第五十七條 行政法規(guī)由國務(wù)院組織起草。國務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)。
【釋義】本條是關(guān)于行政法規(guī)起草的規(guī)定。
本條的規(guī)定包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，即確定行政法規(guī)的制定項(xiàng)目和草案的組織起草工作。
一、立項(xiàng)
立項(xiàng)就是將制定行政法規(guī)的項(xiàng)目納入立法規(guī)劃或計(jì)劃，或者由國務(wù)院批準(zhǔn)或者決定某一事項(xiàng)開展制定行政法規(guī)的工作。為了使行政法規(guī)的制定工作有計(jì)劃、有步驟、有目的地開展，使行政法規(guī)的制定工作科學(xué)化、系統(tǒng)化，制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)先報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)，立項(xiàng)權(quán)屬于國務(wù)院。
為了加強(qiáng)行政立法工作的計(jì)劃性，保證行政立法工作的有序開展，增強(qiáng)各個(gè)層次的立法活動(dòng)的協(xié)調(diào)性，近年來，國務(wù)院制定和頒布了立法計(jì)劃。即對(duì)國務(wù)院在一定時(shí)間內(nèi)的行政立法工作所作的設(shè)想和安排。目前主要是年度計(jì)劃和五年計(jì)劃。立法計(jì)劃的內(nèi)容主要包括四個(gè)方面：一是指導(dǎo)思想、立法重點(diǎn)和預(yù)期目標(biāo)；二是向全國人大及其常委會(huì)提出法律草案的項(xiàng)目；三是擬制定行政法規(guī)的項(xiàng)目；四是立法計(jì)劃的組織落實(shí)。立法計(jì)劃對(duì)于指導(dǎo)立法工作具有重要意義，它有利于明確立法工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)、目標(biāo)和任務(wù)，加強(qiáng)對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)；有利于立法決策者、立法工作機(jī)構(gòu)、立法工作人員以及其他有關(guān)方面，如專家學(xué)者，積極主動(dòng)地開展工作，保證立法工作有條不紊地進(jìn)行；有利于把立法和改革決策結(jié)合起來，使立法與社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展，取得預(yù)期的社會(huì)效果；有利于保持立法工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，防止重復(fù)立法和分散立法，降低立法成本，提高立法質(zhì)量。
國務(wù)院的立法計(jì)劃一般由國務(wù)院的法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制，其程序主要包括：1.立法項(xiàng)目的提出。立法項(xiàng)目一般由國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)提出。提出立法項(xiàng)目，并不是簡單地提出一個(gè)立法題目，而是要在立法調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出立法報(bào)告書。為什么對(duì)立法項(xiàng)目所要解決的主要問題必須通過立法來解決？現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)解決這些問題有無規(guī)定？該項(xiàng)立法的調(diào)整對(duì)象是什么？與相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章是什么關(guān)系？該項(xiàng)立法的主要內(nèi)容是什么，面臨哪些主要問題？立法時(shí)機(jī)是否成熟，何時(shí)可以出臺(tái)等問題作出回答和說明。2.匯總審查。政府法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)各部門提出的立法項(xiàng)目，從社會(huì)主義法律體系和行政管理的要求出發(fā)，分析、研究每個(gè)立法項(xiàng)目的必要性、可行性和出臺(tái)時(shí)機(jī)；分析各個(gè)立法項(xiàng)目之間、每個(gè)立法項(xiàng)目與現(xiàn)行立法之間的關(guān)系。然后，根據(jù)實(shí)際需要，按照輕重緩急，對(duì)需要立法的項(xiàng)目進(jìn)行綜合平衡，編制出立法計(jì)劃。3.報(bào)請(qǐng)審批。由國務(wù)院法制工作機(jī)構(gòu)報(bào)請(qǐng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由國務(wù)院對(duì)立法項(xiàng)目作出決策。
立項(xiàng)還有一種情況，就是在計(jì)劃之外臨時(shí)追加項(xiàng)目，對(duì)發(fā)展著的客觀形勢來說，計(jì)劃畢竟帶有局限性。為了適應(yīng)不斷變化的新情況，根據(jù)需要可以追加新的立法項(xiàng)目。追加立法項(xiàng)目，既可以是國務(wù)院主動(dòng)提出，也可以是國務(wù)院有關(guān)部門提出，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。
編制立法計(jì)劃，既要根據(jù)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求，力爭使立法同改革進(jìn)程相適應(yīng)，又要根據(jù)實(shí)際可能，努力做到切實(shí)可行。凡是黨和國家對(duì)有關(guān)立法項(xiàng)目涉及的體制和方針政策已經(jīng)確定或者實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基本成熟的，如鞏固、完善已出臺(tái)改革措施的立法項(xiàng)目；同已出臺(tái)的法律、法規(guī)相配套的立法項(xiàng)目；進(jìn)一步完善有關(guān)行政管理體制的立法項(xiàng)目等，應(yīng)當(dāng)納入計(jì)劃，抓緊起草，盡快出臺(tái)。對(duì)改革尚不到位或者改革尚處于試點(diǎn)階段所涉及的立法項(xiàng)目，要充分考慮該項(xiàng)目的出臺(tái)時(shí)機(jī)和條件，待條件基本成熟后再納入計(jì)劃。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)，區(qū)分緩急，注意保持法律體系的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，堅(jiān)持立、改、廢并重。
二、起草
即擬定行政法規(guī)條文草案和說明的活動(dòng)。行政法規(guī)的起草，不同于起草一般的行政機(jī)關(guān)文件，它是實(shí)現(xiàn)行政法規(guī)制定權(quán)的重要步驟，并且關(guān)系到立法質(zhì)量、行政法規(guī)的出臺(tái)進(jìn)程，是一件十分重要而嚴(yán)肅的工作。因此，行政法規(guī)由國務(wù)院組織起草，即確定具體的起草單位，組成起草班子，確定起草的指導(dǎo)思想和原則。一般來說，不同的事項(xiàng)，由不同的單位承擔(dān)起草任務(wù)。從實(shí)際情況來看，部門性行政法規(guī)一般由業(yè)務(wù)主管部門承擔(dān)起草任務(wù)；涉及幾個(gè)部門的事項(xiàng)，由主要的主管部門牽頭，其他有關(guān)部門參加，共同承擔(dān)起草任務(wù)；綜合性、全局性的事項(xiàng)，由綜合性部門牽頭起草；有關(guān)政府法制建設(shè)的事項(xiàng)，由法制工作機(jī)構(gòu)牽頭起草。為有效地開展起草工作，有時(shí)成立專門的起草班子，其名稱有的叫起草小組，有的稱起草辦公室；有的并無專門的起草班子，而是由一個(gè)部門具體負(fù)責(zé)。不論以何種方式組織起草工作，都要注意保持起草人員的合理結(jié)構(gòu)。特別是對(duì)于一些重大、復(fù)雜的行政法規(guī)草案的起草，既要有法律專家，又要有其他方面的專家，如經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理專家；既要有從事實(shí)際工作的人員，又要有從事理論研究的人員；既要有領(lǐng)導(dǎo)決策人員，又要有從事具體研究工作的人員；既要有主管部門的人員，又要有相關(guān)部門的人員。以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成合力，完成起草工作。當(dāng)然，對(duì)于一些比較簡單明確的事項(xiàng)，可以從簡處理。比較典型的行政法規(guī)草案的起草工作，一般包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：
一是準(zhǔn)備工作。起草任務(wù)確定之后，負(fù)責(zé)起草的人員即著手準(zhǔn)備起草。準(zhǔn)備工作包括了解立法目的、任務(wù)和要解決的實(shí)際問題；了解與立法事項(xiàng)有關(guān)的現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策；了解立法事項(xiàng)的理論研究情況；了解立法事項(xiàng)的現(xiàn)實(shí)情況。在此基礎(chǔ)上，擬定起草計(jì)劃、步驟和方法等。
二是專題研討和調(diào)研。根據(jù)初步了解的情況，就立法事項(xiàng)擬定出調(diào)研提綱和研討專題。專題研討既可以在起草人員內(nèi)部進(jìn)行，也可以召開專題研討會(huì)，邀請(qǐng)有關(guān)專家、學(xué)者參加。專題調(diào)研可以采取請(qǐng)進(jìn)來、走出去相結(jié)合的辦法。請(qǐng)進(jìn)來就是請(qǐng)有關(guān)部門和單位的人員座談，了解情況；走出去就是到實(shí)際生活中調(diào)查了解立法事項(xiàng)的情況以及人民群眾的意見、要求和建議等。同時(shí)還要對(duì)國外的相關(guān)情況和做法進(jìn)行研究，以資借鑒。確定需要立法解決的主要問題并提出可行的解決方案，是起草工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是草擬條文的前提和基礎(chǔ)。
三是擬定條文和起草說明。這個(gè)工作也可以分步進(jìn)行，首先列出需要規(guī)定的問題，并按邏輯順序進(jìn)行編排，形成合理的結(jié)構(gòu)。隨后運(yùn)用立法技術(shù)，科學(xué)表達(dá)需要規(guī)定的事項(xiàng)，形成草案試擬稿，在起草人員內(nèi)部開展討論研究。經(jīng)過初步修改完善，形成征求意見稿，發(fā)送各有關(guān)方面征求意見，然后再作進(jìn)一步的修改完善。對(duì)于起草工作中的一些重大、敏感性問題，還應(yīng)及時(shí)向上級(jí)請(qǐng)示報(bào)告，保持起草工作的正確方向。這其中的有些工作，并不是一次就能完成的，有的可能要進(jìn)行多次，如內(nèi)部討論、征求意見、請(qǐng)示報(bào)告等。
四是報(bào)請(qǐng)起草機(jī)關(guān)審批，形成正式的草案送審稿。由某一個(gè)部門單獨(dú)承擔(dān)起草任務(wù)的，由部門首長召開有關(guān)會(huì)議討論決定，如部務(wù)會(huì)議、委務(wù)會(huì)議、局務(wù)會(huì)議；由兩個(gè)或兩個(gè)以上部門承擔(dān)起草任務(wù)的，主辦單位討論決定之后，要送相關(guān)部門審查同意。起草機(jī)關(guān)在審查討論時(shí)，具體負(fù)責(zé)起草工作的負(fù)責(zé)人要對(duì)草案的主要內(nèi)容、重要問題、處理辦法和不同意見予以匯報(bào)說明。
在起草行政法規(guī)草案過程中，要始終堅(jiān)持以憲法和法律為依據(jù)，以黨的方針政策為指導(dǎo)，從全體人民的整體利益出發(fā)，從實(shí)際情況出發(fā)，充分發(fā)揚(yáng)民主，正確把握改革開放的進(jìn)程，科學(xué)合理地規(guī)范立法事項(xiàng)，使草案具有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)、民意基礎(chǔ)，為其順利出臺(tái)創(chuàng)造條件。
【釋義】本條是關(guān)于行政法規(guī)起草的規(guī)定。
本條的規(guī)定包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，即確定行政法規(guī)的制定項(xiàng)目和草案的組織起草工作。
一、立項(xiàng)
立項(xiàng)就是將制定行政法規(guī)的項(xiàng)目納入立法規(guī)劃或計(jì)劃，或者由國務(wù)院批準(zhǔn)或者決定某一事項(xiàng)開展制定行政法規(guī)的工作。為了使行政法規(guī)的制定工作有計(jì)劃、有步驟、有目的地開展，使行政法規(guī)的制定工作科學(xué)化、系統(tǒng)化，制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)先報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)，立項(xiàng)權(quán)屬于國務(wù)院。
為了加強(qiáng)行政立法工作的計(jì)劃性，保證行政立法工作的有序開展，增強(qiáng)各個(gè)層次的立法活動(dòng)的協(xié)調(diào)性，近年來，國務(wù)院制定和頒布了立法計(jì)劃。即對(duì)國務(wù)院在一定時(shí)間內(nèi)的行政立法工作所作的設(shè)想和安排。目前主要是年度計(jì)劃和五年計(jì)劃。立法計(jì)劃的內(nèi)容主要包括四個(gè)方面：一是指導(dǎo)思想、立法重點(diǎn)和預(yù)期目標(biāo)；二是向全國人大及其常委會(huì)提出法律草案的項(xiàng)目；三是擬制定行政法規(guī)的項(xiàng)目；四是立法計(jì)劃的組織落實(shí)。立法計(jì)劃對(duì)于指導(dǎo)立法工作具有重要意義，它有利于明確立法工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)、目標(biāo)和任務(wù)，加強(qiáng)對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)；有利于立法決策者、立法工作機(jī)構(gòu)、立法工作人員以及其他有關(guān)方面，如專家學(xué)者，積極主動(dòng)地開展工作，保證立法工作有條不紊地進(jìn)行；有利于把立法和改革決策結(jié)合起來，使立法與社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展，取得預(yù)期的社會(huì)效果；有利于保持立法工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，防止重復(fù)立法和分散立法，降低立法成本，提高立法質(zhì)量。
國務(wù)院的立法計(jì)劃一般由國務(wù)院的法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制，其程序主要包括：1.立法項(xiàng)目的提出。立法項(xiàng)目一般由國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)提出。提出立法項(xiàng)目，并不是簡單地提出一個(gè)立法題目，而是要在立法調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出立法報(bào)告書。為什么對(duì)立法項(xiàng)目所要解決的主要問題必須通過立法來解決？現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)解決這些問題有無規(guī)定？該項(xiàng)立法的調(diào)整對(duì)象是什么？與相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章是什么關(guān)系？該項(xiàng)立法的主要內(nèi)容是什么，面臨哪些主要問題？立法時(shí)機(jī)是否成熟，何時(shí)可以出臺(tái)等問題作出回答和說明。2.匯總審查。政府法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)各部門提出的立法項(xiàng)目，從社會(huì)主義法律體系和行政管理的要求出發(fā)，分析、研究每個(gè)立法項(xiàng)目的必要性、可行性和出臺(tái)時(shí)機(jī)；分析各個(gè)立法項(xiàng)目之間、每個(gè)立法項(xiàng)目與現(xiàn)行立法之間的關(guān)系。然后，根據(jù)實(shí)際需要，按照輕重緩急，對(duì)需要立法的項(xiàng)目進(jìn)行綜合平衡，編制出立法計(jì)劃。3.報(bào)請(qǐng)審批。由國務(wù)院法制工作機(jī)構(gòu)報(bào)請(qǐng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由國務(wù)院對(duì)立法項(xiàng)目作出決策。
立項(xiàng)還有一種情況，就是在計(jì)劃之外臨時(shí)追加項(xiàng)目，對(duì)發(fā)展著的客觀形勢來說，計(jì)劃畢竟帶有局限性。為了適應(yīng)不斷變化的新情況，根據(jù)需要可以追加新的立法項(xiàng)目。追加立法項(xiàng)目，既可以是國務(wù)院主動(dòng)提出，也可以是國務(wù)院有關(guān)部門提出，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。
編制立法計(jì)劃，既要根據(jù)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求，力爭使立法同改革進(jìn)程相適應(yīng)，又要根據(jù)實(shí)際可能，努力做到切實(shí)可行。凡是黨和國家對(duì)有關(guān)立法項(xiàng)目涉及的體制和方針政策已經(jīng)確定或者實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基本成熟的，如鞏固、完善已出臺(tái)改革措施的立法項(xiàng)目；同已出臺(tái)的法律、法規(guī)相配套的立法項(xiàng)目；進(jìn)一步完善有關(guān)行政管理體制的立法項(xiàng)目等，應(yīng)當(dāng)納入計(jì)劃，抓緊起草，盡快出臺(tái)。對(duì)改革尚不到位或者改革尚處于試點(diǎn)階段所涉及的立法項(xiàng)目，要充分考慮該項(xiàng)目的出臺(tái)時(shí)機(jī)和條件，待條件基本成熟后再納入計(jì)劃。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)，區(qū)分緩急，注意保持法律體系的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，堅(jiān)持立、改、廢并重。
二、起草
即擬定行政法規(guī)條文草案和說明的活動(dòng)。行政法規(guī)的起草，不同于起草一般的行政機(jī)關(guān)文件，它是實(shí)現(xiàn)行政法規(guī)制定權(quán)的重要步驟，并且關(guān)系到立法質(zhì)量、行政法規(guī)的出臺(tái)進(jìn)程，是一件十分重要而嚴(yán)肅的工作。因此，行政法規(guī)由國務(wù)院組織起草，即確定具體的起草單位，組成起草班子，確定起草的指導(dǎo)思想和原則。一般來說，不同的事項(xiàng)，由不同的單位承擔(dān)起草任務(wù)。從實(shí)際情況來看，部門性行政法規(guī)一般由業(yè)務(wù)主管部門承擔(dān)起草任務(wù)；涉及幾個(gè)部門的事項(xiàng)，由主要的主管部門牽頭，其他有關(guān)部門參加，共同承擔(dān)起草任務(wù)；綜合性、全局性的事項(xiàng)，由綜合性部門牽頭起草；有關(guān)政府法制建設(shè)的事項(xiàng)，由法制工作機(jī)構(gòu)牽頭起草。為有效地開展起草工作，有時(shí)成立專門的起草班子，其名稱有的叫起草小組，有的稱起草辦公室；有的并無專門的起草班子，而是由一個(gè)部門具體負(fù)責(zé)。不論以何種方式組織起草工作，都要注意保持起草人員的合理結(jié)構(gòu)。特別是對(duì)于一些重大、復(fù)雜的行政法規(guī)草案的起草，既要有法律專家，又要有其他方面的專家，如經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理專家；既要有從事實(shí)際工作的人員，又要有從事理論研究的人員；既要有領(lǐng)導(dǎo)決策人員，又要有從事具體研究工作的人員；既要有主管部門的人員，又要有相關(guān)部門的人員。以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成合力，完成起草工作。當(dāng)然，對(duì)于一些比較簡單明確的事項(xiàng)，可以從簡處理。比較典型的行政法規(guī)草案的起草工作，一般包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：
一是準(zhǔn)備工作。起草任務(wù)確定之后，負(fù)責(zé)起草的人員即著手準(zhǔn)備起草。準(zhǔn)備工作包括了解立法目的、任務(wù)和要解決的實(shí)際問題；了解與立法事項(xiàng)有關(guān)的現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策；了解立法事項(xiàng)的理論研究情況；了解立法事項(xiàng)的現(xiàn)實(shí)情況。在此基礎(chǔ)上，擬定起草計(jì)劃、步驟和方法等。
二是專題研討和調(diào)研。根據(jù)初步了解的情況，就立法事項(xiàng)擬定出調(diào)研提綱和研討專題。專題研討既可以在起草人員內(nèi)部進(jìn)行，也可以召開專題研討會(huì)，邀請(qǐng)有關(guān)專家、學(xué)者參加。專題調(diào)研可以采取請(qǐng)進(jìn)來、走出去相結(jié)合的辦法。請(qǐng)進(jìn)來就是請(qǐng)有關(guān)部門和單位的人員座談，了解情況；走出去就是到實(shí)際生活中調(diào)查了解立法事項(xiàng)的情況以及人民群眾的意見、要求和建議等。同時(shí)還要對(duì)國外的相關(guān)情況和做法進(jìn)行研究，以資借鑒。確定需要立法解決的主要問題并提出可行的解決方案，是起草工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是草擬條文的前提和基礎(chǔ)。
三是擬定條文和起草說明。這個(gè)工作也可以分步進(jìn)行，首先列出需要規(guī)定的問題，并按邏輯順序進(jìn)行編排，形成合理的結(jié)構(gòu)。隨后運(yùn)用立法技術(shù)，科學(xué)表達(dá)需要規(guī)定的事項(xiàng)，形成草案試擬稿，在起草人員內(nèi)部開展討論研究。經(jīng)過初步修改完善，形成征求意見稿，發(fā)送各有關(guān)方面征求意見，然后再作進(jìn)一步的修改完善。對(duì)于起草工作中的一些重大、敏感性問題，還應(yīng)及時(shí)向上級(jí)請(qǐng)示報(bào)告，保持起草工作的正確方向。這其中的有些工作，并不是一次就能完成的，有的可能要進(jìn)行多次，如內(nèi)部討論、征求意見、請(qǐng)示報(bào)告等。
四是報(bào)請(qǐng)起草機(jī)關(guān)審批，形成正式的草案送審稿。由某一個(gè)部門單獨(dú)承擔(dān)起草任務(wù)的，由部門首長召開有關(guān)會(huì)議討論決定，如部務(wù)會(huì)議、委務(wù)會(huì)議、局務(wù)會(huì)議；由兩個(gè)或兩個(gè)以上部門承擔(dān)起草任務(wù)的，主辦單位討論決定之后，要送相關(guān)部門審查同意。起草機(jī)關(guān)在審查討論時(shí)，具體負(fù)責(zé)起草工作的負(fù)責(zé)人要對(duì)草案的主要內(nèi)容、重要問題、處理辦法和不同意見予以匯報(bào)說明。
在起草行政法規(guī)草案過程中，要始終堅(jiān)持以憲法和法律為依據(jù)，以黨的方針政策為指導(dǎo)，從全體人民的整體利益出發(fā)，從實(shí)際情況出發(fā)，充分發(fā)揚(yáng)民主，正確把握改革開放的進(jìn)程，科學(xué)合理地規(guī)范立法事項(xiàng)，使草案具有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)、民意基礎(chǔ)，為其順利出臺(tái)創(chuàng)造條件。