第五十七條 行政法規(guī)由國務(wù)院組織起草。國務(wù)院有關(guān)部門認為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當向國務(wù)院報請立項。
【釋義】本條是關(guān)于行政法規(guī)起草的規(guī)定。
本條的規(guī)定包括兩個方面的內(nèi)容，即確定行政法規(guī)的制定項目和草案的組織起草工作。
一、立項
立項就是將制定行政法規(guī)的項目納入立法規(guī)劃或計劃，或者由國務(wù)院批準或者決定某一事項開展制定行政法規(guī)的工作。為了使行政法規(guī)的制定工作有計劃、有步驟、有目的地開展，使行政法規(guī)的制定工作科學化、系統(tǒng)化，制定行政法規(guī)應(yīng)當先報請立項，立項權(quán)屬于國務(wù)院。
為了加強行政立法工作的計劃性，保證行政立法工作的有序開展，增強各個層次的立法活動的協(xié)調(diào)性，近年來，國務(wù)院制定和頒布了立法計劃。即對國務(wù)院在一定時間內(nèi)的行政立法工作所作的設(shè)想和安排。目前主要是年度計劃和五年計劃。立法計劃的內(nèi)容主要包括四個方面：一是指導思想、立法重點和預期目標；二是向全國人大及其常委會提出法律草案的項目；三是擬制定行政法規(guī)的項目；四是立法計劃的組織落實。立法計劃對于指導立法工作具有重要意義，它有利于明確立法工作的重點、難點、目標和任務(wù)，加強對立法工作的領(lǐng)導；有利于立法決策者、立法工作機構(gòu)、立法工作人員以及其他有關(guān)方面，如專家學者，積極主動地開展工作，保證立法工作有條不紊地進行；有利于把立法和改革決策結(jié)合起來，使立法與社會關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展，取得預期的社會效果；有利于保持立法工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，防止重復立法和分散立法，降低立法成本，提高立法質(zhì)量。
國務(wù)院的立法計劃一般由國務(wù)院的法制工作機構(gòu)負責編制，其程序主要包括：1.立法項目的提出。立法項目一般由國務(wù)院所屬機構(gòu)提出。提出立法項目，并不是簡單地提出一個立法題目，而是要在立法調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出立法報告書。為什么對立法項目所要解決的主要問題必須通過立法來解決？現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章對解決這些問題有無規(guī)定？該項立法的調(diào)整對象是什么？與相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章是什么關(guān)系？該項立法的主要內(nèi)容是什么，面臨哪些主要問題？立法時機是否成熟，何時可以出臺等問題作出回答和說明。2.匯總審查。政府法制工作機構(gòu)對各部門提出的立法項目，從社會主義法律體系和行政管理的要求出發(fā)，分析、研究每個立法項目的必要性、可行性和出臺時機；分析各個立法項目之間、每個立法項目與現(xiàn)行立法之間的關(guān)系。然后，根據(jù)實際需要，按照輕重緩急，對需要立法的項目進行綜合平衡，編制出立法計劃。3.報請審批。由國務(wù)院法制工作機構(gòu)報請國務(wù)院批準，由國務(wù)院對立法項目作出決策。
立項還有一種情況，就是在計劃之外臨時追加項目，對發(fā)展著的客觀形勢來說，計劃畢竟帶有局限性。為了適應(yīng)不斷變化的新情況，根據(jù)需要可以追加新的立法項目。追加立法項目，既可以是國務(wù)院主動提出，也可以是國務(wù)院有關(guān)部門提出，報國務(wù)院批準。
編制立法計劃，既要根據(jù)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求，力爭使立法同改革進程相適應(yīng)，又要根據(jù)實際可能，努力做到切實可行。凡是黨和國家對有關(guān)立法項目涉及的體制和方針政策已經(jīng)確定或者實踐經(jīng)驗基本成熟的，如鞏固、完善已出臺改革措施的立法項目；同已出臺的法律、法規(guī)相配套的立法項目；進一步完善有關(guān)行政管理體制的立法項目等，應(yīng)當納入計劃，抓緊起草，盡快出臺。對改革尚不到位或者改革尚處于試點階段所涉及的立法項目，要充分考慮該項目的出臺時機和條件，待條件基本成熟后再納入計劃。同時，還應(yīng)當突出重點，區(qū)分緩急，注意保持法律體系的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，堅持立、改、廢并重。
二、起草
即擬定行政法規(guī)條文草案和說明的活動。行政法規(guī)的起草，不同于起草一般的行政機關(guān)文件，它是實現(xiàn)行政法規(guī)制定權(quán)的重要步驟，并且關(guān)系到立法質(zhì)量、行政法規(guī)的出臺進程，是一件十分重要而嚴肅的工作。因此，行政法規(guī)由國務(wù)院組織起草，即確定具體的起草單位，組成起草班子，確定起草的指導思想和原則。一般來說，不同的事項，由不同的單位承擔起草任務(wù)。從實際情況來看，部門性行政法規(guī)一般由業(yè)務(wù)主管部門承擔起草任務(wù)；涉及幾個部門的事項，由主要的主管部門牽頭，其他有關(guān)部門參加，共同承擔起草任務(wù)；綜合性、全局性的事項，由綜合性部門牽頭起草；有關(guān)政府法制建設(shè)的事項，由法制工作機構(gòu)牽頭起草。為有效地開展起草工作，有時成立專門的起草班子，其名稱有的叫起草小組，有的稱起草辦公室；有的并無專門的起草班子，而是由一個部門具體負責。不論以何種方式組織起草工作，都要注意保持起草人員的合理結(jié)構(gòu)。特別是對于一些重大、復雜的行政法規(guī)草案的起草，既要有法律專家，又要有其他方面的專家，如經(jīng)濟、技術(shù)、管理專家；既要有從事實際工作的人員，又要有從事理論研究的人員；既要有領(lǐng)導決策人員，又要有從事具體研究工作的人員；既要有主管部門的人員，又要有相關(guān)部門的人員。以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成合力，完成起草工作。當然，對于一些比較簡單明確的事項，可以從簡處理。比較典型的行政法規(guī)草案的起草工作，一般包括以下幾個環(huán)節(jié)：
一是準備工作。起草任務(wù)確定之后，負責起草的人員即著手準備起草。準備工作包括了解立法目的、任務(wù)和要解決的實際問題；了解與立法事項有關(guān)的現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策；了解立法事項的理論研究情況；了解立法事項的現(xiàn)實情況。在此基礎(chǔ)上，擬定起草計劃、步驟和方法等。
二是專題研討和調(diào)研。根據(jù)初步了解的情況，就立法事項擬定出調(diào)研提綱和研討專題。專題研討既可以在起草人員內(nèi)部進行，也可以召開專題研討會，邀請有關(guān)專家、學者參加。專題調(diào)研可以采取請進來、走出去相結(jié)合的辦法。請進來就是請有關(guān)部門和單位的人員座談，了解情況；走出去就是到實際生活中調(diào)查了解立法事項的情況以及人民群眾的意見、要求和建議等。同時還要對國外的相關(guān)情況和做法進行研究，以資借鑒。確定需要立法解決的主要問題并提出可行的解決方案，是起草工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是草擬條文的前提和基礎(chǔ)。
三是擬定條文和起草說明。這個工作也可以分步進行，首先列出需要規(guī)定的問題，并按邏輯順序進行編排，形成合理的結(jié)構(gòu)。隨后運用立法技術(shù)，科學表達需要規(guī)定的事項，形成草案試擬稿，在起草人員內(nèi)部開展討論研究。經(jīng)過初步修改完善，形成征求意見稿，發(fā)送各有關(guān)方面征求意見，然后再作進一步的修改完善。對于起草工作中的一些重大、敏感性問題，還應(yīng)及時向上級請示報告，保持起草工作的正確方向。這其中的有些工作，并不是一次就能完成的，有的可能要進行多次，如內(nèi)部討論、征求意見、請示報告等。
四是報請起草機關(guān)審批，形成正式的草案送審稿。由某一個部門單獨承擔起草任務(wù)的，由部門首長召開有關(guān)會議討論決定，如部務(wù)會議、委務(wù)會議、局務(wù)會議；由兩個或兩個以上部門承擔起草任務(wù)的，主辦單位討論決定之后，要送相關(guān)部門審查同意。起草機關(guān)在審查討論時，具體負責起草工作的負責人要對草案的主要內(nèi)容、重要問題、處理辦法和不同意見予以匯報說明。
在起草行政法規(guī)草案過程中，要始終堅持以憲法和法律為依據(jù)，以黨的方針政策為指導，從全體人民的整體利益出發(fā)，從實際情況出發(fā)，充分發(fā)揚民主，正確把握改革開放的進程，科學合理地規(guī)范立法事項，使草案具有堅實的法律基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)、民意基礎(chǔ)，為其順利出臺創(chuàng)造條件。
【釋義】本條是關(guān)于行政法規(guī)起草的規(guī)定。
本條的規(guī)定包括兩個方面的內(nèi)容，即確定行政法規(guī)的制定項目和草案的組織起草工作。
一、立項
立項就是將制定行政法規(guī)的項目納入立法規(guī)劃或計劃，或者由國務(wù)院批準或者決定某一事項開展制定行政法規(guī)的工作。為了使行政法規(guī)的制定工作有計劃、有步驟、有目的地開展，使行政法規(guī)的制定工作科學化、系統(tǒng)化，制定行政法規(guī)應(yīng)當先報請立項，立項權(quán)屬于國務(wù)院。
為了加強行政立法工作的計劃性，保證行政立法工作的有序開展，增強各個層次的立法活動的協(xié)調(diào)性，近年來，國務(wù)院制定和頒布了立法計劃。即對國務(wù)院在一定時間內(nèi)的行政立法工作所作的設(shè)想和安排。目前主要是年度計劃和五年計劃。立法計劃的內(nèi)容主要包括四個方面：一是指導思想、立法重點和預期目標；二是向全國人大及其常委會提出法律草案的項目；三是擬制定行政法規(guī)的項目；四是立法計劃的組織落實。立法計劃對于指導立法工作具有重要意義，它有利于明確立法工作的重點、難點、目標和任務(wù)，加強對立法工作的領(lǐng)導；有利于立法決策者、立法工作機構(gòu)、立法工作人員以及其他有關(guān)方面，如專家學者，積極主動地開展工作，保證立法工作有條不紊地進行；有利于把立法和改革決策結(jié)合起來，使立法與社會關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展，取得預期的社會效果；有利于保持立法工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，防止重復立法和分散立法，降低立法成本，提高立法質(zhì)量。
國務(wù)院的立法計劃一般由國務(wù)院的法制工作機構(gòu)負責編制，其程序主要包括：1.立法項目的提出。立法項目一般由國務(wù)院所屬機構(gòu)提出。提出立法項目，并不是簡單地提出一個立法題目，而是要在立法調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出立法報告書。為什么對立法項目所要解決的主要問題必須通過立法來解決？現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章對解決這些問題有無規(guī)定？該項立法的調(diào)整對象是什么？與相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章是什么關(guān)系？該項立法的主要內(nèi)容是什么，面臨哪些主要問題？立法時機是否成熟，何時可以出臺等問題作出回答和說明。2.匯總審查。政府法制工作機構(gòu)對各部門提出的立法項目，從社會主義法律體系和行政管理的要求出發(fā)，分析、研究每個立法項目的必要性、可行性和出臺時機；分析各個立法項目之間、每個立法項目與現(xiàn)行立法之間的關(guān)系。然后，根據(jù)實際需要，按照輕重緩急，對需要立法的項目進行綜合平衡，編制出立法計劃。3.報請審批。由國務(wù)院法制工作機構(gòu)報請國務(wù)院批準，由國務(wù)院對立法項目作出決策。
立項還有一種情況，就是在計劃之外臨時追加項目，對發(fā)展著的客觀形勢來說，計劃畢竟帶有局限性。為了適應(yīng)不斷變化的新情況，根據(jù)需要可以追加新的立法項目。追加立法項目，既可以是國務(wù)院主動提出，也可以是國務(wù)院有關(guān)部門提出，報國務(wù)院批準。
編制立法計劃，既要根據(jù)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求，力爭使立法同改革進程相適應(yīng)，又要根據(jù)實際可能，努力做到切實可行。凡是黨和國家對有關(guān)立法項目涉及的體制和方針政策已經(jīng)確定或者實踐經(jīng)驗基本成熟的，如鞏固、完善已出臺改革措施的立法項目；同已出臺的法律、法規(guī)相配套的立法項目；進一步完善有關(guān)行政管理體制的立法項目等，應(yīng)當納入計劃，抓緊起草，盡快出臺。對改革尚不到位或者改革尚處于試點階段所涉及的立法項目，要充分考慮該項目的出臺時機和條件，待條件基本成熟后再納入計劃。同時，還應(yīng)當突出重點，區(qū)分緩急，注意保持法律體系的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，堅持立、改、廢并重。
二、起草
即擬定行政法規(guī)條文草案和說明的活動。行政法規(guī)的起草，不同于起草一般的行政機關(guān)文件，它是實現(xiàn)行政法規(guī)制定權(quán)的重要步驟，并且關(guān)系到立法質(zhì)量、行政法規(guī)的出臺進程，是一件十分重要而嚴肅的工作。因此，行政法規(guī)由國務(wù)院組織起草，即確定具體的起草單位，組成起草班子，確定起草的指導思想和原則。一般來說，不同的事項，由不同的單位承擔起草任務(wù)。從實際情況來看，部門性行政法規(guī)一般由業(yè)務(wù)主管部門承擔起草任務(wù)；涉及幾個部門的事項，由主要的主管部門牽頭，其他有關(guān)部門參加，共同承擔起草任務(wù)；綜合性、全局性的事項，由綜合性部門牽頭起草；有關(guān)政府法制建設(shè)的事項，由法制工作機構(gòu)牽頭起草。為有效地開展起草工作，有時成立專門的起草班子，其名稱有的叫起草小組，有的稱起草辦公室；有的并無專門的起草班子，而是由一個部門具體負責。不論以何種方式組織起草工作，都要注意保持起草人員的合理結(jié)構(gòu)。特別是對于一些重大、復雜的行政法規(guī)草案的起草，既要有法律專家，又要有其他方面的專家，如經(jīng)濟、技術(shù)、管理專家；既要有從事實際工作的人員，又要有從事理論研究的人員；既要有領(lǐng)導決策人員，又要有從事具體研究工作的人員；既要有主管部門的人員，又要有相關(guān)部門的人員。以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成合力，完成起草工作。當然，對于一些比較簡單明確的事項，可以從簡處理。比較典型的行政法規(guī)草案的起草工作，一般包括以下幾個環(huán)節(jié)：
一是準備工作。起草任務(wù)確定之后，負責起草的人員即著手準備起草。準備工作包括了解立法目的、任務(wù)和要解決的實際問題；了解與立法事項有關(guān)的現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策；了解立法事項的理論研究情況；了解立法事項的現(xiàn)實情況。在此基礎(chǔ)上，擬定起草計劃、步驟和方法等。
二是專題研討和調(diào)研。根據(jù)初步了解的情況，就立法事項擬定出調(diào)研提綱和研討專題。專題研討既可以在起草人員內(nèi)部進行，也可以召開專題研討會，邀請有關(guān)專家、學者參加。專題調(diào)研可以采取請進來、走出去相結(jié)合的辦法。請進來就是請有關(guān)部門和單位的人員座談，了解情況；走出去就是到實際生活中調(diào)查了解立法事項的情況以及人民群眾的意見、要求和建議等。同時還要對國外的相關(guān)情況和做法進行研究，以資借鑒。確定需要立法解決的主要問題并提出可行的解決方案，是起草工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是草擬條文的前提和基礎(chǔ)。
三是擬定條文和起草說明。這個工作也可以分步進行，首先列出需要規(guī)定的問題，并按邏輯順序進行編排，形成合理的結(jié)構(gòu)。隨后運用立法技術(shù)，科學表達需要規(guī)定的事項，形成草案試擬稿，在起草人員內(nèi)部開展討論研究。經(jīng)過初步修改完善，形成征求意見稿，發(fā)送各有關(guān)方面征求意見，然后再作進一步的修改完善。對于起草工作中的一些重大、敏感性問題，還應(yīng)及時向上級請示報告，保持起草工作的正確方向。這其中的有些工作，并不是一次就能完成的，有的可能要進行多次，如內(nèi)部討論、征求意見、請示報告等。
四是報請起草機關(guān)審批，形成正式的草案送審稿。由某一個部門單獨承擔起草任務(wù)的，由部門首長召開有關(guān)會議討論決定，如部務(wù)會議、委務(wù)會議、局務(wù)會議；由兩個或兩個以上部門承擔起草任務(wù)的，主辦單位討論決定之后，要送相關(guān)部門審查同意。起草機關(guān)在審查討論時，具體負責起草工作的負責人要對草案的主要內(nèi)容、重要問題、處理辦法和不同意見予以匯報說明。
在起草行政法規(guī)草案過程中，要始終堅持以憲法和法律為依據(jù)，以黨的方針政策為指導，從全體人民的整體利益出發(fā)，從實際情況出發(fā)，充分發(fā)揚民主，正確把握改革開放的進程，科學合理地規(guī)范立法事項，使草案具有堅實的法律基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)、民意基礎(chǔ)，為其順利出臺創(chuàng)造條件。