的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會(huì)等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)本級人大常委會(huì)備案。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報(bào)請上一級人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)本級人大常委會(huì)備案、因此，科學(xué)、合理設(shè)置和劃分政府部門，對政府部門的職能進(jìn)行調(diào)整，是各級政府的職權(quán)。只要按照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行，就不違法。省、自治區(qū)、直轄市人民政府既可以決定設(shè)置或者撤銷哪些政府部門，也可以調(diào)整現(xiàn)有的政府部門的職能。決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，屬于調(diào)整其政府部門的職能，是其權(quán)限范圍內(nèi)的事、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，履行了相應(yīng)的法律程序，符合地方組織法的規(guī)定，不違背職權(quán)法定原則。
草案曾將實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)行使的行政許可權(quán)排除在相對集中行使行政許可權(quán)外。但有的意見認(rèn)為，目前我國實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)有兩類，一類是中央以下垂直領(lǐng)導(dǎo)，如國稅，海關(guān)等；一類是省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)，如工商行政管理部門。這兩類行政機(jī)關(guān)是不是都不能與其他行政機(jī)關(guān)相對集中行使行政許可權(quán)，值得研究，立法要為地方已開展的綜合執(zhí)法試點(diǎn)留有空間。最后考慮到相對集中行使行政許可權(quán)需經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國務(wù)院可以在實(shí)際操作中具體掌握，法律就沒有作排除性規(guī)定。
二、相對集中行使行政許可權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則
精簡、統(tǒng)一、效能的原則是毛澤東同志在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期提出的，以后一直是我國國家機(jī)關(guān)和政府機(jī)構(gòu)建設(shè)的重要指導(dǎo)原則。我國憲法也規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則”。黨的十六大報(bào)告中進(jìn)一步明確提出要“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，切實(shí)解決層次過多、職能交叉、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題”。精簡、統(tǒng)一、效能的原則是政府機(jī)構(gòu)改革的原則。所謂精簡，就是精簡機(jī)構(gòu)和人員，解決政府機(jī)構(gòu)龐大，機(jī)構(gòu)臃腫的問題，實(shí)行精兵簡政；統(tǒng)一就是按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由一個(gè)部門承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門的弊端；效能就是提高政府部門的行政效率。決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，就是調(diào)整政府部門之間的職能分工，合理劃分行政職權(quán)，是政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)內(nèi)容。因此，相對集中行使行政許可權(quán)，應(yīng)當(dāng)符合政府機(jī)構(gòu)改革的原則，符合政府機(jī)構(gòu)改革的方向，為進(jìn)一步推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革提供思路，不能有隨意性。
三、相對集中行使行政許可權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法定的程序
按照本法的規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。根據(jù)這一規(guī)定，決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)的決定權(quán)在省、自治區(qū)、直轄市人民政府，但要經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，才能生效，這也是地方組織法的要求。之所以將決定權(quán)限放于省級人民政府，是考慮到在原有行政機(jī)關(guān)還存在的情況下，將法律、法規(guī)授權(quán)其實(shí)施的行政許可權(quán)交給其他行政機(jī)關(guān)行使，涉及本法與其他單行法的關(guān)系問題。還會(huì)帶來其他一些問題，如實(shí)施行政許可的機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，行政許可權(quán)與許可后監(jiān)督檢查權(quán)、處罰權(quán)的處理，以及產(chǎn)生行政糾紛的法律責(zé)任由誰承擔(dān)等等。決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，涉及一個(gè)機(jī)構(gòu)改革這樣深層次的大問題，應(yīng)當(dāng)慎重。省級政府層級較高，由其根據(jù)本區(qū)實(shí)際情況作出決定，然后由國務(wù)院批準(zhǔn)，便于國務(wù)院統(tǒng)籌考慮、把握政府機(jī)構(gòu)改革的方向。
相對集中行政許可權(quán)，減少了不必要的審查程序，方便了申請人，提高了行政效率，是深化行政管理體制改革的重要步驟。但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，它沒有從根本上解決政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，職能劃分不清的問題。如果像一些地方相對集中行政處罰權(quán)那樣，為了相對集中行政許可權(quán)而設(shè)立新的機(jī)構(gòu)，而原有的行政機(jī)關(guān)并沒有撤銷，機(jī)構(gòu)不僅沒有減少，反而增加了，就達(dá)不到改革的目的。因此，相對集中行政許可權(quán)仍然是一個(gè)過渡性的改革措施，存在一定的局限性。