第十五條 國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府對尚未達到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標準的區(qū)域和國務(wù)院批準劃定的酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)，可以劃定為主要大氣污染物排放總量控制區(qū)。主要大氣污染物排放總量控制的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定
大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府依照國務(wù)院規(guī)定的條件和程序；按照公共．公平、公正的原則，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量；核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。
有大氣污染物總量控制任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，必須按照核定的主要大氣污物總量控制任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，必須按照核定的主要大氣污染物排放總量和許可證規(guī)定的排放條件排放污染物。
【釋義】 本條是對大氣污染物總量控制和排污許可證制度的規(guī)定。
本條是新增條款。
一、大氣污染物總量控制和許可證制度是本次修訂的重點之一，下面介紹一些背景情況：
1.實施大氣污染物總量控制的必要性
七十年代中期以來，我國相繼制定和實施了以污染物排放標準為基礎(chǔ)的環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理等環(huán)境管理制度。這些制度在對防治大氣污染發(fā)揮了很大作用。但是我國的大氣污染仍然呈不斷加劇的趨勢。城市大氣污染也由過去的煤煙型污染向煤煙-機動車排氣混合型污染轉(zhuǎn)化，城市空氣質(zhì)量持續(xù)惡化；酸雨區(qū)由西南局部地區(qū)發(fā)展到現(xiàn)在的西南、華南、華中、華東四個大面積的酸雨區(qū)。在一些人口和工業(yè)密集的地區(qū)，大多數(shù)企業(yè)都能做到達標排放，但是由于污染源個數(shù)及排放總量的不斷增加，當?shù)卮髿猸h(huán)境容量有限，大氣環(huán)境質(zhì)量依然超過不同功能區(qū)的環(huán)境質(zhì)量標準。因此，必須采取總量控制的辦法，進一步控制城市和區(qū)域的大氣污染。
2.實施大氣污染物總量控制的經(jīng)驗
大氣污染物總量控制制度源于國外。日本、美國、英國等國家建立了各自的大氣污染物總量控制制度，取得了良好的效果?！傲濉币詠?，我國環(huán)境保護部門開始進行總量控制的研究和試點工作，在上海、天津、沈陽、廣州、太原、包頭等16個城市開展了大氣污染總量控制試點。“七五”期間，國家環(huán)保局和中國環(huán)境科學研究院總結(jié)和研究了國內(nèi)外大氣污染控制的大量資料和研究成果，編寫了《城市大氣污染總量控制方法手冊》，為我國試行大氣污染物排放總量控制提供了良好的技術(shù)支持。近年來，國務(wù)院及有關(guān)部門加快了污染物總量控制工作的實施步伐?！督?jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標》明確提出了“創(chuàng)造條件實施污染物排放總量控制”。 1996年國務(wù)院在《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》中進一步提出：“要實施污染物排放總量控制，抓緊建立全國主要污染物排放控制指標體系和定期公布制度?！眹鴦?wù)院于1996年9月3日批復(fù)，原則同意《國家環(huán)境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》及其兩個附件《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》和《中國跨世紀綠色工程規(guī)劃》。
3.大氣污染物總量控制的類型及效果
目前，我國大氣污染物總量控制分為兩個層次和類型。一種是國家、省以及區(qū)域?qū)哟紊系拇髿馕廴疚锟偭靠刂?，主要是根?jù)國家制定的大氣環(huán)境總體目標，編制大氣污染物總量控制計劃，將污染物排放指標分解下達，逐級實施總量控制計劃，編制年度計劃，實行年度檢查、考核。一種是污染控制區(qū)或城市的大氣污染物總量控制，主要是通過環(huán)境功能區(qū)劃、污染源調(diào)查和評價，計算允許排放總量，進行總量指標分配，制定總量控制優(yōu)化方案和分期實施方案，建立實施方案的監(jiān)督管理體系。從全國來看，我國已擁有較規(guī)范的環(huán)境統(tǒng)計制度和一支初具規(guī)模的環(huán)境統(tǒng)計隊伍，在全國范圍內(nèi)較為廣泛地開展了排污申報登記制度，定期開展工業(yè)污染源和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染源調(diào)查工作，積累了大氣污染排放源和排放量的資料；建立了全國環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，具備了環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和污染源監(jiān)測的基本能力，為大氣污染物總量控制提供了必要的基礎(chǔ)。
《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》規(guī)定了到2000年二氧化硫、煙塵、工業(yè)粉塵的排放總量，其中二氧化硫1995年排放量為2369.53萬噸，2000年計劃排放量為2460萬噸；煙塵1995年排放量為1743.57萬噸，2000年計劃排放量為1750萬噸；工業(yè)粉塵1995年排放量為1731.15萬噸，2000年計劃排放量為1700萬噸?？偭靠刂朴媱潓嵤﹥赡甓鄟?，在各級政府及環(huán)保部門、有關(guān)經(jīng)濟部門的共同努力下，我國主要大氣污染物的排放量得得到一定程度的控制， 1998年全國二氧化硫、煙塵的排放量分別為2090萬噸和1452萬噸，略低于“九五”期間主要污染物排放總量控制計劃中規(guī)定的控制指標，為實現(xiàn)“九五”計劃中規(guī)定的環(huán)境保護目標，打下了一定的基礎(chǔ)。
4.排放許可制度
大氣污染物排放總量控制是一項宏大的系統(tǒng)工程，必須有相應(yīng)的與之配套的行政管理制度。排污許可制度正是與之配套的行政管理制度。通過排污許可證，對排污者排放污染物的種類、數(shù)量、濃度、時限、排放方式等做出規(guī)定，對排污者的排污行為加以控制；通過對排污許可證的監(jiān)督，及時掌握污染變化的動態(tài)狀況，制定切實可行的污染控制對策，以改善超標區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量，防止未超標區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量下降。對持證者來說，必須按許可證要求依法排污，自行報告排污狀況，接受管理部門的監(jiān)督管理。謊報排污狀況、超證排污、無證排污的行為都應(yīng)受到法律的制裁。
實施排放大氣污染物許可證制度工作可分為準備工作階段、申報登記階段、排污指標分配階段、審核發(fā)證階段、證后監(jiān)督管理階段。準備工作階段是排放大氣污染物許可證制度工作的基礎(chǔ)，主要包括制定法規(guī)及管理規(guī)范等內(nèi)容；申報登記是法律規(guī)定的一項基本制度，也是排污許可證的一項重要基礎(chǔ)工作，它主要包括組織培訓、企業(yè)填報、報表審核、注冊登記、建立動態(tài)檔案庫；排污指標分配階段主要是根據(jù)各地污染狀況、地形、氣象條件、污染源分布、排放特征以及環(huán)境管理的基礎(chǔ)和水平，確定總量及控制路線，采用不同技術(shù)方法確定對所控污染源的排污限值指標；審核發(fā)證階段主要是對排污者規(guī)定污染物的允許排放量、排污口的位置、排放方式、排放高濃度等，對符合規(guī)定條件的排污者發(fā)放《污染物排放許可證》，對暫時達不到規(guī)定條件的排污者發(fā)放《臨時污染物排放許可證》，同時要求其限期治理，削減排污量；監(jiān)督管理階段就是在排污許可證發(fā)放以后對企業(yè)執(zhí)行排污許可證的情況進行管理，主要包括監(jiān)督監(jiān)測、監(jiān)督檢查、排污情況考核、到期換證等內(nèi)容。
二、對于大氣污染物排放總量控制和許可證制度，修訂過程中也存在一些不同的意見和看法，主要有：
1.一種意見認為，我國目前實行大氣主要污染物排放總量控制制度時機尚未成熟，建議暫不在法律中規(guī)定。具體理由是：
（1）目前我國的排污單位向大氣排放污染物尚未全部實現(xiàn)達標排放，超標排污可以說是普遍的現(xiàn)象。在這種情況下，企業(yè)的首要任務(wù)是要進行污染治理，采取措施達到排放標準。如果現(xiàn)在就開始實施總量控制制度，就會造成“鞭打快?！保瑢σ呀?jīng)實現(xiàn)達標排污的單位是不公平的。等到所有的排污單位全部實現(xiàn)達標排放以后，污染物排放量將會得到很大的削減。有關(guān)部門應(yīng)當先對這部分削減量進行充分核算，如果仍然不能滿足大氣環(huán)境質(zhì)量的要求，再對主要污染物實行總量控制也為時不晚。
另外，有的工業(yè)部門提出，國家排放標準本身就是基于當前的污染控制水平和全國的平均經(jīng)濟承受能力制定的，地方排放標準則考慮了當?shù)氐沫h(huán)境狀況。因此只要標準制定是科學的，那么達到排放標準就應(yīng)當滿足環(huán)境質(zhì)量的要求。
（2）總量控制是針對區(qū)域而言的，但是在具體執(zhí)行過程中，勢必要涉及總量控制指標的分配。這是一項技術(shù)性很強、很敏感的工作，必須以大量的基礎(chǔ)研究為依據(jù)，確?？偭靠刂浦笜朔峙涞每茖W、公平、合理。而我國目前還很難做到這一點。
（3）從國外發(fā)達國家實施總量控制的經(jīng)驗來看，也都是分期、分批在指定地區(qū)逐步開展的。例如日本對《空氣污染控制法》進行修訂時，于1974年首批指定京濱、九州等11個地區(qū)實施總量控制，1975年增加大阪等8個地區(qū)。在總量控制的具體實施方面，也有自己的一整套科學管理辦法。我國現(xiàn)在要在法律中直接規(guī)定全國一律實行總量控制，恐怕很難做到。
2.另一種意見認為，在當前的大氣污染形勢下，實行總量控制是必要的，它有助于大氣環(huán)境質(zhì)量的改善。但是，具體到法律中，建議對適用范圍等做適當?shù)叵拗?，以適應(yīng)我國目前的實際情況。適用范圍建議改為“排污單位都實現(xiàn)達標排放仍然不能達到大氣環(huán)境質(zhì)量要求的區(qū)域”。
三、大氣污染物排放總量控制區(qū)域的劃定
大氣污染物排放總量控制區(qū)域是指依照國家有關(guān)規(guī)定劃定的，對該區(qū)域內(nèi)的主要大氣污染物實行總量控制的區(qū)域。
1.可以劃定為大氣污染物排放總量控制區(qū)的區(qū)域
根據(jù)本條第一款規(guī)定，有兩類區(qū)域可以劃定為主要大氣污染物排放總量控制區(qū)。一是尚未達到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標準的區(qū)域。大氣環(huán)境質(zhì)量標準是一定時期內(nèi)對我國大氣環(huán)境中在限定時間內(nèi)的各種污染物質(zhì)高允許濃度的規(guī)定，它是為實現(xiàn)我國環(huán)境政策要求而確定的環(huán)境質(zhì)量目標。未達到大氣環(huán)境質(zhì)量要求的區(qū)域，應(yīng)當采取措施，控制大氣污染物的排放。未達到大氣環(huán)境質(zhì)量標準的原因可能有很多，有的是大部分排污單位都未能實現(xiàn)達標排放，直接導致該區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量超標；有的區(qū)域雖然大部分排污單位都做到了達標排放，但是由于污染源太多，環(huán)境容量有限，仍然不能達到大氣環(huán)境質(zhì)量標準。不論哪種原因?qū)е碌拇髿猸h(huán)境質(zhì)量不達標，都可以依照本條的規(guī)定劃定為主要大氣污染物排放總量控制區(qū)。二是國務(wù)院批準劃定的酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)。1998年1月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)有關(guān)問題的批復(fù)》規(guī)定兩控區(qū)污染控制目標是：到2000年，排放二氧化硫的工業(yè)污染源達標排放，并實行二氧化硫排放總量控制；有關(guān)直轄市、省會城市、經(jīng)濟特區(qū)城市、沿海開放城市及重點旅游城市環(huán)境空氣二氧化硫濃度達到國家環(huán)境質(zhì)量標準，酸雨控制區(qū)酸雨惡化的趨勢得到緩解。到2010年，二氧化硫排放總量控制在2000年水平以內(nèi)；城市環(huán)境空氣二氧化硫濃度達到國家環(huán)境質(zhì)量標準，酸雨控制區(qū)降水pH值小于4.5的面積比2000年有明顯減少。根據(jù)這一規(guī)定，在酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)內(nèi)實行大氣污染物排放總量控制勢在必行。經(jīng)國務(wù)院批準劃定的酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)都可以劃定為大氣污染物排放總量控制區(qū)。
根據(jù)本條規(guī)定，只有上述兩類區(qū)域可以劃定為大氣污染物排放總量控制區(qū)。大氣環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)達標，又不屬于國務(wù)院批準劃定的酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)的，不能劃定為大氣污染物排放總量控制區(qū)。
2.劃定大氣污染物排放總量控制區(qū)的主管機關(guān)。
根據(jù)本條第一款規(guī)定，大氣污染物排放總量控制區(qū)由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定?？紤]到對大氣污染物實行總量控制是一項新型的污染控制措施，還需要一定的實踐經(jīng)驗積累。但是這一措施對排污單位的影響十分重大。為了避免行政權(quán)力的濫用，減少實際工作中的無序現(xiàn)象，法律規(guī)定大氣污染物排放總量控制區(qū)只能由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定。也就是說，我國的大氣污染物排放總量控制區(qū)將劃分成兩級，一級是國務(wù)院劃定的，另外一級是省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定的，除此之外不存在別的類型的總量控制區(qū)。國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府在劃定總量控制區(qū)時，應(yīng)當以該區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量狀況及其污染程度、環(huán)境保護規(guī)劃目標以及社會、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素為依據(jù)，其范圍不能過小，也不應(yīng)無限擴大。
四、主要大氣污染物排放總量控制的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定
實行總量控制對有關(guān)排污單位的影響很大，對總量控制區(qū)內(nèi)的社會、經(jīng)濟發(fā)展也會產(chǎn)生一定的影響。由于關(guān)系重大，涉及大量的具體行政管理工作，目前又缺少實踐基礎(chǔ)，因此修訂后的法律授權(quán)國務(wù)院制定大氣污染物排放總量控制的具體辦法。
另外，需要說明的是，本條規(guī)定的大氣污染物排放總量控制制度，針對的是大氣中的主要污染物。根據(jù)1997年6月國家環(huán)境保護局發(fā)布的《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制實施方案（試行）》，目前國家對大氣污染物中的三項主要污染物實行總量控制，它們是煙塵、粉塵和二氧化硫。主要污染物的種類法律并沒有加以限定，國務(wù)院可以根據(jù)實際情況加以調(diào)整。
五、排污許可證制度
本條第二款、第三款對排污許可證制度作了規(guī)定。具體包括以下內(nèi)容：
1.排污許可證的性質(zhì)。
是否在法律中規(guī)定排污許可證是我國環(huán)境立法過程中多年來未能解決的一個重大問題。究其原因，很大程度是由于對排污許可證的性質(zhì)和法律地位存在較大的爭議，與排污許可證配套的法律制度尚未完全建立。這樣，立法過程中往往將許可證制度無限擴展，適用于每一家排污單位。這就導致許可證的地位和法律效力被模糊化了，實際執(zhí)行的時候由于成本過高，很難有較好的效果，甚至會出現(xiàn)大量規(guī)避的情形。因此，這次修訂《大氣污染防治法》對排污許可證問題作了仔細地分析，從兩方面對許可證作了限定。一方面，排污許可證是確?？偭靠刂浦贫葘崿F(xiàn)的手段，必須與總量控制制度相配套。排污許可證的法律意義在于確定主要大氣污染物的排放總量以及排污單位的權(quán)利和義務(wù)。另一方面，排污許可證不是對每一家排污單位適用的，而是只適用于有大氣污染物排放總量控制任務(wù)的排污單位。這樣，排污許可證的性質(zhì)在立法上得到了明確。
2.排污許可證的核發(fā)
（1）核發(fā)主體
。根據(jù)第二款規(guī)定，排污許可證由大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府核發(fā)。這里應(yīng)當明確，法律規(guī)定的總量控制制度是一個區(qū)域的概念，要實行總量控制，首先必須劃定總量控制區(qū)。只有在總量控制區(qū)內(nèi)，才能實行大氣污染物排放總量控制，才有可能核發(fā)排污許可證。因此，有權(quán)核發(fā)排污許可證的主體必須是大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)的單位，否則不能核發(fā)排污許可證。另外，考慮到核發(fā)排污許可證同時就是確定排污單位污染物排放總量的過程。這項工作對處于大氣污染物排放總量控制區(qū)內(nèi)的企業(yè)可以說是生死攸關(guān)。為了避免出現(xiàn)違規(guī)操作的情形，減少不公正因素的影響，法律將這一權(quán)力授予了地方人民政府。除了地方人民政府外的任何單位和部門，包括環(huán)境保護行政主管部門，都無權(quán)擅自核發(fā)排污許可證。
（2）核發(fā)依據(jù)。根據(jù)第二款規(guī)定，大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府依照國務(wù)院規(guī)定的條件和程序，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量，核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。因為本條第一款已經(jīng)將制定大氣污染物排放總量控制的具體辦法的權(quán)力授予了國務(wù)院，所以，排污許可證的核發(fā)也應(yīng)當遵循國務(wù)院規(guī)定的條件和程序。
（3）核發(fā)原則。根據(jù)第二款規(guī)定，核發(fā)大氣污染物排放許可證必須遵循公開、公平、公正的原則。所謂公開，是指核發(fā)排污許可證的整個過程應(yīng)當具備高度的透明度，不能搞暗箱操作?？偭靠刂浦笜说拇_定、排污單位大氣污染物排放總量的分解以及許可證的發(fā)放，都必須處在公開和國家有關(guān)監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督之下。有關(guān)當事人可以隨時了解許可證核發(fā)過程中的事項。所謂公平，是指許可證核發(fā)過程中，對不同的排污單位必須是一視同仁的，不能出現(xiàn)歧視或者暗中庇護，給予特權(quán)的情況。由于不同的排污單位，排放的大氣污染物數(shù)量和種類、性質(zhì)都不一樣，不可能核發(fā)同樣的許可證。這就需要確保核發(fā)許可證的程序必須是公平的。不同的主體在程序上應(yīng)當同等對待。所謂公正，是指核發(fā)的許可證必須是合法、合情合理的，同等或者類似條件的排污單位，不能出現(xiàn)差別很大的結(jié)果。上述三項原則是一個統(tǒng)一的整體。公開是基礎(chǔ)，公平是程序上的保障，公正是要達到的終結(jié)果。三者缺一不可。
（4）排污許可證的內(nèi)容。排污許可證的核心內(nèi)容是排污單位的大氣污染物排放總量。此外還包括排放時間、地點、濃度等規(guī)定。
（5）排污許可證的法律效力。實行總量控制的核心就在于根據(jù)當?shù)氐沫h(huán)境容量來限制單個污染源的污染物排放數(shù)量。排污許可證不過是確保這種控制措施實行的制度保障，也是企業(yè)排污的權(quán)利證書。因此，根據(jù)第三款規(guī)定，有大氣污染物總量控制任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，必須按照核定的主要大氣污染物排放總量和許可證規(guī)定的排放條件排放污染物。
大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府依照國務(wù)院規(guī)定的條件和程序；按照公共．公平、公正的原則，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量；核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。
有大氣污染物總量控制任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，必須按照核定的主要大氣污物總量控制任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，必須按照核定的主要大氣污染物排放總量和許可證規(guī)定的排放條件排放污染物。
【釋義】 本條是對大氣污染物總量控制和排污許可證制度的規(guī)定。
本條是新增條款。
一、大氣污染物總量控制和許可證制度是本次修訂的重點之一，下面介紹一些背景情況：
1.實施大氣污染物總量控制的必要性
七十年代中期以來，我國相繼制定和實施了以污染物排放標準為基礎(chǔ)的環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理等環(huán)境管理制度。這些制度在對防治大氣污染發(fā)揮了很大作用。但是我國的大氣污染仍然呈不斷加劇的趨勢。城市大氣污染也由過去的煤煙型污染向煤煙-機動車排氣混合型污染轉(zhuǎn)化，城市空氣質(zhì)量持續(xù)惡化；酸雨區(qū)由西南局部地區(qū)發(fā)展到現(xiàn)在的西南、華南、華中、華東四個大面積的酸雨區(qū)。在一些人口和工業(yè)密集的地區(qū)，大多數(shù)企業(yè)都能做到達標排放，但是由于污染源個數(shù)及排放總量的不斷增加，當?shù)卮髿猸h(huán)境容量有限，大氣環(huán)境質(zhì)量依然超過不同功能區(qū)的環(huán)境質(zhì)量標準。因此，必須采取總量控制的辦法，進一步控制城市和區(qū)域的大氣污染。
2.實施大氣污染物總量控制的經(jīng)驗
大氣污染物總量控制制度源于國外。日本、美國、英國等國家建立了各自的大氣污染物總量控制制度，取得了良好的效果?！傲濉币詠?，我國環(huán)境保護部門開始進行總量控制的研究和試點工作，在上海、天津、沈陽、廣州、太原、包頭等16個城市開展了大氣污染總量控制試點。“七五”期間，國家環(huán)保局和中國環(huán)境科學研究院總結(jié)和研究了國內(nèi)外大氣污染控制的大量資料和研究成果，編寫了《城市大氣污染總量控制方法手冊》，為我國試行大氣污染物排放總量控制提供了良好的技術(shù)支持。近年來，國務(wù)院及有關(guān)部門加快了污染物總量控制工作的實施步伐?！督?jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標》明確提出了“創(chuàng)造條件實施污染物排放總量控制”。 1996年國務(wù)院在《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》中進一步提出：“要實施污染物排放總量控制，抓緊建立全國主要污染物排放控制指標體系和定期公布制度?！眹鴦?wù)院于1996年9月3日批復(fù)，原則同意《國家環(huán)境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》及其兩個附件《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》和《中國跨世紀綠色工程規(guī)劃》。
3.大氣污染物總量控制的類型及效果
目前，我國大氣污染物總量控制分為兩個層次和類型。一種是國家、省以及區(qū)域?qū)哟紊系拇髿馕廴疚锟偭靠刂?，主要是根?jù)國家制定的大氣環(huán)境總體目標，編制大氣污染物總量控制計劃，將污染物排放指標分解下達，逐級實施總量控制計劃，編制年度計劃，實行年度檢查、考核。一種是污染控制區(qū)或城市的大氣污染物總量控制，主要是通過環(huán)境功能區(qū)劃、污染源調(diào)查和評價，計算允許排放總量，進行總量指標分配，制定總量控制優(yōu)化方案和分期實施方案，建立實施方案的監(jiān)督管理體系。從全國來看，我國已擁有較規(guī)范的環(huán)境統(tǒng)計制度和一支初具規(guī)模的環(huán)境統(tǒng)計隊伍，在全國范圍內(nèi)較為廣泛地開展了排污申報登記制度，定期開展工業(yè)污染源和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染源調(diào)查工作，積累了大氣污染排放源和排放量的資料；建立了全國環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，具備了環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和污染源監(jiān)測的基本能力，為大氣污染物總量控制提供了必要的基礎(chǔ)。
《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》規(guī)定了到2000年二氧化硫、煙塵、工業(yè)粉塵的排放總量，其中二氧化硫1995年排放量為2369.53萬噸，2000年計劃排放量為2460萬噸；煙塵1995年排放量為1743.57萬噸，2000年計劃排放量為1750萬噸；工業(yè)粉塵1995年排放量為1731.15萬噸，2000年計劃排放量為1700萬噸?？偭靠刂朴媱潓嵤﹥赡甓鄟?，在各級政府及環(huán)保部門、有關(guān)經(jīng)濟部門的共同努力下，我國主要大氣污染物的排放量得得到一定程度的控制， 1998年全國二氧化硫、煙塵的排放量分別為2090萬噸和1452萬噸，略低于“九五”期間主要污染物排放總量控制計劃中規(guī)定的控制指標，為實現(xiàn)“九五”計劃中規(guī)定的環(huán)境保護目標，打下了一定的基礎(chǔ)。
4.排放許可制度
大氣污染物排放總量控制是一項宏大的系統(tǒng)工程，必須有相應(yīng)的與之配套的行政管理制度。排污許可制度正是與之配套的行政管理制度。通過排污許可證，對排污者排放污染物的種類、數(shù)量、濃度、時限、排放方式等做出規(guī)定，對排污者的排污行為加以控制；通過對排污許可證的監(jiān)督，及時掌握污染變化的動態(tài)狀況，制定切實可行的污染控制對策，以改善超標區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量，防止未超標區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量下降。對持證者來說，必須按許可證要求依法排污，自行報告排污狀況，接受管理部門的監(jiān)督管理。謊報排污狀況、超證排污、無證排污的行為都應(yīng)受到法律的制裁。
實施排放大氣污染物許可證制度工作可分為準備工作階段、申報登記階段、排污指標分配階段、審核發(fā)證階段、證后監(jiān)督管理階段。準備工作階段是排放大氣污染物許可證制度工作的基礎(chǔ)，主要包括制定法規(guī)及管理規(guī)范等內(nèi)容；申報登記是法律規(guī)定的一項基本制度，也是排污許可證的一項重要基礎(chǔ)工作，它主要包括組織培訓、企業(yè)填報、報表審核、注冊登記、建立動態(tài)檔案庫；排污指標分配階段主要是根據(jù)各地污染狀況、地形、氣象條件、污染源分布、排放特征以及環(huán)境管理的基礎(chǔ)和水平，確定總量及控制路線，采用不同技術(shù)方法確定對所控污染源的排污限值指標；審核發(fā)證階段主要是對排污者規(guī)定污染物的允許排放量、排污口的位置、排放方式、排放高濃度等，對符合規(guī)定條件的排污者發(fā)放《污染物排放許可證》，對暫時達不到規(guī)定條件的排污者發(fā)放《臨時污染物排放許可證》，同時要求其限期治理，削減排污量；監(jiān)督管理階段就是在排污許可證發(fā)放以后對企業(yè)執(zhí)行排污許可證的情況進行管理，主要包括監(jiān)督監(jiān)測、監(jiān)督檢查、排污情況考核、到期換證等內(nèi)容。
二、對于大氣污染物排放總量控制和許可證制度，修訂過程中也存在一些不同的意見和看法，主要有：
1.一種意見認為，我國目前實行大氣主要污染物排放總量控制制度時機尚未成熟，建議暫不在法律中規(guī)定。具體理由是：
（1）目前我國的排污單位向大氣排放污染物尚未全部實現(xiàn)達標排放，超標排污可以說是普遍的現(xiàn)象。在這種情況下，企業(yè)的首要任務(wù)是要進行污染治理，采取措施達到排放標準。如果現(xiàn)在就開始實施總量控制制度，就會造成“鞭打快?！保瑢σ呀?jīng)實現(xiàn)達標排污的單位是不公平的。等到所有的排污單位全部實現(xiàn)達標排放以后，污染物排放量將會得到很大的削減。有關(guān)部門應(yīng)當先對這部分削減量進行充分核算，如果仍然不能滿足大氣環(huán)境質(zhì)量的要求，再對主要污染物實行總量控制也為時不晚。
另外，有的工業(yè)部門提出，國家排放標準本身就是基于當前的污染控制水平和全國的平均經(jīng)濟承受能力制定的，地方排放標準則考慮了當?shù)氐沫h(huán)境狀況。因此只要標準制定是科學的，那么達到排放標準就應(yīng)當滿足環(huán)境質(zhì)量的要求。
（2）總量控制是針對區(qū)域而言的，但是在具體執(zhí)行過程中，勢必要涉及總量控制指標的分配。這是一項技術(shù)性很強、很敏感的工作，必須以大量的基礎(chǔ)研究為依據(jù)，確?？偭靠刂浦笜朔峙涞每茖W、公平、合理。而我國目前還很難做到這一點。
（3）從國外發(fā)達國家實施總量控制的經(jīng)驗來看，也都是分期、分批在指定地區(qū)逐步開展的。例如日本對《空氣污染控制法》進行修訂時，于1974年首批指定京濱、九州等11個地區(qū)實施總量控制，1975年增加大阪等8個地區(qū)。在總量控制的具體實施方面，也有自己的一整套科學管理辦法。我國現(xiàn)在要在法律中直接規(guī)定全國一律實行總量控制，恐怕很難做到。
2.另一種意見認為，在當前的大氣污染形勢下，實行總量控制是必要的，它有助于大氣環(huán)境質(zhì)量的改善。但是，具體到法律中，建議對適用范圍等做適當?shù)叵拗?，以適應(yīng)我國目前的實際情況。適用范圍建議改為“排污單位都實現(xiàn)達標排放仍然不能達到大氣環(huán)境質(zhì)量要求的區(qū)域”。
三、大氣污染物排放總量控制區(qū)域的劃定
大氣污染物排放總量控制區(qū)域是指依照國家有關(guān)規(guī)定劃定的，對該區(qū)域內(nèi)的主要大氣污染物實行總量控制的區(qū)域。
1.可以劃定為大氣污染物排放總量控制區(qū)的區(qū)域
根據(jù)本條第一款規(guī)定，有兩類區(qū)域可以劃定為主要大氣污染物排放總量控制區(qū)。一是尚未達到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標準的區(qū)域。大氣環(huán)境質(zhì)量標準是一定時期內(nèi)對我國大氣環(huán)境中在限定時間內(nèi)的各種污染物質(zhì)高允許濃度的規(guī)定，它是為實現(xiàn)我國環(huán)境政策要求而確定的環(huán)境質(zhì)量目標。未達到大氣環(huán)境質(zhì)量要求的區(qū)域，應(yīng)當采取措施，控制大氣污染物的排放。未達到大氣環(huán)境質(zhì)量標準的原因可能有很多，有的是大部分排污單位都未能實現(xiàn)達標排放，直接導致該區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量超標；有的區(qū)域雖然大部分排污單位都做到了達標排放，但是由于污染源太多，環(huán)境容量有限，仍然不能達到大氣環(huán)境質(zhì)量標準。不論哪種原因?qū)е碌拇髿猸h(huán)境質(zhì)量不達標，都可以依照本條的規(guī)定劃定為主要大氣污染物排放總量控制區(qū)。二是國務(wù)院批準劃定的酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)。1998年1月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)有關(guān)問題的批復(fù)》規(guī)定兩控區(qū)污染控制目標是：到2000年，排放二氧化硫的工業(yè)污染源達標排放，并實行二氧化硫排放總量控制；有關(guān)直轄市、省會城市、經(jīng)濟特區(qū)城市、沿海開放城市及重點旅游城市環(huán)境空氣二氧化硫濃度達到國家環(huán)境質(zhì)量標準，酸雨控制區(qū)酸雨惡化的趨勢得到緩解。到2010年，二氧化硫排放總量控制在2000年水平以內(nèi)；城市環(huán)境空氣二氧化硫濃度達到國家環(huán)境質(zhì)量標準，酸雨控制區(qū)降水pH值小于4.5的面積比2000年有明顯減少。根據(jù)這一規(guī)定，在酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)內(nèi)實行大氣污染物排放總量控制勢在必行。經(jīng)國務(wù)院批準劃定的酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)都可以劃定為大氣污染物排放總量控制區(qū)。
根據(jù)本條規(guī)定，只有上述兩類區(qū)域可以劃定為大氣污染物排放總量控制區(qū)。大氣環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)達標，又不屬于國務(wù)院批準劃定的酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)的，不能劃定為大氣污染物排放總量控制區(qū)。
2.劃定大氣污染物排放總量控制區(qū)的主管機關(guān)。
根據(jù)本條第一款規(guī)定，大氣污染物排放總量控制區(qū)由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定?？紤]到對大氣污染物實行總量控制是一項新型的污染控制措施，還需要一定的實踐經(jīng)驗積累。但是這一措施對排污單位的影響十分重大。為了避免行政權(quán)力的濫用，減少實際工作中的無序現(xiàn)象，法律規(guī)定大氣污染物排放總量控制區(qū)只能由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定。也就是說，我國的大氣污染物排放總量控制區(qū)將劃分成兩級，一級是國務(wù)院劃定的，另外一級是省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定的，除此之外不存在別的類型的總量控制區(qū)。國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府在劃定總量控制區(qū)時，應(yīng)當以該區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量狀況及其污染程度、環(huán)境保護規(guī)劃目標以及社會、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素為依據(jù)，其范圍不能過小，也不應(yīng)無限擴大。
四、主要大氣污染物排放總量控制的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定
實行總量控制對有關(guān)排污單位的影響很大，對總量控制區(qū)內(nèi)的社會、經(jīng)濟發(fā)展也會產(chǎn)生一定的影響。由于關(guān)系重大，涉及大量的具體行政管理工作，目前又缺少實踐基礎(chǔ)，因此修訂后的法律授權(quán)國務(wù)院制定大氣污染物排放總量控制的具體辦法。
另外，需要說明的是，本條規(guī)定的大氣污染物排放總量控制制度，針對的是大氣中的主要污染物。根據(jù)1997年6月國家環(huán)境保護局發(fā)布的《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制實施方案（試行）》，目前國家對大氣污染物中的三項主要污染物實行總量控制，它們是煙塵、粉塵和二氧化硫。主要污染物的種類法律并沒有加以限定，國務(wù)院可以根據(jù)實際情況加以調(diào)整。
五、排污許可證制度
本條第二款、第三款對排污許可證制度作了規(guī)定。具體包括以下內(nèi)容：
1.排污許可證的性質(zhì)。
是否在法律中規(guī)定排污許可證是我國環(huán)境立法過程中多年來未能解決的一個重大問題。究其原因，很大程度是由于對排污許可證的性質(zhì)和法律地位存在較大的爭議，與排污許可證配套的法律制度尚未完全建立。這樣，立法過程中往往將許可證制度無限擴展，適用于每一家排污單位。這就導致許可證的地位和法律效力被模糊化了，實際執(zhí)行的時候由于成本過高，很難有較好的效果，甚至會出現(xiàn)大量規(guī)避的情形。因此，這次修訂《大氣污染防治法》對排污許可證問題作了仔細地分析，從兩方面對許可證作了限定。一方面，排污許可證是確?？偭靠刂浦贫葘崿F(xiàn)的手段，必須與總量控制制度相配套。排污許可證的法律意義在于確定主要大氣污染物的排放總量以及排污單位的權(quán)利和義務(wù)。另一方面，排污許可證不是對每一家排污單位適用的，而是只適用于有大氣污染物排放總量控制任務(wù)的排污單位。這樣，排污許可證的性質(zhì)在立法上得到了明確。
2.排污許可證的核發(fā)
（1）核發(fā)主體
。根據(jù)第二款規(guī)定，排污許可證由大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府核發(fā)。這里應(yīng)當明確，法律規(guī)定的總量控制制度是一個區(qū)域的概念，要實行總量控制，首先必須劃定總量控制區(qū)。只有在總量控制區(qū)內(nèi)，才能實行大氣污染物排放總量控制，才有可能核發(fā)排污許可證。因此，有權(quán)核發(fā)排污許可證的主體必須是大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)的單位，否則不能核發(fā)排污許可證。另外，考慮到核發(fā)排污許可證同時就是確定排污單位污染物排放總量的過程。這項工作對處于大氣污染物排放總量控制區(qū)內(nèi)的企業(yè)可以說是生死攸關(guān)。為了避免出現(xiàn)違規(guī)操作的情形，減少不公正因素的影響，法律將這一權(quán)力授予了地方人民政府。除了地方人民政府外的任何單位和部門，包括環(huán)境保護行政主管部門，都無權(quán)擅自核發(fā)排污許可證。
（2）核發(fā)依據(jù)。根據(jù)第二款規(guī)定，大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府依照國務(wù)院規(guī)定的條件和程序，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量，核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。因為本條第一款已經(jīng)將制定大氣污染物排放總量控制的具體辦法的權(quán)力授予了國務(wù)院，所以，排污許可證的核發(fā)也應(yīng)當遵循國務(wù)院規(guī)定的條件和程序。
（3）核發(fā)原則。根據(jù)第二款規(guī)定，核發(fā)大氣污染物排放許可證必須遵循公開、公平、公正的原則。所謂公開，是指核發(fā)排污許可證的整個過程應(yīng)當具備高度的透明度，不能搞暗箱操作?？偭靠刂浦笜说拇_定、排污單位大氣污染物排放總量的分解以及許可證的發(fā)放，都必須處在公開和國家有關(guān)監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督之下。有關(guān)當事人可以隨時了解許可證核發(fā)過程中的事項。所謂公平，是指許可證核發(fā)過程中，對不同的排污單位必須是一視同仁的，不能出現(xiàn)歧視或者暗中庇護，給予特權(quán)的情況。由于不同的排污單位，排放的大氣污染物數(shù)量和種類、性質(zhì)都不一樣，不可能核發(fā)同樣的許可證。這就需要確保核發(fā)許可證的程序必須是公平的。不同的主體在程序上應(yīng)當同等對待。所謂公正，是指核發(fā)的許可證必須是合法、合情合理的，同等或者類似條件的排污單位，不能出現(xiàn)差別很大的結(jié)果。上述三項原則是一個統(tǒng)一的整體。公開是基礎(chǔ)，公平是程序上的保障，公正是要達到的終結(jié)果。三者缺一不可。
（4）排污許可證的內(nèi)容。排污許可證的核心內(nèi)容是排污單位的大氣污染物排放總量。此外還包括排放時間、地點、濃度等規(guī)定。
（5）排污許可證的法律效力。實行總量控制的核心就在于根據(jù)當?shù)氐沫h(huán)境容量來限制單個污染源的污染物排放數(shù)量。排污許可證不過是確保這種控制措施實行的制度保障，也是企業(yè)排污的權(quán)利證書。因此，根據(jù)第三款規(guī)定，有大氣污染物總量控制任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，必須按照核定的主要大氣污染物排放總量和許可證規(guī)定的排放條件排放污染物。