第一條 為了防止和糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。
【釋義】 本條是關(guān)于行政復議法立法宗旨的規(guī)定。
行政復議法開宗明義規(guī)定了本法的立法宗旨，明確規(guī)定有下列三個方面：
一、為了防止和糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為
行政復議是一項法律救濟制度，是一項行政機關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的監(jiān)督機制，其目的就是防止并糾正行政機關(guān)以及行政機關(guān)的工作人員作出違法的或者不適當?shù)木唧w行政行為。行政復議法從這一目的出發(fā)，確立了行政復議法律制度。
為了防止和糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為，首先就應(yīng)當弄清楚什么是行政行為。行政法意義上的行政行為，是指行政主體通過行政人依法代表國家，基于行政職權(quán)所單方作出的能直接或者間接引起法律后果的公務(wù)行為。從一般意義的理解，行政主體，主要是指國家行政機關(guān)。行政人，主要是指依法代表國家行政機關(guān)實施行政行為的國家行政機關(guān)工作人員。行政機關(guān)及其工作人員依照法定職權(quán)，代表國家實施行政管理，所作出的行政立法、行政許可、行政處罰、行政措施、行政執(zhí)行、行政仲裁、行政復議等公務(wù)行為，都是行政行為。
1989年我國制定了行政訴訟法，建立了我國的行政訴訟制度。在行政訴訟法中，明確規(guī)定：“人民法院審理行政訴訟案件，對具體行政行為進行審查?！睂Α靶姓ㄒ?guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束決定、命令”，人民法院不予受理。這樣，就把行政行為劃分為具體行政行為和抽象行政行為兩類。行政復議法中所規(guī)定的“為了防止和糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為，”明確了行政復議的受理范圍，與行政訴訟法規(guī)定的受案范圍一樣，也是審查行政機關(guān)的具體行政行為。本法中除明文規(guī)定抽象行政行為的條文以外，都是專指具體行政行為。對抽象行政行為，即行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)范性文件，按照行政復議法規(guī)定，可以由公民、法人或者其他組織在對具體行政行為申請行政復議時，一并提出對所依據(jù)的有關(guān)規(guī)范性文件的審查申請，建立起由人民群眾啟動的對抽象行政行為進行審查要求的監(jiān)督機制，并根據(jù)我國憲法及有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)范性文件備案審查制度，對抽象行政行為進行審查。這部分內(nèi)容在后面的釋義中將用一定的篇幅作詳細講解。
行政機關(guān)實施具體行政行為，一般會對公民、法人及其他組織的權(quán)益產(chǎn)生影響，因為具體行政行為都是針對特定的人或物而作出的，都是由行政機關(guān)的工作人員直接具體操作，因此，就有可能出現(xiàn)違法現(xiàn)象，有可能作出不適當?shù)男姓袨椋瑥亩鴵p害公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。行政復議法遵循行政法基本原則，為防止和糾正行政機關(guān)的違法的和不當?shù)木唧w行政行為，作出了一系列法律規(guī)范。行政法的基本原則中有兩個重要原則，即合法性原則與合理性原則。合法性原則適用糾正違法的行政行為，而合理性原則適用糾正不當?shù)男姓袨?。國外大多?shù)國家和地區(qū)的行政法律都強調(diào)與貫徹這兩項基本原則，這兩項基本原則貫穿于行政法特別是行政程序法的主要內(nèi)容之中。
英國的行政法上的合法性原則，主要有兩項，即越權(quán)無效原則和自然公正原則。越權(quán)無效原則的核心內(nèi)容，是指越權(quán)的行政行為不具有法律效力。自然公正原則的核心內(nèi)容，一是聽取對方的意見，即任何人或者團體在行使權(quán)力可能使其他人受到不利影響時，必須聽取對方的意見；二是不能自己作自己的法官，這是避免偏私的必要程序原則。美國的行政合法性原則，主要表現(xiàn)為基本權(quán)利原則和正當程序原則。基本權(quán)利原則是指一切組織和個人都必須服從法律，但這種法律必須旨在保護而不是摧殘人類固有的基本權(quán)利。正當程序原則是指法律的實施必須通過正當?shù)姆沙绦蜻M行。該原則直接為美國憲法所確立，并由美國聯(lián)邦行政程序法對其內(nèi)容作出具體規(guī)定。以上兩個原則對行政法的直接影響表現(xiàn)在：一切法律、行政行為、司法行為，凡違背人類固有基本權(quán)利者不具有約束力；立法、行政、司法行為不通過正當?shù)姆沙绦驘o效。
在大陸法系國家，法國行政合法性原則包含了三項基本內(nèi)容：第一，行政行為必須有法律依據(jù)；第二，行政行為必須符合法律；第三，行政機關(guān)必須以自己的行為來保證法律的實施。在德國，一是法律至上；二是法律要件。法律至上的中心思想為：一切行政行為必須服從法律，否則無效。法律要件的中心思想為：一切行政權(quán)的實施，都必須符合法律的授權(quán)，越權(quán)無效。在日本，一是法律保留原則，即政府的行政活動必須有國會制定的法律依據(jù)；二是法律優(yōu)先原則，即法律高于行政，一切行政活動都不得違反法律，行政機關(guān)制定的規(guī)范不得在事實上廢止、變更法律。三是司法救濟原則，即一切司法權(quán)歸屬于法院，法院具有行政糾紛的終裁權(quán)。公民的合法權(quán)益受到行政機關(guān)的不法侵害時，享有不可剝奪的獲得法院救濟的權(quán)利。
我國法學界認為行政法的行政合法性原則的基本內(nèi)容，主要有下列五點：第一，行政機關(guān)的行政職權(quán)由法律設(shè)定并依法授予。一切行政行為以行政職權(quán)為基礎(chǔ)，無職權(quán)便無行政。行政職權(quán)必須合法產(chǎn)生，即由法律、法規(guī)設(shè)定，或由國務(wù)院或者其他上級行政機關(guān)依法授予。第二，行政機關(guān)實施行政行為必須依照和遵守法律、法規(guī)等法律規(guī)范。它要求每一個行政機關(guān)既要依法管理行政相對人，又應(yīng)在其他行政機關(guān)的管理中遵守法律、法規(guī)和規(guī)章。行政機關(guān)不得享有法律以外的特權(quán)。第三，行政機關(guān)的行政行為違法無效。行政機關(guān)的行政行為必須合法，違法的行政行為不具有法律效力，無論是實體上的違法，還是程序上的違法，都使行政行為歸于無效。第四，行政機關(guān)必須對違法的行政行為承擔相應(yīng)的法律責任，這是違法必究精神的體現(xiàn)。第五，行政機關(guān)的一切行政行為必須接受人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。任何行政行為必須受到監(jiān)督和救濟，否則任何責任都是空談。無救濟便無權(quán)利，無監(jiān)督便無行政。各級人大及其常委會對同級人民政府行使職權(quán)的監(jiān)督制度、行政復議制度以及行政訴訟制度等，都是這一內(nèi)容的體現(xiàn)。
行政復議法規(guī)定，行政復議機關(guān)應(yīng)當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實施。這一規(guī)定就是貫徹了行政合法性的原則。
行政合理性原則主要是針對行政機關(guān)擁有的自由裁量權(quán)所確立的法治原則。行政機關(guān)作出的行政行為，除了有法律明確具體規(guī)定的羈束行政行為外，有相當一部分是屬于在行政職權(quán)范圍內(nèi)，可以由行政機關(guān)自由裁量的行政行為，如在數(shù)量控制、范圍確定、時限長短、處罰幅度等方面，行政機關(guān)享有一定的“自由度”。既然行政機關(guān)具有自由活動的空間和權(quán)力，必然會因此產(chǎn)生在這個空間范圍內(nèi)作出的決定是否適當、合理、是否公正的問題。如果行政機關(guān)沒有自由裁量權(quán)，則不能保障其有效實施行政管理和應(yīng)有的行政效率。反之，如果對行政機關(guān)的自由裁量權(quán)不加限制，則極易發(fā)生濫用權(quán)力，隨意侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的現(xiàn)象。行政法確立行政合理性原則，目的就是保障行政機關(guān)依法行政，在行使自由裁量權(quán)的時候，基于合理動機，遵循正當程序，作出合法適當?shù)男姓袨椤?BR> 國外有關(guān)行政法的行政合理性原則的表述有所不同，但其精神是一致的。英國大法官解釋行政合理性原則，一種說法是，“如此荒謬或者如此錯誤以致任何有一般理智的人不能想象行政機關(guān)在正當?shù)匦惺箼?quán)力時能有這種標準”；另一種說法是，“如此無邏輯或所認可的道德標準，令人不能容忍，以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意它?！?BR> 在美國，行政合理性原則是指任何不當?shù)男姓袨?。如為不當?shù)哪康男惺箼?quán)基于偏見、歧視而采取行動；不附理由而作成與前決定不一致的決定；程序不公平；不當?shù)牡∮谛袨榛蛘哌t延等等。
在德國，將合理性原則歸納為三項具體原則：一、適當性原則，要求行政主體在執(zhí)行一項法律時，只能夠使用那些適合于該法目的的方法，而且必須根據(jù)客觀標準，而不是按照行政主體的主觀判斷來決定某種措施的適當性；二、必要性原則，行政主體在若干個適合實現(xiàn)法律目的的方法中，只能夠選擇那些對個人和社會造成最小的損害的措施；三、比例原則，又稱限權(quán)原則，要求適當?shù)仄胶庖环N行政措施對個人造成的損害與對社會獲得的利益的關(guān)系，禁止那些對個人的損害超過對社會利益所要求的措施。
我國法學界關(guān)于行政合理性原則的內(nèi)容主要有三項：一、正當性，行政機關(guān)作出行政行為，在主觀上必須出于正當?shù)膭訖C，在客觀上必須符合正當?shù)哪康?；二、平衡性，行政機關(guān)在選擇作出某種行政行為時，必須注意權(quán)利與義務(wù)、個人受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡；三、情理性，行政機關(guān)作出行政行為，必須符合客觀實際，合乎情理，不能要求行政相對人承擔其無法履行或者違背情理的義務(wù)。如行政機關(guān)改變了審批標準后，就去處罰以前經(jīng)過批準、仍按照原標準執(zhí)行的行政相對人，這就不合情理。通俗點講是：行政行為必須符合法律目的、必須具有合理的動機、必須考慮相關(guān)因素、必須符合公正原則。
行政復議法在貫徹行政合理性原則方面，也作出了一系列規(guī)定，如賦予行政復議機構(gòu)審查具體行政行為是否適當?shù)臋?quán)力，規(guī)定行政復議機構(gòu)具有“審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當”的職責。規(guī)定行政復議機關(guān)的復議決定，針對被申請人的具體行政行為“主要事實不清、證據(jù)不足的”、“適用依據(jù)錯誤的”、“違反法定程序的”、“超越或者濫用職權(quán)的”或者“明顯不當?shù)摹鼻樾?，?yīng)當“決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法”；以及“被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內(nèi)履行”。具體規(guī)定了對行政復議的申請、受理、審查、轉(zhuǎn)送。作出決定以及送達、執(zhí)行、提起訴訟等明確的期限，對行政機關(guān)的自由裁量權(quán)進行了限制。
行政復議法以防止和糾正行政機關(guān)違法的和不當?shù)男姓袨闉槟康模趪倚姓C關(guān)內(nèi)部建立起自我糾錯的監(jiān)督機制，是國家行政管理體制改革的進一步發(fā)展與完善，是樹立向人民負責、為人民服務(wù)的人民政府良好形象的制度保障，對促進和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，加強社會主義民主法制建設(shè)，具有重大的意義。
二、為了保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益
行政復議和行政訴訟一樣，是一項法律救濟制度，是行政相對人面對處于不對等的法律地位的行政機關(guān)所作出的行政行為，尋求法律保護的一條渠道，是保障公民、法人及其他組織合法權(quán)益的重要途徑。行政機關(guān)的行政行為如果超越法定職權(quán)，或者濫用權(quán)力，或者不遵循正當程序，或者行政機關(guān)工作人員徇私舞弊、讀職、失職，必然對公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成侵害。對這種侵害，從法律制度上就要建立消除侵害、加以救濟的機制。
法律救濟制度實質(zhì)上是確立行政相對人的訴權(quán)。如同公民的實體權(quán)利一樣，公民的訴權(quán)也經(jīng)歷了一個漫長的歷史過程。資產(chǎn)階級革命帶來了訴權(quán)的革命性變革，訴權(quán)在形式上成為公民的平等權(quán)利，任何人和任何機關(guān)均不得對其加以剝奪和限制。行政法理論中有一句名言：“有權(quán)利必有救濟”，“無救濟的權(quán)利是無保障的權(quán)利?！泵绹▽W家施瓦茨認為：“一個成熟的行政法體系應(yīng)當包括三個必需的部分：第一，賦予行政機關(guān)的權(quán)力范圍和限制其在行使上述權(quán)力時的越權(quán)行為；第二，在處理公民與行政機關(guān)之間的關(guān)系時，必須公平對待；第三，必須有這樣一個原則：行政機關(guān)對其行為無最后發(fā)言權(quán)，并且公民能夠通過一個獨立的法庭對行政機關(guān)的行政之合法性提出異議?！彪S著訴權(quán)的范圍從刑事訴訟、民事訴訟擴大到行政訴訟領(lǐng)域，訴權(quán)的地位逐步提高，成為公民抵制行政違法行為、保護自身合法權(quán)益的最重要的法律手段。
全國人民代表大會1989年4月制定的行政訴訟法，建立了我國的行政訴訟制度，第一次全面確立了公民、法人及其他組織對違法的具體行政行為的起訴權(quán)。行政訴訟法明確規(guī)定：公民。法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。行政訴訟法是一部權(quán)利保護法，行政訴訟法賦予行政相對人以行政訴訟權(quán)，通過訴訟途徑，通過人民法院的公正審判，使他們受到損害的合法權(quán)益獲得補救。行政訴訟法又是一部對行政權(quán)力監(jiān)督的法律，人民法院審理行政案件，實際上是用司法審判權(quán)來維護和監(jiān)督行政機關(guān)合法、正當?shù)匦惺剐姓?quán)，以防止行政機關(guān)濫用行政權(quán)力。
行政復議是解決行政爭議、為行政相對人的合法權(quán)益提供保障的重要的法律制度，它與行政訴訟制度一樣，目的都是補救行政活動所引起的消極的后果，恢復行政行為侵害的利益，所以二者合稱為行政救濟制度。但是兩者又有明顯區(qū)別，行政復議是在行政系統(tǒng)內(nèi)部由行政機關(guān)自行消除違法或者不當?shù)男姓顒?；行政訴訟是在人民法院主持下的司法訴訟活動。行政復議適用行政程序，由行政復議法規(guī)定；行政訴訟則適用獨立的行政訴訟程序，由行政訴訟法規(guī)定。一方面，行政復議是行政相對人的合法權(quán)益的有力的法制保障，使其免受不法行為的侵害，并使受到侵害的權(quán)益得到恢復，又可以維護行政管理活動的嚴肅性和權(quán)威性，保障行政活動順暢進行，提高行政效率。另一方面，行政復議決定本身就是行政機關(guān)的具體行政行為，因此，它也不能成為最終的裁決，也還是要以行政訴訟制度為行政復議自己的行政救濟渠道。所以行政復議法規(guī)定，申請人對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復議決定為最終裁決的除外。這就是說，對于行政復議決定，只要是法律沒有規(guī)定其是最終決定的，公民、法人或者其他組織對復議決定不服的，都可以向人民法院提起行政訴訟。
行政復議法草案提交常委會審議時，第一條的行文是“為了糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。”“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”寫在了行政機關(guān)依法行使職權(quán)一句的后面。在對草案進行審議的過程中，有的常委委員提出，行政復議制度不僅僅是行政機關(guān)內(nèi)部自我糾錯的監(jiān)督機制，更重要的是它是一項法律救濟制度，具有保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的重要職能。而這項制度的運作，最初的起因是公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到侵害，申請行政機關(guān)予以保護，對違法的和不當?shù)男姓袨橛枰约m正。所以，“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，應(yīng)當強調(diào)地寫在前面，并與行政訴訟法第一條的寫法一致起來。行政復議法采納了這一意見，將保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益作為更為重要的立法宗旨，寫在了“保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”一句的前面。
三、為了保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)
黨的十五大報告提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治理國家的基本方略，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行。必須維護憲法和法律的尊嚴，堅持法律面前人人平等，任何個人和組織都沒有超越法律的特權(quán)。一切政府機關(guān)及其工作人員都必須依法行政，依法行使職權(quán)，切實保障公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。因此，行政復議法明確規(guī)定其立法宗旨之一就是保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。
行政機關(guān)進行行政管理活動，應(yīng)當堅持依法行政。依法行政的一個最基本的原則就是職權(quán)法定。行政機關(guān)的權(quán)力從哪里來的？是人民賦予的，是人民通過人民代表大會制定的法律所規(guī)定的。人民政府是人民代表大會產(chǎn)生的，人民政府要對人民代表大會負責，受人民代表大會監(jiān)督。政府的權(quán)力由憲法和人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律所規(guī)定，行政機關(guān)必須按照法律的規(guī)定行使職權(quán)，堅持依法行政。因此，對行政權(quán)的行使，應(yīng)當加強監(jiān)督與制約。行政機關(guān)超越權(quán)限、濫用權(quán)力、個人專斷、玩忽職守等行為造成公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害，應(yīng)當予以糾正和補救。行政復議制度加大了上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督，加大了人民政府對政府工作部門的監(jiān)督。行政復議制度的作用之一，就是人民群眾通過對有問題的具體行政行為，向行政復議機關(guān)申請復議的途徑，使行政機關(guān)能夠通過上下級行政機關(guān)之間的領(lǐng)導關(guān)系所形成的監(jiān)督作用，自己改正違法的和不當?shù)木唧w行政行為。一方面使作出具體行政行為的行政機關(guān)依法履行職權(quán)，另一方面政府或者上級行政機關(guān)依職權(quán)來糾正下級行政機關(guān)的錯誤，從而保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。
行政機關(guān)堅持依法行政，還要堅持按照法定程序進行行政管理活動。近年來，立法機關(guān)越來越注重行政程序?qū)τ谛姓?quán)的制約與監(jiān)督作用。行政權(quán)如果沒有行政程序的規(guī)范和制約，必然造成行政權(quán)的濫用。由于行政權(quán)的行使有很強的自由裁量性，必須通過具體可行的行政程序予以限制，既要防止政府官員個人專斷，防止行政機關(guān)濫用職權(quán)，又要保障行政機關(guān)能夠有效地實施行政管理，維護公共利益，限度地保證行政權(quán)的正當行使。行政復議法不但把行政機關(guān)違法的或者不當?shù)木唧w行政行為本身作為復議的審查對象，而且把行政機關(guān)在作出具體行政行為時，是否違反法定程序作為審查內(nèi)容，以防止行政機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)的主觀隨意性。明確規(guī)定，行政機關(guān)的具體行政行為違反法定程序的，行政復議機關(guān)可以決定撤銷或者確認該行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。
行政復議法所建立的就是保障與監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的法律制度。它一方面通過各級人民政府、政府各工作部門的上級行政機關(guān)對其下級行政機關(guān)作出的具體行政行為實施審查，糾正其違法和不當?shù)男姓袨?，起到保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的作用。另一方面，由于行政復議也是一種具體行政行為，也需要保障和監(jiān)督行政復議機關(guān)依法行使職權(quán)。因此，行政復議法具體規(guī)定了多項保障和監(jiān)督行政復議機關(guān)依法行使職權(quán)的法律規(guī)范。如行政復議法規(guī)定，行政復議機關(guān)內(nèi)負責法制工作的機構(gòu)發(fā)現(xiàn)有拒絕受理行政復議申請、不按照規(guī)定期限作出行政復議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報復或者不履行行政復議決定等情形的，應(yīng)當向有關(guān)行政機關(guān)提出建議，有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出處理。還規(guī)定，行政復議機關(guān)違反本法規(guī)定，無正當理由不予受理依法提出的行政復議申請或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復議申請的，或者在法定期限內(nèi)不作出行政復議決定的；行政復議機關(guān)工作人員在行政復議活動中，徇私舞弊或者讀職、失職的；被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經(jīng)責令受理仍不受理或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復議申請，造成嚴重后果的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。這些規(guī)定，對實現(xiàn)保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)這一宗旨，起到重要的作用。
【釋義】 本條是關(guān)于行政復議法立法宗旨的規(guī)定。
行政復議法開宗明義規(guī)定了本法的立法宗旨，明確規(guī)定有下列三個方面：
一、為了防止和糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為
行政復議是一項法律救濟制度，是一項行政機關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的監(jiān)督機制，其目的就是防止并糾正行政機關(guān)以及行政機關(guān)的工作人員作出違法的或者不適當?shù)木唧w行政行為。行政復議法從這一目的出發(fā)，確立了行政復議法律制度。
為了防止和糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為，首先就應(yīng)當弄清楚什么是行政行為。行政法意義上的行政行為，是指行政主體通過行政人依法代表國家，基于行政職權(quán)所單方作出的能直接或者間接引起法律后果的公務(wù)行為。從一般意義的理解，行政主體，主要是指國家行政機關(guān)。行政人，主要是指依法代表國家行政機關(guān)實施行政行為的國家行政機關(guān)工作人員。行政機關(guān)及其工作人員依照法定職權(quán)，代表國家實施行政管理，所作出的行政立法、行政許可、行政處罰、行政措施、行政執(zhí)行、行政仲裁、行政復議等公務(wù)行為，都是行政行為。
1989年我國制定了行政訴訟法，建立了我國的行政訴訟制度。在行政訴訟法中，明確規(guī)定：“人民法院審理行政訴訟案件，對具體行政行為進行審查?！睂Α靶姓ㄒ?guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束決定、命令”，人民法院不予受理。這樣，就把行政行為劃分為具體行政行為和抽象行政行為兩類。行政復議法中所規(guī)定的“為了防止和糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為，”明確了行政復議的受理范圍，與行政訴訟法規(guī)定的受案范圍一樣，也是審查行政機關(guān)的具體行政行為。本法中除明文規(guī)定抽象行政行為的條文以外，都是專指具體行政行為。對抽象行政行為，即行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)范性文件，按照行政復議法規(guī)定，可以由公民、法人或者其他組織在對具體行政行為申請行政復議時，一并提出對所依據(jù)的有關(guān)規(guī)范性文件的審查申請，建立起由人民群眾啟動的對抽象行政行為進行審查要求的監(jiān)督機制，并根據(jù)我國憲法及有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)范性文件備案審查制度，對抽象行政行為進行審查。這部分內(nèi)容在后面的釋義中將用一定的篇幅作詳細講解。
行政機關(guān)實施具體行政行為，一般會對公民、法人及其他組織的權(quán)益產(chǎn)生影響，因為具體行政行為都是針對特定的人或物而作出的，都是由行政機關(guān)的工作人員直接具體操作，因此，就有可能出現(xiàn)違法現(xiàn)象，有可能作出不適當?shù)男姓袨椋瑥亩鴵p害公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。行政復議法遵循行政法基本原則，為防止和糾正行政機關(guān)的違法的和不當?shù)木唧w行政行為，作出了一系列法律規(guī)范。行政法的基本原則中有兩個重要原則，即合法性原則與合理性原則。合法性原則適用糾正違法的行政行為，而合理性原則適用糾正不當?shù)男姓袨?。國外大多?shù)國家和地區(qū)的行政法律都強調(diào)與貫徹這兩項基本原則，這兩項基本原則貫穿于行政法特別是行政程序法的主要內(nèi)容之中。
英國的行政法上的合法性原則，主要有兩項，即越權(quán)無效原則和自然公正原則。越權(quán)無效原則的核心內(nèi)容，是指越權(quán)的行政行為不具有法律效力。自然公正原則的核心內(nèi)容，一是聽取對方的意見，即任何人或者團體在行使權(quán)力可能使其他人受到不利影響時，必須聽取對方的意見；二是不能自己作自己的法官，這是避免偏私的必要程序原則。美國的行政合法性原則，主要表現(xiàn)為基本權(quán)利原則和正當程序原則。基本權(quán)利原則是指一切組織和個人都必須服從法律，但這種法律必須旨在保護而不是摧殘人類固有的基本權(quán)利。正當程序原則是指法律的實施必須通過正當?shù)姆沙绦蜻M行。該原則直接為美國憲法所確立，并由美國聯(lián)邦行政程序法對其內(nèi)容作出具體規(guī)定。以上兩個原則對行政法的直接影響表現(xiàn)在：一切法律、行政行為、司法行為，凡違背人類固有基本權(quán)利者不具有約束力；立法、行政、司法行為不通過正當?shù)姆沙绦驘o效。
在大陸法系國家，法國行政合法性原則包含了三項基本內(nèi)容：第一，行政行為必須有法律依據(jù)；第二，行政行為必須符合法律；第三，行政機關(guān)必須以自己的行為來保證法律的實施。在德國，一是法律至上；二是法律要件。法律至上的中心思想為：一切行政行為必須服從法律，否則無效。法律要件的中心思想為：一切行政權(quán)的實施，都必須符合法律的授權(quán)，越權(quán)無效。在日本，一是法律保留原則，即政府的行政活動必須有國會制定的法律依據(jù)；二是法律優(yōu)先原則，即法律高于行政，一切行政活動都不得違反法律，行政機關(guān)制定的規(guī)范不得在事實上廢止、變更法律。三是司法救濟原則，即一切司法權(quán)歸屬于法院，法院具有行政糾紛的終裁權(quán)。公民的合法權(quán)益受到行政機關(guān)的不法侵害時，享有不可剝奪的獲得法院救濟的權(quán)利。
我國法學界認為行政法的行政合法性原則的基本內(nèi)容，主要有下列五點：第一，行政機關(guān)的行政職權(quán)由法律設(shè)定并依法授予。一切行政行為以行政職權(quán)為基礎(chǔ)，無職權(quán)便無行政。行政職權(quán)必須合法產(chǎn)生，即由法律、法規(guī)設(shè)定，或由國務(wù)院或者其他上級行政機關(guān)依法授予。第二，行政機關(guān)實施行政行為必須依照和遵守法律、法規(guī)等法律規(guī)范。它要求每一個行政機關(guān)既要依法管理行政相對人，又應(yīng)在其他行政機關(guān)的管理中遵守法律、法規(guī)和規(guī)章。行政機關(guān)不得享有法律以外的特權(quán)。第三，行政機關(guān)的行政行為違法無效。行政機關(guān)的行政行為必須合法，違法的行政行為不具有法律效力，無論是實體上的違法，還是程序上的違法，都使行政行為歸于無效。第四，行政機關(guān)必須對違法的行政行為承擔相應(yīng)的法律責任，這是違法必究精神的體現(xiàn)。第五，行政機關(guān)的一切行政行為必須接受人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。任何行政行為必須受到監(jiān)督和救濟，否則任何責任都是空談。無救濟便無權(quán)利，無監(jiān)督便無行政。各級人大及其常委會對同級人民政府行使職權(quán)的監(jiān)督制度、行政復議制度以及行政訴訟制度等，都是這一內(nèi)容的體現(xiàn)。
行政復議法規(guī)定，行政復議機關(guān)應(yīng)當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實施。這一規(guī)定就是貫徹了行政合法性的原則。
行政合理性原則主要是針對行政機關(guān)擁有的自由裁量權(quán)所確立的法治原則。行政機關(guān)作出的行政行為，除了有法律明確具體規(guī)定的羈束行政行為外，有相當一部分是屬于在行政職權(quán)范圍內(nèi)，可以由行政機關(guān)自由裁量的行政行為，如在數(shù)量控制、范圍確定、時限長短、處罰幅度等方面，行政機關(guān)享有一定的“自由度”。既然行政機關(guān)具有自由活動的空間和權(quán)力，必然會因此產(chǎn)生在這個空間范圍內(nèi)作出的決定是否適當、合理、是否公正的問題。如果行政機關(guān)沒有自由裁量權(quán)，則不能保障其有效實施行政管理和應(yīng)有的行政效率。反之，如果對行政機關(guān)的自由裁量權(quán)不加限制，則極易發(fā)生濫用權(quán)力，隨意侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的現(xiàn)象。行政法確立行政合理性原則，目的就是保障行政機關(guān)依法行政，在行使自由裁量權(quán)的時候，基于合理動機，遵循正當程序，作出合法適當?shù)男姓袨椤?BR> 國外有關(guān)行政法的行政合理性原則的表述有所不同，但其精神是一致的。英國大法官解釋行政合理性原則，一種說法是，“如此荒謬或者如此錯誤以致任何有一般理智的人不能想象行政機關(guān)在正當?shù)匦惺箼?quán)力時能有這種標準”；另一種說法是，“如此無邏輯或所認可的道德標準，令人不能容忍，以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意它?！?BR> 在美國，行政合理性原則是指任何不當?shù)男姓袨?。如為不當?shù)哪康男惺箼?quán)基于偏見、歧視而采取行動；不附理由而作成與前決定不一致的決定；程序不公平；不當?shù)牡∮谛袨榛蛘哌t延等等。
在德國，將合理性原則歸納為三項具體原則：一、適當性原則，要求行政主體在執(zhí)行一項法律時，只能夠使用那些適合于該法目的的方法，而且必須根據(jù)客觀標準，而不是按照行政主體的主觀判斷來決定某種措施的適當性；二、必要性原則，行政主體在若干個適合實現(xiàn)法律目的的方法中，只能夠選擇那些對個人和社會造成最小的損害的措施；三、比例原則，又稱限權(quán)原則，要求適當?shù)仄胶庖环N行政措施對個人造成的損害與對社會獲得的利益的關(guān)系，禁止那些對個人的損害超過對社會利益所要求的措施。
我國法學界關(guān)于行政合理性原則的內(nèi)容主要有三項：一、正當性，行政機關(guān)作出行政行為，在主觀上必須出于正當?shù)膭訖C，在客觀上必須符合正當?shù)哪康?；二、平衡性，行政機關(guān)在選擇作出某種行政行為時，必須注意權(quán)利與義務(wù)、個人受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡；三、情理性，行政機關(guān)作出行政行為，必須符合客觀實際，合乎情理，不能要求行政相對人承擔其無法履行或者違背情理的義務(wù)。如行政機關(guān)改變了審批標準后，就去處罰以前經(jīng)過批準、仍按照原標準執(zhí)行的行政相對人，這就不合情理。通俗點講是：行政行為必須符合法律目的、必須具有合理的動機、必須考慮相關(guān)因素、必須符合公正原則。
行政復議法在貫徹行政合理性原則方面，也作出了一系列規(guī)定，如賦予行政復議機構(gòu)審查具體行政行為是否適當?shù)臋?quán)力，規(guī)定行政復議機構(gòu)具有“審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當”的職責。規(guī)定行政復議機關(guān)的復議決定，針對被申請人的具體行政行為“主要事實不清、證據(jù)不足的”、“適用依據(jù)錯誤的”、“違反法定程序的”、“超越或者濫用職權(quán)的”或者“明顯不當?shù)摹鼻樾?，?yīng)當“決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法”；以及“被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內(nèi)履行”。具體規(guī)定了對行政復議的申請、受理、審查、轉(zhuǎn)送。作出決定以及送達、執(zhí)行、提起訴訟等明確的期限，對行政機關(guān)的自由裁量權(quán)進行了限制。
行政復議法以防止和糾正行政機關(guān)違法的和不當?shù)男姓袨闉槟康模趪倚姓C關(guān)內(nèi)部建立起自我糾錯的監(jiān)督機制，是國家行政管理體制改革的進一步發(fā)展與完善，是樹立向人民負責、為人民服務(wù)的人民政府良好形象的制度保障，對促進和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，加強社會主義民主法制建設(shè)，具有重大的意義。
二、為了保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益
行政復議和行政訴訟一樣，是一項法律救濟制度，是行政相對人面對處于不對等的法律地位的行政機關(guān)所作出的行政行為，尋求法律保護的一條渠道，是保障公民、法人及其他組織合法權(quán)益的重要途徑。行政機關(guān)的行政行為如果超越法定職權(quán)，或者濫用權(quán)力，或者不遵循正當程序，或者行政機關(guān)工作人員徇私舞弊、讀職、失職，必然對公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成侵害。對這種侵害，從法律制度上就要建立消除侵害、加以救濟的機制。
法律救濟制度實質(zhì)上是確立行政相對人的訴權(quán)。如同公民的實體權(quán)利一樣，公民的訴權(quán)也經(jīng)歷了一個漫長的歷史過程。資產(chǎn)階級革命帶來了訴權(quán)的革命性變革，訴權(quán)在形式上成為公民的平等權(quán)利，任何人和任何機關(guān)均不得對其加以剝奪和限制。行政法理論中有一句名言：“有權(quán)利必有救濟”，“無救濟的權(quán)利是無保障的權(quán)利?！泵绹▽W家施瓦茨認為：“一個成熟的行政法體系應(yīng)當包括三個必需的部分：第一，賦予行政機關(guān)的權(quán)力范圍和限制其在行使上述權(quán)力時的越權(quán)行為；第二，在處理公民與行政機關(guān)之間的關(guān)系時，必須公平對待；第三，必須有這樣一個原則：行政機關(guān)對其行為無最后發(fā)言權(quán)，并且公民能夠通過一個獨立的法庭對行政機關(guān)的行政之合法性提出異議?！彪S著訴權(quán)的范圍從刑事訴訟、民事訴訟擴大到行政訴訟領(lǐng)域，訴權(quán)的地位逐步提高，成為公民抵制行政違法行為、保護自身合法權(quán)益的最重要的法律手段。
全國人民代表大會1989年4月制定的行政訴訟法，建立了我國的行政訴訟制度，第一次全面確立了公民、法人及其他組織對違法的具體行政行為的起訴權(quán)。行政訴訟法明確規(guī)定：公民。法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。行政訴訟法是一部權(quán)利保護法，行政訴訟法賦予行政相對人以行政訴訟權(quán)，通過訴訟途徑，通過人民法院的公正審判，使他們受到損害的合法權(quán)益獲得補救。行政訴訟法又是一部對行政權(quán)力監(jiān)督的法律，人民法院審理行政案件，實際上是用司法審判權(quán)來維護和監(jiān)督行政機關(guān)合法、正當?shù)匦惺剐姓?quán)，以防止行政機關(guān)濫用行政權(quán)力。
行政復議是解決行政爭議、為行政相對人的合法權(quán)益提供保障的重要的法律制度，它與行政訴訟制度一樣，目的都是補救行政活動所引起的消極的后果，恢復行政行為侵害的利益，所以二者合稱為行政救濟制度。但是兩者又有明顯區(qū)別，行政復議是在行政系統(tǒng)內(nèi)部由行政機關(guān)自行消除違法或者不當?shù)男姓顒?；行政訴訟是在人民法院主持下的司法訴訟活動。行政復議適用行政程序，由行政復議法規(guī)定；行政訴訟則適用獨立的行政訴訟程序，由行政訴訟法規(guī)定。一方面，行政復議是行政相對人的合法權(quán)益的有力的法制保障，使其免受不法行為的侵害，并使受到侵害的權(quán)益得到恢復，又可以維護行政管理活動的嚴肅性和權(quán)威性，保障行政活動順暢進行，提高行政效率。另一方面，行政復議決定本身就是行政機關(guān)的具體行政行為，因此，它也不能成為最終的裁決，也還是要以行政訴訟制度為行政復議自己的行政救濟渠道。所以行政復議法規(guī)定，申請人對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復議決定為最終裁決的除外。這就是說，對于行政復議決定，只要是法律沒有規(guī)定其是最終決定的，公民、法人或者其他組織對復議決定不服的，都可以向人民法院提起行政訴訟。
行政復議法草案提交常委會審議時，第一條的行文是“為了糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。”“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”寫在了行政機關(guān)依法行使職權(quán)一句的后面。在對草案進行審議的過程中，有的常委委員提出，行政復議制度不僅僅是行政機關(guān)內(nèi)部自我糾錯的監(jiān)督機制，更重要的是它是一項法律救濟制度，具有保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的重要職能。而這項制度的運作，最初的起因是公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到侵害，申請行政機關(guān)予以保護，對違法的和不當?shù)男姓袨橛枰约m正。所以，“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，應(yīng)當強調(diào)地寫在前面，并與行政訴訟法第一條的寫法一致起來。行政復議法采納了這一意見，將保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益作為更為重要的立法宗旨，寫在了“保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”一句的前面。
三、為了保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)
黨的十五大報告提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治理國家的基本方略，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行。必須維護憲法和法律的尊嚴，堅持法律面前人人平等，任何個人和組織都沒有超越法律的特權(quán)。一切政府機關(guān)及其工作人員都必須依法行政，依法行使職權(quán)，切實保障公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。因此，行政復議法明確規(guī)定其立法宗旨之一就是保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。
行政機關(guān)進行行政管理活動，應(yīng)當堅持依法行政。依法行政的一個最基本的原則就是職權(quán)法定。行政機關(guān)的權(quán)力從哪里來的？是人民賦予的，是人民通過人民代表大會制定的法律所規(guī)定的。人民政府是人民代表大會產(chǎn)生的，人民政府要對人民代表大會負責，受人民代表大會監(jiān)督。政府的權(quán)力由憲法和人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律所規(guī)定，行政機關(guān)必須按照法律的規(guī)定行使職權(quán)，堅持依法行政。因此，對行政權(quán)的行使，應(yīng)當加強監(jiān)督與制約。行政機關(guān)超越權(quán)限、濫用權(quán)力、個人專斷、玩忽職守等行為造成公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害，應(yīng)當予以糾正和補救。行政復議制度加大了上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督，加大了人民政府對政府工作部門的監(jiān)督。行政復議制度的作用之一，就是人民群眾通過對有問題的具體行政行為，向行政復議機關(guān)申請復議的途徑，使行政機關(guān)能夠通過上下級行政機關(guān)之間的領(lǐng)導關(guān)系所形成的監(jiān)督作用，自己改正違法的和不當?shù)木唧w行政行為。一方面使作出具體行政行為的行政機關(guān)依法履行職權(quán)，另一方面政府或者上級行政機關(guān)依職權(quán)來糾正下級行政機關(guān)的錯誤，從而保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。
行政機關(guān)堅持依法行政，還要堅持按照法定程序進行行政管理活動。近年來，立法機關(guān)越來越注重行政程序?qū)τ谛姓?quán)的制約與監(jiān)督作用。行政權(quán)如果沒有行政程序的規(guī)范和制約，必然造成行政權(quán)的濫用。由于行政權(quán)的行使有很強的自由裁量性，必須通過具體可行的行政程序予以限制，既要防止政府官員個人專斷，防止行政機關(guān)濫用職權(quán)，又要保障行政機關(guān)能夠有效地實施行政管理，維護公共利益，限度地保證行政權(quán)的正當行使。行政復議法不但把行政機關(guān)違法的或者不當?shù)木唧w行政行為本身作為復議的審查對象，而且把行政機關(guān)在作出具體行政行為時，是否違反法定程序作為審查內(nèi)容，以防止行政機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)的主觀隨意性。明確規(guī)定，行政機關(guān)的具體行政行為違反法定程序的，行政復議機關(guān)可以決定撤銷或者確認該行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。
行政復議法所建立的就是保障與監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的法律制度。它一方面通過各級人民政府、政府各工作部門的上級行政機關(guān)對其下級行政機關(guān)作出的具體行政行為實施審查，糾正其違法和不當?shù)男姓袨?，起到保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的作用。另一方面，由于行政復議也是一種具體行政行為，也需要保障和監(jiān)督行政復議機關(guān)依法行使職權(quán)。因此，行政復議法具體規(guī)定了多項保障和監(jiān)督行政復議機關(guān)依法行使職權(quán)的法律規(guī)范。如行政復議法規(guī)定，行政復議機關(guān)內(nèi)負責法制工作的機構(gòu)發(fā)現(xiàn)有拒絕受理行政復議申請、不按照規(guī)定期限作出行政復議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報復或者不履行行政復議決定等情形的，應(yīng)當向有關(guān)行政機關(guān)提出建議，有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出處理。還規(guī)定，行政復議機關(guān)違反本法規(guī)定，無正當理由不予受理依法提出的行政復議申請或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復議申請的，或者在法定期限內(nèi)不作出行政復議決定的；行政復議機關(guān)工作人員在行政復議活動中，徇私舞弊或者讀職、失職的；被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經(jīng)責令受理仍不受理或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復議申請，造成嚴重后果的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。這些規(guī)定，對實現(xiàn)保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)這一宗旨，起到重要的作用。