第六十三條 省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。
較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個月內(nèi)予以批準(zhǔn)。
省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會在對報請批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定。
本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。
【釋義】本條是對地方性法規(guī)的制定主體、制定地方性法規(guī)所應(yīng)遵循的原則以及省、自治區(qū)人大常委會對較大的市制定的地方性法規(guī)的審批程序的規(guī)定。
一、地方性法規(guī)的制定主體
(一)地方性法規(guī)的沿革
建國后，我國地方立法經(jīng)歷了三個階段：
第一階段是從1949年新中國成立到1954年憲法頒布。1949年12月26日，中央人民政府政務(wù)院制定的《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》規(guī)定：大行政區(qū)人民政府或軍政委員會有權(quán)根據(jù)共同綱領(lǐng)和國家的法律、法令，以及中央人民政府規(guī)定的施政方針和政務(wù)院頒布的決議、命令，擬定與地方政務(wù)有關(guān)的暫行法令、條例，報政務(wù)院批準(zhǔn)或備案。1950年1月6日中央人民政府政務(wù)院制定的《省、市、縣人民政府組織通則》規(guī)定：省、市、縣人民政府有權(quán)擬定與省政、市政、縣政有關(guān)的暫行法令、條例或單行法規(guī)，報上級人民政府批準(zhǔn)或備案。這一時期，地方制定暫行法令、條例或者單行法規(guī)的活動，還不能稱之為現(xiàn)在所說的地方立法，但具有地方立法的萌芽。
第二階段是從1954年憲法的頒布至1979年地方組織法的頒布。1954年憲法確立了由中央統(tǒng)一行使國家立法權(quán)的制度，取消了一般地方享有的法令、條例擬定權(quán)，僅規(guī)定民族自治地方有權(quán)制定自治條例、單行條例，全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的惟一機(jī)關(guān)，全國人大常委會負(fù)責(zé)解釋法律、制定法令。1975年憲法和1978年憲法在立法權(quán)方面也作了類似的規(guī)定。
第三階段是從1979年地方組織法施行以來到現(xiàn)在。1979年地方組織法規(guī)定省級人大及其常委會行使地方性法規(guī)制定權(quán)，第一次以法律的形式賦予地方立法權(quán)。1982年五屆全國人大第五次會議通過的憲法，確認(rèn)了1979年地方組織法規(guī)定的地方立法制度。憲法第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！边@次會議還對地方組織法進(jìn)行了修改，規(guī)定了省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會有權(quán)擬訂地方性法規(guī)草案提請省級人大常委會審議制定。1986年，再次修改地方組織法，進(jìn)一步規(guī)定省會市和較大的市的人大及其常委會有權(quán)制定地方性法規(guī)報省級人大常委會批準(zhǔn)后施行。立法法中又增加規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會也可以制定地方性法規(guī)。
(二)地方性法規(guī)的主體
根據(jù)本條的規(guī)定，地方性法規(guī)的立法主體包括兩大類：一是省、自治區(qū)和直轄市人大及其常委會，目前，我國除臺灣省外共有22個省、5個自治區(qū)和4個直轄市。二是較大的市人大及其常委會。根據(jù)立法法的規(guī)定，較大的市包括以下三種：1.省、自治區(qū)的人民政府所在地的市(以下簡稱省會市)；2.經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市；3.經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。
立法法中“較大的市”的內(nèi)涵與憲法和地方組織法中有所不同。我國憲法第三十條規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。”這里較大的市是指所有設(shè)區(qū)的市。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七條和第四十三條中規(guī)定的“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”中的“較大的市”是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)而享有地方性法規(guī)制定權(quán)的城市，一般是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，城市人口比較多的設(shè)區(qū)的市，目前有18個城市。過去，我們習(xí)慣上將“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”簡稱為“較大的市”。立法法中“較大的市”的含義與憲法和地方組織法相比，涵義有所不同。根據(jù)本條第四款的規(guī)定，本法中的“較大的市”是指省會市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。立法法將上述幾種享有地方立法權(quán)的城市統(tǒng)一稱為較大的市，主要是考慮到在其他章節(jié)尤其是在第五章適用與備案中涉及到上述主體時，表述起來比較方便。
目前，我國共有27個省會市、18個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)享有地方性法規(guī)制定權(quán)的較大的市以及4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。18個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)享有地方性法規(guī)制定權(quán)的較大的市包括：1984年國務(wù)院批準(zhǔn)的唐山市、大同市、包頭市、大連市、鞍山市、撫順市、吉林市、齊齊哈爾市、無錫市、淮南市、青島市、洛陽市(同時批準(zhǔn)的重慶市目前已升為直轄市)；1988年批準(zhǔn)的寧波市；1992年批準(zhǔn)的淄博市、邯鄲市和本溪市；1993年批準(zhǔn)的徐州市、蘇州市。4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市包括：深圳市、廈門市、珠海市和汕頭市。海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)包括整個海南島，全國人大通過專門的授權(quán)決議，授權(quán)海南省人大及其常委會制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。因此，
經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市不包括海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)的市。經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市享有地方性法規(guī)制定權(quán)，是立法法中新增加的規(guī)定。此前，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市不享有地方性法規(guī)的制定權(quán)。根據(jù)全國人大及其常委會的授權(quán)決定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會，可以根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的范圍內(nèi)適用。但經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的非經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)不能適用，如深圳的寶安區(qū)不屬于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的范圍，因此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)就不能在寶安區(qū)適用。但由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市制定的許多法規(guī)涉及城市管理的事項(xiàng)，只在城市的部分區(qū)域?qū)嵤?，而不能在整個城市的區(qū)域內(nèi)實(shí)施，不利于對整個城市的統(tǒng)一管理，同時，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市目前已經(jīng)具備制定地方性法規(guī)的條件，因此，立法法賦予了經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市地方性法規(guī)制定權(quán)。
二、制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的原則
憲法第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！薄吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七條和第四十三條對憲法的規(guī)定作出了補(bǔ)充，規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)。對于制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的原則，立法法在本條中對憲法和地方組織法的規(guī)定進(jìn)行了重申。
(一)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要的原則
地方性法規(guī)的特性之一是具有地方性，也就是說，第一，制定地方性法規(guī)的主體只能是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)；第二，地方性法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)適應(yīng)地方的實(shí)際情況，解決本行政區(qū)域的實(shí)際問題；第三，地方性法規(guī)的效力只限于本行政區(qū)域，超出本行政區(qū)域即沒有約束力。
在制定地方性法規(guī)的過程中，無論是制定執(zhí)行性的地方性法規(guī)，還是在中央尚未立法而先行立法的情況下，都要注意根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，有針對性地立法。那種在地方立法中貪大求全的傾向，是不可取的。另外，地方性法規(guī)所規(guī)范的事項(xiàng)，應(yīng)只限于本行政區(qū)域，不能超越這個范圍。如有的地方性法規(guī)的內(nèi)容涉及水污染治理的事項(xiàng)，如果水域只限于本行政區(qū)域，本地方制定這樣的法規(guī)無疑是可以的；但如果水域是跨不同的行政區(qū)域的，那么一個行政區(qū)域的地方性法規(guī)對全流域的污染問題作出規(guī)定，就是不適當(dāng)?shù)模词怪贫ǔ鰜恚矡o法得到執(zhí)行。
(二)不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的原則
憲法是國家的根本大法，法律、行政法規(guī)是地方性法規(guī)的上位法，制定地方性法規(guī)不能同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，否則即是無效的。多年來，由于憲法和法律對于地方性法規(guī)的權(quán)限未作具體界定，因此，對于何謂“不抵觸”，在理論界和實(shí)踐中有不同的理解。有的意見認(rèn)為，既然憲法和法律對地方性法規(guī)只規(guī)定不相抵觸原則和報備案制度，對地方立法權(quán)限并無明確的限制性規(guī)定，因此，地方性法規(guī)只要遵循了不抵觸原則，只要是地方實(shí)際需要的，都可以制定，即使涉及中央統(tǒng)一管理的事項(xiàng)，地方性法規(guī)也不是不可以規(guī)定。有的意見則認(rèn)為，地方性立法從屬于中央立法，地方性法規(guī)不僅不能同憲法、法律和行政法規(guī)的規(guī)定不一致，對于中央尚未立法的事項(xiàng)，地方性法規(guī)不應(yīng)先行立法。無論從理論和實(shí)踐上看，上述兩種對“不抵觸”原則或過寬或過窄的理解都是有失偏頗的。
我國憲法規(guī)定，中央和地方國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則。“不抵觸”原則正是在地方性法規(guī)與中央立法的關(guān)系上體現(xiàn)了上述中央與地方關(guān)系總的原則。根據(jù)不抵觸原則，首先，地方性法規(guī)的制定要有利于國家法制統(tǒng)一，只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，地方性法規(guī)不能涉及；法律、行政法規(guī)已經(jīng)作出規(guī)定的，地方性法規(guī)不能與之相違背。第二，在地方性法規(guī)的制定中，應(yīng)充分發(fā)揮地方立法的主動性和積極性，通過制定地方性法規(guī)，結(jié)合本地方的具體情況和實(shí)際需要，因地制宜，保證憲法、法律和行政法規(guī)的實(shí)施，同時有針對性地解決地方性事務(wù)。對于專屬立法權(quán)之外的事項(xiàng)，考慮到國家處于改革時期，中央立法不能一步到位的，地方可以先行立法，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，再上升為中央立法。
三、省、自治區(qū)人大常委會對較大的市制定的地方性法規(guī)的審批程序
(一)較大的市的立法權(quán)的沿革
我國的1982年憲法沒有規(guī)定較大的市的人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)。1982年12月五屆全國人大五次會議修改地方組織法時，增加規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會常務(wù)委員會，可以擬定本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會審議制定，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案?！备鶕?jù)這一規(guī)定，省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市只有地方性法規(guī)草案的擬定權(quán)，沒有制定權(quán)。1986年12月六屆全國人大常委會第十八次會議修改地方組織法時，將這一規(guī)定修改為：省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)后施行。當(dāng)時，任全國人大常委會秘書長兼法制工作委員會主任的王漢斌同志在修改說明中指出，“建議省、自治區(qū)簡化審批程序，只要同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)沒有抵觸，原則上應(yīng)盡快批準(zhǔn)”，實(shí)際賦予了省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市部分立法權(quán)。從1986年以來，一些省、自治區(qū)人大常委會是按照這一建議辦的，但也有些省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)程序過于復(fù)雜，實(shí)際上同制定程序沒有什么區(qū)別，使批準(zhǔn)的時間拖得過長，影響了一些報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)的及時出臺。
在制定立法法的過程中，多數(shù)較大的市的人大常委會的同志和有的省人大常委會的同志建議，將省、自治區(qū)批準(zhǔn)較大的市的地方性法規(guī)的程序改為備案程序，賦予較大的市的人大及其常委會完整的立法權(quán)。理由是：第一，現(xiàn)在省、自治區(qū)人大常委會制定地方性法規(guī)的任務(wù)比較重，對省會市和較大市報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)往往難以及時批準(zhǔn)；二是經(jīng)過十幾年的發(fā)展，省會市和較大的市人大常委會已經(jīng)培養(yǎng)了一支素質(zhì)比較好的立法干部隊(duì)伍，能夠適應(yīng)立法工作需要。因此，可以規(guī)定：省會市和較大的市制定的地方性法規(guī)報省、自治區(qū)人大常委會備案。如果省、自治區(qū)人大常委會發(fā)現(xiàn)省會市和較大的市制定的地方性法規(guī)同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸，可以依法予以撤銷。一些省、自治區(qū)人大常委會的同志則認(rèn)為，現(xiàn)行做法應(yīng)予維持。理由是：第一，憲法只規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)，沒有規(guī)定省會市和較大的市可以制定地方性法規(guī)。如果賦予省會市和較大的市完整的立法權(quán)，應(yīng)首先修改憲法。第二，賦予省會市和較大的市完整的立法權(quán)，這些地方往往強(qiáng)調(diào)城市的特殊性，容易產(chǎn)生同省、自治區(qū)之間的矛盾。而備案采取“不告不理”的原則，靠備案審查制度進(jìn)行監(jiān)督，容易流于形式。還有一種意見認(rèn)為，目前的批準(zhǔn)程序可以保留，但應(yīng)當(dāng)簡化，可以規(guī)定，省會市和較大的市制定的地方性法規(guī)如同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)沒有抵觸，省、自治區(qū)的人大常委會應(yīng)當(dāng)在一定的期間內(nèi)予以批準(zhǔn)。
(二)省、自治區(qū)人大常委會對較大的市制定的地方性法規(guī)的審批程序
賦予較大市地方性法規(guī)制定權(quán)，主要是考慮較大市的城市管理需要，具有一定的特殊性。從長遠(yuǎn)看，較大的市在城市管理方面制定的地方性法規(guī)，可以考慮不必報批準(zhǔn)。但在目前，由于各個較大的市的立法水平不平衡，還需要保留報批程序。同時，經(jīng)過反復(fù)研究、協(xié)商，立法法在本條中對省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)較大的市的地方性法規(guī)提出了要求：
第一，省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查，經(jīng)審查認(rèn)為同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個月內(nèi)予以批準(zhǔn)。對于地方性法規(guī)的規(guī)定是否適當(dāng)、立法技術(shù)是否完美、文字表述是否優(yōu)美，不作審查。如果在審查中發(fā)現(xiàn)報批的地方性法規(guī)同憲法、法律、行政法規(guī)或本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸，省、自治區(qū)人大常委會可以不予批準(zhǔn)，也可以發(fā)回修改。
第二，省、自治區(qū)人大常委會對報請批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定。在立法法制定過程中，曾有一種意見認(rèn)為，較大市制定的地方性法規(guī)不能同省、自治區(qū)人民政府制定的規(guī)章相抵觸。理由是，省、自治區(qū)、直轄市制定的地方性法規(guī)不能同國務(wù)院制定的行政法規(guī)相抵觸，較大的市作為省、自治區(qū)的下級地方政權(quán)，其制定的地方性法規(guī)也不得同省、自治區(qū)的規(guī)章相抵觸。立法機(jī)關(guān)經(jīng)過研究，考慮到較大的市制定的地方性法規(guī)是經(jīng)省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)的，因此，其法律效力應(yīng)當(dāng)同省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相同，因此，不宜要求較大市的地方性法規(guī)不得同省、自治區(qū)規(guī)章相抵觸。同時，為了保證法制的統(tǒng)一，立法法規(guī)定，省、自治區(qū)人大常委會在批準(zhǔn)過程中，如果發(fā)現(xiàn)報批的地方性法規(guī)同省、自治區(qū)規(guī)章相抵觸，可以根據(jù)情況作出處理。處理決定可以有三種情況：第一，如認(rèn)為省、自治區(qū)的規(guī)章不適當(dāng)，可以批準(zhǔn)較大的市的地方性法規(guī)。根據(jù)立法法的規(guī)定，省、自治區(qū)人大常委會有權(quán)撤銷省、自治區(qū)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章，因此當(dāng)然有權(quán)批準(zhǔn)與省、自治區(qū)規(guī)章不同的較大市地方性法規(guī)。較大的市的地方性法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后，其效力即高于省、自治區(qū)政府規(guī)章，在較大的市范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)按照地方性法規(guī)執(zhí)行。如果省、自治區(qū)人大常委會認(rèn)為省、自治區(qū)規(guī)章因不適當(dāng)，不宜在其他地區(qū)執(zhí)行，在批準(zhǔn)較大市的地方性法規(guī)的同時，可以撤銷省、自治區(qū)的規(guī)章或責(zé)成省、自治區(qū)政府作出修改。第二，如認(rèn)為較大的市的地方性法規(guī)不適當(dāng)，可以責(zé)成較大的市人大常委會對報批的地方性法規(guī)進(jìn)行修改，如果較大的市不同意修改，可以不予批準(zhǔn)。第三，如果認(rèn)為較大市的地方性法規(guī)與省、自治區(qū)的規(guī)章的規(guī)定均不適當(dāng)，則可以分別按照以上兩種辦法處理。
較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個月內(nèi)予以批準(zhǔn)。
省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會在對報請批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定。
本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。
【釋義】本條是對地方性法規(guī)的制定主體、制定地方性法規(guī)所應(yīng)遵循的原則以及省、自治區(qū)人大常委會對較大的市制定的地方性法規(guī)的審批程序的規(guī)定。
一、地方性法規(guī)的制定主體
(一)地方性法規(guī)的沿革
建國后，我國地方立法經(jīng)歷了三個階段：
第一階段是從1949年新中國成立到1954年憲法頒布。1949年12月26日，中央人民政府政務(wù)院制定的《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》規(guī)定：大行政區(qū)人民政府或軍政委員會有權(quán)根據(jù)共同綱領(lǐng)和國家的法律、法令，以及中央人民政府規(guī)定的施政方針和政務(wù)院頒布的決議、命令，擬定與地方政務(wù)有關(guān)的暫行法令、條例，報政務(wù)院批準(zhǔn)或備案。1950年1月6日中央人民政府政務(wù)院制定的《省、市、縣人民政府組織通則》規(guī)定：省、市、縣人民政府有權(quán)擬定與省政、市政、縣政有關(guān)的暫行法令、條例或單行法規(guī)，報上級人民政府批準(zhǔn)或備案。這一時期，地方制定暫行法令、條例或者單行法規(guī)的活動，還不能稱之為現(xiàn)在所說的地方立法，但具有地方立法的萌芽。
第二階段是從1954年憲法的頒布至1979年地方組織法的頒布。1954年憲法確立了由中央統(tǒng)一行使國家立法權(quán)的制度，取消了一般地方享有的法令、條例擬定權(quán)，僅規(guī)定民族自治地方有權(quán)制定自治條例、單行條例，全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的惟一機(jī)關(guān)，全國人大常委會負(fù)責(zé)解釋法律、制定法令。1975年憲法和1978年憲法在立法權(quán)方面也作了類似的規(guī)定。
第三階段是從1979年地方組織法施行以來到現(xiàn)在。1979年地方組織法規(guī)定省級人大及其常委會行使地方性法規(guī)制定權(quán)，第一次以法律的形式賦予地方立法權(quán)。1982年五屆全國人大第五次會議通過的憲法，確認(rèn)了1979年地方組織法規(guī)定的地方立法制度。憲法第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！边@次會議還對地方組織法進(jìn)行了修改，規(guī)定了省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會有權(quán)擬訂地方性法規(guī)草案提請省級人大常委會審議制定。1986年，再次修改地方組織法，進(jìn)一步規(guī)定省會市和較大的市的人大及其常委會有權(quán)制定地方性法規(guī)報省級人大常委會批準(zhǔn)后施行。立法法中又增加規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會也可以制定地方性法規(guī)。
(二)地方性法規(guī)的主體
根據(jù)本條的規(guī)定，地方性法規(guī)的立法主體包括兩大類：一是省、自治區(qū)和直轄市人大及其常委會，目前，我國除臺灣省外共有22個省、5個自治區(qū)和4個直轄市。二是較大的市人大及其常委會。根據(jù)立法法的規(guī)定，較大的市包括以下三種：1.省、自治區(qū)的人民政府所在地的市(以下簡稱省會市)；2.經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市；3.經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。
立法法中“較大的市”的內(nèi)涵與憲法和地方組織法中有所不同。我國憲法第三十條規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。”這里較大的市是指所有設(shè)區(qū)的市。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七條和第四十三條中規(guī)定的“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”中的“較大的市”是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)而享有地方性法規(guī)制定權(quán)的城市，一般是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，城市人口比較多的設(shè)區(qū)的市，目前有18個城市。過去，我們習(xí)慣上將“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”簡稱為“較大的市”。立法法中“較大的市”的含義與憲法和地方組織法相比，涵義有所不同。根據(jù)本條第四款的規(guī)定，本法中的“較大的市”是指省會市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。立法法將上述幾種享有地方立法權(quán)的城市統(tǒng)一稱為較大的市，主要是考慮到在其他章節(jié)尤其是在第五章適用與備案中涉及到上述主體時，表述起來比較方便。
目前，我國共有27個省會市、18個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)享有地方性法規(guī)制定權(quán)的較大的市以及4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。18個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)享有地方性法規(guī)制定權(quán)的較大的市包括：1984年國務(wù)院批準(zhǔn)的唐山市、大同市、包頭市、大連市、鞍山市、撫順市、吉林市、齊齊哈爾市、無錫市、淮南市、青島市、洛陽市(同時批準(zhǔn)的重慶市目前已升為直轄市)；1988年批準(zhǔn)的寧波市；1992年批準(zhǔn)的淄博市、邯鄲市和本溪市；1993年批準(zhǔn)的徐州市、蘇州市。4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市包括：深圳市、廈門市、珠海市和汕頭市。海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)包括整個海南島，全國人大通過專門的授權(quán)決議，授權(quán)海南省人大及其常委會制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。因此，
經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市不包括海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)的市。經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市享有地方性法規(guī)制定權(quán)，是立法法中新增加的規(guī)定。此前，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市不享有地方性法規(guī)的制定權(quán)。根據(jù)全國人大及其常委會的授權(quán)決定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會，可以根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的范圍內(nèi)適用。但經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的非經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)不能適用，如深圳的寶安區(qū)不屬于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的范圍，因此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)就不能在寶安區(qū)適用。但由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市制定的許多法規(guī)涉及城市管理的事項(xiàng)，只在城市的部分區(qū)域?qū)嵤?，而不能在整個城市的區(qū)域內(nèi)實(shí)施，不利于對整個城市的統(tǒng)一管理，同時，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市目前已經(jīng)具備制定地方性法規(guī)的條件，因此，立法法賦予了經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市地方性法規(guī)制定權(quán)。
二、制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的原則
憲法第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！薄吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七條和第四十三條對憲法的規(guī)定作出了補(bǔ)充，規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)。對于制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的原則，立法法在本條中對憲法和地方組織法的規(guī)定進(jìn)行了重申。
(一)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要的原則
地方性法規(guī)的特性之一是具有地方性，也就是說，第一，制定地方性法規(guī)的主體只能是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)；第二，地方性法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)適應(yīng)地方的實(shí)際情況，解決本行政區(qū)域的實(shí)際問題；第三，地方性法規(guī)的效力只限于本行政區(qū)域，超出本行政區(qū)域即沒有約束力。
在制定地方性法規(guī)的過程中，無論是制定執(zhí)行性的地方性法規(guī)，還是在中央尚未立法而先行立法的情況下，都要注意根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，有針對性地立法。那種在地方立法中貪大求全的傾向，是不可取的。另外，地方性法規(guī)所規(guī)范的事項(xiàng)，應(yīng)只限于本行政區(qū)域，不能超越這個范圍。如有的地方性法規(guī)的內(nèi)容涉及水污染治理的事項(xiàng)，如果水域只限于本行政區(qū)域，本地方制定這樣的法規(guī)無疑是可以的；但如果水域是跨不同的行政區(qū)域的，那么一個行政區(qū)域的地方性法規(guī)對全流域的污染問題作出規(guī)定，就是不適當(dāng)?shù)模词怪贫ǔ鰜恚矡o法得到執(zhí)行。
(二)不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的原則
憲法是國家的根本大法，法律、行政法規(guī)是地方性法規(guī)的上位法，制定地方性法規(guī)不能同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，否則即是無效的。多年來，由于憲法和法律對于地方性法規(guī)的權(quán)限未作具體界定，因此，對于何謂“不抵觸”，在理論界和實(shí)踐中有不同的理解。有的意見認(rèn)為，既然憲法和法律對地方性法規(guī)只規(guī)定不相抵觸原則和報備案制度，對地方立法權(quán)限并無明確的限制性規(guī)定，因此，地方性法規(guī)只要遵循了不抵觸原則，只要是地方實(shí)際需要的，都可以制定，即使涉及中央統(tǒng)一管理的事項(xiàng)，地方性法規(guī)也不是不可以規(guī)定。有的意見則認(rèn)為，地方性立法從屬于中央立法，地方性法規(guī)不僅不能同憲法、法律和行政法規(guī)的規(guī)定不一致，對于中央尚未立法的事項(xiàng)，地方性法規(guī)不應(yīng)先行立法。無論從理論和實(shí)踐上看，上述兩種對“不抵觸”原則或過寬或過窄的理解都是有失偏頗的。
我國憲法規(guī)定，中央和地方國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則。“不抵觸”原則正是在地方性法規(guī)與中央立法的關(guān)系上體現(xiàn)了上述中央與地方關(guān)系總的原則。根據(jù)不抵觸原則，首先，地方性法規(guī)的制定要有利于國家法制統(tǒng)一，只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，地方性法規(guī)不能涉及；法律、行政法規(guī)已經(jīng)作出規(guī)定的，地方性法規(guī)不能與之相違背。第二，在地方性法規(guī)的制定中，應(yīng)充分發(fā)揮地方立法的主動性和積極性，通過制定地方性法規(guī)，結(jié)合本地方的具體情況和實(shí)際需要，因地制宜，保證憲法、法律和行政法規(guī)的實(shí)施，同時有針對性地解決地方性事務(wù)。對于專屬立法權(quán)之外的事項(xiàng)，考慮到國家處于改革時期，中央立法不能一步到位的，地方可以先行立法，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，再上升為中央立法。
三、省、自治區(qū)人大常委會對較大的市制定的地方性法規(guī)的審批程序
(一)較大的市的立法權(quán)的沿革
我國的1982年憲法沒有規(guī)定較大的市的人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)。1982年12月五屆全國人大五次會議修改地方組織法時，增加規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會常務(wù)委員會，可以擬定本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會審議制定，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案?！备鶕?jù)這一規(guī)定，省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市只有地方性法規(guī)草案的擬定權(quán)，沒有制定權(quán)。1986年12月六屆全國人大常委會第十八次會議修改地方組織法時，將這一規(guī)定修改為：省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)后施行。當(dāng)時，任全國人大常委會秘書長兼法制工作委員會主任的王漢斌同志在修改說明中指出，“建議省、自治區(qū)簡化審批程序，只要同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)沒有抵觸，原則上應(yīng)盡快批準(zhǔn)”，實(shí)際賦予了省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市部分立法權(quán)。從1986年以來，一些省、自治區(qū)人大常委會是按照這一建議辦的，但也有些省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)程序過于復(fù)雜，實(shí)際上同制定程序沒有什么區(qū)別，使批準(zhǔn)的時間拖得過長，影響了一些報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)的及時出臺。
在制定立法法的過程中，多數(shù)較大的市的人大常委會的同志和有的省人大常委會的同志建議，將省、自治區(qū)批準(zhǔn)較大的市的地方性法規(guī)的程序改為備案程序，賦予較大的市的人大及其常委會完整的立法權(quán)。理由是：第一，現(xiàn)在省、自治區(qū)人大常委會制定地方性法規(guī)的任務(wù)比較重，對省會市和較大市報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)往往難以及時批準(zhǔn)；二是經(jīng)過十幾年的發(fā)展，省會市和較大的市人大常委會已經(jīng)培養(yǎng)了一支素質(zhì)比較好的立法干部隊(duì)伍，能夠適應(yīng)立法工作需要。因此，可以規(guī)定：省會市和較大的市制定的地方性法規(guī)報省、自治區(qū)人大常委會備案。如果省、自治區(qū)人大常委會發(fā)現(xiàn)省會市和較大的市制定的地方性法規(guī)同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸，可以依法予以撤銷。一些省、自治區(qū)人大常委會的同志則認(rèn)為，現(xiàn)行做法應(yīng)予維持。理由是：第一，憲法只規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)，沒有規(guī)定省會市和較大的市可以制定地方性法規(guī)。如果賦予省會市和較大的市完整的立法權(quán)，應(yīng)首先修改憲法。第二，賦予省會市和較大的市完整的立法權(quán)，這些地方往往強(qiáng)調(diào)城市的特殊性，容易產(chǎn)生同省、自治區(qū)之間的矛盾。而備案采取“不告不理”的原則，靠備案審查制度進(jìn)行監(jiān)督，容易流于形式。還有一種意見認(rèn)為，目前的批準(zhǔn)程序可以保留，但應(yīng)當(dāng)簡化，可以規(guī)定，省會市和較大的市制定的地方性法規(guī)如同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)沒有抵觸，省、自治區(qū)的人大常委會應(yīng)當(dāng)在一定的期間內(nèi)予以批準(zhǔn)。
(二)省、自治區(qū)人大常委會對較大的市制定的地方性法規(guī)的審批程序
賦予較大市地方性法規(guī)制定權(quán)，主要是考慮較大市的城市管理需要，具有一定的特殊性。從長遠(yuǎn)看，較大的市在城市管理方面制定的地方性法規(guī)，可以考慮不必報批準(zhǔn)。但在目前，由于各個較大的市的立法水平不平衡，還需要保留報批程序。同時，經(jīng)過反復(fù)研究、協(xié)商，立法法在本條中對省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)較大的市的地方性法規(guī)提出了要求：
第一，省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查，經(jīng)審查認(rèn)為同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個月內(nèi)予以批準(zhǔn)。對于地方性法規(guī)的規(guī)定是否適當(dāng)、立法技術(shù)是否完美、文字表述是否優(yōu)美，不作審查。如果在審查中發(fā)現(xiàn)報批的地方性法規(guī)同憲法、法律、行政法規(guī)或本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸，省、自治區(qū)人大常委會可以不予批準(zhǔn)，也可以發(fā)回修改。
第二，省、自治區(qū)人大常委會對報請批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定。在立法法制定過程中，曾有一種意見認(rèn)為，較大市制定的地方性法規(guī)不能同省、自治區(qū)人民政府制定的規(guī)章相抵觸。理由是，省、自治區(qū)、直轄市制定的地方性法規(guī)不能同國務(wù)院制定的行政法規(guī)相抵觸，較大的市作為省、自治區(qū)的下級地方政權(quán)，其制定的地方性法規(guī)也不得同省、自治區(qū)的規(guī)章相抵觸。立法機(jī)關(guān)經(jīng)過研究，考慮到較大的市制定的地方性法規(guī)是經(jīng)省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)的，因此，其法律效力應(yīng)當(dāng)同省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相同，因此，不宜要求較大市的地方性法規(guī)不得同省、自治區(qū)規(guī)章相抵觸。同時，為了保證法制的統(tǒng)一，立法法規(guī)定，省、自治區(qū)人大常委會在批準(zhǔn)過程中，如果發(fā)現(xiàn)報批的地方性法規(guī)同省、自治區(qū)規(guī)章相抵觸，可以根據(jù)情況作出處理。處理決定可以有三種情況：第一，如認(rèn)為省、自治區(qū)的規(guī)章不適當(dāng)，可以批準(zhǔn)較大的市的地方性法規(guī)。根據(jù)立法法的規(guī)定，省、自治區(qū)人大常委會有權(quán)撤銷省、自治區(qū)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章，因此當(dāng)然有權(quán)批準(zhǔn)與省、自治區(qū)規(guī)章不同的較大市地方性法規(guī)。較大的市的地方性法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后，其效力即高于省、自治區(qū)政府規(guī)章，在較大的市范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)按照地方性法規(guī)執(zhí)行。如果省、自治區(qū)人大常委會認(rèn)為省、自治區(qū)規(guī)章因不適當(dāng)，不宜在其他地區(qū)執(zhí)行，在批準(zhǔn)較大市的地方性法規(guī)的同時，可以撤銷省、自治區(qū)的規(guī)章或責(zé)成省、自治區(qū)政府作出修改。第二，如認(rèn)為較大的市的地方性法規(guī)不適當(dāng)，可以責(zé)成較大的市人大常委會對報批的地方性法規(guī)進(jìn)行修改，如果較大的市不同意修改，可以不予批準(zhǔn)。第三，如果認(rèn)為較大市的地方性法規(guī)與省、自治區(qū)的規(guī)章的規(guī)定均不適當(dāng)，則可以分別按照以上兩種辦法處理。