第二十五條 國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改進(jìn)城市能源結(jié)構(gòu)，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用。
大氣污染防治重點(diǎn)城市人民政府可以在本轄區(qū)內(nèi)劃定禁止銷售、使用國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的高污染燃料的區(qū)域。該區(qū)域內(nèi)的單位和個人應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的期限內(nèi)停止燃用高污染燃料，改用天然氣、液化石油氣、電或者其他清潔能源。
【釋義】 本條是對推廣清潔能源生產(chǎn)和使用以及劃定禁止銷售、使用高污染燃料區(qū)域的規(guī)定。
本條規(guī)定包括以下主要內(nèi)容：
一、國家推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用
本條第一款規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改進(jìn)城市能源結(jié)構(gòu)，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用。
目前，我國的城市能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍然是以煤炭為主，一般占整個能源消耗的70－80％。以北京市為例，北京市年耗煤量達(dá)2800多萬噸，而且所用的大多是高硫份、高灰份的煤炭，由此直接燃燒排放出大量的二氧化硫、氮氧化物和煙塵，致使城市大氣中這三項(xiàng)污染指標(biāo)長期居高不下。為從根本上改變這種狀況，國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府就有必要采取措施，從改進(jìn)城市能源結(jié)構(gòu)入手，大力推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用，徹底走出對煤的依賴，改為使用天然氣、電、液化石油氣等清潔能源。這對改善城市大氣環(huán)境質(zhì)量有著重要意義。
二、禁止銷售、使用高污染燃料區(qū)域的劃定和區(qū)域內(nèi)的限制政策
本條第二款規(guī)定，大氣污染防治重點(diǎn)城市人民政府可以在本轄區(qū)內(nèi)劃定禁止銷售、使用國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的高污染燃料的區(qū)域。改區(qū)域內(nèi)的單位和個人應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的期限內(nèi)停止燃用高污染燃料，改用天然氣、液化石油氣、電或者其他清潔能源。
這一規(guī)定是此次修訂《大氣污染防治法》新增的，是修訂的重點(diǎn)之一，下面將對這一規(guī)定作比較具體的介紹。
1.這一規(guī)定出臺的背景。
1999年8月，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會提請第九屆全國人大常委會第十一次會議審議的草案中，將集中力量抓大氣污染防治重點(diǎn)城市的污染治理作為修訂的主要內(nèi)容之一。這其中包括了一項(xiàng)內(nèi)容，即大氣污染防治重點(diǎn)城市可以根據(jù)本轄區(qū)的實(shí)際情況劃定禁煤區(qū)，限制直接燃用原煤，改用天然氣、液化石油氣、煤制氣、電能或者其他清潔能源。這主要是考慮到以下因素：（1）我國城市大氣污染程度與以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)有著直接的關(guān)系。隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市規(guī)模和城市人口的增長，特別是進(jìn)入九十年代以來，由于城市中的能源結(jié)構(gòu)沒有大的變化，致使大氣環(huán)境中主要污染物全國平均值呈上升趨勢。二氧化硫濃度年日均值逐年上升，已經(jīng)超過國家標(biāo)準(zhǔn)中的三級標(biāo)準(zhǔn)限值，已屬于嚴(yán)重污染水平?？倯腋☆w粒物濃度日均值有回升跡象，處于嚴(yán)重污染狀態(tài)。這方面，北京市就是一個典型的例子。近幾年，北京市的煤炭消耗量維持在每年2800萬噸左右，占全市能源總消耗量的70％以上，尤其在規(guī)劃市區(qū)1040平方公里內(nèi)，集中了全市50％的人口、80％的建筑、60％的工業(yè)產(chǎn)值、80％的能源消費(fèi)。在這種情況下，雖然加強(qiáng)了城市環(huán)境建設(shè)和污染治理，但市區(qū)內(nèi)的大氣污染問題仍然顯得十分突出。1997年空氣中總懸浮顆粒物、二氧化硫和氮氧化物的年日均值分別為每立方米371微克、125微克和133微克，分別超過國家空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)85.5%、108%和166％。遇到大霧逆溫天氣，污染物不易擴(kuò)散，更加劇了大氣污染。為了從根本上解決我國因大量燃用煤炭造成的嚴(yán)重大氣污染，結(jié)合我國能源的生產(chǎn)情況，逐步調(diào)整城市能源結(jié)構(gòu)，特別是在城市中的某些區(qū)域禁止燃用煤炭，對改善城市大氣環(huán)境質(zhì)量是十分必要的。（2）隨著社會的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，北京、天津、成都、沈陽、鄭州、西安等許多大中城市開始使用天然氣。東海平湖油氣田將開始向上海供氣。準(zhǔn)噶爾、柴達(dá)木、川渝、陜甘寧四大氣田向東輸氣干線也已動工。再加上液化石油氣、煤層氣、電及其他新能源的開發(fā)利用，對城市某些區(qū)域來說，禁止燃用煤炭是可能的。北京市為解決大氣污染問題，已在城區(qū)八個區(qū)內(nèi)劃定了40片“無煤區(qū)”，總面積為105平方公里。上海市計(jì)劃將內(nèi)環(huán)線內(nèi)某些區(qū)域劃定為禁煤區(qū)，西安等其他城市也有類似計(jì)劃。基于上述兩點(diǎn)，第一審草案提出了劃定禁煤區(qū)的內(nèi)容。
修訂草案在全國人大常委會審議過程中，有的常委委員提出，煤炭是我國的主要燃料，在采取洗選、固硫、脫硫和其他措施之后，仍然是可以使用的，本法不宜籠統(tǒng)規(guī)定劃定禁煤區(qū)，而應(yīng)規(guī)定在一定區(qū)域內(nèi)劃定禁止使用高污染燃料的區(qū)域。根據(jù)這一意見，修訂后的法律對禁煤區(qū)的規(guī)定作了調(diào)整，改為禁止銷售、使用高污染燃料的區(qū)域。不過，其實(shí)質(zhì)含義并未改變。
2.禁止銷售、使用高污染燃料區(qū)域的劃定。
（1）劃定部門。根據(jù)本條第二款的規(guī)定，禁止銷售、使用高污染燃料的區(qū)域由大氣污染防治重點(diǎn)城市人民政府劃定，除此之外的任何其他機(jī)構(gòu)，包括各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門均無權(quán)劃定上述區(qū)域。本法第十七條對大氣污染防治重點(diǎn)城市的范圍作了明確規(guī)定。只有那些依照第十七條規(guī)定屬于大氣污染防治重點(diǎn)城市范圍之列的城市，其人民政府才有權(quán)在其管轄范圍內(nèi)劃定禁止銷售、使用高污染燃料的區(qū)域。由此也可以看出，本款的規(guī)定是與本法第十七條的規(guī)定是密切聯(lián)系的，是法律賦予大氣污染防治重點(diǎn)城市人民政府的特殊權(quán)限。
（2）劃定依據(jù)。大氣污染防治重點(diǎn)城市人民政府在劃定禁止銷售、使用高污染燃料區(qū)域時，應(yīng)當(dāng)充分考慮到當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，結(jié)合本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)開發(fā)能力、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)以及人民群眾的承受能力等因素，加以綜合研究，以確定是否劃定禁止銷售、使用高污染燃料的區(qū)域。這主要是因?yàn)槲覈鞘斜姸?，各地的情況差別很大，一律要求各大氣污染防治重點(diǎn)城市人民政府劃定禁止銷售、使用高污染燃料的區(qū)域，既無可能，也無必要。因此，法律只規(guī)定大氣污染防治重點(diǎn)城市人民政府“可以”在本轄區(qū)內(nèi)劃定禁止銷售、使用高污染燃料的區(qū)域，而不是“應(yīng)當(dāng)”或者“必須”。這樣規(guī)定的根本目的就是要求各地從自身的實(shí)際情況出發(fā)，不同的情況區(qū)別對待。
（3）高污染燃料的確定。什么是“高污染燃料”，本條第二款規(guī)定由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門確定。一般情況下，高污染燃料主要指的是煤炭。但是，煤炭本身的形態(tài)、類型也比較多，其成份、性質(zhì)以及對大氣環(huán)境的污染程度有較大的差別，不能一律認(rèn)為就是高污染燃料。是否屬于本條所說的高污染燃料，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的有關(guān)規(guī)定來確定。國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門將通過發(fā)布名錄的方式具體規(guī)定哪些燃料屬于本條規(guī)定的高污染燃料。其他有關(guān)部門和地方各級人民政府不能自行確定禁止銷售、使用的高污染燃料的范圍。
3.禁止銷售、使用高污染燃料區(qū)域內(nèi)的限制性要求。
顧名思義，禁止銷售、使用高污染燃料區(qū)域，就應(yīng)當(dāng)禁止高污染燃料的銷售和使用。也就是說，在上述區(qū)域內(nèi)，銷售和使用高污染燃料的行為將被視為非法。本條第二款對此還作了進(jìn)一步的規(guī)定，要求該區(qū)域內(nèi)的單位和個人應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的期限內(nèi)停止燃用高污染燃料，改用天然氣、液化石油氣、電或者其他清潔能源。對違反上述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照本法第五十一條的規(guī)定追究法律責(zé)任。
大氣污染防治重點(diǎn)城市人民政府可以在本轄區(qū)內(nèi)劃定禁止銷售、使用國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的高污染燃料的區(qū)域。該區(qū)域內(nèi)的單位和個人應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的期限內(nèi)停止燃用高污染燃料，改用天然氣、液化石油氣、電或者其他清潔能源。
【釋義】 本條是對推廣清潔能源生產(chǎn)和使用以及劃定禁止銷售、使用高污染燃料區(qū)域的規(guī)定。
本條規(guī)定包括以下主要內(nèi)容：
一、國家推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用
本條第一款規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改進(jìn)城市能源結(jié)構(gòu)，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用。
目前，我國的城市能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍然是以煤炭為主，一般占整個能源消耗的70－80％。以北京市為例，北京市年耗煤量達(dá)2800多萬噸，而且所用的大多是高硫份、高灰份的煤炭，由此直接燃燒排放出大量的二氧化硫、氮氧化物和煙塵，致使城市大氣中這三項(xiàng)污染指標(biāo)長期居高不下。為從根本上改變這種狀況，國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府就有必要采取措施，從改進(jìn)城市能源結(jié)構(gòu)入手，大力推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用，徹底走出對煤的依賴，改為使用天然氣、電、液化石油氣等清潔能源。這對改善城市大氣環(huán)境質(zhì)量有著重要意義。
二、禁止銷售、使用高污染燃料區(qū)域的劃定和區(qū)域內(nèi)的限制政策
本條第二款規(guī)定，大氣污染防治重點(diǎn)城市人民政府可以在本轄區(qū)內(nèi)劃定禁止銷售、使用國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的高污染燃料的區(qū)域。改區(qū)域內(nèi)的單位和個人應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的期限內(nèi)停止燃用高污染燃料，改用天然氣、液化石油氣、電或者其他清潔能源。
這一規(guī)定是此次修訂《大氣污染防治法》新增的，是修訂的重點(diǎn)之一，下面將對這一規(guī)定作比較具體的介紹。
1.這一規(guī)定出臺的背景。
1999年8月，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會提請第九屆全國人大常委會第十一次會議審議的草案中，將集中力量抓大氣污染防治重點(diǎn)城市的污染治理作為修訂的主要內(nèi)容之一。這其中包括了一項(xiàng)內(nèi)容，即大氣污染防治重點(diǎn)城市可以根據(jù)本轄區(qū)的實(shí)際情況劃定禁煤區(qū)，限制直接燃用原煤，改用天然氣、液化石油氣、煤制氣、電能或者其他清潔能源。這主要是考慮到以下因素：（1）我國城市大氣污染程度與以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)有著直接的關(guān)系。隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市規(guī)模和城市人口的增長，特別是進(jìn)入九十年代以來，由于城市中的能源結(jié)構(gòu)沒有大的變化，致使大氣環(huán)境中主要污染物全國平均值呈上升趨勢。二氧化硫濃度年日均值逐年上升，已經(jīng)超過國家標(biāo)準(zhǔn)中的三級標(biāo)準(zhǔn)限值，已屬于嚴(yán)重污染水平?？倯腋☆w粒物濃度日均值有回升跡象，處于嚴(yán)重污染狀態(tài)。這方面，北京市就是一個典型的例子。近幾年，北京市的煤炭消耗量維持在每年2800萬噸左右，占全市能源總消耗量的70％以上，尤其在規(guī)劃市區(qū)1040平方公里內(nèi)，集中了全市50％的人口、80％的建筑、60％的工業(yè)產(chǎn)值、80％的能源消費(fèi)。在這種情況下，雖然加強(qiáng)了城市環(huán)境建設(shè)和污染治理，但市區(qū)內(nèi)的大氣污染問題仍然顯得十分突出。1997年空氣中總懸浮顆粒物、二氧化硫和氮氧化物的年日均值分別為每立方米371微克、125微克和133微克，分別超過國家空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)85.5%、108%和166％。遇到大霧逆溫天氣，污染物不易擴(kuò)散，更加劇了大氣污染。為了從根本上解決我國因大量燃用煤炭造成的嚴(yán)重大氣污染，結(jié)合我國能源的生產(chǎn)情況，逐步調(diào)整城市能源結(jié)構(gòu)，特別是在城市中的某些區(qū)域禁止燃用煤炭，對改善城市大氣環(huán)境質(zhì)量是十分必要的。（2）隨著社會的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，北京、天津、成都、沈陽、鄭州、西安等許多大中城市開始使用天然氣。東海平湖油氣田將開始向上海供氣。準(zhǔn)噶爾、柴達(dá)木、川渝、陜甘寧四大氣田向東輸氣干線也已動工。再加上液化石油氣、煤層氣、電及其他新能源的開發(fā)利用，對城市某些區(qū)域來說，禁止燃用煤炭是可能的。北京市為解決大氣污染問題，已在城區(qū)八個區(qū)內(nèi)劃定了40片“無煤區(qū)”，總面積為105平方公里。上海市計(jì)劃將內(nèi)環(huán)線內(nèi)某些區(qū)域劃定為禁煤區(qū)，西安等其他城市也有類似計(jì)劃。基于上述兩點(diǎn)，第一審草案提出了劃定禁煤區(qū)的內(nèi)容。
修訂草案在全國人大常委會審議過程中，有的常委委員提出，煤炭是我國的主要燃料，在采取洗選、固硫、脫硫和其他措施之后，仍然是可以使用的，本法不宜籠統(tǒng)規(guī)定劃定禁煤區(qū)，而應(yīng)規(guī)定在一定區(qū)域內(nèi)劃定禁止使用高污染燃料的區(qū)域。根據(jù)這一意見，修訂后的法律對禁煤區(qū)的規(guī)定作了調(diào)整，改為禁止銷售、使用高污染燃料的區(qū)域。不過，其實(shí)質(zhì)含義并未改變。
2.禁止銷售、使用高污染燃料區(qū)域的劃定。
（1）劃定部門。根據(jù)本條第二款的規(guī)定，禁止銷售、使用高污染燃料的區(qū)域由大氣污染防治重點(diǎn)城市人民政府劃定，除此之外的任何其他機(jī)構(gòu)，包括各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門均無權(quán)劃定上述區(qū)域。本法第十七條對大氣污染防治重點(diǎn)城市的范圍作了明確規(guī)定。只有那些依照第十七條規(guī)定屬于大氣污染防治重點(diǎn)城市范圍之列的城市，其人民政府才有權(quán)在其管轄范圍內(nèi)劃定禁止銷售、使用高污染燃料的區(qū)域。由此也可以看出，本款的規(guī)定是與本法第十七條的規(guī)定是密切聯(lián)系的，是法律賦予大氣污染防治重點(diǎn)城市人民政府的特殊權(quán)限。
（2）劃定依據(jù)。大氣污染防治重點(diǎn)城市人民政府在劃定禁止銷售、使用高污染燃料區(qū)域時，應(yīng)當(dāng)充分考慮到當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，結(jié)合本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)開發(fā)能力、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)以及人民群眾的承受能力等因素，加以綜合研究，以確定是否劃定禁止銷售、使用高污染燃料的區(qū)域。這主要是因?yàn)槲覈鞘斜姸?，各地的情況差別很大，一律要求各大氣污染防治重點(diǎn)城市人民政府劃定禁止銷售、使用高污染燃料的區(qū)域，既無可能，也無必要。因此，法律只規(guī)定大氣污染防治重點(diǎn)城市人民政府“可以”在本轄區(qū)內(nèi)劃定禁止銷售、使用高污染燃料的區(qū)域，而不是“應(yīng)當(dāng)”或者“必須”。這樣規(guī)定的根本目的就是要求各地從自身的實(shí)際情況出發(fā)，不同的情況區(qū)別對待。
（3）高污染燃料的確定。什么是“高污染燃料”，本條第二款規(guī)定由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門確定。一般情況下，高污染燃料主要指的是煤炭。但是，煤炭本身的形態(tài)、類型也比較多，其成份、性質(zhì)以及對大氣環(huán)境的污染程度有較大的差別，不能一律認(rèn)為就是高污染燃料。是否屬于本條所說的高污染燃料，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的有關(guān)規(guī)定來確定。國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門將通過發(fā)布名錄的方式具體規(guī)定哪些燃料屬于本條規(guī)定的高污染燃料。其他有關(guān)部門和地方各級人民政府不能自行確定禁止銷售、使用的高污染燃料的范圍。
3.禁止銷售、使用高污染燃料區(qū)域內(nèi)的限制性要求。
顧名思義，禁止銷售、使用高污染燃料區(qū)域，就應(yīng)當(dāng)禁止高污染燃料的銷售和使用。也就是說，在上述區(qū)域內(nèi)，銷售和使用高污染燃料的行為將被視為非法。本條第二款對此還作了進(jìn)一步的規(guī)定，要求該區(qū)域內(nèi)的單位和個人應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的期限內(nèi)停止燃用高污染燃料，改用天然氣、液化石油氣、電或者其他清潔能源。對違反上述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照本法第五十一條的規(guī)定追究法律責(zé)任。