第六十條 上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正行政許可實(shí)施中的違法行為。
「釋義」 本條是關(guān)于上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可進(jìn)行監(jiān)督檢查的規(guī)定。
一、上級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督檢查的必要性
行政許可是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行事前監(jiān)督管理的一種重要手段，也是行政機(jī)關(guān)日常行政管理活動(dòng)中的重要內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)能否依法實(shí)施行政許可，與人民群眾的利益密切相關(guān)，也直接影到政府的形象，關(guān)系到能否建立一個(gè)廉潔、高效和法治的政府。長(zhǎng)時(shí)期以來，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可中存在的一個(gè)主要問題，就是違法實(shí)施行政許可，搞暗箱操作，有些行政機(jī)關(guān)甚至把行政許可作為權(quán)力尋租的一種手段，人為地造成個(gè)人或者組織在行政許可中的不公平競(jìng)爭(zhēng)。一些企業(yè)和個(gè)人為了取得行政許可，還要托關(guān)系、給好處，助長(zhǎng)了行政許可中腐敗現(xiàn)象的蔓延。在一定意義上，可以說行政許可已經(jīng)成為一個(gè)腐敗源。行政許可實(shí)施中之所以存在腐敗現(xiàn)象，從內(nèi)在原因上看，就是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，只有權(quán)力，沒有責(zé)任，行政許可在一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員心里，只是權(quán)力許可，沒有成為責(zé)任許可。從外在原因上看，就是缺乏一套對(duì)行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)的健全、完善和有效監(jiān)督機(jī)制。
對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可進(jìn)行監(jiān)督，主要有以下幾種方式：一是權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督。但是，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為不適宜進(jìn)行經(jīng)常性的、具體性的監(jiān)督檢查，否則就有干預(yù)行政權(quán)力的行使之嫌。二是人民法院的監(jiān)督。但是，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督，也只能限于對(duì)具體訴訟案件的監(jiān)督，而不適宜進(jìn)行經(jīng)常性的具體性的監(jiān)督。三是平行的行政機(jī)關(guān)相互之間的監(jiān)督，但平行的行政機(jī)關(guān)相互之間的監(jiān)督，范圍比較有限，約束力也不夠強(qiáng)。四是群眾和當(dāng)事人的監(jiān)督。但群眾和當(dāng)事人監(jiān)督對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束力也不夠強(qiáng)。除了上述監(jiān)督方式之外，還有一種重要的監(jiān)督方式，即上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。與其他幾種監(jiān)督方式相比，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督，是更重要、更日常、更具體和更實(shí)際有效的監(jiān)督。上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的這一特點(diǎn)是由我國行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)體制決定的，對(duì)此下一個(gè)問題將述及。
本法第十條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查?！北緱l規(guī)定的目的，旨在進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可行為的監(jiān)督檢查責(zé)任。
行政許可法草案在“監(jiān)督檢查”一章中最初只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，沒有規(guī)定上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在草案審議過程中，一些常委會(huì)組成人員提出，當(dāng)前行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可的過程中存在兩個(gè)主要問題，一個(gè)是只有權(quán)力沒有責(zé)任，第二個(gè)是缺乏公開、系統(tǒng)和有效的監(jiān)督機(jī)制，草案只著重規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)被許可人的監(jiān)督檢查，而對(duì)如何監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的實(shí)施許可行為規(guī)定得不夠充分，不利于加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和約束，不利于解決當(dāng)前行政許可實(shí)施中的一些突出問題。因此，立法機(jī)關(guān)在吸取各方面意見的基礎(chǔ)上，在“監(jiān)督檢查”一章中專設(shè)一條，規(guī)定上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正行政許可實(shí)施中的違法行為。
二、上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的法律依據(jù)
規(guī)定上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，這主要是由行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)體制決定的。根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，我國行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)體制主要有以下特點(diǎn)：地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；全國地方各級(jí)人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院；縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的命令、指示和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；人民政府的各工作部門受人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。人民政府上下級(jí)之間這樣一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)體制，就決定了上級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為進(jìn)行監(jiān)督和檢查。
三、哪些上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以成為監(jiān)督檢查主體
從監(jiān)督檢查的主體上說，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可行為的監(jiān)督檢查，既包括各級(jí)人民政府對(duì)其所屬各工作部門實(shí)施行政許可行為的監(jiān)督檢查，也包括上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府實(shí)施行政許可行為的監(jiān)督檢查，還包括上級(jí)人民政府的業(yè)務(wù)主管部門對(duì)下級(jí)人民政府相關(guān)部門實(shí)施行政許可行為的監(jiān)督檢查。
此外，對(duì)下級(jí)行政許可活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督檢查的上級(jí)行政機(jī)關(guān)有以下幾種特殊情況：一是依據(jù)本法第二十三條的規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義實(shí)施行政許可。對(duì)這類公共組織實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查由其法定的上級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。比如，依據(jù)證券法規(guī)定，國務(wù)院證券管理機(jī)構(gòu)是具有管理公共事務(wù)職能的事業(yè)單位，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權(quán)實(shí)施行政許可，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督檢查的上級(jí)行政機(jī)關(guān)就是國務(wù)院。二是依據(jù)本法第二十四條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。三是依據(jù)本法第二十五條的規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。對(duì)于一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)的情況，本級(jí)人民政府和上級(jí)人民政府都有權(quán)對(duì)該行使行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督檢查，上級(jí)人民政府對(duì)原來和現(xiàn)在具有業(yè)務(wù)主管或者指導(dǎo)關(guān)系的部門也有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督檢查。
四、監(jiān)督檢查的方式
上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可監(jiān)督檢查的方式可以靈活多樣，不拘一格。既可以進(jìn)行不定期的抽樣檢查、抽點(diǎn)檢查、抽部門檢查，也可以定期檢查、定點(diǎn)檢查或者定行業(yè)、定部門檢查。既可以對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的具體行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，比如，上級(jí)機(jī)關(guān)可以隨時(shí)監(jiān)督檢查下級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的具體過程，也可以對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的總體情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，比如，上級(jí)機(jī)關(guān)可以要求下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)某一類行政許可的工作情況作書面匯報(bào)。
五、監(jiān)督檢查的范圍
上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，主要是指對(duì)其實(shí)施行政許可行為合法性的監(jiān)督檢查，以保證下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法許可、依法行政。對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的合法性進(jìn)行監(jiān)督檢查，主要包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：
一方面，要監(jiān)督檢查實(shí)施行政許可的行政主體和權(quán)限是否合法。行政許可只能由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定的范圍內(nèi)實(shí)施，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定的權(quán)限范圍內(nèi)可以以自己的名義實(shí)施行政許可，行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。上級(jí)行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可行為時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)行政許可實(shí)施的主體和權(quán)限不合法，時(shí)予以糾正。比如，根據(jù)公民出入境管理法的規(guī)定，中國公民因私出境，只能由其戶口所在地的公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可；中國公民因公務(wù)出境，只能由外交部或者外交部授權(quán)的地方外事部門實(shí)施行政許可；海員因執(zhí)行任務(wù)出境，只能由港務(wù)監(jiān)督局或者由港務(wù)監(jiān)督局授權(quán)的港務(wù)監(jiān)督實(shí)施行政許可。對(duì)于因不同事由出境的公民依法實(shí)施行政許可的行政機(jī)關(guān)也不同，如果由公安部門實(shí)施中國公民因公務(wù)出境的行政許可，或者由外交部門實(shí)施海員執(zhí)行任務(wù)出境的行政許可，都屬于實(shí)施行政許可的主體和權(quán)限違法，上級(jí)行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查時(shí)應(yīng)當(dāng)予以糾正。
第二個(gè)重要內(nèi)容是，要監(jiān)督檢查實(shí)施行政許可的程序是否合法。沒有程序的正義就沒有實(shí)體的正義。依照法定的程序?qū)嵤┬姓S可，是保證行政許可公平、公正，保證申請(qǐng)人合法權(quán)益以及保證行政機(jī)關(guān)依法行政的重要條件。本法第四章根據(jù)不同情況，對(duì)行政許可實(shí)施的一般程序作出了詳細(xì)規(guī)定，其他有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)一些特定行政許可的程序作出了專門規(guī)定，這些規(guī)定都是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的依據(jù)。上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，一個(gè)很重要的內(nèi)容，就是監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可時(shí)，是否嚴(yán)格以本法律以及其他有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，特別是要監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可過程中，是否認(rèn)真落實(shí)了那些法定的具有關(guān)鍵意義的程序。比如，要根據(jù)本法第四章的規(guī)定，監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)是否將有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄等在辦公場(chǎng)所公示；要監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施自然資源的開發(fā)利用和公共資源的配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等事項(xiàng)的行政許可時(shí)，是否依法通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定；要監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施直接關(guān)系申請(qǐng)人和利害關(guān)系人之間重大利益的行政許可時(shí)，是否嚴(yán)格依法告知了有關(guān)當(dāng)事人具有申請(qǐng)聽證的權(quán)利，并依照法定程序進(jìn)行了聽證；要監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)是否在法定的期限內(nèi)實(shí)施了行政許可；要監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定后，是否將行政許可決定和申請(qǐng)人的有關(guān)資料予以公開，允許公眾查閱；等。如果發(fā)現(xiàn)下級(jí)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可的程序中有違法行為，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施予以糾正。
當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可的具體程序中，有兩個(gè)問題比較嚴(yán)重，一是與被許可人私下接觸，甚至向被許可人“吃、拿、卡、要”，通過行政許可實(shí)行權(quán)力尋租；二是在實(shí)施行政許可時(shí)亂收費(fèi)、高收費(fèi)，甚至沒有收費(fèi)就疏于許可、疏于管理。這兩種現(xiàn)象大量滋生了腐敗現(xiàn)象，損害人民群眾的利益，損害了行政機(jī)關(guān)的形象。為此，本法第二十七條專門規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，不得向申請(qǐng)人提出購買指定商品、接受有償服務(wù)等不正當(dāng)要求。”第五章專門規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，不收取任何費(fèi)用；行政機(jī)關(guān)提供行政許可申請(qǐng)書格式文本，不收取費(fèi)用；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，所收取的費(fèi)用必須全部上繳國庫，任何機(jī)關(guān)或者個(gè)人不得以任何形式截留、挪用、私分或者變相私分。因此，上級(jí)行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)將這兩個(gè)問題作為十分重要的內(nèi)容予以監(jiān)督檢查，一旦發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法現(xiàn)象，要堅(jiān)決及時(shí)地糾正，對(duì)行政許可實(shí)施中的犯罪行為，要依法移交司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。
根據(jù)本條的規(guī)定，各上級(jí)行政機(jī)關(guān)。包括國務(wù)院及其部門、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其部門都應(yīng)當(dāng)建立健全各項(xiàng)監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正行政許可實(shí)施過程中的違法行為。實(shí)踐中，一些地方積累了不少成功的經(jīng)驗(yàn)和做法。比如，有的地方建立起誰審批、誰負(fù)責(zé)的制度，將責(zé)任落實(shí)到部門和行政機(jī)關(guān)的個(gè)人。有的地方建立健全社會(huì)監(jiān)督制度、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)察制度以及對(duì)行政許可的事后跟蹤監(jiān)管制度，從各個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督。
「釋義」 本條是關(guān)于上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可進(jìn)行監(jiān)督檢查的規(guī)定。
一、上級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督檢查的必要性
行政許可是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行事前監(jiān)督管理的一種重要手段，也是行政機(jī)關(guān)日常行政管理活動(dòng)中的重要內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)能否依法實(shí)施行政許可，與人民群眾的利益密切相關(guān)，也直接影到政府的形象，關(guān)系到能否建立一個(gè)廉潔、高效和法治的政府。長(zhǎng)時(shí)期以來，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可中存在的一個(gè)主要問題，就是違法實(shí)施行政許可，搞暗箱操作，有些行政機(jī)關(guān)甚至把行政許可作為權(quán)力尋租的一種手段，人為地造成個(gè)人或者組織在行政許可中的不公平競(jìng)爭(zhēng)。一些企業(yè)和個(gè)人為了取得行政許可，還要托關(guān)系、給好處，助長(zhǎng)了行政許可中腐敗現(xiàn)象的蔓延。在一定意義上，可以說行政許可已經(jīng)成為一個(gè)腐敗源。行政許可實(shí)施中之所以存在腐敗現(xiàn)象，從內(nèi)在原因上看，就是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，只有權(quán)力，沒有責(zé)任，行政許可在一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員心里，只是權(quán)力許可，沒有成為責(zé)任許可。從外在原因上看，就是缺乏一套對(duì)行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)的健全、完善和有效監(jiān)督機(jī)制。
對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可進(jìn)行監(jiān)督，主要有以下幾種方式：一是權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督。但是，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為不適宜進(jìn)行經(jīng)常性的、具體性的監(jiān)督檢查，否則就有干預(yù)行政權(quán)力的行使之嫌。二是人民法院的監(jiān)督。但是，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督，也只能限于對(duì)具體訴訟案件的監(jiān)督，而不適宜進(jìn)行經(jīng)常性的具體性的監(jiān)督。三是平行的行政機(jī)關(guān)相互之間的監(jiān)督，但平行的行政機(jī)關(guān)相互之間的監(jiān)督，范圍比較有限，約束力也不夠強(qiáng)。四是群眾和當(dāng)事人的監(jiān)督。但群眾和當(dāng)事人監(jiān)督對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束力也不夠強(qiáng)。除了上述監(jiān)督方式之外，還有一種重要的監(jiān)督方式，即上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。與其他幾種監(jiān)督方式相比，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督，是更重要、更日常、更具體和更實(shí)際有效的監(jiān)督。上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的這一特點(diǎn)是由我國行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)體制決定的，對(duì)此下一個(gè)問題將述及。
本法第十條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查?！北緱l規(guī)定的目的，旨在進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可行為的監(jiān)督檢查責(zé)任。
行政許可法草案在“監(jiān)督檢查”一章中最初只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，沒有規(guī)定上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在草案審議過程中，一些常委會(huì)組成人員提出，當(dāng)前行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可的過程中存在兩個(gè)主要問題，一個(gè)是只有權(quán)力沒有責(zé)任，第二個(gè)是缺乏公開、系統(tǒng)和有效的監(jiān)督機(jī)制，草案只著重規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)被許可人的監(jiān)督檢查，而對(duì)如何監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的實(shí)施許可行為規(guī)定得不夠充分，不利于加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和約束，不利于解決當(dāng)前行政許可實(shí)施中的一些突出問題。因此，立法機(jī)關(guān)在吸取各方面意見的基礎(chǔ)上，在“監(jiān)督檢查”一章中專設(shè)一條，規(guī)定上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正行政許可實(shí)施中的違法行為。
二、上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的法律依據(jù)
規(guī)定上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，這主要是由行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)體制決定的。根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，我國行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)體制主要有以下特點(diǎn)：地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；全國地方各級(jí)人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院；縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的命令、指示和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；人民政府的各工作部門受人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。人民政府上下級(jí)之間這樣一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)體制，就決定了上級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為進(jìn)行監(jiān)督和檢查。
三、哪些上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以成為監(jiān)督檢查主體
從監(jiān)督檢查的主體上說，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可行為的監(jiān)督檢查，既包括各級(jí)人民政府對(duì)其所屬各工作部門實(shí)施行政許可行為的監(jiān)督檢查，也包括上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府實(shí)施行政許可行為的監(jiān)督檢查，還包括上級(jí)人民政府的業(yè)務(wù)主管部門對(duì)下級(jí)人民政府相關(guān)部門實(shí)施行政許可行為的監(jiān)督檢查。
此外，對(duì)下級(jí)行政許可活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督檢查的上級(jí)行政機(jī)關(guān)有以下幾種特殊情況：一是依據(jù)本法第二十三條的規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義實(shí)施行政許可。對(duì)這類公共組織實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查由其法定的上級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。比如，依據(jù)證券法規(guī)定，國務(wù)院證券管理機(jī)構(gòu)是具有管理公共事務(wù)職能的事業(yè)單位，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權(quán)實(shí)施行政許可，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督檢查的上級(jí)行政機(jī)關(guān)就是國務(wù)院。二是依據(jù)本法第二十四條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。三是依據(jù)本法第二十五條的規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。對(duì)于一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)的情況，本級(jí)人民政府和上級(jí)人民政府都有權(quán)對(duì)該行使行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督檢查，上級(jí)人民政府對(duì)原來和現(xiàn)在具有業(yè)務(wù)主管或者指導(dǎo)關(guān)系的部門也有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督檢查。
四、監(jiān)督檢查的方式
上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可監(jiān)督檢查的方式可以靈活多樣，不拘一格。既可以進(jìn)行不定期的抽樣檢查、抽點(diǎn)檢查、抽部門檢查，也可以定期檢查、定點(diǎn)檢查或者定行業(yè)、定部門檢查。既可以對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的具體行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，比如，上級(jí)機(jī)關(guān)可以隨時(shí)監(jiān)督檢查下級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的具體過程，也可以對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的總體情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，比如，上級(jí)機(jī)關(guān)可以要求下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)某一類行政許可的工作情況作書面匯報(bào)。
五、監(jiān)督檢查的范圍
上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，主要是指對(duì)其實(shí)施行政許可行為合法性的監(jiān)督檢查，以保證下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法許可、依法行政。對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的合法性進(jìn)行監(jiān)督檢查，主要包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：
一方面，要監(jiān)督檢查實(shí)施行政許可的行政主體和權(quán)限是否合法。行政許可只能由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定的范圍內(nèi)實(shí)施，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定的權(quán)限范圍內(nèi)可以以自己的名義實(shí)施行政許可，行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。上級(jí)行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可行為時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)行政許可實(shí)施的主體和權(quán)限不合法，時(shí)予以糾正。比如，根據(jù)公民出入境管理法的規(guī)定，中國公民因私出境，只能由其戶口所在地的公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可；中國公民因公務(wù)出境，只能由外交部或者外交部授權(quán)的地方外事部門實(shí)施行政許可；海員因執(zhí)行任務(wù)出境，只能由港務(wù)監(jiān)督局或者由港務(wù)監(jiān)督局授權(quán)的港務(wù)監(jiān)督實(shí)施行政許可。對(duì)于因不同事由出境的公民依法實(shí)施行政許可的行政機(jī)關(guān)也不同，如果由公安部門實(shí)施中國公民因公務(wù)出境的行政許可，或者由外交部門實(shí)施海員執(zhí)行任務(wù)出境的行政許可，都屬于實(shí)施行政許可的主體和權(quán)限違法，上級(jí)行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查時(shí)應(yīng)當(dāng)予以糾正。
第二個(gè)重要內(nèi)容是，要監(jiān)督檢查實(shí)施行政許可的程序是否合法。沒有程序的正義就沒有實(shí)體的正義。依照法定的程序?qū)嵤┬姓S可，是保證行政許可公平、公正，保證申請(qǐng)人合法權(quán)益以及保證行政機(jī)關(guān)依法行政的重要條件。本法第四章根據(jù)不同情況，對(duì)行政許可實(shí)施的一般程序作出了詳細(xì)規(guī)定，其他有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)一些特定行政許可的程序作出了專門規(guī)定，這些規(guī)定都是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的依據(jù)。上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，一個(gè)很重要的內(nèi)容，就是監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可時(shí)，是否嚴(yán)格以本法律以及其他有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，特別是要監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可過程中，是否認(rèn)真落實(shí)了那些法定的具有關(guān)鍵意義的程序。比如，要根據(jù)本法第四章的規(guī)定，監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)是否將有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄等在辦公場(chǎng)所公示；要監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施自然資源的開發(fā)利用和公共資源的配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等事項(xiàng)的行政許可時(shí)，是否依法通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定；要監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施直接關(guān)系申請(qǐng)人和利害關(guān)系人之間重大利益的行政許可時(shí)，是否嚴(yán)格依法告知了有關(guān)當(dāng)事人具有申請(qǐng)聽證的權(quán)利，并依照法定程序進(jìn)行了聽證；要監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)是否在法定的期限內(nèi)實(shí)施了行政許可；要監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定后，是否將行政許可決定和申請(qǐng)人的有關(guān)資料予以公開，允許公眾查閱；等。如果發(fā)現(xiàn)下級(jí)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可的程序中有違法行為，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施予以糾正。
當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可的具體程序中，有兩個(gè)問題比較嚴(yán)重，一是與被許可人私下接觸，甚至向被許可人“吃、拿、卡、要”，通過行政許可實(shí)行權(quán)力尋租；二是在實(shí)施行政許可時(shí)亂收費(fèi)、高收費(fèi)，甚至沒有收費(fèi)就疏于許可、疏于管理。這兩種現(xiàn)象大量滋生了腐敗現(xiàn)象，損害人民群眾的利益，損害了行政機(jī)關(guān)的形象。為此，本法第二十七條專門規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，不得向申請(qǐng)人提出購買指定商品、接受有償服務(wù)等不正當(dāng)要求。”第五章專門規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，不收取任何費(fèi)用；行政機(jī)關(guān)提供行政許可申請(qǐng)書格式文本，不收取費(fèi)用；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，所收取的費(fèi)用必須全部上繳國庫，任何機(jī)關(guān)或者個(gè)人不得以任何形式截留、挪用、私分或者變相私分。因此，上級(jí)行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)將這兩個(gè)問題作為十分重要的內(nèi)容予以監(jiān)督檢查，一旦發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法現(xiàn)象，要堅(jiān)決及時(shí)地糾正，對(duì)行政許可實(shí)施中的犯罪行為，要依法移交司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。
根據(jù)本條的規(guī)定，各上級(jí)行政機(jī)關(guān)。包括國務(wù)院及其部門、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其部門都應(yīng)當(dāng)建立健全各項(xiàng)監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正行政許可實(shí)施過程中的違法行為。實(shí)踐中，一些地方積累了不少成功的經(jīng)驗(yàn)和做法。比如，有的地方建立起誰審批、誰負(fù)責(zé)的制度，將責(zé)任落實(shí)到部門和行政機(jī)關(guān)的個(gè)人。有的地方建立健全社會(huì)監(jiān)督制度、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)察制度以及對(duì)行政許可的事后跟蹤監(jiān)管制度，從各個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督。