一、鄉(xiāng)村規(guī)劃的概念與發(fā)展
鄉(xiāng)村規(guī)劃指國家結(jié)合經(jīng)濟和社會發(fā)展情況，對一定時期內(nèi)鄉(xiāng)村住宅、基礎設施等各項建設在用地布局、建設要求等方面的部署、安排。
鄉(xiāng)村規(guī)劃是隨著城市規(guī)劃而逐漸產(chǎn)生、發(fā)展起來的。城市規(guī)劃起源于19世紀末西方國家解決城市貧困問題的過程中，為解決由于人口激增及貧困而出現(xiàn)的各類問題，英國自19世紀起開展了公共衛(wèi)生改良運動，學者提出了“田園城市”的口號，出現(xiàn)了以空間規(guī)劃為主的社會改革方案，但起初的改良運動還停留在學者及民間組織主張和呼吁的層面。
1909年，英國制定了《住房與城市規(guī)劃諸法》（The Housing，TownPlanning，etcAct），授予了地方政府編制和用于控制新住宅區(qū)發(fā)展規(guī)劃的權力[1].自此，城市規(guī)劃從以往作為民間團體的倡議性活動發(fā)展成為政府的一項職權，走向了法制化的道路。1932年英國《住房與城市規(guī)劃諸法》修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，把鄉(xiāng)村土地納入了規(guī)劃范圍;1947年修改的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將城鄉(xiāng)用地作為整體，對城鄉(xiāng)土地進行統(tǒng)一規(guī)劃。鄉(xiāng)村規(guī)劃作為一項制度正式納入了法律的調(diào)整范圍。
基于城市與鄉(xiāng)村在空間用地布局方面的協(xié)調(diào)性和不可分割性，各國規(guī)劃法一般是在不斷發(fā)展與完善城市規(guī)劃的基礎上，將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入調(diào)整范圍，形成覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃法典，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，更好地發(fā)揮規(guī)劃的作用。如德國的《建設法典》、新加坡的《規(guī)劃法令》、韓國的《國土建設綜合規(guī)劃法》以及馬來西亞的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，為統(tǒng)合城市土地與鄉(xiāng)村土地，確立了不同層級的規(guī)劃，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。
我國的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設管理工作始于改革開放初期。1982年，當時的城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部下設了鄉(xiāng)村建設管理局，負責指導和協(xié)調(diào)全國農(nóng)房建設工作，省級建設行政主管部門也成立了鄉(xiāng)村建設處[2].但是這一階段的鄉(xiāng)村規(guī)劃管理工作缺乏法律的規(guī)范，只停留在政策性的行政管理層面。直到1993年國務院發(fā)布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，以行政法規(guī)的形式規(guī)定了鄉(xiāng)村規(guī)劃建設問題，鄉(xiāng)村規(guī)劃制度在我國才有了法律依據(jù)，開始走上制度化、規(guī)范化。
由于《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》是國務院發(fā)布的行政法規(guī)，與1990年實施《城市規(guī)劃法》相比，前者的效力位階低，且其對鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實施、修改等方面的規(guī)定較為原則、籠統(tǒng)，這就造成了鄉(xiāng)村規(guī)劃和城市規(guī)劃脫節(jié)、分立，鄉(xiāng)村規(guī)劃可操作性差的局面。為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善居住環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，2007年10月28日全國人民代表大會常務委員會審議通過了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。
二、鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)
對鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)進行探討涉及到兩個層面:行為意義上的鄉(xiāng)村規(guī)劃和結(jié)果意義上的鄉(xiāng)村規(guī)劃。前者指鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定主體依據(jù)法定程序編制、確定、實施鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程，即鄉(xiāng)村規(guī)劃行為;后者指鄉(xiāng)村規(guī)劃制定主體所編制、確定的文本形式的鄉(xiāng)村規(guī)劃，即鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容。
（一）行為意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)
行為意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)指鄉(xiāng)村規(guī)劃在法律上屬于何種類型的行為。作為一種新興的規(guī)劃類別，學界少有對鄉(xiāng)村規(guī)劃行為法律性質(zhì)的專門探討，而是將鄉(xiāng)村規(guī)劃（或城市規(guī)劃）作為行政規(guī)劃的一個下屬概念，著重研究行政規(guī)劃的法律性質(zhì)。對于行政規(guī)劃的法律性質(zhì)，目前學界有行政立法行為說[3]、具體行政行為說[4]以及具體區(qū)分說[5]等幾種觀點。
由于行政規(guī)劃的領域非常廣泛，其在制定主體、內(nèi)容、程序等方面也存在著差異，學者們從不同的角度出發(fā)論述行政規(guī)劃的性質(zhì)，因而得出不同的結(jié)論。但是涉及到鄉(xiāng)村規(guī)劃這一具體類型，筆者認為應在學界已有研究成果的基礎上，結(jié)合鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定以及實施過程對其法律性質(zhì)加以考量。
首先是鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過程。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條規(guī)定鄉(xiāng)村規(guī)劃的組織編制機關為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的上一級政府審批確定?？梢?，我國鄉(xiāng)村規(guī)劃采政府部門組織編制、審批確定的模式，是政府部門的職權之一。與此相對應的是，西方一些國家采用由代表市民利益的非政府組織確定規(guī)劃的模式。如在美國，地方市鎮(zhèn)設立的獨立于行政部門的城市規(guī)劃委員會享有規(guī)劃的確定權[6].
我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對鄉(xiāng)村規(guī)劃編制、確定程序的規(guī)定決定了鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制審批為政府行政行為。因為政府編制、確定規(guī)劃的過程是單方行為，不針對特定的對象，其結(jié)果是鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的確定，且規(guī)劃編制、確定主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與縣級人民政府，這就排除了鄉(xiāng)村規(guī)劃歸屬于行政立法行為與具體行政行為的可能性。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過程屬于抽象行政行為，即行政機關制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為。
此外，應強調(diào)的是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條亦規(guī)定在村莊規(guī)劃報送審批前，應當經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意。這一規(guī)定打破了單純由政府部門審批確定城鄉(xiāng)規(guī)劃的狀況，使村莊規(guī)劃的確定具有了民間性，突破了城鄉(xiāng)規(guī)劃固化為政府行政職權而忽視公眾意愿的局限。因此，村莊規(guī)劃的編制、確定從作為純粹的抽象行政行為的公權屬性向私權自治屬性過渡。
其次是鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施過程。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第一款規(guī)定在鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設的，由建設單位或個人提出申請，并由市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。通過頒發(fā)許可證的方式賦予相對人在規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用土地或進行建設的行為屬于行政許可行為，即在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對人的申請，通過頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式，依法賦予特定相對人從事某種活動或?qū)嵤┠撤N行為的權利和資格的行為。此外，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施還包括對違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的，有權行政部門可以采取行政處罰及行政強制等具體行政行為。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施過程實際上是政府行使職權從事具體行政行為的過程。
（二）結(jié)果意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)
鄉(xiāng)村規(guī)劃方案只有經(jīng)過特定的程序，由有權主體批準以后，才能正式生效。生效的鄉(xiāng)村規(guī)劃表現(xiàn)形式為規(guī)劃文本、圖紙以及附件。規(guī)劃文本是對規(guī)劃的各項目標和內(nèi)容提出規(guī)定性要求的文件;圖紙用圖像表達現(xiàn)狀和規(guī)劃設計的內(nèi)容，其表達的內(nèi)容及要求與規(guī)劃文本一致;附件主要包括對規(guī)劃文本或圖紙做出具體解釋的規(guī)劃說明書和基礎資料匯編（以下統(tǒng)稱鄉(xiāng)村規(guī)劃文本）[7].
結(jié)果意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃法律性質(zhì)的探討涉及到鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容與形式兩個層面，即鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的法律性質(zhì)與鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質(zhì)。
首先，鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的法律性質(zhì)指鄉(xiāng)村規(guī)劃中做出的各種規(guī)定性要求的法律性質(zhì)。由于鄉(xiāng)村規(guī)劃要對農(nóng)村住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等農(nóng)村生產(chǎn)和生活服務設施、公益事業(yè)等各項建設的用地布局、建設要求等做出具體安排，這實際上是限制農(nóng)村土地所有權人、使用權人使用土地進行建設的自由。對于鄉(xiāng)村規(guī)劃的這一屬性，有學者認為屬于公用限制，即為滿足特定的公益事業(yè)的需要而對特定的財產(chǎn)權賦予公法上的限制。更進一步分析，此種限制可以細化為使用管制和密度管制，前者是對土地用途的限制性規(guī)定，后者是對建筑物高度、建筑物容積率、基地面積等方面的限制性要求。
其次，鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質(zhì)是指其屬于何種性質(zhì)的文件，具有怎樣的法律效力。結(jié)合《立法法》的規(guī)定，因為鄉(xiāng)村規(guī)劃由縣級人民政府批準確定的，這就排除了其成為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的可能性。但是依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第七條與第九條，鄉(xiāng)村規(guī)劃一經(jīng)批準公布，則成為鄉(xiāng)村建設和規(guī)劃管理的依據(jù)，任何單位都應當服從規(guī)劃的管理。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃文本屬于沒有立法權的行政機關制定的行政規(guī)范性文件，即行政機關針對不特定對象發(fā)布的能反復適用的具有普遍約束力的規(guī)范性文件。
三、鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律救濟
鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律救濟指因鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實施以及修改等行為違法或不當而受到侵害的主體向行政機關或法院申請撤銷、變更該行為，并請求彌補因該行為所產(chǎn)生損害的制度。因鄉(xiāng)村規(guī)劃體現(xiàn)為一系列制定、實施以及修改等過程，且不同階段的行為過程其法律性質(zhì)不同，所以鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律救濟在不同階段亦存在差異。筆者將根據(jù)鄉(xiāng)村規(guī)劃的不同階段對其法律救濟進行相應的分析和探討。
（一）鄉(xiāng)村規(guī)劃制定的法律救濟———申訴、控告權
鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定屬于抽象行政行為，這就排除了對鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定行為提起行政復議和行政訴訟的救濟途徑，因為我國《行政復議法》與《行政訴訟法》都排除對抽象行政行為的審查。但是《憲法》第四十一條第一款規(guī)定公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十八條的規(guī)定，對于依法應當編制鄉(xiāng)村規(guī)劃而未組織編制，或者未按法定程序編制、審批、修改鄉(xiāng)村規(guī)劃的，公民可以向上級人民政府提出申訴控告或者檢舉，由上級人民政府責令改正。
（二）鄉(xiāng)村規(guī)劃實施的法律救濟———申請復議、訴訟權
鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施具體包括鄉(xiāng)村規(guī)劃行政許可、鄉(xiāng)村規(guī)劃行政處罰及鄉(xiāng)村規(guī)劃行政強制等具體行政行為。如公民合法權益受到鄉(xiāng)村規(guī)劃實施行為的侵害，其可以依法申請行政復議或提起行政訴訟，請求撤銷或變更相應行為并彌補對其造成的損失。
再者，如果公民認為鄉(xiāng)村規(guī)劃實施行為所依據(jù)的鄉(xiāng)村規(guī)劃文本不合法時，依據(jù)《行政復議法》第七條，可以在對鄉(xiāng)村規(guī)劃實施行為申請行政復議的同時，一并向行政復議機關提出對鄉(xiāng)村規(guī)劃文本進行審查。因為鄉(xiāng)村規(guī)劃文本為縣級人民政府制定的規(guī)范性文件，屬于行政復議可審查的內(nèi)容。
（三）鄉(xiāng)村規(guī)劃修改的法律救濟&mda
鄉(xiāng)村規(guī)劃指國家結(jié)合經(jīng)濟和社會發(fā)展情況，對一定時期內(nèi)鄉(xiāng)村住宅、基礎設施等各項建設在用地布局、建設要求等方面的部署、安排。
鄉(xiāng)村規(guī)劃是隨著城市規(guī)劃而逐漸產(chǎn)生、發(fā)展起來的。城市規(guī)劃起源于19世紀末西方國家解決城市貧困問題的過程中，為解決由于人口激增及貧困而出現(xiàn)的各類問題，英國自19世紀起開展了公共衛(wèi)生改良運動，學者提出了“田園城市”的口號，出現(xiàn)了以空間規(guī)劃為主的社會改革方案，但起初的改良運動還停留在學者及民間組織主張和呼吁的層面。
1909年，英國制定了《住房與城市規(guī)劃諸法》（The Housing，TownPlanning，etcAct），授予了地方政府編制和用于控制新住宅區(qū)發(fā)展規(guī)劃的權力[1].自此，城市規(guī)劃從以往作為民間團體的倡議性活動發(fā)展成為政府的一項職權，走向了法制化的道路。1932年英國《住房與城市規(guī)劃諸法》修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，把鄉(xiāng)村土地納入了規(guī)劃范圍;1947年修改的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將城鄉(xiāng)用地作為整體，對城鄉(xiāng)土地進行統(tǒng)一規(guī)劃。鄉(xiāng)村規(guī)劃作為一項制度正式納入了法律的調(diào)整范圍。
基于城市與鄉(xiāng)村在空間用地布局方面的協(xié)調(diào)性和不可分割性，各國規(guī)劃法一般是在不斷發(fā)展與完善城市規(guī)劃的基礎上，將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入調(diào)整范圍，形成覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃法典，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，更好地發(fā)揮規(guī)劃的作用。如德國的《建設法典》、新加坡的《規(guī)劃法令》、韓國的《國土建設綜合規(guī)劃法》以及馬來西亞的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，為統(tǒng)合城市土地與鄉(xiāng)村土地，確立了不同層級的規(guī)劃，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。
我國的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設管理工作始于改革開放初期。1982年，當時的城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部下設了鄉(xiāng)村建設管理局，負責指導和協(xié)調(diào)全國農(nóng)房建設工作，省級建設行政主管部門也成立了鄉(xiāng)村建設處[2].但是這一階段的鄉(xiāng)村規(guī)劃管理工作缺乏法律的規(guī)范，只停留在政策性的行政管理層面。直到1993年國務院發(fā)布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，以行政法規(guī)的形式規(guī)定了鄉(xiāng)村規(guī)劃建設問題，鄉(xiāng)村規(guī)劃制度在我國才有了法律依據(jù)，開始走上制度化、規(guī)范化。
由于《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》是國務院發(fā)布的行政法規(guī)，與1990年實施《城市規(guī)劃法》相比，前者的效力位階低，且其對鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實施、修改等方面的規(guī)定較為原則、籠統(tǒng)，這就造成了鄉(xiāng)村規(guī)劃和城市規(guī)劃脫節(jié)、分立，鄉(xiāng)村規(guī)劃可操作性差的局面。為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善居住環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，2007年10月28日全國人民代表大會常務委員會審議通過了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。
二、鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)
對鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)進行探討涉及到兩個層面:行為意義上的鄉(xiāng)村規(guī)劃和結(jié)果意義上的鄉(xiāng)村規(guī)劃。前者指鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定主體依據(jù)法定程序編制、確定、實施鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程，即鄉(xiāng)村規(guī)劃行為;后者指鄉(xiāng)村規(guī)劃制定主體所編制、確定的文本形式的鄉(xiāng)村規(guī)劃，即鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容。
（一）行為意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)
行為意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)指鄉(xiāng)村規(guī)劃在法律上屬于何種類型的行為。作為一種新興的規(guī)劃類別，學界少有對鄉(xiāng)村規(guī)劃行為法律性質(zhì)的專門探討，而是將鄉(xiāng)村規(guī)劃（或城市規(guī)劃）作為行政規(guī)劃的一個下屬概念，著重研究行政規(guī)劃的法律性質(zhì)。對于行政規(guī)劃的法律性質(zhì)，目前學界有行政立法行為說[3]、具體行政行為說[4]以及具體區(qū)分說[5]等幾種觀點。
由于行政規(guī)劃的領域非常廣泛，其在制定主體、內(nèi)容、程序等方面也存在著差異，學者們從不同的角度出發(fā)論述行政規(guī)劃的性質(zhì)，因而得出不同的結(jié)論。但是涉及到鄉(xiāng)村規(guī)劃這一具體類型，筆者認為應在學界已有研究成果的基礎上，結(jié)合鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定以及實施過程對其法律性質(zhì)加以考量。
首先是鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過程。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條規(guī)定鄉(xiāng)村規(guī)劃的組織編制機關為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的上一級政府審批確定?？梢?，我國鄉(xiāng)村規(guī)劃采政府部門組織編制、審批確定的模式，是政府部門的職權之一。與此相對應的是，西方一些國家采用由代表市民利益的非政府組織確定規(guī)劃的模式。如在美國，地方市鎮(zhèn)設立的獨立于行政部門的城市規(guī)劃委員會享有規(guī)劃的確定權[6].
我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對鄉(xiāng)村規(guī)劃編制、確定程序的規(guī)定決定了鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制審批為政府行政行為。因為政府編制、確定規(guī)劃的過程是單方行為，不針對特定的對象，其結(jié)果是鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的確定，且規(guī)劃編制、確定主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與縣級人民政府，這就排除了鄉(xiāng)村規(guī)劃歸屬于行政立法行為與具體行政行為的可能性。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過程屬于抽象行政行為，即行政機關制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為。
此外，應強調(diào)的是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條亦規(guī)定在村莊規(guī)劃報送審批前，應當經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意。這一規(guī)定打破了單純由政府部門審批確定城鄉(xiāng)規(guī)劃的狀況，使村莊規(guī)劃的確定具有了民間性，突破了城鄉(xiāng)規(guī)劃固化為政府行政職權而忽視公眾意愿的局限。因此，村莊規(guī)劃的編制、確定從作為純粹的抽象行政行為的公權屬性向私權自治屬性過渡。
其次是鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施過程。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第一款規(guī)定在鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設的，由建設單位或個人提出申請，并由市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。通過頒發(fā)許可證的方式賦予相對人在規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用土地或進行建設的行為屬于行政許可行為，即在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對人的申請，通過頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式，依法賦予特定相對人從事某種活動或?qū)嵤┠撤N行為的權利和資格的行為。此外，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施還包括對違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的，有權行政部門可以采取行政處罰及行政強制等具體行政行為。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施過程實際上是政府行使職權從事具體行政行為的過程。
（二）結(jié)果意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)
鄉(xiāng)村規(guī)劃方案只有經(jīng)過特定的程序，由有權主體批準以后，才能正式生效。生效的鄉(xiāng)村規(guī)劃表現(xiàn)形式為規(guī)劃文本、圖紙以及附件。規(guī)劃文本是對規(guī)劃的各項目標和內(nèi)容提出規(guī)定性要求的文件;圖紙用圖像表達現(xiàn)狀和規(guī)劃設計的內(nèi)容，其表達的內(nèi)容及要求與規(guī)劃文本一致;附件主要包括對規(guī)劃文本或圖紙做出具體解釋的規(guī)劃說明書和基礎資料匯編（以下統(tǒng)稱鄉(xiāng)村規(guī)劃文本）[7].
結(jié)果意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃法律性質(zhì)的探討涉及到鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容與形式兩個層面，即鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的法律性質(zhì)與鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質(zhì)。
首先，鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的法律性質(zhì)指鄉(xiāng)村規(guī)劃中做出的各種規(guī)定性要求的法律性質(zhì)。由于鄉(xiāng)村規(guī)劃要對農(nóng)村住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等農(nóng)村生產(chǎn)和生活服務設施、公益事業(yè)等各項建設的用地布局、建設要求等做出具體安排，這實際上是限制農(nóng)村土地所有權人、使用權人使用土地進行建設的自由。對于鄉(xiāng)村規(guī)劃的這一屬性，有學者認為屬于公用限制，即為滿足特定的公益事業(yè)的需要而對特定的財產(chǎn)權賦予公法上的限制。更進一步分析，此種限制可以細化為使用管制和密度管制，前者是對土地用途的限制性規(guī)定，后者是對建筑物高度、建筑物容積率、基地面積等方面的限制性要求。
其次，鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質(zhì)是指其屬于何種性質(zhì)的文件，具有怎樣的法律效力。結(jié)合《立法法》的規(guī)定，因為鄉(xiāng)村規(guī)劃由縣級人民政府批準確定的，這就排除了其成為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的可能性。但是依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第七條與第九條，鄉(xiāng)村規(guī)劃一經(jīng)批準公布，則成為鄉(xiāng)村建設和規(guī)劃管理的依據(jù)，任何單位都應當服從規(guī)劃的管理。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃文本屬于沒有立法權的行政機關制定的行政規(guī)范性文件，即行政機關針對不特定對象發(fā)布的能反復適用的具有普遍約束力的規(guī)范性文件。
三、鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律救濟
鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律救濟指因鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實施以及修改等行為違法或不當而受到侵害的主體向行政機關或法院申請撤銷、變更該行為，并請求彌補因該行為所產(chǎn)生損害的制度。因鄉(xiāng)村規(guī)劃體現(xiàn)為一系列制定、實施以及修改等過程，且不同階段的行為過程其法律性質(zhì)不同，所以鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律救濟在不同階段亦存在差異。筆者將根據(jù)鄉(xiāng)村規(guī)劃的不同階段對其法律救濟進行相應的分析和探討。
（一）鄉(xiāng)村規(guī)劃制定的法律救濟———申訴、控告權
鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定屬于抽象行政行為，這就排除了對鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定行為提起行政復議和行政訴訟的救濟途徑，因為我國《行政復議法》與《行政訴訟法》都排除對抽象行政行為的審查。但是《憲法》第四十一條第一款規(guī)定公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十八條的規(guī)定，對于依法應當編制鄉(xiāng)村規(guī)劃而未組織編制，或者未按法定程序編制、審批、修改鄉(xiāng)村規(guī)劃的，公民可以向上級人民政府提出申訴控告或者檢舉，由上級人民政府責令改正。
（二）鄉(xiāng)村規(guī)劃實施的法律救濟———申請復議、訴訟權
鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施具體包括鄉(xiāng)村規(guī)劃行政許可、鄉(xiāng)村規(guī)劃行政處罰及鄉(xiāng)村規(guī)劃行政強制等具體行政行為。如公民合法權益受到鄉(xiāng)村規(guī)劃實施行為的侵害，其可以依法申請行政復議或提起行政訴訟，請求撤銷或變更相應行為并彌補對其造成的損失。
再者，如果公民認為鄉(xiāng)村規(guī)劃實施行為所依據(jù)的鄉(xiāng)村規(guī)劃文本不合法時，依據(jù)《行政復議法》第七條，可以在對鄉(xiāng)村規(guī)劃實施行為申請行政復議的同時，一并向行政復議機關提出對鄉(xiāng)村規(guī)劃文本進行審查。因為鄉(xiāng)村規(guī)劃文本為縣級人民政府制定的規(guī)范性文件，屬于行政復議可審查的內(nèi)容。
（三）鄉(xiāng)村規(guī)劃修改的法律救濟&mda