第五十一條 民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。
【釋義】 本條是對民辦學(xué)校出資人可以取得合理回報的規(guī)定。
有關(guān)“合理回報”的規(guī)定是《民辦教育促進(jìn)法》制定過程為引人矚目的條款。圍繞這一條款的修改直到后通過，其間出現(xiàn)各種觀點(diǎn)和意見，是《民辦教育促進(jìn)法》制定過程中的一個難點(diǎn)。
一、本條規(guī)定在立法中出現(xiàn)的爭論及修改的過程
全國人大教科文衛(wèi)委員會提請全國人大常委會審議的《民辦教育促進(jìn)法（草案）》，在第五章學(xué)校資產(chǎn)與財務(wù)管理中規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者在扣除辦學(xué)成本和按國家有關(guān)規(guī)定須提取的費(fèi)用后，可以取得合理回報。取得合理回報的辦法由各省、自治區(qū)、直轄市制定。”全國人大教科文衛(wèi)委員會對草案的說明中指出，“草案在明確民辦教育事業(yè)公益性原則的同時，允許舉辦者可以取得合理回報，這一規(guī)定是根據(jù)我國的國情作出的。從我國實際情況來看，目前民辦學(xué)校利用自籌資金來辦學(xué)，捐資辦學(xué)者為數(shù)不多，多數(shù)人是投資辦學(xué)，大多數(shù)民辦教育舉辦者希望擁有所投入部分的產(chǎn)權(quán)，并得到相應(yīng)的回報。從近幾年民辦教育發(fā)展的實踐看，允許舉辦者從辦學(xué)盈余中取得一定的回報，有利于調(diào)動辦學(xué)者的積極性，有利于吸引更多的社會資金來舉辦民辦學(xué)校。……這一規(guī)定一方面表明國家對具有公益性的民辦學(xué)校的認(rèn)可和獎勵，另一方面也限制了舉辦者牟取暴利?！笨梢?，草案關(guān)于“合理回報”的規(guī)定是一種折衷方法，既可以兼顧民辦學(xué)校的公益性，又可以吸引投資者辦學(xué)，同時，投資者辦學(xué)可以取得一定的回報，是國家對于投資者的一種獎勵。
草案經(jīng)過全國人大常委會第二十八次會議初審后，在征求各地和有關(guān)部門和有關(guān)專家學(xué)者的意見過程中，一些地方和專家認(rèn)為，草案規(guī)定允許民辦學(xué)校的投資人可以取得一定的回報，與《社會力量辦學(xué)條例》相比進(jìn)了一步，但在制度上還需要進(jìn)一步理順，即將民辦學(xué)校區(qū)分為營利性和非營利性的兩類的前提下，明確規(guī)定投資人可以取得回報。如果不加區(qū)分，籠統(tǒng)地提可以有合理回報，對投資人是有吸引力的，在短期內(nèi)有利于鼓勵投資辦學(xué)，但對于非營利性學(xué)校的長期發(fā)展是不利的，也無法吸引真正熱心辦教育的人士和機(jī)構(gòu)給予非營利性學(xué)校無償捐贈。他們建議，只有非營利性的民辦學(xué)校才能享受與公立學(xué)校同等的優(yōu)惠政策。對于營利性的民辦學(xué)校視情況也可以給予一定的優(yōu)惠措施，但在法律的規(guī)定上與非營利性學(xué)校應(yīng)當(dāng)區(qū)分開來。另一種意見是，《教育法》規(guī)定任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)?！睹褶k教育促進(jìn)法》不應(yīng)與《教育法》相抵觸，因此任何形式的民辦學(xué)校都不能營利，不能在法律上對民辦學(xué)校進(jìn)行這樣的分類。
由于存在上述分歧，在全國人大法律委員會提交九屆全國人大常委會第二十九次會議審議的《民辦教育促進(jìn)法（二次審議稿）》中對合理回報的規(guī)定未作修改，而是在提交常委會的修改情況匯報中將上述意見和分歧提了出來，供常委會進(jìn)一步審議。兩個月后，在提請九屆全國人大常委會第三十次會議的《民辦教育促進(jìn)法（三次審議稿）》中，提出了一個更具折衷色彩、含義更為模糊的方案，規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本和按國家有關(guān)規(guī)定提取必需的費(fèi)用后，可以從辦學(xué)結(jié)余中安排適當(dāng)經(jīng)費(fèi)，對出資人投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)木唧w辦法由國務(wù)院規(guī)定?！钡鄶?shù)委員對這一方案提出異議，有損失才會有補(bǔ)償，認(rèn)為在這里使用補(bǔ)償?shù)母拍畈磺‘?dāng)。投資辦學(xué)并不是損失，也就無所謂補(bǔ)償。在這次常委會以后，經(jīng)過與各方面的反復(fù)磋商研究，法律委員會在提交九屆全國人大常委會第三十會議上的《民辦教育促進(jìn)法（四次審議稿）》提出新的修改方案，并將新“合理回報”條款從第五章“學(xué)校資產(chǎn)與財務(wù)管理”一章移至第七章“扶持與獎勵”中。全國人大法律委員會在關(guān)于《民辦教育促進(jìn)法》審議情況的報告中就合理回報條款的修改問題指出，“出資人取得合理回報的民辦學(xué)校與不取得回報的公辦、民辦學(xué)校在享受稅收、用地等優(yōu)惠政策上要有一定的區(qū)別”。新“合理回報”的規(guī)定在九屆全國人大第三十會議上終獲得通過。
二、如何認(rèn)定合理回報的性質(zhì)
在立法過程中，對于如何認(rèn)定合理回報的性質(zhì)，存在著兩種理解：一是認(rèn)為回報即財產(chǎn)所有人的財產(chǎn)收益權(quán)，是投資人分得的利潤，通俗地說就是分紅。另一種則認(rèn)為本法規(guī)定的合理回報不是投資人獲取利潤的途徑，而是國家對民辦學(xué)校投資人的一種物質(zhì)上的獎勵。不承認(rèn)回報是投資人的收益，是因為根據(jù)我國《教育法》第25條規(guī)定，任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)；本法第3條規(guī)定，民辦教育事業(yè)屬于公益事業(yè)。根據(jù)上述規(guī)定，在我國不允許有營利性的民辦學(xué)校的存在。
物質(zhì)獎勵是獎勵人為一定的事由而對被獎勵人給予的物質(zhì)上的褒獎，獎金或獎勵的物品應(yīng)當(dāng)來源于獎勵人。投資人對投入學(xué)校的資產(chǎn)享有投資人權(quán)益，當(dāng)學(xué)校有結(jié)余時，投資人獲取收益，是投資人權(quán)益的體現(xiàn)。國家如給予民辦學(xué)校投資人獎勵，應(yīng)由國家出資獎勵，不能由投資人自己獎勵自己。目前，投資辦學(xué)在我國是一種普遍現(xiàn)象，對于這種情況正確的做法是既要正視它，同時又要規(guī)范它。事實上，合理回報的規(guī)定就是對投資民辦學(xué)?？梢匀〉檬找娴目隙ǎ@一規(guī)定是對《教育法》第25條作出的補(bǔ)充性規(guī)定。
至于本法規(guī)定的民辦教育事業(yè)屬于公益事業(yè)，并不能排除營利性民辦學(xué)校的存在。公益與私益是相對的。所謂“公益”是指追求不特定多數(shù)人的利益，受益人不能是一個封閉的團(tuán)體或人群，公益事業(yè)要求其受益人是不特定的人群。與這種受益人的普遍性和開放性相對的另一類社會團(tuán)體則是非公益的，如行業(yè)協(xié)會成立的目的是為了同業(yè)間的互助和自律；一些聯(lián)誼會成立的目的是為了便于成員之間的交流，增進(jìn)成員之間的友誼。在國際上，公益事業(yè)一般包括慈善、宗教、教育、科研、文化等領(lǐng)域。但并不是說，在上述領(lǐng)域內(nèi)不能有營利性的機(jī)構(gòu)存在。例如科研活動是公益性活動，但也存在著營利性的科研機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)與一般的公司企業(yè)在經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上并無不同，因此營利性的科研機(jī)構(gòu)不能享受與非營利機(jī)構(gòu)同樣的稅收優(yōu)惠，即使它享受國家規(guī)定的一定的稅收優(yōu)惠，那也是屬于國家為鼓勵某種科研活動而實行的產(chǎn)業(yè)政策上的優(yōu)惠?？梢姽媸聵I(yè)與營利性不存在非此即彼的關(guān)系，公益事業(yè)中既有非營利性的機(jī)構(gòu)，也可以有營利性的機(jī)構(gòu)。
對營利性學(xué)校的承認(rèn)并不是制定本法的目的，承認(rèn)它是為了將營利性的學(xué)校與非營利性的學(xué)校區(qū)別開來，進(jìn)行分類管理、分類規(guī)范。我國經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)對社會生活的方方面面都產(chǎn)生影響，這其中也包括公益事業(yè)。改革開放以前，我們國家的公益事業(yè)由國家的事業(yè)單位完成，事業(yè)單位的人、財、物都由國家包起來。改革開放以來，國有的事業(yè)單位的體制也在經(jīng)歷著不斷的變革。有的事業(yè)單位可以市場化的，經(jīng)過一定的過渡，終成為企業(yè)。有的事業(yè)單位，如從事基礎(chǔ)研究的，則必須由國家支持。有的事業(yè)單位，國家允許其從事一定的營利活動，同時國家給予一定資助。國有事業(yè)單位走的是一條逐步從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的道路。作為民辦學(xué)校，它本身就是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。對于民辦學(xué)校的管理，應(yīng)當(dāng)符合市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。
三、民辦學(xué)校取得合理回報的辦法
法律規(guī)定民辦學(xué)?？梢匀〉煤侠砘貓蟮耐瑫r，對民辦學(xué)校取得回報規(guī)定了一定的限制。這一規(guī)定的目的，主要是考慮到學(xué)校作為人才培養(yǎng)的基地，需要有源源不斷的資金投入，用于學(xué)校設(shè)施的更新、聘請更高水平的教師以及教師的培訓(xùn)等，以保障學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的不斷提高。如果學(xué)校將辦學(xué)的結(jié)余全部分掉，竭澤而漁，那么學(xué)校就會喪失進(jìn)一步發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。民辦學(xué)校的辦學(xué)成本，主要包括教師的工資、校舍、教育設(shè)施和器材的折舊，等等。所謂“預(yù)留發(fā)展基金”，是指民辦學(xué)校為進(jìn)一步發(fā)展應(yīng)從節(jié)余中留出的一定比例的資金。“提取其他的必需的費(fèi)用”，是指根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定，有關(guān)部門要求民辦學(xué)校提取的一些費(fèi)用，如有的地方要求民辦學(xué)校交納一定數(shù)額的辦學(xué)保險基金，以保障民辦學(xué)?？赡馨l(fā)生的一些費(fèi)用的支出。由于辦學(xué)成本在各個學(xué)校的情況各不相同，對此主要是明確應(yīng)納入成本核算的項目。根據(jù)本法的規(guī)定，民辦學(xué)校取得合理回報的具體辦法，需要由國務(wù)院根據(jù)各級、各類以及各地區(qū)民辦學(xué)校的實際情況加以規(guī)定。
【釋義】 本條是對民辦學(xué)校出資人可以取得合理回報的規(guī)定。
有關(guān)“合理回報”的規(guī)定是《民辦教育促進(jìn)法》制定過程為引人矚目的條款。圍繞這一條款的修改直到后通過，其間出現(xiàn)各種觀點(diǎn)和意見，是《民辦教育促進(jìn)法》制定過程中的一個難點(diǎn)。
一、本條規(guī)定在立法中出現(xiàn)的爭論及修改的過程
全國人大教科文衛(wèi)委員會提請全國人大常委會審議的《民辦教育促進(jìn)法（草案）》，在第五章學(xué)校資產(chǎn)與財務(wù)管理中規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者在扣除辦學(xué)成本和按國家有關(guān)規(guī)定須提取的費(fèi)用后，可以取得合理回報。取得合理回報的辦法由各省、自治區(qū)、直轄市制定。”全國人大教科文衛(wèi)委員會對草案的說明中指出，“草案在明確民辦教育事業(yè)公益性原則的同時，允許舉辦者可以取得合理回報，這一規(guī)定是根據(jù)我國的國情作出的。從我國實際情況來看，目前民辦學(xué)校利用自籌資金來辦學(xué)，捐資辦學(xué)者為數(shù)不多，多數(shù)人是投資辦學(xué)，大多數(shù)民辦教育舉辦者希望擁有所投入部分的產(chǎn)權(quán)，并得到相應(yīng)的回報。從近幾年民辦教育發(fā)展的實踐看，允許舉辦者從辦學(xué)盈余中取得一定的回報，有利于調(diào)動辦學(xué)者的積極性，有利于吸引更多的社會資金來舉辦民辦學(xué)校。……這一規(guī)定一方面表明國家對具有公益性的民辦學(xué)校的認(rèn)可和獎勵，另一方面也限制了舉辦者牟取暴利?！笨梢?，草案關(guān)于“合理回報”的規(guī)定是一種折衷方法，既可以兼顧民辦學(xué)校的公益性，又可以吸引投資者辦學(xué)，同時，投資者辦學(xué)可以取得一定的回報，是國家對于投資者的一種獎勵。
草案經(jīng)過全國人大常委會第二十八次會議初審后，在征求各地和有關(guān)部門和有關(guān)專家學(xué)者的意見過程中，一些地方和專家認(rèn)為，草案規(guī)定允許民辦學(xué)校的投資人可以取得一定的回報，與《社會力量辦學(xué)條例》相比進(jìn)了一步，但在制度上還需要進(jìn)一步理順，即將民辦學(xué)校區(qū)分為營利性和非營利性的兩類的前提下，明確規(guī)定投資人可以取得回報。如果不加區(qū)分，籠統(tǒng)地提可以有合理回報，對投資人是有吸引力的，在短期內(nèi)有利于鼓勵投資辦學(xué)，但對于非營利性學(xué)校的長期發(fā)展是不利的，也無法吸引真正熱心辦教育的人士和機(jī)構(gòu)給予非營利性學(xué)校無償捐贈。他們建議，只有非營利性的民辦學(xué)校才能享受與公立學(xué)校同等的優(yōu)惠政策。對于營利性的民辦學(xué)校視情況也可以給予一定的優(yōu)惠措施，但在法律的規(guī)定上與非營利性學(xué)校應(yīng)當(dāng)區(qū)分開來。另一種意見是，《教育法》規(guī)定任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)?！睹褶k教育促進(jìn)法》不應(yīng)與《教育法》相抵觸，因此任何形式的民辦學(xué)校都不能營利，不能在法律上對民辦學(xué)校進(jìn)行這樣的分類。
由于存在上述分歧，在全國人大法律委員會提交九屆全國人大常委會第二十九次會議審議的《民辦教育促進(jìn)法（二次審議稿）》中對合理回報的規(guī)定未作修改，而是在提交常委會的修改情況匯報中將上述意見和分歧提了出來，供常委會進(jìn)一步審議。兩個月后，在提請九屆全國人大常委會第三十次會議的《民辦教育促進(jìn)法（三次審議稿）》中，提出了一個更具折衷色彩、含義更為模糊的方案，規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本和按國家有關(guān)規(guī)定提取必需的費(fèi)用后，可以從辦學(xué)結(jié)余中安排適當(dāng)經(jīng)費(fèi)，對出資人投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)木唧w辦法由國務(wù)院規(guī)定?！钡鄶?shù)委員對這一方案提出異議，有損失才會有補(bǔ)償，認(rèn)為在這里使用補(bǔ)償?shù)母拍畈磺‘?dāng)。投資辦學(xué)并不是損失，也就無所謂補(bǔ)償。在這次常委會以后，經(jīng)過與各方面的反復(fù)磋商研究，法律委員會在提交九屆全國人大常委會第三十會議上的《民辦教育促進(jìn)法（四次審議稿）》提出新的修改方案，并將新“合理回報”條款從第五章“學(xué)校資產(chǎn)與財務(wù)管理”一章移至第七章“扶持與獎勵”中。全國人大法律委員會在關(guān)于《民辦教育促進(jìn)法》審議情況的報告中就合理回報條款的修改問題指出，“出資人取得合理回報的民辦學(xué)校與不取得回報的公辦、民辦學(xué)校在享受稅收、用地等優(yōu)惠政策上要有一定的區(qū)別”。新“合理回報”的規(guī)定在九屆全國人大第三十會議上終獲得通過。
二、如何認(rèn)定合理回報的性質(zhì)
在立法過程中，對于如何認(rèn)定合理回報的性質(zhì)，存在著兩種理解：一是認(rèn)為回報即財產(chǎn)所有人的財產(chǎn)收益權(quán)，是投資人分得的利潤，通俗地說就是分紅。另一種則認(rèn)為本法規(guī)定的合理回報不是投資人獲取利潤的途徑，而是國家對民辦學(xué)校投資人的一種物質(zhì)上的獎勵。不承認(rèn)回報是投資人的收益，是因為根據(jù)我國《教育法》第25條規(guī)定，任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)；本法第3條規(guī)定，民辦教育事業(yè)屬于公益事業(yè)。根據(jù)上述規(guī)定，在我國不允許有營利性的民辦學(xué)校的存在。
物質(zhì)獎勵是獎勵人為一定的事由而對被獎勵人給予的物質(zhì)上的褒獎，獎金或獎勵的物品應(yīng)當(dāng)來源于獎勵人。投資人對投入學(xué)校的資產(chǎn)享有投資人權(quán)益，當(dāng)學(xué)校有結(jié)余時，投資人獲取收益，是投資人權(quán)益的體現(xiàn)。國家如給予民辦學(xué)校投資人獎勵，應(yīng)由國家出資獎勵，不能由投資人自己獎勵自己。目前，投資辦學(xué)在我國是一種普遍現(xiàn)象，對于這種情況正確的做法是既要正視它，同時又要規(guī)范它。事實上，合理回報的規(guī)定就是對投資民辦學(xué)?？梢匀〉檬找娴目隙ǎ@一規(guī)定是對《教育法》第25條作出的補(bǔ)充性規(guī)定。
至于本法規(guī)定的民辦教育事業(yè)屬于公益事業(yè)，并不能排除營利性民辦學(xué)校的存在。公益與私益是相對的。所謂“公益”是指追求不特定多數(shù)人的利益，受益人不能是一個封閉的團(tuán)體或人群，公益事業(yè)要求其受益人是不特定的人群。與這種受益人的普遍性和開放性相對的另一類社會團(tuán)體則是非公益的，如行業(yè)協(xié)會成立的目的是為了同業(yè)間的互助和自律；一些聯(lián)誼會成立的目的是為了便于成員之間的交流，增進(jìn)成員之間的友誼。在國際上，公益事業(yè)一般包括慈善、宗教、教育、科研、文化等領(lǐng)域。但并不是說，在上述領(lǐng)域內(nèi)不能有營利性的機(jī)構(gòu)存在。例如科研活動是公益性活動，但也存在著營利性的科研機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)與一般的公司企業(yè)在經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上并無不同，因此營利性的科研機(jī)構(gòu)不能享受與非營利機(jī)構(gòu)同樣的稅收優(yōu)惠，即使它享受國家規(guī)定的一定的稅收優(yōu)惠，那也是屬于國家為鼓勵某種科研活動而實行的產(chǎn)業(yè)政策上的優(yōu)惠?？梢姽媸聵I(yè)與營利性不存在非此即彼的關(guān)系，公益事業(yè)中既有非營利性的機(jī)構(gòu)，也可以有營利性的機(jī)構(gòu)。
對營利性學(xué)校的承認(rèn)并不是制定本法的目的，承認(rèn)它是為了將營利性的學(xué)校與非營利性的學(xué)校區(qū)別開來，進(jìn)行分類管理、分類規(guī)范。我國經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)對社會生活的方方面面都產(chǎn)生影響，這其中也包括公益事業(yè)。改革開放以前，我們國家的公益事業(yè)由國家的事業(yè)單位完成，事業(yè)單位的人、財、物都由國家包起來。改革開放以來，國有的事業(yè)單位的體制也在經(jīng)歷著不斷的變革。有的事業(yè)單位可以市場化的，經(jīng)過一定的過渡，終成為企業(yè)。有的事業(yè)單位，如從事基礎(chǔ)研究的，則必須由國家支持。有的事業(yè)單位，國家允許其從事一定的營利活動，同時國家給予一定資助。國有事業(yè)單位走的是一條逐步從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的道路。作為民辦學(xué)校，它本身就是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。對于民辦學(xué)校的管理，應(yīng)當(dāng)符合市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。
三、民辦學(xué)校取得合理回報的辦法
法律規(guī)定民辦學(xué)?？梢匀〉煤侠砘貓蟮耐瑫r，對民辦學(xué)校取得回報規(guī)定了一定的限制。這一規(guī)定的目的，主要是考慮到學(xué)校作為人才培養(yǎng)的基地，需要有源源不斷的資金投入，用于學(xué)校設(shè)施的更新、聘請更高水平的教師以及教師的培訓(xùn)等，以保障學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的不斷提高。如果學(xué)校將辦學(xué)的結(jié)余全部分掉，竭澤而漁，那么學(xué)校就會喪失進(jìn)一步發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。民辦學(xué)校的辦學(xué)成本，主要包括教師的工資、校舍、教育設(shè)施和器材的折舊，等等。所謂“預(yù)留發(fā)展基金”，是指民辦學(xué)校為進(jìn)一步發(fā)展應(yīng)從節(jié)余中留出的一定比例的資金。“提取其他的必需的費(fèi)用”，是指根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定，有關(guān)部門要求民辦學(xué)校提取的一些費(fèi)用，如有的地方要求民辦學(xué)校交納一定數(shù)額的辦學(xué)保險基金，以保障民辦學(xué)?？赡馨l(fā)生的一些費(fèi)用的支出。由于辦學(xué)成本在各個學(xué)校的情況各不相同，對此主要是明確應(yīng)納入成本核算的項目。根據(jù)本法的規(guī)定，民辦學(xué)校取得合理回報的具體辦法，需要由國務(wù)院根據(jù)各級、各類以及各地區(qū)民辦學(xué)校的實際情況加以規(guī)定。