通觀《監(jiān)督法》條文，再對照其制定過程，不難看出，《監(jiān)督法》和近三十年來中國政治體制演變的方向是一致，那就是，人大和一府兩院之間的關系更多的是走向職能的分化，而不是權力的分立。這一點，全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽在《監(jiān)督法》出臺后的答記者可資佐證。“人大與‘一府兩院’的關系既有監(jiān)督，又有支持；既要依法監(jiān)督，又不代行行政權、審判權、檢察權。人大與‘一府兩院’都是黨領導下的國家機關，雖然職責分工不同，但他們的工作出發(fā)點和目標都是一致的……”。[1]
“職能”（functions）和“權力”（power）不一樣，比如上下級部門的職能可能相同，但權力有大小，而兩個權力相若的機構，卻可能發(fā)揮不同的職能。亨廷頓在比較歐洲和美國政治發(fā)展的時候曾經(jīng)指出，在歐洲的17、18世紀，一方面是主權集中于君主或議會，一方面是政府的行政、立法、司法、軍事等職能的分化和專門化，權威的理性化和結構的分離相輔相成，以此來造就有效率的現(xiàn)代政府。但美國的建國思路卻恰恰相反，移民帶來了后來被其母國英國放棄的“都鐸政體”，走上了“權力分立”和“職能混同”的道路。[2]比如，在美國憲法中，立法機構并不只行使立法權，而且還在彈劾總統(tǒng)的時候行使司法權，即眾議院提出彈劾案，參議院審判；總統(tǒng)作為行政機關，卻擁有否決國會立法的權力；而這種“權力分立”、“職能混同”的最明顯例證，也許是1803年“馬伯里訴麥迪遜”一案確立的法院的司法復審權：法院有權宣布國會的立法是否違憲，而這意味著法院可以行使立法權。
美國憲法之所以采用“三權分立與制衡”來設計政府結構，根子在于美國建國之父們對于由人民來控制政府的根深蒂固的不信任。《聯(lián)邦黨人文集》第51篇說，“在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身?！倍芾碜陨淼姆椒ň褪亲尭鱾€政府分支都擁有能夠防御其他分支進攻、并能對其他分支發(fā)起進攻的手段。所以，立法分支可以擁有彈劾總統(tǒng)的司法權，行政分支可以擁有能夠否決立法的立法權，而對于最弱、最不危險的司法分支，則要給它一個絕大的違憲審查權。職能的混同是為了能夠抽肥補瘦，使得政府的各個分支能夠平起平坐，以通過用“野心來對抗野心”來進行政府的自我控制。
但中國政體，更多地和歐洲國家包括英國的政治現(xiàn)代化走的同一道路，即在“權力集中”的同時進行“職能分化”。這在《監(jiān)督法》中也有體現(xiàn)。比如，《監(jiān)督法》的名稱，從2002年審議時的《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監(jiān)督法》，變成了《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，監(jiān)督“一府兩院”的主體由人大變成其常委會，其考慮就是，各級人大每年只開一次會，而常委會作為縣級以上人大的常設機構，兩個月開一次會議，更能發(fā)揮經(jīng)常性監(jiān)督“一府兩院”的職能。
職能的分化還體現(xiàn)在“個案監(jiān)督”方案的流產(chǎn)上。據(jù)《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》透露，從八屆全國人大開始，每天全國人大開會時，代表們對對高法、高檢工作報告的贊成票就逐年降低，到九屆人大一次會議的時候，法院工作報告獲2/3贊成票，而檢察院工作報告剛過1/2贊成票，[3]這表明當時人們對司法不公、司法腐敗的不滿已達極點。在此背景下，九屆人大對如何進行司法監(jiān)督進行過不少探索。其中一項，就是起草審議對審判、檢察工作中重大違法案件實施監(jiān)督的規(guī)定草案。
但是，法院和檢察院都對“個案監(jiān)督”表達了強烈的不同意見。[4]在五易其稿，并在1999年8月和10月由人大常委會進行過兩次審議后，司法監(jiān)督的草案最終被擱置。據(jù)李鵬人大日記2000年1月7日記載：“上午9時，到澤民同志處。我們共同分析了司法監(jiān)督規(guī)定的有關問題，并取得一致意見：人大對司法監(jiān)督主要是工作監(jiān)督，對案件監(jiān)督主要是提出問題，由司法部門自行糾正。我還提出，司法監(jiān)督規(guī)定不夠成熟，可暫緩出臺。可以先把大家一致同意的人大對司法監(jiān)督的若干原則，寫入今年的人大常委會工作報告中，作為開展司法監(jiān)督的法律依據(jù)。我的這一建議，得到他的同意和支持?！盵5]最終，在2001年3月九屆人大四次會議通過的人大常委會工作報告中，寫入了司法監(jiān)督三原則：堅持黨的領導；不代替審判機關和檢察機關依法辦案；堅持集體行使監(jiān)督權。這是九屆人大司法監(jiān)督努力的全部成果。而在《監(jiān)督法》最終通過的文本中，我們沒有發(fā)現(xiàn)任何“個案監(jiān)督”的內(nèi)容。
“個案監(jiān)督”的流產(chǎn)，意味著由司法機關行使司法權的職能分化模式得以保留，人大僅僅享有權威，但卻不具備任何司法職能。按照這種“權力集中、職能分化”的模式，我們可以預測，中國以后也不大可能采取美國式的“司法復審”制度。“司法復審”混同司法和立法職能，如果在我國實行司法復審，由法院來判斷人大的立法是否符合憲法或上位法，那不光意味著對人大權威的挑戰(zhàn)，而且還意味著法院在審判職能之外行使立法職能，可以預計，這種和我國憲政原理格格不入的試驗，不大可能獲得成功。
參考文獻：
[1] 新華社北京8月27日電，“喬曉陽談監(jiān)督法歷時20年出臺的原因和審定細節(jié)”，http://news.xinhuanet.com/legal/2006-08/27/content_5012863.htm
[2] 亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，頁107-111，北京：華夏出版社，1988.
[3] 李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》（下卷），頁487，北京：新華出版社，2006.
[4] 同上，頁502.
[5] 同上，頁514.
“職能”（functions）和“權力”（power）不一樣，比如上下級部門的職能可能相同，但權力有大小，而兩個權力相若的機構，卻可能發(fā)揮不同的職能。亨廷頓在比較歐洲和美國政治發(fā)展的時候曾經(jīng)指出，在歐洲的17、18世紀，一方面是主權集中于君主或議會，一方面是政府的行政、立法、司法、軍事等職能的分化和專門化，權威的理性化和結構的分離相輔相成，以此來造就有效率的現(xiàn)代政府。但美國的建國思路卻恰恰相反，移民帶來了后來被其母國英國放棄的“都鐸政體”，走上了“權力分立”和“職能混同”的道路。[2]比如，在美國憲法中，立法機構并不只行使立法權，而且還在彈劾總統(tǒng)的時候行使司法權，即眾議院提出彈劾案，參議院審判；總統(tǒng)作為行政機關，卻擁有否決國會立法的權力；而這種“權力分立”、“職能混同”的最明顯例證，也許是1803年“馬伯里訴麥迪遜”一案確立的法院的司法復審權：法院有權宣布國會的立法是否違憲，而這意味著法院可以行使立法權。
美國憲法之所以采用“三權分立與制衡”來設計政府結構，根子在于美國建國之父們對于由人民來控制政府的根深蒂固的不信任。《聯(lián)邦黨人文集》第51篇說，“在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身?！倍芾碜陨淼姆椒ň褪亲尭鱾€政府分支都擁有能夠防御其他分支進攻、并能對其他分支發(fā)起進攻的手段。所以，立法分支可以擁有彈劾總統(tǒng)的司法權，行政分支可以擁有能夠否決立法的立法權，而對于最弱、最不危險的司法分支，則要給它一個絕大的違憲審查權。職能的混同是為了能夠抽肥補瘦，使得政府的各個分支能夠平起平坐，以通過用“野心來對抗野心”來進行政府的自我控制。
但中國政體，更多地和歐洲國家包括英國的政治現(xiàn)代化走的同一道路，即在“權力集中”的同時進行“職能分化”。這在《監(jiān)督法》中也有體現(xiàn)。比如，《監(jiān)督法》的名稱，從2002年審議時的《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監(jiān)督法》，變成了《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，監(jiān)督“一府兩院”的主體由人大變成其常委會，其考慮就是，各級人大每年只開一次會，而常委會作為縣級以上人大的常設機構，兩個月開一次會議，更能發(fā)揮經(jīng)常性監(jiān)督“一府兩院”的職能。
職能的分化還體現(xiàn)在“個案監(jiān)督”方案的流產(chǎn)上。據(jù)《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》透露，從八屆全國人大開始，每天全國人大開會時，代表們對對高法、高檢工作報告的贊成票就逐年降低，到九屆人大一次會議的時候，法院工作報告獲2/3贊成票，而檢察院工作報告剛過1/2贊成票，[3]這表明當時人們對司法不公、司法腐敗的不滿已達極點。在此背景下，九屆人大對如何進行司法監(jiān)督進行過不少探索。其中一項，就是起草審議對審判、檢察工作中重大違法案件實施監(jiān)督的規(guī)定草案。
但是，法院和檢察院都對“個案監(jiān)督”表達了強烈的不同意見。[4]在五易其稿，并在1999年8月和10月由人大常委會進行過兩次審議后，司法監(jiān)督的草案最終被擱置。據(jù)李鵬人大日記2000年1月7日記載：“上午9時，到澤民同志處。我們共同分析了司法監(jiān)督規(guī)定的有關問題，并取得一致意見：人大對司法監(jiān)督主要是工作監(jiān)督，對案件監(jiān)督主要是提出問題，由司法部門自行糾正。我還提出，司法監(jiān)督規(guī)定不夠成熟，可暫緩出臺。可以先把大家一致同意的人大對司法監(jiān)督的若干原則，寫入今年的人大常委會工作報告中，作為開展司法監(jiān)督的法律依據(jù)。我的這一建議，得到他的同意和支持?！盵5]最終，在2001年3月九屆人大四次會議通過的人大常委會工作報告中，寫入了司法監(jiān)督三原則：堅持黨的領導；不代替審判機關和檢察機關依法辦案；堅持集體行使監(jiān)督權。這是九屆人大司法監(jiān)督努力的全部成果。而在《監(jiān)督法》最終通過的文本中，我們沒有發(fā)現(xiàn)任何“個案監(jiān)督”的內(nèi)容。
“個案監(jiān)督”的流產(chǎn)，意味著由司法機關行使司法權的職能分化模式得以保留，人大僅僅享有權威，但卻不具備任何司法職能。按照這種“權力集中、職能分化”的模式，我們可以預測，中國以后也不大可能采取美國式的“司法復審”制度。“司法復審”混同司法和立法職能，如果在我國實行司法復審，由法院來判斷人大的立法是否符合憲法或上位法，那不光意味著對人大權威的挑戰(zhàn)，而且還意味著法院在審判職能之外行使立法職能，可以預計，這種和我國憲政原理格格不入的試驗，不大可能獲得成功。
參考文獻：
[1] 新華社北京8月27日電，“喬曉陽談監(jiān)督法歷時20年出臺的原因和審定細節(jié)”，http://news.xinhuanet.com/legal/2006-08/27/content_5012863.htm
[2] 亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，頁107-111，北京：華夏出版社，1988.
[3] 李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》（下卷），頁487，北京：新華出版社，2006.
[4] 同上，頁502.
[5] 同上，頁514.