第二十七條 列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議后再交付表決。
常務(wù)委員會(huì)會(huì)議第一次審議法律案，在全體會(huì)議上聽取提案人的說明，由分組會(huì)議進(jìn)行初步審議。
常務(wù)委員會(huì)會(huì)議第二次審議法律案，在全體會(huì)議上聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案修改情況和主要問題的匯報(bào)，由分組會(huì)議進(jìn)一步審議。
常務(wù)委員會(huì)會(huì)議第三次審議法律案，在全體會(huì)議上聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告，由分組會(huì)議對(duì)法律草案修改稿進(jìn)行審議。
常務(wù)委員會(huì)審議法律案時(shí)，根據(jù)需要，可以召開聯(lián)組會(huì)議或者全體會(huì)議，對(duì)法律草案中的主要問題進(jìn)行討論。
【釋義】本條是對(duì)常委會(huì)審議法律案的具體程序的規(guī)定。法律案的審議程序，是立法程序的主體，是立法程序中最重要的階段。法律案只有經(jīng)過常委會(huì)組成人員的充分審議，才能制定得更加完備，更符合人民的意志。本條對(duì)全國人大常委會(huì)審議法律的具體程序作出了規(guī)定，明確了全國人大常委會(huì)審議法律案，一般實(shí)行三審制，同時(shí)對(duì)常委會(huì)審議法律案的形式作出了規(guī)定。
一、三審制
(一)三審制的形成過程
全國人大常委會(huì)行使立法權(quán)，不是從建國初就確立的。依照憲法規(guī)定，全國人大和全國人大常委會(huì)行使國家立法權(quán)，以憲法形式確立全國人大常委會(huì)有制定法律的權(quán)力，是從1982年憲法開始的。1954年憲法曾經(jīng)明確規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)是行使國家立法權(quán)的惟一機(jī)關(guān)。”全國人大常委會(huì)“解釋法律”、“制定法令”。雖然1955年和1959年全國人大曾分別兩次授權(quán)人大常委會(huì)有制定部分單行法規(guī)和修改部分現(xiàn)行法律的權(quán)力，但立法權(quán)仍在全國人民代表大會(huì)。1982憲法總結(jié)了多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，考慮到單純依靠全國人民代表大會(huì)很難完成日益繁重的立法任務(wù)，因此適當(dāng)擴(kuò)大了全國人大常委會(huì)的組織和職權(quán)，其中一項(xiàng)是將全國人大的部分立法權(quán)交給常委會(huì)行使，為加強(qiáng)立法工作，加快立法步伐奠定了基礎(chǔ)。從立法數(shù)量上看，在常委會(huì)上通過的法律遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了代表大會(huì)通過的法律。從1979年到2000年九屆全國人大三次會(huì)議，全國人大和全國人大常委會(huì)共制定法律和有關(guān)法律問題的決定370余部，其中由全國人大常委會(huì)審議通過的就有330部左右。
在六屆全國人大常委會(huì)以前，提請(qǐng)常委會(huì)審議的法律案，大都是在當(dāng)次會(huì)議上就交付表決，1983年3月，五屆全國人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議審議了國務(wù)院提請(qǐng)的海上交通安全法(草案)，由于對(duì)草案有的重大問題有不同意見，委員長(zhǎng)會(huì)議決定該法律案不交付本次常委會(huì)會(huì)議表決，交有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)一步研究修改后，再交付以后的常委會(huì)審議表決，該法后來于1983年9月在六屆全國人大常委會(huì)二次會(huì)議上通過。從這次會(huì)議開始，為了使常委會(huì)組成人員審議法律有充分的時(shí)間，六屆全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，向常委會(huì)提出的法律案，在當(dāng)次會(huì)議上不表決，由法律委員會(huì)向下次常委會(huì)或者以后的常委會(huì)提出審議結(jié)果報(bào)告。1987年11月制定全國人大常委會(huì)議事規(guī)則時(shí)，將這一程序以法律形式固定下來，因此，六屆、七屆、八屆全國人大常委會(huì)對(duì)法律案的審議一般要經(jīng)過兩次會(huì)議才能交付表決。九屆全國人大常委會(huì)為提高立法質(zhì)量，將二審制進(jìn)一步發(fā)展為一般實(shí)行三審制。李鵬委員長(zhǎng)在1998年4月29日九屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議上對(duì)為什么要實(shí)行三審制作了一段講話，他指出：“常委會(huì)還需要進(jìn)一步改進(jìn)審議法律草案的程序。一些委員反映，審議法律草案缺乏充裕的時(shí)間。有些法律案第一次聽取說明，還來不及消化，就開始審議，第二次會(huì)議就要通過，顯得有些倉促，影響立法質(zhì)量。委員長(zhǎng)會(huì)議討論了大家的意見，決定今后審議法律草案一般要實(shí)行三審制：一審，聽取提案人對(duì)法律草案的說明，進(jìn)行初步審議；二審，在經(jīng)過兩個(gè)月或者更長(zhǎng)的時(shí)間，委員們對(duì)法律草案進(jìn)行充分的調(diào)查研究后，圍繞法律草案的重點(diǎn)、難點(diǎn)和分歧意見，進(jìn)行深入審議；三審，在專門委員會(huì)根據(jù)委員們的審議意見對(duì)法律草案進(jìn)行修改并提出審議結(jié)果報(bào)告的基礎(chǔ)上再作審議，如果意見不大，即付表決。實(shí)行三審制可以使審議工作做得更充分一些，有利于提高立法質(zhì)量和效率。按照常委會(huì)議事規(guī)則的規(guī)定，有關(guān)法律問題的決定的議案和修改法律的議案，有的一審就可以通過。對(duì)一些內(nèi)容比較單一、分歧又不大的法律案，也可以二審?fù)ㄟ^，不必強(qiáng)求一致?！?BR> 九屆人大常委會(huì)自實(shí)行三審制以來，對(duì)法律案的審議更加細(xì)致、具體。由于有了相對(duì)充裕的時(shí)間，在一次審議和二次審議閉會(huì)后，許多常委會(huì)組成人員都要分別就審議的法律案的有關(guān)問題進(jìn)行專題調(diào)研，召開座談會(huì)聽取意見，然后將了解到的情況和意見帶到常委會(huì)上，為進(jìn)一步審議修改法律案提出自己的意見。由于準(zhǔn)備充分，有的放矢，常委會(huì)組成人員審議法律案的質(zhì)量和水平不斷提高。立法法根據(jù)這一時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)此做了規(guī)定，列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次會(huì)議審議才能交付表決。
(二)三審制的分工
1.國外議會(huì)的審議程序。從世界各國討論法案的程序看，各有不同，一般來講，可用兩種概念來概括：一是讀會(huì)(Reading)概念，二是審查和討論概念。兩者在內(nèi)容上大同小異，只是在形式上存有差別。后者不使用“讀會(huì)”概念，而是徑直依有關(guān)程序?qū)⒎ò柑峤粫?huì)議審查和討論；前者注重“讀”的程序，“一讀”時(shí)往往只宣讀法的標(biāo)題，在“二讀”和“三讀”階段才全面討論法案的原則和內(nèi)容。按廣義的讀會(huì)概念，各國討論法案通?？煞譃槿N：一是一讀會(huì)。即直接審查或討論法案，無需區(qū)分并經(jīng)過宣讀標(biāo)題等程序。二是兩讀會(huì)。即第一讀，對(duì)法案的一般原則進(jìn)行討論；第二讀，在對(duì)法案進(jìn)行最后表決前，詳細(xì)審查法案的條款和委員會(huì)提出的修正條款。法國等國家實(shí)行二讀制。三是三讀會(huì)。通常是：第一讀，宣讀法案題目，介紹法案的一般原則；第二讀，詳細(xì)審查委員會(huì)提交的法案的基本條款；第三讀，最后考慮法案的一般原則，通過法案。美國等國家實(shí)行三讀制。但英國等國家的三讀會(huì)制與上面所說的三讀制略有不同。英國的第一讀，僅宣讀案名，并決定進(jìn)行第二讀的日期。初讀法案時(shí)，一般不作辯論，但對(duì)于重要的政府提案，內(nèi)閣成員議員須先作簡(jiǎn)短的說明。第二讀，將法案提交討論，討論法案的各種原則，以決定法案是否成立。然后由委員會(huì)根據(jù)二讀所決定的原則審查法案(審查不得*已定的原則)，再由委員會(huì)將審查結(jié)果向院會(huì)提出報(bào)告。第三讀，全面審查法案，并對(duì)法案進(jìn)行表決。
2.我國三審制的分工?？偨Y(jié)九屆全國人大常委會(huì)實(shí)行三審制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，立法法對(duì)三審的內(nèi)容作出了比較明確的規(guī)定，將三審制用法律形式固定下來，使這一行之有效的作法法律化、制度化，使審議工作有法可依。三審制的主要分工是：
一審，全國人大常委會(huì)會(huì)議第一次審議法律案，在常委會(huì)全體會(huì)議上聽取提案人作法律草案的說明。比如，《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法(草案)》作為國務(wù)院提交常委會(huì)的法律案，由當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳敏章受國務(wù)院委托向常委會(huì)作說明。說明中一般要對(duì)制定該法律的必要性、可行性及主要內(nèi)容作些介紹。然后，由常委會(huì)組成人員對(duì)法律草案進(jìn)行初步審議。初步審議通常是在分組會(huì)上進(jìn)行，一般先由工作人員把法律案文本宣讀一遍，然后由常委會(huì)組成人員對(duì)法律案進(jìn)行初步的討論。
二審，常委會(huì)會(huì)議第二次審議法律案，在常委會(huì)全體會(huì)議上聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案修改情況和主要問題的匯報(bào)，這個(gè)匯報(bào)是法律委員會(huì)根據(jù)各方面對(duì)法律草案的意見(包括常委會(huì)組成人員對(duì)法律草案的初審意見，有關(guān)專門委員會(huì)對(duì)法律草案的意見，各有關(guān)部門、專家和地方對(duì)法律草案的意見等)，對(duì)法律草案進(jìn)行修改后作出的，是對(duì)新的法律草案修改了哪些內(nèi)容，為什么這樣修改，有何不同意見，還存在哪些問題所做的介紹。根據(jù)法律委員會(huì)的匯報(bào)，常委會(huì)召開分組會(huì)議對(duì)新修改的法律草案文本作進(jìn)一步審議。第二次審議應(yīng)當(dāng)圍繞法律草案二次審議稿的重點(diǎn)、難點(diǎn)和分歧意見，進(jìn)行深入審議，因?yàn)榈诙螌徸h距離第一次審議通常至少要經(jīng)過兩個(gè)月的時(shí)間(全國人大常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月召開一次)，閉會(huì)期間許多常委會(huì)組成人員對(duì)法律草案都進(jìn)行了充分的調(diào)查研究，各方面對(duì)法律草案的意見也反映的更加充分，因此第二次審議法律案比第一次審議應(yīng)當(dāng)更深入、更具體、更有針對(duì)性。
三審，常委會(huì)會(huì)議第三次審議法律案，在全體會(huì)議上聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告，這個(gè)報(bào)告是對(duì)該法律草案的整個(gè)審議過程和各方面對(duì)法律草案二次審議稿提出的意見作出的總結(jié)，一般首先簡(jiǎn)單介紹審議過程，然后對(duì)二次審議稿的修改作出介紹，根據(jù)本法第三十一條的規(guī)定，對(duì)重要的不同意見也要在審議結(jié)果報(bào)告中予以說明。常委會(huì)組成人員召開分組會(huì)議對(duì)法律草案三次審議稿再進(jìn)行審議，在當(dāng)次會(huì)議上提出意見，法律委員會(huì)根據(jù)委員們的意見再對(duì)草案三次審議稿進(jìn)行必要的修改，提出建議表決稿，如果沒有大的意見，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)全體會(huì)議表決，以常委會(huì)全體組成人員的過半數(shù)通過。
二、常委會(huì)會(huì)議審議法律案的形式
根據(jù)全國人大常委會(huì)議事規(guī)則的規(guī)定，常委會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，召開全體會(huì)議、分組會(huì)議、聯(lián)組會(huì)議。這是常委會(huì)會(huì)議的三種具體方式。這三種會(huì)議在審議法律案中的作用，是不盡相同的。
(一)全體會(huì)議
常委會(huì)全體會(huì)議是常委會(huì)全體組成人員參加的會(huì)議，它是常委會(huì)行使職權(quán)最基本的會(huì)議形式之一。全體會(huì)議聽取關(guān)于議案的說明、關(guān)于議案審議結(jié)果的報(bào)告和有關(guān)工作報(bào)告，并對(duì)各項(xiàng)議案進(jìn)行表決。因此，對(duì)法律案的說明、修改意見的匯報(bào)、審議結(jié)果報(bào)告和法律案的表決都是在全體會(huì)議上進(jìn)行。通常情況下，常委會(huì)的開始和結(jié)束都要召開全體會(huì)議，審議各項(xiàng)議案多在分組會(huì)議和聯(lián)組會(huì)議上，但近些年來，常委會(huì)全體會(huì)議也經(jīng)常安排大會(huì)發(fā)言，對(duì)一些法律案開展討論。
(二)分組會(huì)議
分組會(huì)議是將常委會(huì)組成人員分成若干個(gè)小組開會(huì)。這種會(huì)議形式便于常委會(huì)組成人員討論問題，發(fā)表意見。所有提交全體會(huì)議審議的法律案，都要經(jīng)過分組會(huì)議的審議。對(duì)法律案的具體審議主要是在分組會(huì)議上，所以，分組審議是常委會(huì)審議法律案的基礎(chǔ)。目前，九屆人大常委會(huì)組成人員共分六個(gè)小組召開分組會(huì)，比以往的四個(gè)組增加了兩個(gè)組，這是為了使更多的常委會(huì)組成人員有發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。根據(jù)會(huì)議安排，分組會(huì)議審議法律案，多是先審議準(zhǔn)備通過的法律草案，然后再審議二審和初審的法律草案。對(duì)于常委會(huì)組成人員和列席會(huì)議人員在分組會(huì)議上提出的對(duì)法律草案的意見，由工作人員記錄，并及時(shí)整理成會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)印發(fā)當(dāng)次會(huì)議，使各組審議情況得以交流。同時(shí)法律委員會(huì)要對(duì)常委會(huì)組成人員提出的具體修改意見抓緊時(shí)間研究，對(duì)于常委會(huì)進(jìn)入三審的法律案，法律委員會(huì)必須在當(dāng)次會(huì)議上根據(jù)常委會(huì)組成人員的意見，提出最后的修改意見報(bào)告和建議表決稿。
(三)聯(lián)組會(huì)議
聯(lián)組會(huì)議是各個(gè)組的常委會(huì)組成人員在一起召開的會(huì)議，參加人員是全體常委會(huì)組成人員，聯(lián)組會(huì)議可以說是非正式的全體會(huì)議，因?yàn)樵诼?lián)組會(huì)議上不決定問題，因此對(duì)參加人數(shù)的規(guī)定不像對(duì)全體會(huì)議要求那么嚴(yán)格。聯(lián)組會(huì)議審議是在分組會(huì)議審議的基礎(chǔ)上對(duì)議案進(jìn)行進(jìn)一步審議，是在更大的范圍內(nèi)讓對(duì)法律案有不同意見的常委會(huì)組成人員有一個(gè)直接交鋒的機(jī)會(huì)。通常情況下，在聯(lián)組會(huì)議上討論的問題大都是在分組會(huì)議上審議的熱點(diǎn)問題，通過對(duì)這些問題的討論，使常委會(huì)組成人員對(duì)有關(guān)問題認(rèn)識(shí)更深入，使審議更進(jìn)一步，有利于對(duì)重要問題取得共識(shí)。這種討論可以是在法律案的初審階段，也可以在法律案的二審和三審階段。
近些年來，全國人大立法實(shí)踐中，法律案經(jīng)分組會(huì)議審議后，進(jìn)一步討論多是在全體會(huì)議上，六屆人大常委會(huì)在聯(lián)組會(huì)上進(jìn)行討論或者辯論的方式到八屆、九屆運(yùn)用的比較少。全體會(huì)議討論，作為大會(huì)發(fā)言，要事先報(bào)名，以便會(huì)議安排，有的是個(gè)人發(fā)言，有的是幾個(gè)人選出一個(gè)代表聯(lián)合發(fā)言，還有的是代表本組發(fā)言，在某種意義上說達(dá)到了交流的目的，但相對(duì)于聯(lián)組會(huì)議的討論來說，全體會(huì)議上的發(fā)言往往缺少對(duì)問題的交鋒，對(duì)一些問題的討論不夠深入。因此，本條規(guī)定，常務(wù)委員會(huì)審議法律案時(shí)，根據(jù)需要，可以召開聯(lián)組會(huì)議或者全體會(huì)議，對(duì)法律草案中的主要問題進(jìn)行討論。這一規(guī)定，把聯(lián)組會(huì)議和全體會(huì)議兩種會(huì)議形式結(jié)合起來，有利于深化法律草案的審議。
常務(wù)委員會(huì)會(huì)議第一次審議法律案，在全體會(huì)議上聽取提案人的說明，由分組會(huì)議進(jìn)行初步審議。
常務(wù)委員會(huì)會(huì)議第二次審議法律案，在全體會(huì)議上聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案修改情況和主要問題的匯報(bào)，由分組會(huì)議進(jìn)一步審議。
常務(wù)委員會(huì)會(huì)議第三次審議法律案，在全體會(huì)議上聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告，由分組會(huì)議對(duì)法律草案修改稿進(jìn)行審議。
常務(wù)委員會(huì)審議法律案時(shí)，根據(jù)需要，可以召開聯(lián)組會(huì)議或者全體會(huì)議，對(duì)法律草案中的主要問題進(jìn)行討論。
【釋義】本條是對(duì)常委會(huì)審議法律案的具體程序的規(guī)定。法律案的審議程序，是立法程序的主體，是立法程序中最重要的階段。法律案只有經(jīng)過常委會(huì)組成人員的充分審議，才能制定得更加完備，更符合人民的意志。本條對(duì)全國人大常委會(huì)審議法律的具體程序作出了規(guī)定，明確了全國人大常委會(huì)審議法律案，一般實(shí)行三審制，同時(shí)對(duì)常委會(huì)審議法律案的形式作出了規(guī)定。
一、三審制
(一)三審制的形成過程
全國人大常委會(huì)行使立法權(quán)，不是從建國初就確立的。依照憲法規(guī)定，全國人大和全國人大常委會(huì)行使國家立法權(quán)，以憲法形式確立全國人大常委會(huì)有制定法律的權(quán)力，是從1982年憲法開始的。1954年憲法曾經(jīng)明確規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)是行使國家立法權(quán)的惟一機(jī)關(guān)。”全國人大常委會(huì)“解釋法律”、“制定法令”。雖然1955年和1959年全國人大曾分別兩次授權(quán)人大常委會(huì)有制定部分單行法規(guī)和修改部分現(xiàn)行法律的權(quán)力，但立法權(quán)仍在全國人民代表大會(huì)。1982憲法總結(jié)了多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，考慮到單純依靠全國人民代表大會(huì)很難完成日益繁重的立法任務(wù)，因此適當(dāng)擴(kuò)大了全國人大常委會(huì)的組織和職權(quán)，其中一項(xiàng)是將全國人大的部分立法權(quán)交給常委會(huì)行使，為加強(qiáng)立法工作，加快立法步伐奠定了基礎(chǔ)。從立法數(shù)量上看，在常委會(huì)上通過的法律遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了代表大會(huì)通過的法律。從1979年到2000年九屆全國人大三次會(huì)議，全國人大和全國人大常委會(huì)共制定法律和有關(guān)法律問題的決定370余部，其中由全國人大常委會(huì)審議通過的就有330部左右。
在六屆全國人大常委會(huì)以前，提請(qǐng)常委會(huì)審議的法律案，大都是在當(dāng)次會(huì)議上就交付表決，1983年3月，五屆全國人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議審議了國務(wù)院提請(qǐng)的海上交通安全法(草案)，由于對(duì)草案有的重大問題有不同意見，委員長(zhǎng)會(huì)議決定該法律案不交付本次常委會(huì)會(huì)議表決，交有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)一步研究修改后，再交付以后的常委會(huì)審議表決，該法后來于1983年9月在六屆全國人大常委會(huì)二次會(huì)議上通過。從這次會(huì)議開始，為了使常委會(huì)組成人員審議法律有充分的時(shí)間，六屆全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，向常委會(huì)提出的法律案，在當(dāng)次會(huì)議上不表決，由法律委員會(huì)向下次常委會(huì)或者以后的常委會(huì)提出審議結(jié)果報(bào)告。1987年11月制定全國人大常委會(huì)議事規(guī)則時(shí)，將這一程序以法律形式固定下來，因此，六屆、七屆、八屆全國人大常委會(huì)對(duì)法律案的審議一般要經(jīng)過兩次會(huì)議才能交付表決。九屆全國人大常委會(huì)為提高立法質(zhì)量，將二審制進(jìn)一步發(fā)展為一般實(shí)行三審制。李鵬委員長(zhǎng)在1998年4月29日九屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議上對(duì)為什么要實(shí)行三審制作了一段講話，他指出：“常委會(huì)還需要進(jìn)一步改進(jìn)審議法律草案的程序。一些委員反映，審議法律草案缺乏充裕的時(shí)間。有些法律案第一次聽取說明，還來不及消化，就開始審議，第二次會(huì)議就要通過，顯得有些倉促，影響立法質(zhì)量。委員長(zhǎng)會(huì)議討論了大家的意見，決定今后審議法律草案一般要實(shí)行三審制：一審，聽取提案人對(duì)法律草案的說明，進(jìn)行初步審議；二審，在經(jīng)過兩個(gè)月或者更長(zhǎng)的時(shí)間，委員們對(duì)法律草案進(jìn)行充分的調(diào)查研究后，圍繞法律草案的重點(diǎn)、難點(diǎn)和分歧意見，進(jìn)行深入審議；三審，在專門委員會(huì)根據(jù)委員們的審議意見對(duì)法律草案進(jìn)行修改并提出審議結(jié)果報(bào)告的基礎(chǔ)上再作審議，如果意見不大，即付表決。實(shí)行三審制可以使審議工作做得更充分一些，有利于提高立法質(zhì)量和效率。按照常委會(huì)議事規(guī)則的規(guī)定，有關(guān)法律問題的決定的議案和修改法律的議案，有的一審就可以通過。對(duì)一些內(nèi)容比較單一、分歧又不大的法律案，也可以二審?fù)ㄟ^，不必強(qiáng)求一致?！?BR> 九屆人大常委會(huì)自實(shí)行三審制以來，對(duì)法律案的審議更加細(xì)致、具體。由于有了相對(duì)充裕的時(shí)間，在一次審議和二次審議閉會(huì)后，許多常委會(huì)組成人員都要分別就審議的法律案的有關(guān)問題進(jìn)行專題調(diào)研，召開座談會(huì)聽取意見，然后將了解到的情況和意見帶到常委會(huì)上，為進(jìn)一步審議修改法律案提出自己的意見。由于準(zhǔn)備充分，有的放矢，常委會(huì)組成人員審議法律案的質(zhì)量和水平不斷提高。立法法根據(jù)這一時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)此做了規(guī)定，列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次會(huì)議審議才能交付表決。
(二)三審制的分工
1.國外議會(huì)的審議程序。從世界各國討論法案的程序看，各有不同，一般來講，可用兩種概念來概括：一是讀會(huì)(Reading)概念，二是審查和討論概念。兩者在內(nèi)容上大同小異，只是在形式上存有差別。后者不使用“讀會(huì)”概念，而是徑直依有關(guān)程序?qū)⒎ò柑峤粫?huì)議審查和討論；前者注重“讀”的程序，“一讀”時(shí)往往只宣讀法的標(biāo)題，在“二讀”和“三讀”階段才全面討論法案的原則和內(nèi)容。按廣義的讀會(huì)概念，各國討論法案通?？煞譃槿N：一是一讀會(huì)。即直接審查或討論法案，無需區(qū)分并經(jīng)過宣讀標(biāo)題等程序。二是兩讀會(huì)。即第一讀，對(duì)法案的一般原則進(jìn)行討論；第二讀，在對(duì)法案進(jìn)行最后表決前，詳細(xì)審查法案的條款和委員會(huì)提出的修正條款。法國等國家實(shí)行二讀制。三是三讀會(huì)。通常是：第一讀，宣讀法案題目，介紹法案的一般原則；第二讀，詳細(xì)審查委員會(huì)提交的法案的基本條款；第三讀，最后考慮法案的一般原則，通過法案。美國等國家實(shí)行三讀制。但英國等國家的三讀會(huì)制與上面所說的三讀制略有不同。英國的第一讀，僅宣讀案名，并決定進(jìn)行第二讀的日期。初讀法案時(shí)，一般不作辯論，但對(duì)于重要的政府提案，內(nèi)閣成員議員須先作簡(jiǎn)短的說明。第二讀，將法案提交討論，討論法案的各種原則，以決定法案是否成立。然后由委員會(huì)根據(jù)二讀所決定的原則審查法案(審查不得*已定的原則)，再由委員會(huì)將審查結(jié)果向院會(huì)提出報(bào)告。第三讀，全面審查法案，并對(duì)法案進(jìn)行表決。
2.我國三審制的分工?？偨Y(jié)九屆全國人大常委會(huì)實(shí)行三審制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，立法法對(duì)三審的內(nèi)容作出了比較明確的規(guī)定，將三審制用法律形式固定下來，使這一行之有效的作法法律化、制度化，使審議工作有法可依。三審制的主要分工是：
一審，全國人大常委會(huì)會(huì)議第一次審議法律案，在常委會(huì)全體會(huì)議上聽取提案人作法律草案的說明。比如，《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法(草案)》作為國務(wù)院提交常委會(huì)的法律案，由當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳敏章受國務(wù)院委托向常委會(huì)作說明。說明中一般要對(duì)制定該法律的必要性、可行性及主要內(nèi)容作些介紹。然后，由常委會(huì)組成人員對(duì)法律草案進(jìn)行初步審議。初步審議通常是在分組會(huì)上進(jìn)行，一般先由工作人員把法律案文本宣讀一遍，然后由常委會(huì)組成人員對(duì)法律案進(jìn)行初步的討論。
二審，常委會(huì)會(huì)議第二次審議法律案，在常委會(huì)全體會(huì)議上聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案修改情況和主要問題的匯報(bào)，這個(gè)匯報(bào)是法律委員會(huì)根據(jù)各方面對(duì)法律草案的意見(包括常委會(huì)組成人員對(duì)法律草案的初審意見，有關(guān)專門委員會(huì)對(duì)法律草案的意見，各有關(guān)部門、專家和地方對(duì)法律草案的意見等)，對(duì)法律草案進(jìn)行修改后作出的，是對(duì)新的法律草案修改了哪些內(nèi)容，為什么這樣修改，有何不同意見，還存在哪些問題所做的介紹。根據(jù)法律委員會(huì)的匯報(bào)，常委會(huì)召開分組會(huì)議對(duì)新修改的法律草案文本作進(jìn)一步審議。第二次審議應(yīng)當(dāng)圍繞法律草案二次審議稿的重點(diǎn)、難點(diǎn)和分歧意見，進(jìn)行深入審議，因?yàn)榈诙螌徸h距離第一次審議通常至少要經(jīng)過兩個(gè)月的時(shí)間(全國人大常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月召開一次)，閉會(huì)期間許多常委會(huì)組成人員對(duì)法律草案都進(jìn)行了充分的調(diào)查研究，各方面對(duì)法律草案的意見也反映的更加充分，因此第二次審議法律案比第一次審議應(yīng)當(dāng)更深入、更具體、更有針對(duì)性。
三審，常委會(huì)會(huì)議第三次審議法律案，在全體會(huì)議上聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告，這個(gè)報(bào)告是對(duì)該法律草案的整個(gè)審議過程和各方面對(duì)法律草案二次審議稿提出的意見作出的總結(jié)，一般首先簡(jiǎn)單介紹審議過程，然后對(duì)二次審議稿的修改作出介紹，根據(jù)本法第三十一條的規(guī)定，對(duì)重要的不同意見也要在審議結(jié)果報(bào)告中予以說明。常委會(huì)組成人員召開分組會(huì)議對(duì)法律草案三次審議稿再進(jìn)行審議，在當(dāng)次會(huì)議上提出意見，法律委員會(huì)根據(jù)委員們的意見再對(duì)草案三次審議稿進(jìn)行必要的修改，提出建議表決稿，如果沒有大的意見，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)全體會(huì)議表決，以常委會(huì)全體組成人員的過半數(shù)通過。
二、常委會(huì)會(huì)議審議法律案的形式
根據(jù)全國人大常委會(huì)議事規(guī)則的規(guī)定，常委會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，召開全體會(huì)議、分組會(huì)議、聯(lián)組會(huì)議。這是常委會(huì)會(huì)議的三種具體方式。這三種會(huì)議在審議法律案中的作用，是不盡相同的。
(一)全體會(huì)議
常委會(huì)全體會(huì)議是常委會(huì)全體組成人員參加的會(huì)議，它是常委會(huì)行使職權(quán)最基本的會(huì)議形式之一。全體會(huì)議聽取關(guān)于議案的說明、關(guān)于議案審議結(jié)果的報(bào)告和有關(guān)工作報(bào)告，并對(duì)各項(xiàng)議案進(jìn)行表決。因此，對(duì)法律案的說明、修改意見的匯報(bào)、審議結(jié)果報(bào)告和法律案的表決都是在全體會(huì)議上進(jìn)行。通常情況下，常委會(huì)的開始和結(jié)束都要召開全體會(huì)議，審議各項(xiàng)議案多在分組會(huì)議和聯(lián)組會(huì)議上，但近些年來，常委會(huì)全體會(huì)議也經(jīng)常安排大會(huì)發(fā)言，對(duì)一些法律案開展討論。
(二)分組會(huì)議
分組會(huì)議是將常委會(huì)組成人員分成若干個(gè)小組開會(huì)。這種會(huì)議形式便于常委會(huì)組成人員討論問題，發(fā)表意見。所有提交全體會(huì)議審議的法律案，都要經(jīng)過分組會(huì)議的審議。對(duì)法律案的具體審議主要是在分組會(huì)議上，所以，分組審議是常委會(huì)審議法律案的基礎(chǔ)。目前，九屆人大常委會(huì)組成人員共分六個(gè)小組召開分組會(huì)，比以往的四個(gè)組增加了兩個(gè)組，這是為了使更多的常委會(huì)組成人員有發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。根據(jù)會(huì)議安排，分組會(huì)議審議法律案，多是先審議準(zhǔn)備通過的法律草案，然后再審議二審和初審的法律草案。對(duì)于常委會(huì)組成人員和列席會(huì)議人員在分組會(huì)議上提出的對(duì)法律草案的意見，由工作人員記錄，并及時(shí)整理成會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)印發(fā)當(dāng)次會(huì)議，使各組審議情況得以交流。同時(shí)法律委員會(huì)要對(duì)常委會(huì)組成人員提出的具體修改意見抓緊時(shí)間研究，對(duì)于常委會(huì)進(jìn)入三審的法律案，法律委員會(huì)必須在當(dāng)次會(huì)議上根據(jù)常委會(huì)組成人員的意見，提出最后的修改意見報(bào)告和建議表決稿。
(三)聯(lián)組會(huì)議
聯(lián)組會(huì)議是各個(gè)組的常委會(huì)組成人員在一起召開的會(huì)議，參加人員是全體常委會(huì)組成人員，聯(lián)組會(huì)議可以說是非正式的全體會(huì)議，因?yàn)樵诼?lián)組會(huì)議上不決定問題，因此對(duì)參加人數(shù)的規(guī)定不像對(duì)全體會(huì)議要求那么嚴(yán)格。聯(lián)組會(huì)議審議是在分組會(huì)議審議的基礎(chǔ)上對(duì)議案進(jìn)行進(jìn)一步審議，是在更大的范圍內(nèi)讓對(duì)法律案有不同意見的常委會(huì)組成人員有一個(gè)直接交鋒的機(jī)會(huì)。通常情況下，在聯(lián)組會(huì)議上討論的問題大都是在分組會(huì)議上審議的熱點(diǎn)問題，通過對(duì)這些問題的討論，使常委會(huì)組成人員對(duì)有關(guān)問題認(rèn)識(shí)更深入，使審議更進(jìn)一步，有利于對(duì)重要問題取得共識(shí)。這種討論可以是在法律案的初審階段，也可以在法律案的二審和三審階段。
近些年來，全國人大立法實(shí)踐中，法律案經(jīng)分組會(huì)議審議后，進(jìn)一步討論多是在全體會(huì)議上，六屆人大常委會(huì)在聯(lián)組會(huì)上進(jìn)行討論或者辯論的方式到八屆、九屆運(yùn)用的比較少。全體會(huì)議討論，作為大會(huì)發(fā)言，要事先報(bào)名，以便會(huì)議安排，有的是個(gè)人發(fā)言，有的是幾個(gè)人選出一個(gè)代表聯(lián)合發(fā)言，還有的是代表本組發(fā)言，在某種意義上說達(dá)到了交流的目的，但相對(duì)于聯(lián)組會(huì)議的討論來說，全體會(huì)議上的發(fā)言往往缺少對(duì)問題的交鋒，對(duì)一些問題的討論不夠深入。因此，本條規(guī)定，常務(wù)委員會(huì)審議法律案時(shí)，根據(jù)需要，可以召開聯(lián)組會(huì)議或者全體會(huì)議，對(duì)法律草案中的主要問題進(jìn)行討論。這一規(guī)定，把聯(lián)組會(huì)議和全體會(huì)議兩種會(huì)議形式結(jié)合起來，有利于深化法律草案的審議。