第十八條 產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計、制造，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)清潔生產(chǎn)的規(guī)定。國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家經(jīng)濟和技術(shù)條件、固體廢物污染環(huán)境防治狀況以及產(chǎn)品的技術(shù)要求，組織制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，防止過度包裝造成環(huán)境污染。
生產(chǎn)、銷售、進口依法被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須按照國家有關(guān)規(guī)定對該產(chǎn)品和包裝物進行回收。
【釋義】本條是關(guān)于過度包裝污染環(huán)境防治以及產(chǎn)品和包裝物強制回收制度的規(guī)定。
一、產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計、制造應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)清潔生產(chǎn)的規(guī)定
清潔生產(chǎn)，按照清潔生產(chǎn)促進法的規(guī)定，是指不斷采取改進設(shè)計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環(huán)境的危害。清潔生產(chǎn)是在回顧和總結(jié)世界各國工業(yè)化實踐的基礎(chǔ)上提出的關(guān)于產(chǎn)品和生產(chǎn)過程預(yù)防污染的一種全新戰(zhàn)略，突破了以往以末端治理為主的環(huán)境保護對策的局限，將污染預(yù)防納入到產(chǎn)品設(shè)計、生產(chǎn)過程和所提供的服務(wù)之中，是實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。它包括清潔和高效的能源和原材料利用、清潔的生產(chǎn)過程和清潔的產(chǎn)品等幾個方面，要求對產(chǎn)品的生命周期進行全過程控制，對生產(chǎn)進行全過程控制。實施清潔生產(chǎn)，是貫徹和落實科學(xué)發(fā)展觀，走新型工業(yè)化道路的必然選擇。產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計和制造，是實施清潔生產(chǎn)的一個環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)規(guī)定。比如，清潔生產(chǎn)促進法第二十條規(guī)定，產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計，應(yīng)當(dāng)考慮其在生命周期中對人類健康和環(huán)境的影響，優(yōu)先選擇無毒、無害、易于降解或者便于回收利用的方案。企業(yè)應(yīng)當(dāng)對產(chǎn)品進行合理包裝，減少包裝材料的過度使用和包裝性廢物的產(chǎn)生。本條第一款事實上屬于引證條款，是對清潔生產(chǎn)促進法等有關(guān)規(guī)定的重申，企業(yè)進行產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計和制造應(yīng)當(dāng)遵守這一規(guī)定。除了清潔生產(chǎn)促進法以外，還有一些法規(guī)、規(guī)章或標(biāo)準(zhǔn)也涉及到了產(chǎn)品和包裝物設(shè)計、制造的清潔生產(chǎn)要求。比如，《包裝廢棄物的處理與利用通則》（GB/T16716-1996)就有相關(guān)的內(nèi)容。按照這一通則，包裝應(yīng)當(dāng)采用輕質(zhì)、高強度的新型材料，限制包裝材料成分中的重金屬含量，減少或完全使包裝材料不含重金屬。包裝材料中的重金屬應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定。限制包裝材料構(gòu)成成分中的鹵素及其他有害物質(zhì)。包裝輔助材料，如涂料、粘合劑、油墨、上光劑等，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選用水基類和有機溶解性材料。限制使用由氯進行加工處理的包裝材料。同時，鼓勵使用適合于包裝制品要求的再生材料?？芍貜?fù)使用的包裝廢棄物應(yīng)當(dāng)進行合理分類回收，處理后重新使用；可再生處理的包裝廢棄物，應(yīng)當(dāng)在分類回收的基礎(chǔ)上，采用合理的技術(shù)與方法進行再生處理。可重復(fù)使用、可再生的包裝廢棄物，必須保證易于回收和分揀。高分子包裝材料在滿足使用條件下，可采用降解材料，以避免對環(huán)境造成污染。類似這些規(guī)定，企業(yè)在進行產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計、制造時，都應(yīng)當(dāng)遵守。
二、制定標(biāo)準(zhǔn)，防止過度包裝污染環(huán)境
近年來，隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長和人民生活水平的不斷提高，包裝產(chǎn)業(yè)也得到了快速發(fā)展。1996年，我國包裝物的生產(chǎn)量達到了1600萬噸。2004年，全國包裝工業(yè)的總產(chǎn)值大約可達3200億元，比上年增長了14%。從總體上看，一方面，包裝業(yè)是國民經(jīng)濟的組成部分，是市場經(jīng)濟發(fā)展程度的標(biāo)志性行業(yè)之一。包裝的不斷進步，豐富和改善了人民群眾的生活，提高了我國產(chǎn)品的市場競爭力，為我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展作出了積極的貢獻。另一方面，由于種種原因，包裝的過度化現(xiàn)象在我國也比較嚴(yán)重，不僅浪費了大量本就非常有限的資源，還造成了大量固體廢物，污染了環(huán)境。據(jù)統(tǒng)計，目前我國的城市生活垃圾中，包裝物就占了體積的30％左右。如何促進包裝產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，防止過度包裝污染環(huán)境，是本次法律修訂的重點之一。
對過度包裝問題，清潔生產(chǎn)促進法第二十條已經(jīng)明確要求企業(yè)對產(chǎn)品進行合理包裝，減少包裝材料的過度使用和包裝性廢物的產(chǎn)生。同時，該法第二十七條要求國務(wù)院有關(guān)部門制定強制回收的包裝物目錄和具體辦法，將防止過度包裝污染環(huán)境的規(guī)定落到實處。這樣的規(guī)定，基本上是符合我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平和包裝廢物污染的實際狀況的，為控制包裝廢物的增長提供了強有力的法律依據(jù)。但是，由于種種原因，過度包裝問題并沒有得到根本解決，尤其月餅、部分保健品的過度包裝，廣大人民群眾意見很大。為解決這一問題，全國人大環(huán)境與資源保護委員會于2004年10月提請全國人大常委會審議的修訂草案中，規(guī)定了要求有關(guān)部門制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來限制過度包裝的內(nèi)容。在審議過程中對此存在一些不同看法。有的意見認(rèn)為，“過度包裝”的具體含義不明確，究竟什么樣的包裝是過度包裝？應(yīng)當(dāng)具體化；有的意見認(rèn)為，通過標(biāo)準(zhǔn)來限制過度包裝不一定可行，要采取更強有力的措施；還有的意見認(rèn)為，限制過度包裝應(yīng)當(dāng)充分考慮我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平，不能造成負(fù)面的影響。經(jīng)過反復(fù)研究并經(jīng)審議通過的本法這一條第一款規(guī)定，國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家經(jīng)濟和技術(shù)條件、固體廢物污染環(huán)境防治狀況以及產(chǎn)品的技術(shù)要求，組織制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，防止過度包裝污染環(huán)境。應(yīng)該說，這一規(guī)定充分體現(xiàn)了源頭控制和循環(huán)經(jīng)濟的理念，對防治包裝固體廢物污染環(huán)境必將發(fā)揮積極的作用。企業(yè)應(yīng)當(dāng)從包裝的設(shè)計制造開始，就遵守國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對其產(chǎn)品進行合理包裝，防止過度包裝情況的出現(xiàn)，實現(xiàn)固體廢物的減量化。
國外對過度包裝的控制手段主要有三類：第一類是標(biāo)準(zhǔn)控制，即對包裝物的容積、包裝物與商品之間的間隙、包裝層數(shù)、包裝成本與商品價值的比例等設(shè)定限制標(biāo)準(zhǔn)（韓國、日本、加拿大）。第二類是經(jīng)濟手段控制，如對非紙制包裝和不能滿足回收要求的包裝征收包裝稅（比利時）；再如通過垃圾計量收費，引導(dǎo)消費者選擇簡單包裝（荷蘭）。第三類是加大生產(chǎn)者責(zé)任，規(guī)定由商品生產(chǎn)者負(fù)責(zé)回收商品包裝，通?？梢圆捎醚航鹬频霓k法委托有關(guān)商業(yè)機構(gòu)回收包裝。為了便于回收，生產(chǎn)者會主動選擇使用材料少、容易回收的包裝設(shè)計（德國、法國）。本法對過度包裝的規(guī)定基本上采用了兩種辦法，即標(biāo)準(zhǔn)控制和加大生產(chǎn)者責(zé)任。這也是充分考慮我國實際情況的結(jié)果。至于經(jīng)濟手段控制，涉及的問題比較多，比如包裝稅的問題，就需要國家對整個稅收體系進行通盤考慮，并要符合我國當(dāng)前的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，是否開征、征收的標(biāo)準(zhǔn)、適用的范圍等都需要進一步研究，本法沒有作這方面的規(guī)定。
本條第一款規(guī)定的通過標(biāo)準(zhǔn)防止過度包裝污染環(huán)境的內(nèi)容包括：
1．組織制定標(biāo)準(zhǔn)的部門是國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化法和“三定”方案的規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門是指國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會。中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會是國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局管理的事業(yè)單位，是國務(wù)院授權(quán)履行行政管理職能，統(tǒng)一管理全國標(biāo)準(zhǔn)化工作的主管機構(gòu)。
2.制定標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)主要有三項：一是國家經(jīng)濟和技術(shù)條件即我國的經(jīng)濟發(fā)展水平和科技進步水平。我國是發(fā)展中國家，社會經(jīng)濟發(fā)展程度比較低，國家發(fā)展包裝產(chǎn)業(yè)的主要目的除了保護產(chǎn)品外，還要提升產(chǎn)品的市場競爭力，改善人民群眾的生活條件因此，對包裝的限制不能脫離我國的經(jīng)濟發(fā)展階段，不能不顧我國的國情照抄照搬西方發(fā)達國家的標(biāo)準(zhǔn)。總體而言，我國包裝產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)當(dāng)大力推動。立法要限制的，只是那種大量浪費自然資源，而對保護產(chǎn)品和提升價值上沒有什么意義的無節(jié)制的過度包裝。此外，我國的技術(shù)進步水平也是制定標(biāo)準(zhǔn)時要考慮的一個因素。包裝作為一種產(chǎn)業(yè)，離不開科技的支撐。如果國家制定的對某種包裝的限制標(biāo)準(zhǔn)超出了我國的科技水平，企業(yè)基本上無法做到，那這樣的標(biāo)準(zhǔn)是不可操作的?？傊贫ǚ乐惯^度包裝污染環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)，必須從我國的國情出發(fā)，充分考慮我國的經(jīng)濟和技術(shù)水平，作出切合實際的規(guī)定。二是固體廢物污染環(huán)境防治狀況。限制過度包裝的根本目的在于防止資源浪費，防治過度包裝產(chǎn)生的固體廢物污染環(huán)境。因此，必須從我國固體廢物污染環(huán)境的現(xiàn)實狀況出發(fā)，所制定的標(biāo)準(zhǔn)必須有利于防治包裝廢物污染環(huán)境。三是產(chǎn)品的技術(shù)要求。包裝的主要功能之一在于保護產(chǎn)品，不同的產(chǎn)品自然有其不同的包裝要求。如果限制過度包裝的標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)品本身的技術(shù)要求不相符，實踐中無法操作。那就不僅達不到防治包裝固體廢物污染環(huán)境的目的，還可能對包裝產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成不必要的負(fù)面影響。因此，制定標(biāo)準(zhǔn)時，必須考慮產(chǎn)品的技術(shù)要求。
3.標(biāo)準(zhǔn)的種類本條第一款未作限制，可以是國家標(biāo)準(zhǔn)，也可以是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，可以是強制性標(biāo)準(zhǔn)，也可以是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。實際工作中應(yīng)當(dāng)制定哪種標(biāo)準(zhǔn)，可以由國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會按照不同產(chǎn)品包裝的具體要求確定。
4.制定標(biāo)準(zhǔn)的目的在于防止過度包裝造成環(huán)境污染。什么是過度包裝，一般來說，凡是超出了包裝基本要求，即保護產(chǎn)品和提升產(chǎn)品價值要求的包裝，都屬于過度包裝。當(dāng)然，這一界定是比較含糊的，實踐中也很難操作。但是，如果某種產(chǎn)品，比如群眾意見比較大的月餅，有了明確的包裝標(biāo)準(zhǔn)，那么，凡是超出這一標(biāo)準(zhǔn)要求的包裝就可以認(rèn)定為過度包裝。這就給將來的工作提供了明確的依據(jù)，也是制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的意義所在。從固體廢物“三化”原則的角度看，通過制定標(biāo)準(zhǔn)防止過度包裝污染環(huán)境，可以從根本上解決固體廢物減量化的問題?！栋b廢棄物的處理與利用通則》對這一問題也規(guī)定，應(yīng)當(dāng)限制過分包裝，包裝應(yīng)采用輕質(zhì)、高強度的新型材料，應(yīng)當(dāng)采用集合包裝、可多次重復(fù)使用的包裝和集裝化運輸，并制定特殊規(guī)格的運輸包裝的標(biāo)準(zhǔn)化和通用化要求。當(dāng)然，包裝問題是比較復(fù)雜的，不可能一次性地得到解決，無論是標(biāo)準(zhǔn)的制定，還是強制回收辦法的執(zhí)行，都需要有一個漸進的過程?，F(xiàn)實生活中的產(chǎn)品種類很多，不同的產(chǎn)品特性不同，對包裝的要求也有區(qū)別。要制定適用于所有包裝物的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，難度很大。因此，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)針對月餅等人民群眾意見比較大的產(chǎn)品，先行制定防止過度包裝污染環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)，要求各生產(chǎn)企業(yè)遵守執(zhí)行。隨著社會的進步和經(jīng)濟的進一步發(fā)展，限制的標(biāo)準(zhǔn)可以逐步擴展到其他類別的產(chǎn)品，最終實現(xiàn)包裝廢物的減量化、資源化和無害化。
三、產(chǎn)品和包裝物強制回收制度
近年來，西方發(fā)達國家針對電子產(chǎn)品、廢舊機動車、包裝等物品實行了一項新制度，即生產(chǎn)者責(zé)任延伸（EPR）制度。產(chǎn)品和包裝物的強制回收制度只是生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的具體體現(xiàn)。按照生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，產(chǎn)品的生產(chǎn)者不僅要對所生產(chǎn)產(chǎn)品的質(zhì)量瑕疵以及生產(chǎn)過程中造成的環(huán)境污染負(fù)責(zé)，還要對無瑕疵的產(chǎn)品或包裝物廢棄后承擔(dān)回收利用或者處置的責(zé)任。換言之，生產(chǎn)者的責(zé)任鏈條要延伸到無瑕疵產(chǎn)品或包裝廢棄之后。這一制度突破了傳統(tǒng)民法生產(chǎn)者對產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)的原則，它通過延伸生產(chǎn)者的責(zé)任，將生產(chǎn)、消費、廢物回收處置三種不同類型和階段的責(zé)任有機地統(tǒng)一在一起。對產(chǎn)品和包裝物的強制回收制度，清潔生產(chǎn)促進法第二十七條第一款已規(guī)定，生產(chǎn)、銷售被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須在產(chǎn)品報廢和包裝物使用后對該產(chǎn)品和包裝物進行回收。強制回收的產(chǎn)品和包裝物的目錄和具體回收辦法，由國務(wù)院經(jīng)濟貿(mào)易行政主管部門制定。本條第二款在清潔生產(chǎn)促進法規(guī)定的基礎(chǔ)上作了進一步規(guī)定。具體內(nèi)容包括：
1．強制回收目錄的制定機構(gòu)。按照清潔生產(chǎn)促進法的規(guī)定，對產(chǎn)品和包裝物的強制回收目錄由國務(wù)院經(jīng)濟貿(mào)易行政主管部門制定。2003年國務(wù)院機構(gòu)改革后，國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會被撤銷，其職能分別并入國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部等有關(guān)部門。國家經(jīng)貿(mào)委原有的資源節(jié)約與綜合利用工作劃入國家發(fā)改委。按照國家發(fā)改委“三定”方案規(guī)定，國家發(fā)改委推進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，研究擬訂資源節(jié)約綜合利用規(guī)劃，參與編制生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，提出資源節(jié)約綜合利用的政策，協(xié)調(diào)生態(tài)建設(shè)和資源節(jié)約綜合利用的重大問題，組織協(xié)調(diào)環(huán)保產(chǎn)業(yè)工作。據(jù)此，負(fù)責(zé)這一目錄制定工作的是國家發(fā)展和改革委員會。國家發(fā)展和改革委員會在開展工作時，也應(yīng)當(dāng)加強各部門之間的協(xié)調(diào)和溝通，與國家環(huán)境保護總局等有關(guān)部門互相協(xié)作，做好這項工作。目前，這一強制回收的目錄還沒有出臺，國家發(fā)改委正會同有關(guān)部門抓緊研究制定。
2.強制回收目錄規(guī)范的對象。強制回收目錄既可以針對產(chǎn)品，也可以針對包裝物。實行強制回收制度，其意義在于防止固體廢物污染環(huán)境，危害人體健康，同時也通過回收和綜合利用，減少原材料的消耗，提高資源的再利用率。因此，要求強制回收的，并非所有的產(chǎn)品和包裝物，而主要是那些原材料消耗較大、污染環(huán)境嚴(yán)重、危害人體健康的產(chǎn)品和包裝物，比如，含有毒有害物質(zhì)的廢電器產(chǎn)品、含有對環(huán)境危害嚴(yán)重物質(zhì)的產(chǎn)品（如廢冰箱中的CFC）、含不回收可能產(chǎn)生危險物質(zhì)的產(chǎn)品（如報廢汽車）、含有危害人體健康物質(zhì)的產(chǎn)品或包裝物（如醫(yī)療廢物）以及一些常用的包裝物（如紙張、木材、塑料、玻璃）等。具體哪些產(chǎn)品和包裝物應(yīng)當(dāng)進行強制回收，要結(jié)合我國的經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展水平、固體廢物污染環(huán)境狀況、產(chǎn)品和包裝物的技術(shù)要求等實際情況確定。
3.強制回收義務(wù)。根據(jù)本條第二款規(guī)定，強制回收是有關(guān)企業(yè)必須履行的法定義務(wù)。目前，有關(guān)部門正在研究起草有關(guān)產(chǎn)品和包裝物的強制回收辦法。從西方國家的情況看，建立行之有效的回收機制是一件極為復(fù)雜的工作，涉及方方面面，不僅政府部門要加強協(xié)調(diào)，企業(yè)和公眾也要有一個認(rèn)識的過程。我國的情況與西方國家有很大的不同，如何從國情出發(fā)建立回收機制，將是各級政府和有關(guān)部門工作中要解決的重點問題。當(dāng)然，無論采用什么樣的回收機制，法律已經(jīng)將強制回收的義務(wù)主體確定為生產(chǎn)、銷售、進口依法被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)。具體地說，這一義務(wù)主體首先須是企業(yè)，個人無須承擔(dān)這一義務(wù)；其次，該企業(yè)包括生產(chǎn)者、進口者和銷售者，即不僅是生產(chǎn)有關(guān)產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)強制回收責(zé)任，進口者和銷售者也有同樣的義務(wù)。當(dāng)然，進口者、銷售者可以與生產(chǎn)者達成協(xié)議，按照一定的比例分擔(dān)義務(wù)或者約定由生產(chǎn)者承擔(dān)這項義務(wù)；再次，該企業(yè)必須生產(chǎn)、進口或者銷售了被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物，從事其他產(chǎn)品和包裝物生產(chǎn)、銷售或進口的，不承擔(dān)強制回收義務(wù)。違反本條第二款規(guī)定的強制回收義務(wù)的，依照清潔生產(chǎn)促進法第三十九條的規(guī)定處罰。
生產(chǎn)、銷售、進口依法被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須按照國家有關(guān)規(guī)定對該產(chǎn)品和包裝物進行回收。
【釋義】本條是關(guān)于過度包裝污染環(huán)境防治以及產(chǎn)品和包裝物強制回收制度的規(guī)定。
一、產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計、制造應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)清潔生產(chǎn)的規(guī)定
清潔生產(chǎn)，按照清潔生產(chǎn)促進法的規(guī)定，是指不斷采取改進設(shè)計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環(huán)境的危害。清潔生產(chǎn)是在回顧和總結(jié)世界各國工業(yè)化實踐的基礎(chǔ)上提出的關(guān)于產(chǎn)品和生產(chǎn)過程預(yù)防污染的一種全新戰(zhàn)略，突破了以往以末端治理為主的環(huán)境保護對策的局限，將污染預(yù)防納入到產(chǎn)品設(shè)計、生產(chǎn)過程和所提供的服務(wù)之中，是實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。它包括清潔和高效的能源和原材料利用、清潔的生產(chǎn)過程和清潔的產(chǎn)品等幾個方面，要求對產(chǎn)品的生命周期進行全過程控制，對生產(chǎn)進行全過程控制。實施清潔生產(chǎn)，是貫徹和落實科學(xué)發(fā)展觀，走新型工業(yè)化道路的必然選擇。產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計和制造，是實施清潔生產(chǎn)的一個環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)規(guī)定。比如，清潔生產(chǎn)促進法第二十條規(guī)定，產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計，應(yīng)當(dāng)考慮其在生命周期中對人類健康和環(huán)境的影響，優(yōu)先選擇無毒、無害、易于降解或者便于回收利用的方案。企業(yè)應(yīng)當(dāng)對產(chǎn)品進行合理包裝，減少包裝材料的過度使用和包裝性廢物的產(chǎn)生。本條第一款事實上屬于引證條款，是對清潔生產(chǎn)促進法等有關(guān)規(guī)定的重申，企業(yè)進行產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計和制造應(yīng)當(dāng)遵守這一規(guī)定。除了清潔生產(chǎn)促進法以外，還有一些法規(guī)、規(guī)章或標(biāo)準(zhǔn)也涉及到了產(chǎn)品和包裝物設(shè)計、制造的清潔生產(chǎn)要求。比如，《包裝廢棄物的處理與利用通則》（GB/T16716-1996)就有相關(guān)的內(nèi)容。按照這一通則，包裝應(yīng)當(dāng)采用輕質(zhì)、高強度的新型材料，限制包裝材料成分中的重金屬含量，減少或完全使包裝材料不含重金屬。包裝材料中的重金屬應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定。限制包裝材料構(gòu)成成分中的鹵素及其他有害物質(zhì)。包裝輔助材料，如涂料、粘合劑、油墨、上光劑等，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選用水基類和有機溶解性材料。限制使用由氯進行加工處理的包裝材料。同時，鼓勵使用適合于包裝制品要求的再生材料?？芍貜?fù)使用的包裝廢棄物應(yīng)當(dāng)進行合理分類回收，處理后重新使用；可再生處理的包裝廢棄物，應(yīng)當(dāng)在分類回收的基礎(chǔ)上，采用合理的技術(shù)與方法進行再生處理。可重復(fù)使用、可再生的包裝廢棄物，必須保證易于回收和分揀。高分子包裝材料在滿足使用條件下，可采用降解材料，以避免對環(huán)境造成污染。類似這些規(guī)定，企業(yè)在進行產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計、制造時，都應(yīng)當(dāng)遵守。
二、制定標(biāo)準(zhǔn)，防止過度包裝污染環(huán)境
近年來，隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長和人民生活水平的不斷提高，包裝產(chǎn)業(yè)也得到了快速發(fā)展。1996年，我國包裝物的生產(chǎn)量達到了1600萬噸。2004年，全國包裝工業(yè)的總產(chǎn)值大約可達3200億元，比上年增長了14%。從總體上看，一方面，包裝業(yè)是國民經(jīng)濟的組成部分，是市場經(jīng)濟發(fā)展程度的標(biāo)志性行業(yè)之一。包裝的不斷進步，豐富和改善了人民群眾的生活，提高了我國產(chǎn)品的市場競爭力，為我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展作出了積極的貢獻。另一方面，由于種種原因，包裝的過度化現(xiàn)象在我國也比較嚴(yán)重，不僅浪費了大量本就非常有限的資源，還造成了大量固體廢物，污染了環(huán)境。據(jù)統(tǒng)計，目前我國的城市生活垃圾中，包裝物就占了體積的30％左右。如何促進包裝產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，防止過度包裝污染環(huán)境，是本次法律修訂的重點之一。
對過度包裝問題，清潔生產(chǎn)促進法第二十條已經(jīng)明確要求企業(yè)對產(chǎn)品進行合理包裝，減少包裝材料的過度使用和包裝性廢物的產(chǎn)生。同時，該法第二十七條要求國務(wù)院有關(guān)部門制定強制回收的包裝物目錄和具體辦法，將防止過度包裝污染環(huán)境的規(guī)定落到實處。這樣的規(guī)定，基本上是符合我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平和包裝廢物污染的實際狀況的，為控制包裝廢物的增長提供了強有力的法律依據(jù)。但是，由于種種原因，過度包裝問題并沒有得到根本解決，尤其月餅、部分保健品的過度包裝，廣大人民群眾意見很大。為解決這一問題，全國人大環(huán)境與資源保護委員會于2004年10月提請全國人大常委會審議的修訂草案中，規(guī)定了要求有關(guān)部門制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來限制過度包裝的內(nèi)容。在審議過程中對此存在一些不同看法。有的意見認(rèn)為，“過度包裝”的具體含義不明確，究竟什么樣的包裝是過度包裝？應(yīng)當(dāng)具體化；有的意見認(rèn)為，通過標(biāo)準(zhǔn)來限制過度包裝不一定可行，要采取更強有力的措施；還有的意見認(rèn)為，限制過度包裝應(yīng)當(dāng)充分考慮我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平，不能造成負(fù)面的影響。經(jīng)過反復(fù)研究并經(jīng)審議通過的本法這一條第一款規(guī)定，國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家經(jīng)濟和技術(shù)條件、固體廢物污染環(huán)境防治狀況以及產(chǎn)品的技術(shù)要求，組織制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，防止過度包裝污染環(huán)境。應(yīng)該說，這一規(guī)定充分體現(xiàn)了源頭控制和循環(huán)經(jīng)濟的理念，對防治包裝固體廢物污染環(huán)境必將發(fā)揮積極的作用。企業(yè)應(yīng)當(dāng)從包裝的設(shè)計制造開始，就遵守國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對其產(chǎn)品進行合理包裝，防止過度包裝情況的出現(xiàn)，實現(xiàn)固體廢物的減量化。
國外對過度包裝的控制手段主要有三類：第一類是標(biāo)準(zhǔn)控制，即對包裝物的容積、包裝物與商品之間的間隙、包裝層數(shù)、包裝成本與商品價值的比例等設(shè)定限制標(biāo)準(zhǔn)（韓國、日本、加拿大）。第二類是經(jīng)濟手段控制，如對非紙制包裝和不能滿足回收要求的包裝征收包裝稅（比利時）；再如通過垃圾計量收費，引導(dǎo)消費者選擇簡單包裝（荷蘭）。第三類是加大生產(chǎn)者責(zé)任，規(guī)定由商品生產(chǎn)者負(fù)責(zé)回收商品包裝，通?？梢圆捎醚航鹬频霓k法委托有關(guān)商業(yè)機構(gòu)回收包裝。為了便于回收，生產(chǎn)者會主動選擇使用材料少、容易回收的包裝設(shè)計（德國、法國）。本法對過度包裝的規(guī)定基本上采用了兩種辦法，即標(biāo)準(zhǔn)控制和加大生產(chǎn)者責(zé)任。這也是充分考慮我國實際情況的結(jié)果。至于經(jīng)濟手段控制，涉及的問題比較多，比如包裝稅的問題，就需要國家對整個稅收體系進行通盤考慮，并要符合我國當(dāng)前的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，是否開征、征收的標(biāo)準(zhǔn)、適用的范圍等都需要進一步研究，本法沒有作這方面的規(guī)定。
本條第一款規(guī)定的通過標(biāo)準(zhǔn)防止過度包裝污染環(huán)境的內(nèi)容包括：
1．組織制定標(biāo)準(zhǔn)的部門是國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化法和“三定”方案的規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門是指國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會。中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會是國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局管理的事業(yè)單位，是國務(wù)院授權(quán)履行行政管理職能，統(tǒng)一管理全國標(biāo)準(zhǔn)化工作的主管機構(gòu)。
2.制定標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)主要有三項：一是國家經(jīng)濟和技術(shù)條件即我國的經(jīng)濟發(fā)展水平和科技進步水平。我國是發(fā)展中國家，社會經(jīng)濟發(fā)展程度比較低，國家發(fā)展包裝產(chǎn)業(yè)的主要目的除了保護產(chǎn)品外，還要提升產(chǎn)品的市場競爭力，改善人民群眾的生活條件因此，對包裝的限制不能脫離我國的經(jīng)濟發(fā)展階段，不能不顧我國的國情照抄照搬西方發(fā)達國家的標(biāo)準(zhǔn)。總體而言，我國包裝產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)當(dāng)大力推動。立法要限制的，只是那種大量浪費自然資源，而對保護產(chǎn)品和提升價值上沒有什么意義的無節(jié)制的過度包裝。此外，我國的技術(shù)進步水平也是制定標(biāo)準(zhǔn)時要考慮的一個因素。包裝作為一種產(chǎn)業(yè)，離不開科技的支撐。如果國家制定的對某種包裝的限制標(biāo)準(zhǔn)超出了我國的科技水平，企業(yè)基本上無法做到，那這樣的標(biāo)準(zhǔn)是不可操作的?？傊贫ǚ乐惯^度包裝污染環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)，必須從我國的國情出發(fā)，充分考慮我國的經(jīng)濟和技術(shù)水平，作出切合實際的規(guī)定。二是固體廢物污染環(huán)境防治狀況。限制過度包裝的根本目的在于防止資源浪費，防治過度包裝產(chǎn)生的固體廢物污染環(huán)境。因此，必須從我國固體廢物污染環(huán)境的現(xiàn)實狀況出發(fā)，所制定的標(biāo)準(zhǔn)必須有利于防治包裝廢物污染環(huán)境。三是產(chǎn)品的技術(shù)要求。包裝的主要功能之一在于保護產(chǎn)品，不同的產(chǎn)品自然有其不同的包裝要求。如果限制過度包裝的標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)品本身的技術(shù)要求不相符，實踐中無法操作。那就不僅達不到防治包裝固體廢物污染環(huán)境的目的，還可能對包裝產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成不必要的負(fù)面影響。因此，制定標(biāo)準(zhǔn)時，必須考慮產(chǎn)品的技術(shù)要求。
3.標(biāo)準(zhǔn)的種類本條第一款未作限制，可以是國家標(biāo)準(zhǔn)，也可以是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，可以是強制性標(biāo)準(zhǔn)，也可以是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。實際工作中應(yīng)當(dāng)制定哪種標(biāo)準(zhǔn)，可以由國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會按照不同產(chǎn)品包裝的具體要求確定。
4.制定標(biāo)準(zhǔn)的目的在于防止過度包裝造成環(huán)境污染。什么是過度包裝，一般來說，凡是超出了包裝基本要求，即保護產(chǎn)品和提升產(chǎn)品價值要求的包裝，都屬于過度包裝。當(dāng)然，這一界定是比較含糊的，實踐中也很難操作。但是，如果某種產(chǎn)品，比如群眾意見比較大的月餅，有了明確的包裝標(biāo)準(zhǔn)，那么，凡是超出這一標(biāo)準(zhǔn)要求的包裝就可以認(rèn)定為過度包裝。這就給將來的工作提供了明確的依據(jù)，也是制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的意義所在。從固體廢物“三化”原則的角度看，通過制定標(biāo)準(zhǔn)防止過度包裝污染環(huán)境，可以從根本上解決固體廢物減量化的問題?！栋b廢棄物的處理與利用通則》對這一問題也規(guī)定，應(yīng)當(dāng)限制過分包裝，包裝應(yīng)采用輕質(zhì)、高強度的新型材料，應(yīng)當(dāng)采用集合包裝、可多次重復(fù)使用的包裝和集裝化運輸，并制定特殊規(guī)格的運輸包裝的標(biāo)準(zhǔn)化和通用化要求。當(dāng)然，包裝問題是比較復(fù)雜的，不可能一次性地得到解決，無論是標(biāo)準(zhǔn)的制定，還是強制回收辦法的執(zhí)行，都需要有一個漸進的過程?，F(xiàn)實生活中的產(chǎn)品種類很多，不同的產(chǎn)品特性不同，對包裝的要求也有區(qū)別。要制定適用于所有包裝物的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，難度很大。因此，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)針對月餅等人民群眾意見比較大的產(chǎn)品，先行制定防止過度包裝污染環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)，要求各生產(chǎn)企業(yè)遵守執(zhí)行。隨著社會的進步和經(jīng)濟的進一步發(fā)展，限制的標(biāo)準(zhǔn)可以逐步擴展到其他類別的產(chǎn)品，最終實現(xiàn)包裝廢物的減量化、資源化和無害化。
三、產(chǎn)品和包裝物強制回收制度
近年來，西方發(fā)達國家針對電子產(chǎn)品、廢舊機動車、包裝等物品實行了一項新制度，即生產(chǎn)者責(zé)任延伸（EPR）制度。產(chǎn)品和包裝物的強制回收制度只是生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的具體體現(xiàn)。按照生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，產(chǎn)品的生產(chǎn)者不僅要對所生產(chǎn)產(chǎn)品的質(zhì)量瑕疵以及生產(chǎn)過程中造成的環(huán)境污染負(fù)責(zé)，還要對無瑕疵的產(chǎn)品或包裝物廢棄后承擔(dān)回收利用或者處置的責(zé)任。換言之，生產(chǎn)者的責(zé)任鏈條要延伸到無瑕疵產(chǎn)品或包裝廢棄之后。這一制度突破了傳統(tǒng)民法生產(chǎn)者對產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)的原則，它通過延伸生產(chǎn)者的責(zé)任，將生產(chǎn)、消費、廢物回收處置三種不同類型和階段的責(zé)任有機地統(tǒng)一在一起。對產(chǎn)品和包裝物的強制回收制度，清潔生產(chǎn)促進法第二十七條第一款已規(guī)定，生產(chǎn)、銷售被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須在產(chǎn)品報廢和包裝物使用后對該產(chǎn)品和包裝物進行回收。強制回收的產(chǎn)品和包裝物的目錄和具體回收辦法，由國務(wù)院經(jīng)濟貿(mào)易行政主管部門制定。本條第二款在清潔生產(chǎn)促進法規(guī)定的基礎(chǔ)上作了進一步規(guī)定。具體內(nèi)容包括：
1．強制回收目錄的制定機構(gòu)。按照清潔生產(chǎn)促進法的規(guī)定，對產(chǎn)品和包裝物的強制回收目錄由國務(wù)院經(jīng)濟貿(mào)易行政主管部門制定。2003年國務(wù)院機構(gòu)改革后，國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會被撤銷，其職能分別并入國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部等有關(guān)部門。國家經(jīng)貿(mào)委原有的資源節(jié)約與綜合利用工作劃入國家發(fā)改委。按照國家發(fā)改委“三定”方案規(guī)定，國家發(fā)改委推進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，研究擬訂資源節(jié)約綜合利用規(guī)劃，參與編制生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，提出資源節(jié)約綜合利用的政策，協(xié)調(diào)生態(tài)建設(shè)和資源節(jié)約綜合利用的重大問題，組織協(xié)調(diào)環(huán)保產(chǎn)業(yè)工作。據(jù)此，負(fù)責(zé)這一目錄制定工作的是國家發(fā)展和改革委員會。國家發(fā)展和改革委員會在開展工作時，也應(yīng)當(dāng)加強各部門之間的協(xié)調(diào)和溝通，與國家環(huán)境保護總局等有關(guān)部門互相協(xié)作，做好這項工作。目前，這一強制回收的目錄還沒有出臺，國家發(fā)改委正會同有關(guān)部門抓緊研究制定。
2.強制回收目錄規(guī)范的對象。強制回收目錄既可以針對產(chǎn)品，也可以針對包裝物。實行強制回收制度，其意義在于防止固體廢物污染環(huán)境，危害人體健康，同時也通過回收和綜合利用，減少原材料的消耗，提高資源的再利用率。因此，要求強制回收的，并非所有的產(chǎn)品和包裝物，而主要是那些原材料消耗較大、污染環(huán)境嚴(yán)重、危害人體健康的產(chǎn)品和包裝物，比如，含有毒有害物質(zhì)的廢電器產(chǎn)品、含有對環(huán)境危害嚴(yán)重物質(zhì)的產(chǎn)品（如廢冰箱中的CFC）、含不回收可能產(chǎn)生危險物質(zhì)的產(chǎn)品（如報廢汽車）、含有危害人體健康物質(zhì)的產(chǎn)品或包裝物（如醫(yī)療廢物）以及一些常用的包裝物（如紙張、木材、塑料、玻璃）等。具體哪些產(chǎn)品和包裝物應(yīng)當(dāng)進行強制回收，要結(jié)合我國的經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展水平、固體廢物污染環(huán)境狀況、產(chǎn)品和包裝物的技術(shù)要求等實際情況確定。
3.強制回收義務(wù)。根據(jù)本條第二款規(guī)定，強制回收是有關(guān)企業(yè)必須履行的法定義務(wù)。目前，有關(guān)部門正在研究起草有關(guān)產(chǎn)品和包裝物的強制回收辦法。從西方國家的情況看，建立行之有效的回收機制是一件極為復(fù)雜的工作，涉及方方面面，不僅政府部門要加強協(xié)調(diào)，企業(yè)和公眾也要有一個認(rèn)識的過程。我國的情況與西方國家有很大的不同，如何從國情出發(fā)建立回收機制，將是各級政府和有關(guān)部門工作中要解決的重點問題。當(dāng)然，無論采用什么樣的回收機制，法律已經(jīng)將強制回收的義務(wù)主體確定為生產(chǎn)、銷售、進口依法被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)。具體地說，這一義務(wù)主體首先須是企業(yè)，個人無須承擔(dān)這一義務(wù)；其次，該企業(yè)包括生產(chǎn)者、進口者和銷售者，即不僅是生產(chǎn)有關(guān)產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)強制回收責(zé)任，進口者和銷售者也有同樣的義務(wù)。當(dāng)然，進口者、銷售者可以與生產(chǎn)者達成協(xié)議，按照一定的比例分擔(dān)義務(wù)或者約定由生產(chǎn)者承擔(dān)這項義務(wù)；再次，該企業(yè)必須生產(chǎn)、進口或者銷售了被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物，從事其他產(chǎn)品和包裝物生產(chǎn)、銷售或進口的，不承擔(dān)強制回收義務(wù)。違反本條第二款規(guī)定的強制回收義務(wù)的，依照清潔生產(chǎn)促進法第三十九條的規(guī)定處罰。