第三條 行政許可的設(shè)定和實施，適用本法。
有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項的審批，不適用本法。
「釋義」 本條是關(guān)于本法調(diào)整范圍的規(guī)定。
一、法律調(diào)整范圍的含義
法律的調(diào)整范圍是指法律調(diào)整和規(guī)范的社會關(guān)系。從大的法律門類來說，各個門類的法律都是調(diào)整特定的社會關(guān)系。我國的法律體系通常認(rèn)為包括七個法律門類，即憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。其中，憲法調(diào)整的是公民權(quán)利和國家權(quán)力之間的關(guān)系；民法調(diào)整的是平等主體之間的財產(chǎn)關(guān)系和人身非財產(chǎn)關(guān)系；刑法調(diào)整的是犯罪與刑罰之間的關(guān)系。從具體的單行法律來說，每部法律都有其特定的調(diào)整對象和所要解決的問題。如行政處罰法規(guī)定，行政處罰的設(shè)定和實施，適用本法；行政復(fù)議法規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法；教育法規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)的各級各類教育，適用本法。這些都是對特定法律調(diào)整對象和范圍的規(guī)定。立法首先規(guī)定調(diào)整對象和范圍的意義在于使該法所要解決的問題和所要規(guī)范的社會關(guān)系成為明確的有限的目標(biāo)，防止范圍無限擴大或不確定而無法解決問題；確立解決問題和建立制度的理論基礎(chǔ)和前提條件，防止不同理論在法律條文中的沖撞。
二、行政許可法的適用范圍
本條第一款從正面規(guī)定了適用本法的兩個方面，行政許可的設(shè)定和實施，適用本法。設(shè)定行政許可是指法定的國家機關(guān)按照法定的程序，獨立作出哪些行為需要經(jīng)過批準(zhǔn)才可以進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)按照什么樣的程序和條件來進(jìn)行批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的規(guī)定。設(shè)定行政許可，是一種立法行為，嚴(yán)格來講，并不是一種行政許可行為。我國行政許可的設(shè)定，最基本的和最主要的形式還是法律，在地方主要是地方性法規(guī)。既然設(shè)定行政許可并不是一般意義上的行政許可行為，為什么還要納入到本法的調(diào)整范圍呢？這主要有兩方面的考慮：一方面，本法的立法指導(dǎo)思想之一就是清理過去，規(guī)范未來。過去，我國實行計劃經(jīng)濟(jì)，國家包攬整個經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，行政審批無所不在?，F(xiàn)在，我國實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，由市場來配置資源。該由市場決定的事情，應(yīng)當(dāng)由市場主體來決定；該由社會自己解決的事情，應(yīng)當(dāng)交社會自己去辦理。行政管理要退出一些經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域。這就需要對哪些事項可以設(shè)定行政許可，哪些事項不能設(shè)定行政許可，作出一個原則界定。同時，過去由于對行政許可缺少統(tǒng)一認(rèn)識，行政許可的設(shè)定主體比較混亂。許可收費，收費養(yǎng)人，養(yǎng)人收費，導(dǎo)致行政許可過多過濫，致使某些行政機關(guān)偏離其服務(wù)宗旨。為了從源頭上治理行政許可過多過濫的問題，減少行政審批，因此必須對行政許可的設(shè)定權(quán)進(jìn)行規(guī)范，減少行政許可的設(shè)定主體。另一方面，按照法治的要求，凡是對公民設(shè)定義務(wù)，或者對公民某種權(quán)利作出限制以致剝奪，均需由立法機關(guān)制定法律，或者由立法機關(guān)作出授權(quán)，再由行政機關(guān)加以規(guī)定。也就是要求行政機關(guān)的行為應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，做到依法行政。行政許可涉及公民的權(quán)利義務(wù)，原則上應(yīng)由法律作出規(guī)定。由于我國地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，并且法律體系尚在完善過程中，不可能將行政許可的所有事項都交由國家權(quán)力機關(guān)規(guī)范，需要賦予行政機關(guān)和地方權(quán)力機關(guān)一定的設(shè)定權(quán)。這就需要對各個立法主體的設(shè)定權(quán)限作出規(guī)定。
本法第二條規(guī)定，行政許可是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。這里對行政許可的界定，實際是從行政許可的實施角度來表述的。實施行政許可，也就是法定的行政機關(guān)，按照法定條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序，決定是否給予申請人許可以及由此產(chǎn)生的對被許可人的監(jiān)督管理行為等。實施行政許可是一種具體行政行為，具體內(nèi)容包括實施主體的確定、申請與受理、審查與決定、對被許可人實施許可行為的監(jiān)督等。行政許可的實施是將法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的社會關(guān)系，轉(zhuǎn)化為特定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，具體體現(xiàn)行政程序的各項原則和要求，是行政許可法所調(diào)整和規(guī)范的重要內(nèi)容。
三、不適用本法的有關(guān)審批事項
本法界定了什么是行政許可，并且規(guī)定行政許可的設(shè)定和實施適用本法。應(yīng)當(dāng)說這樣規(guī)定，已經(jīng)比較清楚地劃定了行政許可法的調(diào)整范圍。但是，由于行政許可現(xiàn)象非常復(fù)雜，對什么是行政許可，看法不一。比如，結(jié)婚登記是否屬于一種行政許可行為？就有不同的看法。有的認(rèn)為，結(jié)婚登記符合本法規(guī)定的行政許可定義，首先是當(dāng)事人的申請，只有當(dāng)事人的申請才能啟動結(jié)婚登記；其次是經(jīng)依法審查，婚姻登記機關(guān)要審查當(dāng)事人是否符合結(jié)婚的條件，如是否達(dá)到法定婚齡，是否屬于近親屬，是否患有醫(yī)學(xué)上不宜結(jié)婚的疾病等；第三，符合法定條件的，準(zhǔn)予結(jié)婚，結(jié)成夫妻關(guān)系；第四，未經(jīng)登記而同居的，屬于違法行為，不受法律保護(hù)。因此是一種行政許可。反對者認(rèn)為，盡管結(jié)婚登記符合上述定義，但也不是一種許可行為。行政機關(guān)的登記僅是一種確認(rèn)。證明雙方的夫妻關(guān)系，決定結(jié)婚是男女雙方當(dāng)事人的自主權(quán)，行政機關(guān)不能決定并且也不能干涉這種行為。如果我們把結(jié)婚登記都當(dāng)成行政許可，容易助長行政權(quán)對公民權(quán)利的干涉。對這個問題的爭論，反映了本法的定義并沒有完全解決本法的調(diào)整范圍問題。特別是本法草案說明中的解釋，行政許可就是通常所說的“行政審批”，而行政審批通常被理解為行政機關(guān)所作的審批，這種審批在行政機關(guān)的工作中是非常普遍的。嚴(yán)格來講，行政審批只是依審批主體所作的界定，它和行政機關(guān)依相對人的申請而進(jìn)行的審批，是有交叉重疊的。這就需要進(jìn)一步從反面來界定本法的調(diào)整范圍，將不適用本法的事項排除在外。本法對不適用本法調(diào)整范圍事項的規(guī)定，排除的是哪些同本法規(guī)定的行政許可事項有密切聯(lián)系，在工作中難以嚴(yán)格區(qū)分，執(zhí)行中又難以按本法規(guī)定辦理的事項。
本條第二款明確規(guī)定不適用本法的事項有兩類：一是有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)人事、財務(wù)、外事等事項的審批。每一個行政機關(guān)通常都承擔(dān)特定的社會管理職能，屬于管理者；但同時它們也是被管理者，國家對行政機關(guān)的人、財、物等實行集中統(tǒng)一管理，由指定的行政機關(guān)負(fù)責(zé)審批、劃撥和監(jiān)督等項工作，以保障國家財政資金運轉(zhuǎn)的效率，人事任用的公平，促進(jìn)行政機關(guān)的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。例如，每個行政部門都有自己的預(yù)算，這些預(yù)算是本級預(yù)算的組成部分，這些預(yù)算只有經(jīng)財政部門批復(fù)之后，才可以執(zhí)行。又如行政部門開展外事交流活動，以本部門名義談判和簽署屬于本部門職權(quán)范圍內(nèi)事項的協(xié)定，需要會商外交部。財政、外事部門對這些事項的審批，雖然符合行政許可的一些特點，但它行使的不是一種社會管理職能，其對象是特定的行政機關(guān)，而不是非特定的公民、法人或者組織。因此，這種審批不屬于行政許可，不適用本法。需要說明的是，這里的“其他機關(guān)”不僅包括了行政機關(guān)，還包括了國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)以及政黨、團(tuán)體等組織。二是行政機關(guān)對直屬事業(yè)單位有關(guān)事項的審批。我國的法人組織中有企業(yè)、事業(yè)單位和國家機關(guān)。其中事業(yè)單位不同于企業(yè)法人，是為發(fā)展特定的事業(yè)而設(shè)立的法人組織，通常不以營利為目的，致力于發(fā)展社會公益事業(yè)。如學(xué)校、醫(yī)院、科研單位和文藝團(tuán)體等。由于歷史的原因，我國社會公共事業(yè)和福利事業(yè)的興辦，很多都是由國家出資來興辦的，因此，我國的行政部門直接管理著一大批這樣的事業(yè)單位。行政機關(guān)對這些單位進(jìn)行管理，少不了要對事業(yè)單位的各種事項進(jìn)行審批。由于這種審批是基于行政機關(guān)對這些單位的直接隸屬關(guān)系，也就是說這些單位是國家出資興辦的，國家授權(quán)特定的行政部門來進(jìn)行管理。這種審批權(quán)來源于國家出資，來源于資金劃撥，不同于行政機關(guān)對一般性社會事務(wù)的管理，因此不屬于行政許可，不適用本法。
四、其他不具有行政許可性質(zhì)，不適用本法的有關(guān)事項
除了本條明確規(guī)定不適用本法的行為外，在實踐中還有一些容易同行政許可、行政審批相混淆，但不具有行政許可特征的行政行為。這些行政行為也不適用本法，主要有：
一是內(nèi)部審批行政行為，亦即上級行政機關(guān)基于行政隸屬關(guān)系對下級行政機關(guān)有關(guān)請示報告事項的審批。在行政管理中，下級行政機關(guān)經(jīng)常就工作中的一些重要計劃、規(guī)劃、決策以及貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)和國家方針政策中的問題請示上級國家機關(guān)，由上級國家機關(guān)予以審查批準(zhǔn)。這種審查批準(zhǔn)，是一種內(nèi)部行政法律關(guān)系，是行政機關(guān)內(nèi)部上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的一種體現(xiàn)，不同于作為外部行政法律關(guān)系的行政許可，因此這種審批不適用本法。當(dāng)然，在上級對下級報批事項的審批中，有一些是下級行政機關(guān)受理的公民、法人或者其他組織的申請，按照管理權(quán)限，經(jīng)本級行政機關(guān)審查提出意見后，報上級審批。這種審批屬于行政許可決定程序中的一個環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)適用本法。
二是處置財產(chǎn)權(quán)利的審批，如行政機關(guān)以出資人的身份對國有企業(yè)資產(chǎn)處置等事項的審批。這種審批是因為資產(chǎn)所有權(quán)而產(chǎn)生的，行使的是所謂“老板權(quán)”。國家將國有資產(chǎn)處置的審批，由于交由行政機關(guān)去審批，發(fā)生了主體的競合。這時的行政機關(guān)具有雙重身份，既是行政管理機關(guān)，又是國有資產(chǎn)所有者的代表。它在對國有資產(chǎn)處置進(jìn)行審批時，是作為所有者的代表在履行職責(zé)，因此不屬于行政許可。這里如果不分清其中的法律關(guān)系，就容易混淆兩種審批的性質(zhì)。隨著國有資產(chǎn)管理體制的深化，這種審批區(qū)別于行政許可的特點將越來越明顯。就全國而言，國務(wù)院設(shè)立國有資產(chǎn)管理委員會，作為其特設(shè)機構(gòu)，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的管理。國有資產(chǎn)管理委員會不屬于行政機關(guān)，對國有企業(yè)有關(guān)事項的審批，當(dāng)然不屬于行政許可。
三是行政機關(guān)確認(rèn)財產(chǎn)權(quán)利及其他民事關(guān)系的登記。我國的登記種類很多，概括起來是兩類：一類是確認(rèn)登記，主要包括產(chǎn)權(quán)登記、抵押登記、結(jié)婚登記、收養(yǎng)登記、個人身份登記、特定事實登記等，不屬于行政許可。這類登記屬于事后程序，是保護(hù)和確認(rèn)登記人的權(quán)利，而不是重新賦予其權(quán)利。在這類登記中，行政機關(guān)行使的不是行政管理權(quán)，而是以第三人的身份出現(xiàn)，起證實和確認(rèn)作用。另一類是設(shè)立、開業(yè)登記。設(shè)立法人登記的實質(zhì)是取得民事權(quán)利能力，取得行為能力。因此設(shè)立、開業(yè)登記都是行政許可。
有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項的審批，不適用本法。
「釋義」 本條是關(guān)于本法調(diào)整范圍的規(guī)定。
一、法律調(diào)整范圍的含義
法律的調(diào)整范圍是指法律調(diào)整和規(guī)范的社會關(guān)系。從大的法律門類來說，各個門類的法律都是調(diào)整特定的社會關(guān)系。我國的法律體系通常認(rèn)為包括七個法律門類，即憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。其中，憲法調(diào)整的是公民權(quán)利和國家權(quán)力之間的關(guān)系；民法調(diào)整的是平等主體之間的財產(chǎn)關(guān)系和人身非財產(chǎn)關(guān)系；刑法調(diào)整的是犯罪與刑罰之間的關(guān)系。從具體的單行法律來說，每部法律都有其特定的調(diào)整對象和所要解決的問題。如行政處罰法規(guī)定，行政處罰的設(shè)定和實施，適用本法；行政復(fù)議法規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法；教育法規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)的各級各類教育，適用本法。這些都是對特定法律調(diào)整對象和范圍的規(guī)定。立法首先規(guī)定調(diào)整對象和范圍的意義在于使該法所要解決的問題和所要規(guī)范的社會關(guān)系成為明確的有限的目標(biāo)，防止范圍無限擴大或不確定而無法解決問題；確立解決問題和建立制度的理論基礎(chǔ)和前提條件，防止不同理論在法律條文中的沖撞。
二、行政許可法的適用范圍
本條第一款從正面規(guī)定了適用本法的兩個方面，行政許可的設(shè)定和實施，適用本法。設(shè)定行政許可是指法定的國家機關(guān)按照法定的程序，獨立作出哪些行為需要經(jīng)過批準(zhǔn)才可以進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)按照什么樣的程序和條件來進(jìn)行批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的規(guī)定。設(shè)定行政許可，是一種立法行為，嚴(yán)格來講，并不是一種行政許可行為。我國行政許可的設(shè)定，最基本的和最主要的形式還是法律，在地方主要是地方性法規(guī)。既然設(shè)定行政許可并不是一般意義上的行政許可行為，為什么還要納入到本法的調(diào)整范圍呢？這主要有兩方面的考慮：一方面，本法的立法指導(dǎo)思想之一就是清理過去，規(guī)范未來。過去，我國實行計劃經(jīng)濟(jì)，國家包攬整個經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，行政審批無所不在?，F(xiàn)在，我國實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，由市場來配置資源。該由市場決定的事情，應(yīng)當(dāng)由市場主體來決定；該由社會自己解決的事情，應(yīng)當(dāng)交社會自己去辦理。行政管理要退出一些經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域。這就需要對哪些事項可以設(shè)定行政許可，哪些事項不能設(shè)定行政許可，作出一個原則界定。同時，過去由于對行政許可缺少統(tǒng)一認(rèn)識，行政許可的設(shè)定主體比較混亂。許可收費，收費養(yǎng)人，養(yǎng)人收費，導(dǎo)致行政許可過多過濫，致使某些行政機關(guān)偏離其服務(wù)宗旨。為了從源頭上治理行政許可過多過濫的問題，減少行政審批，因此必須對行政許可的設(shè)定權(quán)進(jìn)行規(guī)范，減少行政許可的設(shè)定主體。另一方面，按照法治的要求，凡是對公民設(shè)定義務(wù)，或者對公民某種權(quán)利作出限制以致剝奪，均需由立法機關(guān)制定法律，或者由立法機關(guān)作出授權(quán)，再由行政機關(guān)加以規(guī)定。也就是要求行政機關(guān)的行為應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，做到依法行政。行政許可涉及公民的權(quán)利義務(wù)，原則上應(yīng)由法律作出規(guī)定。由于我國地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，并且法律體系尚在完善過程中，不可能將行政許可的所有事項都交由國家權(quán)力機關(guān)規(guī)范，需要賦予行政機關(guān)和地方權(quán)力機關(guān)一定的設(shè)定權(quán)。這就需要對各個立法主體的設(shè)定權(quán)限作出規(guī)定。
本法第二條規(guī)定，行政許可是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。這里對行政許可的界定，實際是從行政許可的實施角度來表述的。實施行政許可，也就是法定的行政機關(guān)，按照法定條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序，決定是否給予申請人許可以及由此產(chǎn)生的對被許可人的監(jiān)督管理行為等。實施行政許可是一種具體行政行為，具體內(nèi)容包括實施主體的確定、申請與受理、審查與決定、對被許可人實施許可行為的監(jiān)督等。行政許可的實施是將法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的社會關(guān)系，轉(zhuǎn)化為特定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，具體體現(xiàn)行政程序的各項原則和要求，是行政許可法所調(diào)整和規(guī)范的重要內(nèi)容。
三、不適用本法的有關(guān)審批事項
本法界定了什么是行政許可，并且規(guī)定行政許可的設(shè)定和實施適用本法。應(yīng)當(dāng)說這樣規(guī)定，已經(jīng)比較清楚地劃定了行政許可法的調(diào)整范圍。但是，由于行政許可現(xiàn)象非常復(fù)雜，對什么是行政許可，看法不一。比如，結(jié)婚登記是否屬于一種行政許可行為？就有不同的看法。有的認(rèn)為，結(jié)婚登記符合本法規(guī)定的行政許可定義，首先是當(dāng)事人的申請，只有當(dāng)事人的申請才能啟動結(jié)婚登記；其次是經(jīng)依法審查，婚姻登記機關(guān)要審查當(dāng)事人是否符合結(jié)婚的條件，如是否達(dá)到法定婚齡，是否屬于近親屬，是否患有醫(yī)學(xué)上不宜結(jié)婚的疾病等；第三，符合法定條件的，準(zhǔn)予結(jié)婚，結(jié)成夫妻關(guān)系；第四，未經(jīng)登記而同居的，屬于違法行為，不受法律保護(hù)。因此是一種行政許可。反對者認(rèn)為，盡管結(jié)婚登記符合上述定義，但也不是一種許可行為。行政機關(guān)的登記僅是一種確認(rèn)。證明雙方的夫妻關(guān)系，決定結(jié)婚是男女雙方當(dāng)事人的自主權(quán)，行政機關(guān)不能決定并且也不能干涉這種行為。如果我們把結(jié)婚登記都當(dāng)成行政許可，容易助長行政權(quán)對公民權(quán)利的干涉。對這個問題的爭論，反映了本法的定義并沒有完全解決本法的調(diào)整范圍問題。特別是本法草案說明中的解釋，行政許可就是通常所說的“行政審批”，而行政審批通常被理解為行政機關(guān)所作的審批，這種審批在行政機關(guān)的工作中是非常普遍的。嚴(yán)格來講，行政審批只是依審批主體所作的界定，它和行政機關(guān)依相對人的申請而進(jìn)行的審批，是有交叉重疊的。這就需要進(jìn)一步從反面來界定本法的調(diào)整范圍，將不適用本法的事項排除在外。本法對不適用本法調(diào)整范圍事項的規(guī)定，排除的是哪些同本法規(guī)定的行政許可事項有密切聯(lián)系，在工作中難以嚴(yán)格區(qū)分，執(zhí)行中又難以按本法規(guī)定辦理的事項。
本條第二款明確規(guī)定不適用本法的事項有兩類：一是有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)人事、財務(wù)、外事等事項的審批。每一個行政機關(guān)通常都承擔(dān)特定的社會管理職能，屬于管理者；但同時它們也是被管理者，國家對行政機關(guān)的人、財、物等實行集中統(tǒng)一管理，由指定的行政機關(guān)負(fù)責(zé)審批、劃撥和監(jiān)督等項工作，以保障國家財政資金運轉(zhuǎn)的效率，人事任用的公平，促進(jìn)行政機關(guān)的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。例如，每個行政部門都有自己的預(yù)算，這些預(yù)算是本級預(yù)算的組成部分，這些預(yù)算只有經(jīng)財政部門批復(fù)之后，才可以執(zhí)行。又如行政部門開展外事交流活動，以本部門名義談判和簽署屬于本部門職權(quán)范圍內(nèi)事項的協(xié)定，需要會商外交部。財政、外事部門對這些事項的審批，雖然符合行政許可的一些特點，但它行使的不是一種社會管理職能，其對象是特定的行政機關(guān)，而不是非特定的公民、法人或者組織。因此，這種審批不屬于行政許可，不適用本法。需要說明的是，這里的“其他機關(guān)”不僅包括了行政機關(guān)，還包括了國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)以及政黨、團(tuán)體等組織。二是行政機關(guān)對直屬事業(yè)單位有關(guān)事項的審批。我國的法人組織中有企業(yè)、事業(yè)單位和國家機關(guān)。其中事業(yè)單位不同于企業(yè)法人，是為發(fā)展特定的事業(yè)而設(shè)立的法人組織，通常不以營利為目的，致力于發(fā)展社會公益事業(yè)。如學(xué)校、醫(yī)院、科研單位和文藝團(tuán)體等。由于歷史的原因，我國社會公共事業(yè)和福利事業(yè)的興辦，很多都是由國家出資來興辦的，因此，我國的行政部門直接管理著一大批這樣的事業(yè)單位。行政機關(guān)對這些單位進(jìn)行管理，少不了要對事業(yè)單位的各種事項進(jìn)行審批。由于這種審批是基于行政機關(guān)對這些單位的直接隸屬關(guān)系，也就是說這些單位是國家出資興辦的，國家授權(quán)特定的行政部門來進(jìn)行管理。這種審批權(quán)來源于國家出資，來源于資金劃撥，不同于行政機關(guān)對一般性社會事務(wù)的管理，因此不屬于行政許可，不適用本法。
四、其他不具有行政許可性質(zhì)，不適用本法的有關(guān)事項
除了本條明確規(guī)定不適用本法的行為外，在實踐中還有一些容易同行政許可、行政審批相混淆，但不具有行政許可特征的行政行為。這些行政行為也不適用本法，主要有：
一是內(nèi)部審批行政行為，亦即上級行政機關(guān)基于行政隸屬關(guān)系對下級行政機關(guān)有關(guān)請示報告事項的審批。在行政管理中，下級行政機關(guān)經(jīng)常就工作中的一些重要計劃、規(guī)劃、決策以及貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)和國家方針政策中的問題請示上級國家機關(guān)，由上級國家機關(guān)予以審查批準(zhǔn)。這種審查批準(zhǔn)，是一種內(nèi)部行政法律關(guān)系，是行政機關(guān)內(nèi)部上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的一種體現(xiàn)，不同于作為外部行政法律關(guān)系的行政許可，因此這種審批不適用本法。當(dāng)然，在上級對下級報批事項的審批中，有一些是下級行政機關(guān)受理的公民、法人或者其他組織的申請，按照管理權(quán)限，經(jīng)本級行政機關(guān)審查提出意見后，報上級審批。這種審批屬于行政許可決定程序中的一個環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)適用本法。
二是處置財產(chǎn)權(quán)利的審批，如行政機關(guān)以出資人的身份對國有企業(yè)資產(chǎn)處置等事項的審批。這種審批是因為資產(chǎn)所有權(quán)而產(chǎn)生的，行使的是所謂“老板權(quán)”。國家將國有資產(chǎn)處置的審批，由于交由行政機關(guān)去審批，發(fā)生了主體的競合。這時的行政機關(guān)具有雙重身份，既是行政管理機關(guān)，又是國有資產(chǎn)所有者的代表。它在對國有資產(chǎn)處置進(jìn)行審批時，是作為所有者的代表在履行職責(zé)，因此不屬于行政許可。這里如果不分清其中的法律關(guān)系，就容易混淆兩種審批的性質(zhì)。隨著國有資產(chǎn)管理體制的深化，這種審批區(qū)別于行政許可的特點將越來越明顯。就全國而言，國務(wù)院設(shè)立國有資產(chǎn)管理委員會，作為其特設(shè)機構(gòu)，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的管理。國有資產(chǎn)管理委員會不屬于行政機關(guān)，對國有企業(yè)有關(guān)事項的審批，當(dāng)然不屬于行政許可。
三是行政機關(guān)確認(rèn)財產(chǎn)權(quán)利及其他民事關(guān)系的登記。我國的登記種類很多，概括起來是兩類：一類是確認(rèn)登記，主要包括產(chǎn)權(quán)登記、抵押登記、結(jié)婚登記、收養(yǎng)登記、個人身份登記、特定事實登記等，不屬于行政許可。這類登記屬于事后程序，是保護(hù)和確認(rèn)登記人的權(quán)利，而不是重新賦予其權(quán)利。在這類登記中，行政機關(guān)行使的不是行政管理權(quán)，而是以第三人的身份出現(xiàn)，起證實和確認(rèn)作用。另一類是設(shè)立、開業(yè)登記。設(shè)立法人登記的實質(zhì)是取得民事權(quán)利能力，取得行為能力。因此設(shè)立、開業(yè)登記都是行政許可。