第七條 公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：
（一）國務院部門的規(guī)定；
（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；
（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。
前款所列規(guī)定不含規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定實施。
【釋義】 本條是關(guān)于對抽象行政行為的申請審查的規(guī)定。
本條所稱的“規(guī)定”是指行政機關(guān)發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等規(guī)范性文件，也就是行政機關(guān)的抽象行政行為。為了表述方便，以下談到“規(guī)定”時，一般使用“規(guī)范性文件”或“抽象行政行為”的概念。
根據(jù)我國憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行政機關(guān)有權(quán)作出抽象行政行為，具體權(quán)限是：國務院根據(jù)憲法和法律，有權(quán)規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；國務院各部、委員會根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章；縣級以上地方各級人民政府可以規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令；省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的市的人民政府，還可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)制定行政規(guī)章。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令。抽象行政行為作為行政機關(guān)行使行政權(quán)的一種方式，無論是制定行政法規(guī)、規(guī)章，還是發(fā)布其他具有普遍約束力的決定、命令，對加強行政管理，完善行政法制和提高行政效率，都是非常必要的。但是，也應當看到抽象行政行為在實踐中也還存在一些問題，損害了公民的合法權(quán)益，影響了法制的權(quán)威和統(tǒng)一。如規(guī)范性文件之間發(fā)生沖突的現(xiàn)象時有發(fā)生；一些部門、地方受利益驅(qū)動，通過制定規(guī)范性文件搶權(quán)力，爭利益，亂發(fā)文件，違法規(guī)定審批、發(fā)證、罰款、收費，嚴重損害了公民的權(quán)利，群眾反映強烈。但是，現(xiàn)行行政復議制度規(guī)定的申請復議的范圍是具體行政行為，明確排除了對抽象行政行為的復議審查，公民權(quán)益受到損害，不能通過行政復議獲得救濟。而根據(jù)行政訴訟法，法院也無權(quán)審查抽象行政行為是否合法。因此，對抽象行政行為造成的損害，從相對人這一方?jīng)]有一個啟動的機制。國務院提交的行政復議法（草案）也沒有將抽象行政行為納入復議的范圍，其理由是：按照憲法和有關(guān)法律規(guī)定，縣級以上各級人民政府有權(quán)撤銷所屬部門和下級人民政府不適當?shù)臎Q定。命令；國務院和各省、自治區(qū)、直轄市還就行政機關(guān)發(fā)布的決定、命令等文件的審查制度作了具體規(guī)定。只要縣級以上人民政府嚴格履行職責，抽象行政行為存在的問題是可以解決的。同時，解決抽象行政行為存在的問題與解決具體行政行為存在的在復議權(quán)限、程序和法律后果上不大一樣，很難適用行政復議制度。還有人認為，抽象行政行為不是針對具體的人作出的，不會直接侵害個人的權(quán)利，它只有通過具體行政行為才會產(chǎn)生危害后果，因此，公民通過對具體行政行為的復議，就可以保護自己的合法權(quán)益。但是，在征求意見的過程中，多數(shù)同志都認為，抽象行政行為與具體行政行為密不可分，抽象行政行為是具體行政行為的依據(jù)和源頭，要糾正違法和不當?shù)木唧w行政行為，有必要正本清源，從源頭開始審查和糾正；現(xiàn)行制度中對抽象行政行為的監(jiān)督機制雖然存在，但是沒有很好地發(fā)揮作用，基本上是有備案而無審查，實際工作中違法的抽象行政行為通過監(jiān)督機制被撤銷的很少。一些地方、部門亂發(fā)文件、亂收費、亂集資的現(xiàn)象，以權(quán)謀私等侵犯公民利益的問題嚴重，公民的合法權(quán)利無法得到保障。行政復議不僅僅是行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制，也是公民權(quán)利的救濟途徑，既然抽象行政行為可能侵犯公民的合法權(quán)益，應當給公民一個權(quán)利救濟的途徑；而且抽象行政行為適用的范圍廣，涉及的對象多，一旦抽象行政行為違法，它的危害也大。允許對抽象行政行為申請復議，讓公民享有復議申請權(quán)，和現(xiàn)行的備案制度并不矛盾，從長遠看，也是社會進步的標志。因此，應當將抽象行政行為納入行政復議范圍。行政復議法采納了多數(shù)人的意見，規(guī)定公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關(guān)提出對該規(guī)定的審理申請。這一規(guī)定有以下兩層含義：
一、對哪些規(guī)定可以提出審查請求
行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)定的范圍很廣，包括國務院制定的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下規(guī)范性文件。但是，納入復議審查的只是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，排除了對行政法規(guī)和規(guī)章的復議審查。這是考慮到行政法規(guī)是由國務院制定的，層次較高，對國務院制定的行政法規(guī)、決定和命令，只能由全國人大常委會行使撤銷權(quán)。規(guī)章是由國務院部門、省級人民政府和省會所在地的市人民政府以及國務院批準的較大市的人民政府制定的，根據(jù)國務院的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，它有一套比較嚴格的備案審查制度，通過備案審查也能解決問題。現(xiàn)在出現(xiàn)問題多的是規(guī)章以下規(guī)范性文件。因此，本條的規(guī)定公民、法人或者其他組織認為規(guī)章以下的規(guī)范性文件不合法的，才可以提出審查請求，沒有規(guī)定可以對行政法規(guī)和規(guī)章根據(jù)申請復議審查。規(guī)章以下的規(guī)定性文件指本條所列舉的國務院部門的規(guī)范性文件、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。公民、法人或者其他組織申請行政復議時，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)規(guī)章的規(guī)定與法律、法規(guī)不一致時，其審查處理辦法仍然依照現(xiàn)行的規(guī)章審查制度處理。
二、公民、法人或者其他組織認為規(guī)定不合法的，如何提出審查申請
行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)定是對不特定的人或事作出的，如果不具體適用到具體的人或事，它并不能產(chǎn)生現(xiàn)實的危害，公民、法人或其他組織如果認為它們違反了法律，可以通過其他途徑提出和解決。本法規(guī)定能夠提出審查請求的只是受依據(jù)該規(guī)范性文件作出的具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織。這樣規(guī)定也能夠避免行政機關(guān)陷入不斷的糾紛之中。此外，公民、法人或者其他組織還不能單獨就規(guī)范性文件提出審查請求，必須是在對具體行政行為提出復議申請時，一并提出。也就是說可以在對具體行政行為提出復議申請時附帶性提出對規(guī)范性文件的審查請求。
（一）國務院部門的規(guī)定；
（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；
（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。
前款所列規(guī)定不含規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定實施。
【釋義】 本條是關(guān)于對抽象行政行為的申請審查的規(guī)定。
本條所稱的“規(guī)定”是指行政機關(guān)發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等規(guī)范性文件，也就是行政機關(guān)的抽象行政行為。為了表述方便，以下談到“規(guī)定”時，一般使用“規(guī)范性文件”或“抽象行政行為”的概念。
根據(jù)我國憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行政機關(guān)有權(quán)作出抽象行政行為，具體權(quán)限是：國務院根據(jù)憲法和法律，有權(quán)規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；國務院各部、委員會根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章；縣級以上地方各級人民政府可以規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令；省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的市的人民政府，還可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)制定行政規(guī)章。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令。抽象行政行為作為行政機關(guān)行使行政權(quán)的一種方式，無論是制定行政法規(guī)、規(guī)章，還是發(fā)布其他具有普遍約束力的決定、命令，對加強行政管理，完善行政法制和提高行政效率，都是非常必要的。但是，也應當看到抽象行政行為在實踐中也還存在一些問題，損害了公民的合法權(quán)益，影響了法制的權(quán)威和統(tǒng)一。如規(guī)范性文件之間發(fā)生沖突的現(xiàn)象時有發(fā)生；一些部門、地方受利益驅(qū)動，通過制定規(guī)范性文件搶權(quán)力，爭利益，亂發(fā)文件，違法規(guī)定審批、發(fā)證、罰款、收費，嚴重損害了公民的權(quán)利，群眾反映強烈。但是，現(xiàn)行行政復議制度規(guī)定的申請復議的范圍是具體行政行為，明確排除了對抽象行政行為的復議審查，公民權(quán)益受到損害，不能通過行政復議獲得救濟。而根據(jù)行政訴訟法，法院也無權(quán)審查抽象行政行為是否合法。因此，對抽象行政行為造成的損害，從相對人這一方?jīng)]有一個啟動的機制。國務院提交的行政復議法（草案）也沒有將抽象行政行為納入復議的范圍，其理由是：按照憲法和有關(guān)法律規(guī)定，縣級以上各級人民政府有權(quán)撤銷所屬部門和下級人民政府不適當?shù)臎Q定。命令；國務院和各省、自治區(qū)、直轄市還就行政機關(guān)發(fā)布的決定、命令等文件的審查制度作了具體規(guī)定。只要縣級以上人民政府嚴格履行職責，抽象行政行為存在的問題是可以解決的。同時，解決抽象行政行為存在的問題與解決具體行政行為存在的在復議權(quán)限、程序和法律后果上不大一樣，很難適用行政復議制度。還有人認為，抽象行政行為不是針對具體的人作出的，不會直接侵害個人的權(quán)利，它只有通過具體行政行為才會產(chǎn)生危害后果，因此，公民通過對具體行政行為的復議，就可以保護自己的合法權(quán)益。但是，在征求意見的過程中，多數(shù)同志都認為，抽象行政行為與具體行政行為密不可分，抽象行政行為是具體行政行為的依據(jù)和源頭，要糾正違法和不當?shù)木唧w行政行為，有必要正本清源，從源頭開始審查和糾正；現(xiàn)行制度中對抽象行政行為的監(jiān)督機制雖然存在，但是沒有很好地發(fā)揮作用，基本上是有備案而無審查，實際工作中違法的抽象行政行為通過監(jiān)督機制被撤銷的很少。一些地方、部門亂發(fā)文件、亂收費、亂集資的現(xiàn)象，以權(quán)謀私等侵犯公民利益的問題嚴重，公民的合法權(quán)利無法得到保障。行政復議不僅僅是行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制，也是公民權(quán)利的救濟途徑，既然抽象行政行為可能侵犯公民的合法權(quán)益，應當給公民一個權(quán)利救濟的途徑；而且抽象行政行為適用的范圍廣，涉及的對象多，一旦抽象行政行為違法，它的危害也大。允許對抽象行政行為申請復議，讓公民享有復議申請權(quán)，和現(xiàn)行的備案制度并不矛盾，從長遠看，也是社會進步的標志。因此，應當將抽象行政行為納入行政復議范圍。行政復議法采納了多數(shù)人的意見，規(guī)定公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關(guān)提出對該規(guī)定的審理申請。這一規(guī)定有以下兩層含義：
一、對哪些規(guī)定可以提出審查請求
行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)定的范圍很廣，包括國務院制定的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下規(guī)范性文件。但是，納入復議審查的只是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，排除了對行政法規(guī)和規(guī)章的復議審查。這是考慮到行政法規(guī)是由國務院制定的，層次較高，對國務院制定的行政法規(guī)、決定和命令，只能由全國人大常委會行使撤銷權(quán)。規(guī)章是由國務院部門、省級人民政府和省會所在地的市人民政府以及國務院批準的較大市的人民政府制定的，根據(jù)國務院的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，它有一套比較嚴格的備案審查制度，通過備案審查也能解決問題。現(xiàn)在出現(xiàn)問題多的是規(guī)章以下規(guī)范性文件。因此，本條的規(guī)定公民、法人或者其他組織認為規(guī)章以下的規(guī)范性文件不合法的，才可以提出審查請求，沒有規(guī)定可以對行政法規(guī)和規(guī)章根據(jù)申請復議審查。規(guī)章以下的規(guī)定性文件指本條所列舉的國務院部門的規(guī)范性文件、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。公民、法人或者其他組織申請行政復議時，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)規(guī)章的規(guī)定與法律、法規(guī)不一致時，其審查處理辦法仍然依照現(xiàn)行的規(guī)章審查制度處理。
二、公民、法人或者其他組織認為規(guī)定不合法的，如何提出審查申請
行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)定是對不特定的人或事作出的，如果不具體適用到具體的人或事，它并不能產(chǎn)生現(xiàn)實的危害，公民、法人或其他組織如果認為它們違反了法律，可以通過其他途徑提出和解決。本法規(guī)定能夠提出審查請求的只是受依據(jù)該規(guī)范性文件作出的具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織。這樣規(guī)定也能夠避免行政機關(guān)陷入不斷的糾紛之中。此外，公民、法人或者其他組織還不能單獨就規(guī)范性文件提出審查請求，必須是在對具體行政行為提出復議申請時，一并提出。也就是說可以在對具體行政行為提出復議申請時附帶性提出對規(guī)范性文件的審查請求。