第二條 公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法。
【釋義】 本條是關(guān)于行政復(fù)議法適用范圍的規(guī)定。
行政復(fù)議是解決行政爭議的一種廣泛運用的行政方法，是指行政相對人，即公民、法人或者其他組織不服行政機關(guān)作出的具體行政行為，依據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，向行政復(fù)議機關(guān)提出申請，請求重新審查并糾正原具體行政行為，行政復(fù)議機關(guān)據(jù)此對行政機關(guān)的具體行政行為是否合法、適當進行審查并作出決定的法律制度。
世界上許多國家都有比較完備的行政復(fù)議制度，使我們在制定行政復(fù)議法時可作為借鑒。英國和美國是英美法系有代表性的國家。行政復(fù)議在英國稱為“行政救濟”，屬于行政法上救濟手段的一種。英國的行政救濟是指公民的權(quán)利受到行政機關(guān)的不法侵害時，可以通過行政機關(guān)的行政程序得到補救。行政機關(guān)救濟公民權(quán)利有兩種方法，一是通過部長救濟；二是通過行政裁判所救濟。前者的法律散見于各有關(guān)法律，后者適用行政裁判所與調(diào)查法。
美國的行政復(fù)議就是行政上訴制度。美國的行政上訴制度是指當事人不服行政機關(guān)的行政裁決向有關(guān)行政組織和人員申請復(fù)核原行政裁決的法律制度。行政上訴權(quán)是美國《聯(lián)邦行政程序法》授予的。該法規(guī)定，如果當事人對行政機關(guān)作出的初審裁決在規(guī)定的期限內(nèi)沒有提出復(fù)審要求，則此裁決即為最終裁決。也就是說行政機關(guān)在作出正式?jīng)Q定之前，要給當事人一定期限來提出是否復(fù)審的要求，如果當事人不要求復(fù)審，期限一過，行政機關(guān)的決定便生效。這種行政上訴，當事人不是向上級行政機關(guān)提出，而是向原機關(guān)的行政首長或者專門機構(gòu)提出。
大陸法系國家的行政復(fù)議與之不同，代表性的國家是法國和德國。法國對行政活動的監(jiān)督制度與行政復(fù)議接近的是行政救濟。法國的行政救濟特點是；一是救濟機關(guān)可以是原行政機關(guān)，也可以是其上級行政機關(guān)；二是所救濟的對象具有廣泛性，既救濟違法的行政行為，也救濟不當?shù)男姓袨椋蝗菍嵤┚葷臋?quán)限很大，它既不受當事人是否申請的限制，也不受當事人申請范圍的限制；四是救濟程序，簡便易行。
德國的行政復(fù)議制度依附于其行政申訴制度。按照《聯(lián)邦德國基本法》第十七條規(guī)定：“任何人都有權(quán)單獨地或與他人聯(lián)名向相應(yīng)的機構(gòu)和議會機構(gòu)提出書面的請求或訴愿?！钡聡堵?lián)邦行政法院法》把行政申訴定為行政訴訟的前置階段，《聯(lián)邦行政手續(xù)法》專章規(guī)定“法律救濟程序”，對訴愿制度作出具體規(guī)范，從而構(gòu)成當今德國完整的行政申訴制度。
亞洲國家和我國臺灣地區(qū)大多采用大陸法系國家的行政復(fù)議制度。日本的行政復(fù)議稱為行政不服審查，又叫行政不服申訴，是日本國民向行政機關(guān)請求撤銷或采取其他方法糾正違法或不當?shù)奶幏值某绦颍且勒铡缎姓环彶榉ā范⑵饋淼男姓葷贫?。日本行政不服審查的范圍包括：第一，行政機關(guān)的處分。是指行政機關(guān)依據(jù)法令行使公權(quán)力，就具體事實對國民施行的支配、管理行為，包括命令、禁止、許可、特許、認可以及確認、公證等命令國民履行一定義務(wù)、賦予國民某種權(quán)利和其他使法律效果發(fā)生、變更、消滅的行為。第二，其他相當于行政公權(quán)力的行為。主要是指行政機關(guān)采取的、內(nèi)容具有持續(xù)性質(zhì)的、事實上的行使權(quán)力的行為，如對人的收容、對物品的扣押等。第三，不作為行為。是指行政機關(guān)對依法提出的申請本應(yīng)在一定期間內(nèi)進行某種處分或者采取其他行使公權(quán)力的行為卻沒有作為的行為。第四，根據(jù)1974年頒布的《國家公務(wù)員法》的規(guī)定，對國家公務(wù)員違反其意志給予的降薪、降職、休職、免職或其他明顯的不利處分或懲罰處分，可以向人事院提出根據(jù)行政不服審查法規(guī)定的不服申訴。韓國的行政復(fù)議稱為行政訴愿，是指公民因行政機關(guān)違法或不當?shù)男姓袨閾p害其合法權(quán)益時，依法向有關(guān)行政機關(guān)提出請求撤銷或變更原行政行為的制度。1951年8月公布的行政訴愿法是提起行政訴愿的主要法律依據(jù)。在我國臺灣地區(qū)，行政復(fù)議稱為訴愿，它是指人民對“行政機關(guān)”的行政處分，認為違法或不當，致其權(quán)利或利益受到損害，申請“行政機關(guān)”予以救濟的制度。1997年12月修訂的“訴愿法”是訴愿制度的基本依據(jù)。
本條對我國行政復(fù)議制度的范圍作出了規(guī)定。其要點有二：一是申請行政復(fù)議的對象是“行政機關(guān)的具體行政行為”，包括作為與不作為；二是申請行政復(fù)議的前提是行政機關(guān)的具體行政行為“侵犯行政相對人的合法權(quán)益”。這種侵害，可以是實際上已經(jīng)成為事實上的侵害，也可以是公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為構(gòu)成了侵害。由此看出，行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍是相當寬的。行政復(fù)議法第六條規(guī)定，只要公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，就可以申請行政復(fù)議。這一規(guī)定，使行政復(fù)議的受案范圍大大擴展了，不再與行政訴訟法規(guī)定的受案范圍相對應(yīng)。
行政復(fù)議法制定前施行的行政復(fù)議條例對行政復(fù)議的范圍的規(guī)定，基本上與訴訟的受案范圍大體相同。包括以下九類：行政處罰爭議、行政強制措施爭議、侵犯法定經(jīng)營自主權(quán)爭議、行政許可爭議、行政不作為爭議、撫恤金爭議、違法要求履行義務(wù)爭議、其他侵犯人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)爭議、以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他可以申請復(fù)議的行政爭議。對那些雖然不屬于行政復(fù)議的受案范圍，但只要法律、法規(guī)規(guī)定了可以申請行政復(fù)議規(guī)定的，當事人就可以對該具體行政行為申請行政復(fù)議。這種與行政訴訟的受案范圍大體相同的規(guī)定，并沒有完全體現(xiàn)出行政復(fù)議的特點。從行政復(fù)議制度的行政救濟功能和行政復(fù)議制度的監(jiān)督功能的角度看，行政復(fù)議的受案范圍應(yīng)當不受限制，對于行政機關(guān)的具體行政行為，不論是作為還是不作為，只要當事人認為是違法的或者不當?shù)模址噶俗约旱暮戏?quán)益，都應(yīng)當并可以依法申請行政復(fù)議，這樣才能充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議方面的作用。
按照傳統(tǒng)法學的一般理論和國家機關(guān)的職能分工，裁決爭議應(yīng)當是司法機關(guān)的職能，行政機關(guān)履行對國家公共事務(wù)的組織與管理的職能。但是由于行政爭議的特殊性，使得行政機關(guān)能夠履行行政復(fù)議的職能，以解決相當部分的行政爭議。這主要是因為，首先，行政爭議起因于行政機關(guān)的行政活動。行政機關(guān)是一個層級制的體系，上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)負有指揮、監(jiān)督的職責，它可以撤銷、改變下級行政機關(guān)違法、不當?shù)男姓袨?。監(jiān)督權(quán)是維護統(tǒng)一的行政管理所必需的。因此，可以通過建立行政復(fù)議制度，來健全和完善行政監(jiān)督制度。其次，行政爭議涉及到一定的專業(yè)技術(shù)知識。行政管理的諸多領(lǐng)域都涉及到專業(yè)技術(shù)知識，如環(huán)境保護、食品衛(wèi)生、醫(yī)藥管理、專利商標等。在這些領(lǐng)域產(chǎn)生的行政爭議與專業(yè)技術(shù)知識有著不可分割的聯(lián)系，因而解決這些行政爭議，也必然涉及到一系列復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)問題。如排放污水中污染物的測定、食品添加劑中危害人體健康成分的確定等，都需要由擁有專家的行政機關(guān)進行裁決，以保證有效行政管理和提高行政效率。
因此，行政復(fù)議具有以下特征：第一，行政復(fù)議是解決行政爭議的一種行政方法。行政爭議是行政活動實施中的一種障礙、阻塞和不暢，在一定時期內(nèi)還使行政關(guān)系處于一種不確定的狀態(tài)。這種爭議解決不好，或者會影響行政效率，影響對國家事務(wù)的行政管理活動，或者會使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害。所以必須通過建立良好的法律制度加以解決，使合法、正確的行政決定得以貫徹執(zhí)行，違法、不當?shù)男姓袨榈靡猿蜂N或者廢止，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到的損害得以恢復(fù)，從而為公民、法人或者其他組織提供良好的救濟。行政復(fù)議原則上只限于解決行政爭議，民事糾紛和其他爭議只有在法律有明文規(guī)定的情況下才可以被納人處理對象。
第二，行政復(fù)議基本上是以具體行政行為為審查對象的行政審查制度。從行政復(fù)議機關(guān)與原作出具體行政行為的行政機關(guān)的關(guān)系上考察，行政復(fù)議實際上是一種行政審查制度。但行政復(fù)議機關(guān)審查有關(guān)行政行為并非不受限制。按照行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議一般只以具體行政行為為審查對象，抽象行政行為一般不屬行政復(fù)議的審查對象。但是，通過行政復(fù)議制度可以啟動對抽象行政行為的審查。對抽象行政行為的審查根據(jù)行政機關(guān)的備案審查制度實施。
第三，行政復(fù)議是一種依申請的行政行為。行政復(fù)議是一種行政機關(guān)的行政行為，這種行為的特點是以解決行政爭議的形式進行的，它基于行政相對人的申請而開始，以行政主體為被申請人。一般說來，無行政相對人的申請，便無行政復(fù)議活動的進行。雖然行政機關(guān)也可以復(fù)查自己的行政決定，但這與由行政相對人提出申請形式的復(fù)議請求是有區(qū)別的。所以，行政復(fù)議是依申請而非依職權(quán)主動為之的行政行為。作為行政相對人的公民。法人或者其他組織不主動申請，行政復(fù)議機關(guān)不能徑自作出復(fù)議決定。
第四，行政復(fù)議主體一般是作出有爭議行政決定的上級機關(guān)。如果沒有法律規(guī)定，作為行政爭議一方當事人的行政機關(guān)無權(quán)審理復(fù)議案件，因此，行政復(fù)議主要由上級行政機關(guān)進行。行政復(fù)議法規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，行政復(fù)議由縣級以上人民政府或者由作出具體行政行為的行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)管轄。從行政復(fù)議機關(guān)的設(shè)置上看，行政復(fù)議機關(guān)有本級人民政府，也有上級行政主管部門，還有設(shè)立的派出機關(guān)，但必須是行政機關(guān)，才能作出行政復(fù)議決定。
第五，行政復(fù)議以合法性與合理性為審查標準。在行政復(fù)議中，行政復(fù)議機關(guān)依據(jù)合法性和合理性標準審查具體行政行為，就是審查具體行政行為的行政主體是否履行法定職責；是否事實清楚、證據(jù)確鑿；適用法律、法規(guī)與規(guī)章以及具有普遍約束力的行政決定、命令是否正確；是否違反法定程序；是否超越職權(quán)、濫用職權(quán)以及行政侵權(quán)；依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章等法律規(guī)范的規(guī)定作出的具體行政行為是否明顯不當。按照這樣的標準審查后，依法作出行政復(fù)議決定。
第六，行政復(fù)議以書面審查為主要方式。這是從提高行政效率、簡化行政程序的角度考慮的，行政復(fù)議以書面審查為主。行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機構(gòu)進行復(fù)議審查時，原則上采取書面審查的辦法，但是當申請人提出要求或者行政復(fù)議機關(guān)認為有必要時，也可以聽取申請人、第三人和被申請人的意見，包括采取聽證的方式，并向有關(guān)組織和個人進行調(diào)查和了解情況。
第七，行政復(fù)議決定必須是針對原行政決定而作出的新的決定。復(fù)議機關(guān)受理復(fù)議申請后，應(yīng)結(jié)合行政相對人的請求內(nèi)容，對原行政決定作全面的復(fù)查核實，并針對原行政決定作出維持、撤銷或者變更的復(fù)議決定，并答復(fù)復(fù)議申請人。復(fù)議決定為最終裁決的，或者復(fù)議申請人在法定期限內(nèi)未提起行政訴訟的，或者人民法院判決維持行政復(fù)議決定的，行政復(fù)議決定經(jīng)送達后，即產(chǎn)生約束有關(guān)當事人的法律效力。
行政復(fù)議作為一種重要的行政救濟方法，既能夠為公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益提供有力的法制保障，使其免受不法行政的侵害，并使受到侵害的權(quán)益得到恢復(fù)，又能夠維護行政活動的嚴肅性和權(quán)威性，排除障礙，保障行政活動順暢進行，提高行政效率。具體講，行政復(fù)議還有以下重要作用：第一，行政復(fù)議可以促進上下級之間的監(jiān)督。行政復(fù)議機關(guān)的行政復(fù)議的權(quán)力來源于地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第五十九條的規(guī)定，即縣級以上各級人民政府可以“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令。”通過上級機關(guān)對下級機關(guān)不適當?shù)臎Q定的撤銷或者改變，可以促進上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督，增強行政機關(guān)工作人員的法制觀念，促進他們依法辦事，減少侵害公民、法人或者其他組織的違法的或者不當?shù)男姓袨椤Ｐ姓?fù)議是一種事后的補救，但同時也能起到預(yù)防行政機關(guān)作出違法和不當?shù)男姓袨榈淖饔谩?BR> 第二，用行政復(fù)議方法解決行政爭議，簡便迅速，節(jié)省金錢。因為行政機關(guān)對本部門的業(yè)務(wù)熟悉，上下級之間具有領(lǐng)導服從關(guān)系，當下級機關(guān)與行政相對人發(fā)生爭議后，上級機關(guān)有可能利用自身的這些長處，迅速查清事實、解決爭議，并可以直接查處有違法失職的直接責任人員。由于是行政機關(guān)內(nèi)部解決行政爭議，糾正違法或者不當?shù)男姓袨椋虼?，行政?fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)履行行政復(fù)議職責，不得收取任何費用。公民、法人或者其他組織采取行政復(fù)議方法得到救濟，比通過行政訴訟獲得救濟更節(jié)省金錢和節(jié)省時間。
第三，相對于行政訴訟來講，行政復(fù)議具有如下意義：首先，在行政復(fù)議決定為最終裁決，當事人不提起行政訴訟的情況下，行政爭議由行政系統(tǒng)通過行政復(fù)議得到了解決，就使能夠在行政系統(tǒng)內(nèi)解決的問題不推到法院去，從而減輕人民法院的負擔。此時，行政復(fù)議起到減少訴訟、息訟止爭的重要作用。其次，在經(jīng)過行政復(fù)議而引起行政訴訟的情況下，行政復(fù)議成為行政訴訟的前置階段，行政復(fù)議有利于人民法院明確訴訟標的，對于人民法院迅速查清事實，作出正確判決起到重要作用。
本條還需要多費一點筆墨的是，什么是具體行政行為，什么是抽象行政行為。
具體行政行為是指行政主體在國家行政管理活動中行使職權(quán)，針對特定的行政相對人，就特定的事項，作出有關(guān)該行政相對人權(quán)利義務(wù)的單方行為。行政訴訟法首次使用了這一概念，人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行行政訴訟法若干問題的意見（試行）》中對“具體行政行為”作出了司法解釋：“具體行政行為是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。”按照這一司法解釋，具體行政行為的法律特征是：一是具體行政行為體現(xiàn)了國家行政權(quán)的運作，其目的在于實現(xiàn)國家的行政目標，因而與立法行為和司法行為相區(qū)別。具體行政行為是行政主體的法律行為，是以它所擁有的行政職權(quán)為前提的。二是具體行政行為只對特定對象有效，不具有普遍約束力，所謂特定對象可以是某一相對人，也可以是特定的物，還可以是特定的行為。三是具體行政行為能直接產(chǎn)生有關(guān)權(quán)利義務(wù)的法律效果，使行政相對人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生變化、增加或者減少。但是，這種法律效果只對業(yè)已發(fā)生的特定的人和事件有拘束力，對以后發(fā)生的同類事件沒有效力，只是一次性處理。四是具體行政行為是一種單方行為。它由行政主體單方作出，其行政行為的成立不以行政相對人的合意為前提。
抽象行政行為是指行政主體非針對特定人、事與物所作出的具有普遍約束力的行政行為。它包括有關(guān)政府組織和機構(gòu)制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政措施、作出具有普遍約束力的決定和命令。其法律特征是：一是抽象行政行為具有普遍約束力。它是針對一類事或一類人，而不是針對特定人或特定事作出的，因而具有普遍約束力。抽象行政行為是約束相對一群公民或者組織的行為。二是抽象行政行為具有間接的法律效果，它不能對行政相對人發(fā)生直接的權(quán)利義務(wù)的變化，而是使有關(guān)行政相對人擁有產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)變化的依據(jù)。三是抽象行政行為具有往后效力。它針對往后的事件作出，并只適用行政規(guī)則制定以后的行為和事件。它不僅對所有的公民和組織有效，而且在公布以后的所有時間內(nèi)有效，直到被廢止。這種往后效力，還表現(xiàn)在對同類行為在制定行政規(guī)則以后的時空里可以反復(fù)適用。
因此，從行政訴訟法到行政復(fù)議法，都把具體行政行為限定為審查對象。對于具體行政行為，都是由具體的人來操作，且指向特定的人或物。對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生的影響也是明確的，因而行政相對人因具體行政行為受到侵害，都有權(quán)依法向行政復(fù)議機關(guān)或者向人民法院申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，對其權(quán)益受到的侵害尋求法律救濟途徑。而行政復(fù)議法規(guī)定的由對具體行政行為申請復(fù)議引起的對抽象行政行為的審查，是建立一種啟動審查機制，對抽象行政行為的審查處理的具體程序不適用行政復(fù)議的程序。
行政復(fù)議法本條對適用范圍的規(guī)定，采用了表述性的語言，對行政復(fù)議的全過程概括性地表述出來。這與行政復(fù)議條例的寫法是不同的。行政復(fù)議條例規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依照本條例向行政機關(guān)申請行政復(fù)議?！保ǖ诙l）“復(fù)議依法對具體行政行為是否合法與適當進行審查?！保ǖ谄邨l）“本條例所稱復(fù)議機關(guān)，是指受理復(fù)議申請，依法對具體行政行為進行審查并作出裁決的行政機關(guān)?！保ǖ谒臈l）行政復(fù)議條例用了三條，分別規(guī)定適用范圍、審查標準以及行政復(fù)議機關(guān)的職責。而行政復(fù)議法在第二條用一句話，即“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政機關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法。”就表達了上述諸多內(nèi)容。同時，本條的規(guī)定也為擴展行政復(fù)議適用范圍作出規(guī)范，把行政復(fù)議的對象只限定于具體行政行為，不再作其他限制。
【釋義】 本條是關(guān)于行政復(fù)議法適用范圍的規(guī)定。
行政復(fù)議是解決行政爭議的一種廣泛運用的行政方法，是指行政相對人，即公民、法人或者其他組織不服行政機關(guān)作出的具體行政行為，依據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，向行政復(fù)議機關(guān)提出申請，請求重新審查并糾正原具體行政行為，行政復(fù)議機關(guān)據(jù)此對行政機關(guān)的具體行政行為是否合法、適當進行審查并作出決定的法律制度。
世界上許多國家都有比較完備的行政復(fù)議制度，使我們在制定行政復(fù)議法時可作為借鑒。英國和美國是英美法系有代表性的國家。行政復(fù)議在英國稱為“行政救濟”，屬于行政法上救濟手段的一種。英國的行政救濟是指公民的權(quán)利受到行政機關(guān)的不法侵害時，可以通過行政機關(guān)的行政程序得到補救。行政機關(guān)救濟公民權(quán)利有兩種方法，一是通過部長救濟；二是通過行政裁判所救濟。前者的法律散見于各有關(guān)法律，后者適用行政裁判所與調(diào)查法。
美國的行政復(fù)議就是行政上訴制度。美國的行政上訴制度是指當事人不服行政機關(guān)的行政裁決向有關(guān)行政組織和人員申請復(fù)核原行政裁決的法律制度。行政上訴權(quán)是美國《聯(lián)邦行政程序法》授予的。該法規(guī)定，如果當事人對行政機關(guān)作出的初審裁決在規(guī)定的期限內(nèi)沒有提出復(fù)審要求，則此裁決即為最終裁決。也就是說行政機關(guān)在作出正式?jīng)Q定之前，要給當事人一定期限來提出是否復(fù)審的要求，如果當事人不要求復(fù)審，期限一過，行政機關(guān)的決定便生效。這種行政上訴，當事人不是向上級行政機關(guān)提出，而是向原機關(guān)的行政首長或者專門機構(gòu)提出。
大陸法系國家的行政復(fù)議與之不同，代表性的國家是法國和德國。法國對行政活動的監(jiān)督制度與行政復(fù)議接近的是行政救濟。法國的行政救濟特點是；一是救濟機關(guān)可以是原行政機關(guān)，也可以是其上級行政機關(guān)；二是所救濟的對象具有廣泛性，既救濟違法的行政行為，也救濟不當?shù)男姓袨椋蝗菍嵤┚葷臋?quán)限很大，它既不受當事人是否申請的限制，也不受當事人申請范圍的限制；四是救濟程序，簡便易行。
德國的行政復(fù)議制度依附于其行政申訴制度。按照《聯(lián)邦德國基本法》第十七條規(guī)定：“任何人都有權(quán)單獨地或與他人聯(lián)名向相應(yīng)的機構(gòu)和議會機構(gòu)提出書面的請求或訴愿?！钡聡堵?lián)邦行政法院法》把行政申訴定為行政訴訟的前置階段，《聯(lián)邦行政手續(xù)法》專章規(guī)定“法律救濟程序”，對訴愿制度作出具體規(guī)范，從而構(gòu)成當今德國完整的行政申訴制度。
亞洲國家和我國臺灣地區(qū)大多采用大陸法系國家的行政復(fù)議制度。日本的行政復(fù)議稱為行政不服審查，又叫行政不服申訴，是日本國民向行政機關(guān)請求撤銷或采取其他方法糾正違法或不當?shù)奶幏值某绦颍且勒铡缎姓环彶榉ā范⑵饋淼男姓葷贫?。日本行政不服審查的范圍包括：第一，行政機關(guān)的處分。是指行政機關(guān)依據(jù)法令行使公權(quán)力，就具體事實對國民施行的支配、管理行為，包括命令、禁止、許可、特許、認可以及確認、公證等命令國民履行一定義務(wù)、賦予國民某種權(quán)利和其他使法律效果發(fā)生、變更、消滅的行為。第二，其他相當于行政公權(quán)力的行為。主要是指行政機關(guān)采取的、內(nèi)容具有持續(xù)性質(zhì)的、事實上的行使權(quán)力的行為，如對人的收容、對物品的扣押等。第三，不作為行為。是指行政機關(guān)對依法提出的申請本應(yīng)在一定期間內(nèi)進行某種處分或者采取其他行使公權(quán)力的行為卻沒有作為的行為。第四，根據(jù)1974年頒布的《國家公務(wù)員法》的規(guī)定，對國家公務(wù)員違反其意志給予的降薪、降職、休職、免職或其他明顯的不利處分或懲罰處分，可以向人事院提出根據(jù)行政不服審查法規(guī)定的不服申訴。韓國的行政復(fù)議稱為行政訴愿，是指公民因行政機關(guān)違法或不當?shù)男姓袨閾p害其合法權(quán)益時，依法向有關(guān)行政機關(guān)提出請求撤銷或變更原行政行為的制度。1951年8月公布的行政訴愿法是提起行政訴愿的主要法律依據(jù)。在我國臺灣地區(qū)，行政復(fù)議稱為訴愿，它是指人民對“行政機關(guān)”的行政處分，認為違法或不當，致其權(quán)利或利益受到損害，申請“行政機關(guān)”予以救濟的制度。1997年12月修訂的“訴愿法”是訴愿制度的基本依據(jù)。
本條對我國行政復(fù)議制度的范圍作出了規(guī)定。其要點有二：一是申請行政復(fù)議的對象是“行政機關(guān)的具體行政行為”，包括作為與不作為；二是申請行政復(fù)議的前提是行政機關(guān)的具體行政行為“侵犯行政相對人的合法權(quán)益”。這種侵害，可以是實際上已經(jīng)成為事實上的侵害，也可以是公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為構(gòu)成了侵害。由此看出，行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍是相當寬的。行政復(fù)議法第六條規(guī)定，只要公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，就可以申請行政復(fù)議。這一規(guī)定，使行政復(fù)議的受案范圍大大擴展了，不再與行政訴訟法規(guī)定的受案范圍相對應(yīng)。
行政復(fù)議法制定前施行的行政復(fù)議條例對行政復(fù)議的范圍的規(guī)定，基本上與訴訟的受案范圍大體相同。包括以下九類：行政處罰爭議、行政強制措施爭議、侵犯法定經(jīng)營自主權(quán)爭議、行政許可爭議、行政不作為爭議、撫恤金爭議、違法要求履行義務(wù)爭議、其他侵犯人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)爭議、以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他可以申請復(fù)議的行政爭議。對那些雖然不屬于行政復(fù)議的受案范圍，但只要法律、法規(guī)規(guī)定了可以申請行政復(fù)議規(guī)定的，當事人就可以對該具體行政行為申請行政復(fù)議。這種與行政訴訟的受案范圍大體相同的規(guī)定，并沒有完全體現(xiàn)出行政復(fù)議的特點。從行政復(fù)議制度的行政救濟功能和行政復(fù)議制度的監(jiān)督功能的角度看，行政復(fù)議的受案范圍應(yīng)當不受限制，對于行政機關(guān)的具體行政行為，不論是作為還是不作為，只要當事人認為是違法的或者不當?shù)模址噶俗约旱暮戏?quán)益，都應(yīng)當并可以依法申請行政復(fù)議，這樣才能充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議方面的作用。
按照傳統(tǒng)法學的一般理論和國家機關(guān)的職能分工，裁決爭議應(yīng)當是司法機關(guān)的職能，行政機關(guān)履行對國家公共事務(wù)的組織與管理的職能。但是由于行政爭議的特殊性，使得行政機關(guān)能夠履行行政復(fù)議的職能，以解決相當部分的行政爭議。這主要是因為，首先，行政爭議起因于行政機關(guān)的行政活動。行政機關(guān)是一個層級制的體系，上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)負有指揮、監(jiān)督的職責，它可以撤銷、改變下級行政機關(guān)違法、不當?shù)男姓袨?。監(jiān)督權(quán)是維護統(tǒng)一的行政管理所必需的。因此，可以通過建立行政復(fù)議制度，來健全和完善行政監(jiān)督制度。其次，行政爭議涉及到一定的專業(yè)技術(shù)知識。行政管理的諸多領(lǐng)域都涉及到專業(yè)技術(shù)知識，如環(huán)境保護、食品衛(wèi)生、醫(yī)藥管理、專利商標等。在這些領(lǐng)域產(chǎn)生的行政爭議與專業(yè)技術(shù)知識有著不可分割的聯(lián)系，因而解決這些行政爭議，也必然涉及到一系列復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)問題。如排放污水中污染物的測定、食品添加劑中危害人體健康成分的確定等，都需要由擁有專家的行政機關(guān)進行裁決，以保證有效行政管理和提高行政效率。
因此，行政復(fù)議具有以下特征：第一，行政復(fù)議是解決行政爭議的一種行政方法。行政爭議是行政活動實施中的一種障礙、阻塞和不暢，在一定時期內(nèi)還使行政關(guān)系處于一種不確定的狀態(tài)。這種爭議解決不好，或者會影響行政效率，影響對國家事務(wù)的行政管理活動，或者會使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害。所以必須通過建立良好的法律制度加以解決，使合法、正確的行政決定得以貫徹執(zhí)行，違法、不當?shù)男姓袨榈靡猿蜂N或者廢止，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到的損害得以恢復(fù)，從而為公民、法人或者其他組織提供良好的救濟。行政復(fù)議原則上只限于解決行政爭議，民事糾紛和其他爭議只有在法律有明文規(guī)定的情況下才可以被納人處理對象。
第二，行政復(fù)議基本上是以具體行政行為為審查對象的行政審查制度。從行政復(fù)議機關(guān)與原作出具體行政行為的行政機關(guān)的關(guān)系上考察，行政復(fù)議實際上是一種行政審查制度。但行政復(fù)議機關(guān)審查有關(guān)行政行為并非不受限制。按照行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議一般只以具體行政行為為審查對象，抽象行政行為一般不屬行政復(fù)議的審查對象。但是，通過行政復(fù)議制度可以啟動對抽象行政行為的審查。對抽象行政行為的審查根據(jù)行政機關(guān)的備案審查制度實施。
第三，行政復(fù)議是一種依申請的行政行為。行政復(fù)議是一種行政機關(guān)的行政行為，這種行為的特點是以解決行政爭議的形式進行的，它基于行政相對人的申請而開始，以行政主體為被申請人。一般說來，無行政相對人的申請，便無行政復(fù)議活動的進行。雖然行政機關(guān)也可以復(fù)查自己的行政決定，但這與由行政相對人提出申請形式的復(fù)議請求是有區(qū)別的。所以，行政復(fù)議是依申請而非依職權(quán)主動為之的行政行為。作為行政相對人的公民。法人或者其他組織不主動申請，行政復(fù)議機關(guān)不能徑自作出復(fù)議決定。
第四，行政復(fù)議主體一般是作出有爭議行政決定的上級機關(guān)。如果沒有法律規(guī)定，作為行政爭議一方當事人的行政機關(guān)無權(quán)審理復(fù)議案件，因此，行政復(fù)議主要由上級行政機關(guān)進行。行政復(fù)議法規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，行政復(fù)議由縣級以上人民政府或者由作出具體行政行為的行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)管轄。從行政復(fù)議機關(guān)的設(shè)置上看，行政復(fù)議機關(guān)有本級人民政府，也有上級行政主管部門，還有設(shè)立的派出機關(guān)，但必須是行政機關(guān)，才能作出行政復(fù)議決定。
第五，行政復(fù)議以合法性與合理性為審查標準。在行政復(fù)議中，行政復(fù)議機關(guān)依據(jù)合法性和合理性標準審查具體行政行為，就是審查具體行政行為的行政主體是否履行法定職責；是否事實清楚、證據(jù)確鑿；適用法律、法規(guī)與規(guī)章以及具有普遍約束力的行政決定、命令是否正確；是否違反法定程序；是否超越職權(quán)、濫用職權(quán)以及行政侵權(quán)；依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章等法律規(guī)范的規(guī)定作出的具體行政行為是否明顯不當。按照這樣的標準審查后，依法作出行政復(fù)議決定。
第六，行政復(fù)議以書面審查為主要方式。這是從提高行政效率、簡化行政程序的角度考慮的，行政復(fù)議以書面審查為主。行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機構(gòu)進行復(fù)議審查時，原則上采取書面審查的辦法，但是當申請人提出要求或者行政復(fù)議機關(guān)認為有必要時，也可以聽取申請人、第三人和被申請人的意見，包括采取聽證的方式，并向有關(guān)組織和個人進行調(diào)查和了解情況。
第七，行政復(fù)議決定必須是針對原行政決定而作出的新的決定。復(fù)議機關(guān)受理復(fù)議申請后，應(yīng)結(jié)合行政相對人的請求內(nèi)容，對原行政決定作全面的復(fù)查核實，并針對原行政決定作出維持、撤銷或者變更的復(fù)議決定，并答復(fù)復(fù)議申請人。復(fù)議決定為最終裁決的，或者復(fù)議申請人在法定期限內(nèi)未提起行政訴訟的，或者人民法院判決維持行政復(fù)議決定的，行政復(fù)議決定經(jīng)送達后，即產(chǎn)生約束有關(guān)當事人的法律效力。
行政復(fù)議作為一種重要的行政救濟方法，既能夠為公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益提供有力的法制保障，使其免受不法行政的侵害，并使受到侵害的權(quán)益得到恢復(fù)，又能夠維護行政活動的嚴肅性和權(quán)威性，排除障礙，保障行政活動順暢進行，提高行政效率。具體講，行政復(fù)議還有以下重要作用：第一，行政復(fù)議可以促進上下級之間的監(jiān)督。行政復(fù)議機關(guān)的行政復(fù)議的權(quán)力來源于地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第五十九條的規(guī)定，即縣級以上各級人民政府可以“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令。”通過上級機關(guān)對下級機關(guān)不適當?shù)臎Q定的撤銷或者改變，可以促進上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督，增強行政機關(guān)工作人員的法制觀念，促進他們依法辦事，減少侵害公民、法人或者其他組織的違法的或者不當?shù)男姓袨椤Ｐ姓?fù)議是一種事后的補救，但同時也能起到預(yù)防行政機關(guān)作出違法和不當?shù)男姓袨榈淖饔谩?BR> 第二，用行政復(fù)議方法解決行政爭議，簡便迅速，節(jié)省金錢。因為行政機關(guān)對本部門的業(yè)務(wù)熟悉，上下級之間具有領(lǐng)導服從關(guān)系，當下級機關(guān)與行政相對人發(fā)生爭議后，上級機關(guān)有可能利用自身的這些長處，迅速查清事實、解決爭議，并可以直接查處有違法失職的直接責任人員。由于是行政機關(guān)內(nèi)部解決行政爭議，糾正違法或者不當?shù)男姓袨椋虼?，行政?fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)履行行政復(fù)議職責，不得收取任何費用。公民、法人或者其他組織采取行政復(fù)議方法得到救濟，比通過行政訴訟獲得救濟更節(jié)省金錢和節(jié)省時間。
第三，相對于行政訴訟來講，行政復(fù)議具有如下意義：首先，在行政復(fù)議決定為最終裁決，當事人不提起行政訴訟的情況下，行政爭議由行政系統(tǒng)通過行政復(fù)議得到了解決，就使能夠在行政系統(tǒng)內(nèi)解決的問題不推到法院去，從而減輕人民法院的負擔。此時，行政復(fù)議起到減少訴訟、息訟止爭的重要作用。其次，在經(jīng)過行政復(fù)議而引起行政訴訟的情況下，行政復(fù)議成為行政訴訟的前置階段，行政復(fù)議有利于人民法院明確訴訟標的，對于人民法院迅速查清事實，作出正確判決起到重要作用。
本條還需要多費一點筆墨的是，什么是具體行政行為，什么是抽象行政行為。
具體行政行為是指行政主體在國家行政管理活動中行使職權(quán)，針對特定的行政相對人，就特定的事項，作出有關(guān)該行政相對人權(quán)利義務(wù)的單方行為。行政訴訟法首次使用了這一概念，人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行行政訴訟法若干問題的意見（試行）》中對“具體行政行為”作出了司法解釋：“具體行政行為是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。”按照這一司法解釋，具體行政行為的法律特征是：一是具體行政行為體現(xiàn)了國家行政權(quán)的運作，其目的在于實現(xiàn)國家的行政目標，因而與立法行為和司法行為相區(qū)別。具體行政行為是行政主體的法律行為，是以它所擁有的行政職權(quán)為前提的。二是具體行政行為只對特定對象有效，不具有普遍約束力，所謂特定對象可以是某一相對人，也可以是特定的物，還可以是特定的行為。三是具體行政行為能直接產(chǎn)生有關(guān)權(quán)利義務(wù)的法律效果，使行政相對人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生變化、增加或者減少。但是，這種法律效果只對業(yè)已發(fā)生的特定的人和事件有拘束力，對以后發(fā)生的同類事件沒有效力，只是一次性處理。四是具體行政行為是一種單方行為。它由行政主體單方作出，其行政行為的成立不以行政相對人的合意為前提。
抽象行政行為是指行政主體非針對特定人、事與物所作出的具有普遍約束力的行政行為。它包括有關(guān)政府組織和機構(gòu)制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政措施、作出具有普遍約束力的決定和命令。其法律特征是：一是抽象行政行為具有普遍約束力。它是針對一類事或一類人，而不是針對特定人或特定事作出的，因而具有普遍約束力。抽象行政行為是約束相對一群公民或者組織的行為。二是抽象行政行為具有間接的法律效果，它不能對行政相對人發(fā)生直接的權(quán)利義務(wù)的變化，而是使有關(guān)行政相對人擁有產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)變化的依據(jù)。三是抽象行政行為具有往后效力。它針對往后的事件作出，并只適用行政規(guī)則制定以后的行為和事件。它不僅對所有的公民和組織有效，而且在公布以后的所有時間內(nèi)有效，直到被廢止。這種往后效力，還表現(xiàn)在對同類行為在制定行政規(guī)則以后的時空里可以反復(fù)適用。
因此，從行政訴訟法到行政復(fù)議法，都把具體行政行為限定為審查對象。對于具體行政行為，都是由具體的人來操作，且指向特定的人或物。對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生的影響也是明確的，因而行政相對人因具體行政行為受到侵害，都有權(quán)依法向行政復(fù)議機關(guān)或者向人民法院申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，對其權(quán)益受到的侵害尋求法律救濟途徑。而行政復(fù)議法規(guī)定的由對具體行政行為申請復(fù)議引起的對抽象行政行為的審查，是建立一種啟動審查機制，對抽象行政行為的審查處理的具體程序不適用行政復(fù)議的程序。
行政復(fù)議法本條對適用范圍的規(guī)定，采用了表述性的語言，對行政復(fù)議的全過程概括性地表述出來。這與行政復(fù)議條例的寫法是不同的。行政復(fù)議條例規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依照本條例向行政機關(guān)申請行政復(fù)議?！保ǖ诙l）“復(fù)議依法對具體行政行為是否合法與適當進行審查?！保ǖ谄邨l）“本條例所稱復(fù)議機關(guān)，是指受理復(fù)議申請，依法對具體行政行為進行審查并作出裁決的行政機關(guān)?！保ǖ谒臈l）行政復(fù)議條例用了三條，分別規(guī)定適用范圍、審查標準以及行政復(fù)議機關(guān)的職責。而行政復(fù)議法在第二條用一句話，即“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政機關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法。”就表達了上述諸多內(nèi)容。同時，本條的規(guī)定也為擴展行政復(fù)議適用范圍作出規(guī)范，把行政復(fù)議的對象只限定于具體行政行為，不再作其他限制。