第二十一條 人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。
【釋義】本條是關(guān)于村民委員會召集村民代表開會的規(guī)定。
一、召集村民代表開會的條件
下面兩種村可以召開村民代表開會，一是人數(shù)較多的村。有多少人的村為人數(shù)較多的村，法律沒有規(guī)定，可由各地根據(jù)本地區(qū)的人口密集程度和居住狀況確定。二是村民居住分散的村。一個村由幾個甚至十幾個自然村組成，地域面積較廣，交通不便，可以認(rèn)為是村民居住分散的村。我國現(xiàn)有的一些村民委員會是在原來生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上設(shè)立的，規(guī)模較大，人口較多，一般在1000到3000人，多的達(dá)到8000至10000人；在一些山區(qū)，村民委員會由幾個自然村組成，村民居住分散；再加上土地由家庭承包經(jīng)營后，很多村民農(nóng)忙時下田干活，農(nóng)閑時外出打工，有的長年在外經(jīng)商辦企業(yè)。這些村經(jīng)常召開村民會議有一定困難。在這種情況下，為了保證廣大村民當(dāng)家做主，及時反映村民的利益和要求，村民委員會可以召集村民代表開會，討論決定村民會議授權(quán)的事項(xiàng)。根據(jù)法律規(guī)定，這兩種村可以召開村民代表開會，并不是必須召開村民代表開會。有的村雖然人口較多，但居住比較集中，經(jīng)濟(jì)條件較好，召開村民大會比較方便。有的村雖然居住分散，但交通方便，人口也不多，召開村民大會也比較方便。在這些情況下，仍應(yīng)堅(jiān)持召開村民大會。
在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意一種傾向，即用召集村民代表開會取代村民會議。由于村民代表人數(shù)少，召集會議方便，遇有不同意見，也好做工作。因此，有的地方為了圖省事、省麻煩，只召集村民代表開會，而不召開村民會議。這種做法是不妥當(dāng)?shù)摹?yīng)當(dāng)明確，只有人口較多或者居住分散，召開村民會議有困難的村，才可以召集村民代表開會，行使村民會議授予的職權(quán)。不是人口較多或者居住分散的村，不能召集村民代表開會，而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持通過村民會議的形式討論決定問題，決不能用召集村民代表開會來取代村民會議。即使在可以召集村民代表開會的村，對于村中的一些重大問題，如村民委員會換屆選舉、罷免村民委員會成員、制定村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、制定村規(guī)民約和村民自治章程等，也必須召開村民會議來討論解決，以便充分發(fā)揚(yáng)民主，保證和維護(hù)大多數(shù)村民的利益。
二、召集村民代表開會的特點(diǎn)
從法律規(guī)定來看，召集村民代表開會具有以下特點(diǎn)：第一，村民代表開會是特殊情況下村民會議的補(bǔ)充形式，既不是村民會議的常設(shè)形式，也不是村民自治的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。召集村民代表開會的制度并不普遍實(shí)行，只在人口較多或者居住分散的村才召開；人口較少或者居住集中的村，則不召開。第二，召集村民代表開會，其討論的事項(xiàng)來源于村民會議的授權(quán)，自身沒有獨(dú)立的職權(quán)，行使村民會議授予的權(quán)力。村民代表開會決定的事項(xiàng)不得同村民會議的決定相抵觸，也不得超越村民會議的授權(quán)。村民會議有權(quán)撤銷與村民會議的決定相抵觸或者越權(quán)作出的或者是不適當(dāng)?shù)臎Q定。第三，村民委員會召集村民代表開會并主持會議。一般是不定期召集，村里遇有需要討論決定的事情，而召開村民會議又有困難時才召開。會議的議題一般由村民委員會提出，也可以由村民聯(lián)名提出。同樣采取少數(shù)服從多數(shù)的原則，集體討論決定問題。會議作出的決定，所有村民和村干部都必須遵守執(zhí)行。
三、村民代表的產(chǎn)生
村民代表由推選產(chǎn)生，具體方式有兩種方式：一是由村民按戶推選產(chǎn)生，按五戶至十五戶推選產(chǎn)生一名代表，戶數(shù)較多的村可由十五戶推選一人，戶數(shù)較少的村可由五戶推選一人，具體多少戶推選一名代表合適，由各地根據(jù)情況確定；二是各村民小組推選產(chǎn)生，至于一個村民小組推選產(chǎn)生多少名代表合適，也由各地根據(jù)具體情況確定。推選的方式比較靈活，既可以是一人提名，其他人同意，也可以通過多次協(xié)商一致產(chǎn)生，還可以是選舉產(chǎn)生。但不管采取哪種方式產(chǎn)生村民代表，都必須充分發(fā)揚(yáng)民主，尊重村民的意愿，有利于實(shí)行民主決策、民主管理。村民代表應(yīng)具備一定的參政議政能力，對本村情況比較熟悉和了解，能夠客觀公正地代表和反映村民的利益和要求。村民代表的人數(shù)不宜過少，太少了就沒有代表性；也不宜過多，太多了不便于討論議事，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。具體確定多少，可根據(jù)本村的人口數(shù)、居住狀況、交通條件、利益分布等情況，由村民會議決定。
四、村民代表的任期和職責(zé)
關(guān)于村民代表的任期，法律沒有規(guī)定。有的地方規(guī)定村民代表與村民委員會的任期相同，任期三年；有的地方規(guī)定任期一年；有的地方的村民代表沒有任期，一次一推選，會議結(jié)束了，任務(wù)也就完成了。為了使每個村民都有機(jī)會參與群眾自治工作，與村民委員會召集村民代表開會的形式相適應(yīng)，不宜規(guī)定村民代表的任期，而應(yīng)實(shí)行一次一推選的制度。村的范圍比較小，村民之間比較熟悉，推選的方式比較靈活，人數(shù)也不多，完全有條件做到。實(shí)行一次一推選制度，也有利于調(diào)動村民參加村民自治的積極性，加強(qiáng)對村民代表的監(jiān)督。
村民代表的職責(zé)主要是三個方面：一是參加村民委員會召集的會議，討論決定村民會議授權(quán)的事項(xiàng)；二是與推選自己的村民聯(lián)系，反映他們的意見和建議；三是會議作出決定后，負(fù)責(zé)向推選自己的村民傳達(dá)，動員村民認(rèn)真遵守和執(zhí)行。
【釋義】本條是關(guān)于村民委員會召集村民代表開會的規(guī)定。
一、召集村民代表開會的條件
下面兩種村可以召開村民代表開會，一是人數(shù)較多的村。有多少人的村為人數(shù)較多的村，法律沒有規(guī)定，可由各地根據(jù)本地區(qū)的人口密集程度和居住狀況確定。二是村民居住分散的村。一個村由幾個甚至十幾個自然村組成，地域面積較廣，交通不便，可以認(rèn)為是村民居住分散的村。我國現(xiàn)有的一些村民委員會是在原來生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上設(shè)立的，規(guī)模較大，人口較多，一般在1000到3000人，多的達(dá)到8000至10000人；在一些山區(qū)，村民委員會由幾個自然村組成，村民居住分散；再加上土地由家庭承包經(jīng)營后，很多村民農(nóng)忙時下田干活，農(nóng)閑時外出打工，有的長年在外經(jīng)商辦企業(yè)。這些村經(jīng)常召開村民會議有一定困難。在這種情況下，為了保證廣大村民當(dāng)家做主，及時反映村民的利益和要求，村民委員會可以召集村民代表開會，討論決定村民會議授權(quán)的事項(xiàng)。根據(jù)法律規(guī)定，這兩種村可以召開村民代表開會，并不是必須召開村民代表開會。有的村雖然人口較多，但居住比較集中，經(jīng)濟(jì)條件較好，召開村民大會比較方便。有的村雖然居住分散，但交通方便，人口也不多，召開村民大會也比較方便。在這些情況下，仍應(yīng)堅(jiān)持召開村民大會。
在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意一種傾向，即用召集村民代表開會取代村民會議。由于村民代表人數(shù)少，召集會議方便，遇有不同意見，也好做工作。因此，有的地方為了圖省事、省麻煩，只召集村民代表開會，而不召開村民會議。這種做法是不妥當(dāng)?shù)摹?yīng)當(dāng)明確，只有人口較多或者居住分散，召開村民會議有困難的村，才可以召集村民代表開會，行使村民會議授予的職權(quán)。不是人口較多或者居住分散的村，不能召集村民代表開會，而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持通過村民會議的形式討論決定問題，決不能用召集村民代表開會來取代村民會議。即使在可以召集村民代表開會的村，對于村中的一些重大問題，如村民委員會換屆選舉、罷免村民委員會成員、制定村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、制定村規(guī)民約和村民自治章程等，也必須召開村民會議來討論解決，以便充分發(fā)揚(yáng)民主，保證和維護(hù)大多數(shù)村民的利益。
二、召集村民代表開會的特點(diǎn)
從法律規(guī)定來看，召集村民代表開會具有以下特點(diǎn)：第一，村民代表開會是特殊情況下村民會議的補(bǔ)充形式，既不是村民會議的常設(shè)形式，也不是村民自治的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。召集村民代表開會的制度并不普遍實(shí)行，只在人口較多或者居住分散的村才召開；人口較少或者居住集中的村，則不召開。第二，召集村民代表開會，其討論的事項(xiàng)來源于村民會議的授權(quán)，自身沒有獨(dú)立的職權(quán)，行使村民會議授予的權(quán)力。村民代表開會決定的事項(xiàng)不得同村民會議的決定相抵觸，也不得超越村民會議的授權(quán)。村民會議有權(quán)撤銷與村民會議的決定相抵觸或者越權(quán)作出的或者是不適當(dāng)?shù)臎Q定。第三，村民委員會召集村民代表開會并主持會議。一般是不定期召集，村里遇有需要討論決定的事情，而召開村民會議又有困難時才召開。會議的議題一般由村民委員會提出，也可以由村民聯(lián)名提出。同樣采取少數(shù)服從多數(shù)的原則，集體討論決定問題。會議作出的決定，所有村民和村干部都必須遵守執(zhí)行。
三、村民代表的產(chǎn)生
村民代表由推選產(chǎn)生，具體方式有兩種方式：一是由村民按戶推選產(chǎn)生，按五戶至十五戶推選產(chǎn)生一名代表，戶數(shù)較多的村可由十五戶推選一人，戶數(shù)較少的村可由五戶推選一人，具體多少戶推選一名代表合適，由各地根據(jù)情況確定；二是各村民小組推選產(chǎn)生，至于一個村民小組推選產(chǎn)生多少名代表合適，也由各地根據(jù)具體情況確定。推選的方式比較靈活，既可以是一人提名，其他人同意，也可以通過多次協(xié)商一致產(chǎn)生，還可以是選舉產(chǎn)生。但不管采取哪種方式產(chǎn)生村民代表，都必須充分發(fā)揚(yáng)民主，尊重村民的意愿，有利于實(shí)行民主決策、民主管理。村民代表應(yīng)具備一定的參政議政能力，對本村情況比較熟悉和了解，能夠客觀公正地代表和反映村民的利益和要求。村民代表的人數(shù)不宜過少，太少了就沒有代表性；也不宜過多，太多了不便于討論議事，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。具體確定多少，可根據(jù)本村的人口數(shù)、居住狀況、交通條件、利益分布等情況，由村民會議決定。
四、村民代表的任期和職責(zé)
關(guān)于村民代表的任期，法律沒有規(guī)定。有的地方規(guī)定村民代表與村民委員會的任期相同，任期三年；有的地方規(guī)定任期一年；有的地方的村民代表沒有任期，一次一推選，會議結(jié)束了，任務(wù)也就完成了。為了使每個村民都有機(jī)會參與群眾自治工作，與村民委員會召集村民代表開會的形式相適應(yīng)，不宜規(guī)定村民代表的任期，而應(yīng)實(shí)行一次一推選的制度。村的范圍比較小，村民之間比較熟悉，推選的方式比較靈活，人數(shù)也不多，完全有條件做到。實(shí)行一次一推選制度，也有利于調(diào)動村民參加村民自治的積極性，加強(qiáng)對村民代表的監(jiān)督。
村民代表的職責(zé)主要是三個方面：一是參加村民委員會召集的會議，討論決定村民會議授權(quán)的事項(xiàng)；二是與推選自己的村民聯(lián)系，反映他們的意見和建議；三是會議作出決定后，負(fù)責(zé)向推選自己的村民傳達(dá)，動員村民認(rèn)真遵守和執(zhí)行。