第五十六條 國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。
行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：
(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；
(二)憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。
應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律。
【釋義】本條是關(guān)于行政法規(guī)權(quán)限范圍的規(guī)定。
我國(guó)憲法在配置立法權(quán)時(shí)，使用了幾個(gè)不同的范疇來(lái)表達(dá)。即全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)；國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，用“根據(jù)”原則對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限作了基本的界定；省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，用“不抵觸”原則界定了地方的立法權(quán)限。近20年的實(shí)踐表明，這種劃分是比較科學(xué)的。雖然簡(jiǎn)單，但執(zhí)行起來(lái)并不困難，實(shí)際操作并不難于把握；雖然原則、靈活，但也能維護(hù)法制的統(tǒng)一，可以按這些原則進(jìn)行有效的立法監(jiān)督；特別是這種劃分是動(dòng)態(tài)的，而不是靜態(tài)的，沒(méi)有拘泥于事權(quán)的分配，保持了立法體制內(nèi)在的活力，有利于調(diào)動(dòng)各個(gè)立法主體的積極性，滿足法制建設(shè)對(duì)立法的需求。憲法頒布以來(lái)，我國(guó)正是依據(jù)這種劃分，開(kāi)展了卓有成效的立法工作。
當(dāng)然，立法實(shí)踐對(duì)憲法的規(guī)定也提出了一些問(wèn)題。憲法第八十九條規(guī)定國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。但對(duì)如何理解憲法和有關(guān)法律規(guī)定的“根據(jù)”原則，則有兩種不同意見(jiàn)。一種是“職權(quán)說(shuō)”。即法定的行政機(jī)關(guān)除了根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)外，在憲法和法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)實(shí)際需要，也可以制定行政法規(guī)。認(rèn)為制定行政法規(guī)是行政機(jī)關(guān)行使行政管理職權(quán)的形式之一，行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，凡法律未曾禁止的，或者不屬于法律明確列舉的調(diào)整事項(xiàng)，可以通過(guò)制定行政法規(guī)來(lái)履行職權(quán)。制定行政法規(guī)的“根據(jù)”除了憲法和法律的具體授權(quán)外，還應(yīng)包括賦予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。在職權(quán)范圍內(nèi)，沒(méi)有具體授權(quán)也可以制定行政法規(guī)。另一種是“依據(jù)說(shuō)”。即行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)，應(yīng)遵守憲法和有關(guān)法律的要求，即應(yīng)有直接的“根據(jù)”，具體的授權(quán)。認(rèn)為制定行政法規(guī)不是行政機(jī)關(guān)固有的權(quán)力，也不是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的形式。認(rèn)為“職權(quán)說(shuō)”有許多矛盾和問(wèn)題：一是與行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)不符，行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行機(jī)關(guān)，不是立法機(jī)關(guān)；二是與職權(quán)的性質(zhì)不符，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是指在哪些事項(xiàng)上享有管理權(quán)，而不是指享有創(chuàng)制規(guī)范的權(quán)力；三是與國(guó)家體制不相符，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)立法，必然影響或者甚至取代國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法；同時(shí)也會(huì)形成多頭立法、立法無(wú)序的狀況，不利于各國(guó)家機(jī)關(guān)按照各司其職、分工合作的原則開(kāi)展工作，不利于保證法制的統(tǒng)一。這兩種觀點(diǎn)向我們提出的實(shí)質(zhì)問(wèn)題是：(1)“根據(jù)”是否就是指具體的授權(quán)依據(jù)？(2)行政機(jī)關(guān)的“職權(quán)”是否可以成為制定行政法規(guī)的根據(jù)？(3)行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)，是行政機(jī)關(guān)固有的權(quán)力，還是因授權(quán)獲得的權(quán)力？
立法法針對(duì)實(shí)踐中提出的問(wèn)題，以憲法為根據(jù)，對(duì)行政法規(guī)的立法權(quán)限作了進(jìn)一步的明確和界定。這種進(jìn)一步的劃分，可以說(shuō)既沒(méi)有完全按照“職權(quán)說(shuō)”的觀點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化，也沒(méi)有完全按照“依據(jù)說(shuō)”的觀點(diǎn)詳細(xì)界定。因?yàn)閺膶?shí)際情況來(lái)看，“職權(quán)說(shuō)”的觀點(diǎn)失之過(guò)寬，把行政機(jī)關(guān)的管理職權(quán)不加分析，全部當(dāng)成行政法規(guī)的權(quán)限范圍，混淆了行政權(quán)和立法權(quán)的性質(zhì)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，并不利于法制建設(shè)。而“依據(jù)說(shuō)”又失之過(guò)窄，難以適應(yīng)改革開(kāi)放形勢(shì)的客觀需要，不利于調(diào)動(dòng)行政立法的積極性，充分發(fā)揮行政立法的優(yōu)勢(shì)。行政立法的優(yōu)勢(shì)之一就是能及時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，而這時(shí)往往并沒(méi)有具體法律的授權(quán)依據(jù)。如某些制定法律的條件不成熟、來(lái)不及制定法律或者需要通過(guò)制定行政法規(guī)積累經(jīng)驗(yàn)的具體行政管理事項(xiàng)，如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)必須有授權(quán)或者法律依據(jù)才能制定行政法規(guī)，就有可能貽誤立法時(shí)機(jī)。因此，立法法將“根據(jù)”原則作了較寬的界定。根據(jù)立法法，行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：
一、為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)國(guó)務(wù)院是我國(guó)的高行政機(jī)關(guān)，高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，貫徹實(shí)施國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律是它的一項(xiàng)重要職責(zé)。國(guó)家高行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律，將法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系落實(shí)到具體的個(gè)人和組織，特別是由于我國(guó)地大人多，經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡，為適應(yīng)各地不同的情況，有些法律條文比較原則，這些都需要國(guó)務(wù)院根據(jù)各種實(shí)際情況，制定具體的實(shí)施規(guī)定。從行政法規(guī)制定的實(shí)際情況來(lái)看，這方面的行政法規(guī)主要有三類：
一是綜合性的實(shí)施細(xì)則、實(shí)施條例和實(shí)施辦法。它是在法律頒布之后，對(duì)法律實(shí)施中的各種問(wèn)題作出的比較全面的、具體的規(guī)定。主要內(nèi)容包括，專有名詞術(shù)語(yǔ)的解釋、處罰獎(jiǎng)勵(lì)幅度的具體化、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職責(zé)的具體化、行政執(zhí)法程序的具體化、實(shí)施法律的具體措施和辦法等。全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的很多法律中，都在附則中明確規(guī)定國(guó)務(wù)院可以根據(jù)法律制定實(shí)施細(xì)則。如個(gè)人所得稅法、稅收征管法、森林法、收養(yǎng)法、檔案法等。有些法律雖未明確規(guī)定國(guó)務(wù)院可以制定實(shí)施細(xì)則或辦法，但為實(shí)施該法，制定相應(yīng)的辦法或規(guī)定也是可以的。立法實(shí)踐中遇到的問(wèn)題是，有些法律頒布多年后，相應(yīng)的實(shí)施辦法和細(xì)則遲遲不能出臺(tái)；有的實(shí)施辦法和細(xì)則將立法過(guò)程中否定了的內(nèi)容又重新作了規(guī)定；實(shí)施辦法和細(xì)則與法律的體例結(jié)構(gòu)基本相同，重復(fù)較多，沒(méi)有體現(xiàn)實(shí)施性規(guī)范的特點(diǎn)等，需要在立法實(shí)踐中予以注意并加以解決。
二是為實(shí)施法律中的某一項(xiàng)規(guī)定和制度而制定的專門規(guī)定。有些法律在整體上具有較強(qiáng)的操作性，但某一項(xiàng)制度或是比較復(fù)雜，或是缺少經(jīng)驗(yàn)，或者發(fā)展變化較快，法律只好作原則規(guī)定，由實(shí)施機(jī)關(guān)作進(jìn)一步具體的規(guī)定。如行政處罰法規(guī)定，作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)關(guān)分離，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。據(jù)此，國(guó)務(wù)院于1997年制定了罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法。又如公司法對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)的產(chǎn)生和職權(quán)作了基本規(guī)定，國(guó)務(wù)院據(jù)此頒布了國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)暫行條例。
三是對(duì)法律實(shí)施的過(guò)渡、銜接問(wèn)題和相關(guān)問(wèn)題作出的規(guī)定。法律的頒布實(shí)施，往往標(biāo)志著一項(xiàng)新制度的產(chǎn)生和執(zhí)行，這就需要同現(xiàn)存的制度相銜接，做好過(guò)渡性安排，保持社會(huì)秩序的穩(wěn)定性和連續(xù)性。如公司法規(guī)定，本法施行前依照法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門制定的《有限責(zé)任公司規(guī)范意見(jiàn)》、《股份有限公司規(guī)范意見(jiàn)》登記成立的公司，繼續(xù)保留，其中不完全具備本法規(guī)定的條件的，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的限期內(nèi)達(dá)到本法規(guī)定的條件。具體實(shí)施辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。還有一種情況是，對(duì)實(shí)施法律的相關(guān)問(wèn)題作出規(guī)定。如執(zhí)業(yè)醫(yī)師法的調(diào)整對(duì)象是執(zhí)業(yè)醫(yī)師，不包括鄉(xiāng)村醫(yī)生，但鄉(xiāng)村醫(yī)生是和執(zhí)業(yè)醫(yī)師法有關(guān)的問(wèn)題，因此，執(zhí)業(yè)醫(yī)師法規(guī)定，鄉(xiāng)村醫(yī)生的管理辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。
二、憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)
行政一般是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)從事的執(zhí)行、管理活動(dòng)。國(guó)務(wù)院的行政管理活動(dòng)實(shí)際上就是執(zhí)行國(guó)家高權(quán)力機(jī)關(guān)的決策(包括立法和各種決議、決定)，并為實(shí)施決策而進(jìn)行的計(jì)劃、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。國(guó)務(wù)院的行政管理職權(quán)就是由憲法根據(jù)執(zhí)行和管理的實(shí)際需要而賦予的。憲法第八十九條規(guī)定，國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)：
(一)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；
(二)向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出議案；
(三)規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會(huì)的工作，并且領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會(huì)的全國(guó)性的行政工作；
(四)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分；
(五)編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算；
(六)領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)；
(七)領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作；
(八)領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作；
(九)管理對(duì)外事務(wù)，同外國(guó)締結(jié)條約和協(xié)定；
(十)領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)防建設(shè)事業(yè)；
(十一)領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利；
(十二)保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益；
(十三)改變或者撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章；
(十四)改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；
(十五)批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分；
(十六)決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)；
(十七)審定行政機(jī)構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政人員；
(十八)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)。
從憲法的規(guī)定來(lái)看，國(guó)務(wù)院的行政管理職權(quán)實(shí)際上是四個(gè)方面：一是全國(guó)性行政工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這主要體現(xiàn)在該條的(三)、(四)、(五)以及(十五)、(十六)項(xiàng)；二是部門性行政工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)，主要體現(xiàn)在該條的(六)至(十二)項(xiàng)；三是行政機(jī)關(guān)的編制審定權(quán)和行政人員的任免、獎(jiǎng)懲權(quán)，主要體現(xiàn)在第(十七)項(xiàng)；四是行政監(jiān)督權(quán)，主要體現(xiàn)在第(十三)和第(十四)項(xiàng)。
該條第(一)、(二)項(xiàng)關(guān)于國(guó)務(wù)院規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令以及向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出議案的規(guī)定，和其他各項(xiàng)職權(quán)的性質(zhì)有很大不同，服務(wù)于其他各項(xiàng)職權(quán)，是實(shí)現(xiàn)其他各項(xiàng)行政管理職權(quán)的方式、途徑和重要手段。因?yàn)樵谄渌黜?xiàng)行政管理職權(quán)中，都可以通過(guò)制定行政法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)；通過(guò)向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提出議案，由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作出決策，促成行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。它總是和具體的事權(quán)結(jié)合起來(lái)而實(shí)現(xiàn)其功能的。當(dāng)然，這并不妨礙國(guó)務(wù)院就此可以制定有關(guān)的行政法規(guī)。如國(guó)務(wù)院制定了《行政法規(guī)制定程序暫行條例》。
在國(guó)務(wù)院的行政管理職權(quán)范圍內(nèi)，國(guó)務(wù)院可以制定和頒布行政法規(guī)。既然如此，也許有人會(huì)問(wèn)，這不是按職權(quán)說(shuō)的觀點(diǎn)確立了行政法規(guī)的權(quán)限范圍嗎？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答是，不應(yīng)簡(jiǎn)單地從形式上認(rèn)識(shí)問(wèn)題。從理論上說(shuō)，國(guó)務(wù)院的職權(quán)和全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)，就效力范圍來(lái)說(shuō)，都是覆蓋全國(guó)的。但區(qū)分兩者的一個(gè)重要界限在于，前者是行政管理權(quán)，后者是重大問(wèn)題的創(chuàng)制權(quán)。立法法在配置各立法主體的立法權(quán)，首先規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)的十項(xiàng)專屬立法權(quán)，這些都屬于重大事項(xiàng)的創(chuàng)制權(quán)，其中有些與國(guó)務(wù)院的行政管理職權(quán)有關(guān)，比如國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)，對(duì)公民政治權(quán)利剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度等。雖然這些事項(xiàng)與國(guó)務(wù)院的行政管理職權(quán)有關(guān)，但非經(jīng)專門授權(quán)或法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院不能就這些事項(xiàng)制定行政法規(guī)。比如，國(guó)務(wù)院有權(quán)決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)，但這并不等于可以以行政法規(guī)創(chuàng)立戒嚴(yán)制度，因?yàn)榻鋰?yán)涉及到在一個(gè)地區(qū)和一定的時(shí)間內(nèi)暫時(shí)中止公民的某些權(quán)利和自由。所以，并不是憲法第八十九條所規(guī)定的事項(xiàng)，都能制定行政法規(guī)，它必須以不僭越全國(guó)人大及其常委會(huì)的國(guó)家立法權(quán)為前提。另外，對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)以外的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院也只能從行政管理的角度制定行政法規(guī)；有法律的要根據(jù)法律制定行政法規(guī)。
三、全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)的事項(xiàng)
對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院不能制定行政法規(guī)。如果要對(duì)其中的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，就需取得授權(quán)。從前面兩項(xiàng)內(nèi)容來(lái)看，行政法規(guī)的調(diào)整范圍已是相當(dāng)廣泛了，在這種情況下，為什么還要規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院立法？這主要是：1.目前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的階段，建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和模式，必須在實(shí)踐中不斷探索。2.當(dāng)今社會(huì)，科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，社會(huì)關(guān)系復(fù)雜多變，不斷出現(xiàn)新情況、新問(wèn)題。3.全國(guó)人大每年開(kāi)會(huì)，會(huì)期約在一至兩星期，全國(guó)人大常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)會(huì)議，會(huì)期約一個(gè)星期。工作方式是集體行使職權(quán)，集體決定問(wèn)題。這些因素決定了全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)其專屬立法權(quán)領(lǐng)域的事項(xiàng)難以完全做到及時(shí)立法或修改。因此，為了及時(shí)應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的情況，積極進(jìn)行探索，發(fā)揮行政法規(guī)的靈活、迅速的優(yōu)勢(shì)，建立授權(quán)制度是必要的。根據(jù)實(shí)際需要，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以將其專屬立法權(quán)領(lǐng)域的部分事項(xiàng)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。立法法第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！?BR> 國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律。何謂“制定法律的條件成熟”？這是一個(gè)需要研究的問(wèn)題?？梢詮囊韵聨讉€(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)掌握：第一，行政法規(guī)所規(guī)范的社會(huì)關(guān)系已經(jīng)比較穩(wěn)定，不是在急速的變化調(diào)整中。如我國(guó)的金融管理體制，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐和探索，逐步明確了中國(guó)人民銀行的職能，即作為國(guó)家的中央銀行，在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，調(diào)控貨幣供應(yīng)量，保持幣值穩(wěn)定；對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管，維護(hù)金融秩序，保證金融體系安全、有效地運(yùn)行。因而在《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大制定了《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》。第二，行政法規(guī)所規(guī)定的措施和制度，經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)是可行的，必需的，如1990年2月，國(guó)務(wù)院頒布了行政監(jiān)察條例，多年的實(shí)施表明，條例規(guī)定的監(jiān)察體制和監(jiān)察措施是可行的。因此，在此基礎(chǔ)上，制定了行政監(jiān)察法。第三，改革的方向比較明確具體。如我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的探索，終把建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為改革目標(biāo)，具體到國(guó)有企業(yè)改革，就是要建立現(xiàn)代企業(yè)制度。公司法正是根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革所確立的方向，在國(guó)務(wù)院有關(guān)部門頒布的《有限責(zé)任公司規(guī)范意見(jiàn)》、《股份有限公司規(guī)范意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上而制定的。第四，各方面的意見(jiàn)比較一致。一般來(lái)說(shuō)，爭(zhēng)論比較大的問(wèn)題，往往是不太成熟的事項(xiàng)。如破產(chǎn)法，六屆全國(guó)人大常委會(huì)在審議時(shí)，爭(zhēng)議很大。特別是在產(chǎn)權(quán)不清、社會(huì)保障制度還不健全的情況，國(guó)有企業(yè)如何實(shí)施破產(chǎn)，確實(shí)有很多問(wèn)題需要研究，因而破產(chǎn)法只能通過(guò)試行，破產(chǎn)法的實(shí)施情況也確實(shí)說(shuō)明了這一點(diǎn)。
行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：
(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；
(二)憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。
應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律。
【釋義】本條是關(guān)于行政法規(guī)權(quán)限范圍的規(guī)定。
我國(guó)憲法在配置立法權(quán)時(shí)，使用了幾個(gè)不同的范疇來(lái)表達(dá)。即全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)；國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，用“根據(jù)”原則對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限作了基本的界定；省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，用“不抵觸”原則界定了地方的立法權(quán)限。近20年的實(shí)踐表明，這種劃分是比較科學(xué)的。雖然簡(jiǎn)單，但執(zhí)行起來(lái)并不困難，實(shí)際操作并不難于把握；雖然原則、靈活，但也能維護(hù)法制的統(tǒng)一，可以按這些原則進(jìn)行有效的立法監(jiān)督；特別是這種劃分是動(dòng)態(tài)的，而不是靜態(tài)的，沒(méi)有拘泥于事權(quán)的分配，保持了立法體制內(nèi)在的活力，有利于調(diào)動(dòng)各個(gè)立法主體的積極性，滿足法制建設(shè)對(duì)立法的需求。憲法頒布以來(lái)，我國(guó)正是依據(jù)這種劃分，開(kāi)展了卓有成效的立法工作。
當(dāng)然，立法實(shí)踐對(duì)憲法的規(guī)定也提出了一些問(wèn)題。憲法第八十九條規(guī)定國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。但對(duì)如何理解憲法和有關(guān)法律規(guī)定的“根據(jù)”原則，則有兩種不同意見(jiàn)。一種是“職權(quán)說(shuō)”。即法定的行政機(jī)關(guān)除了根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)外，在憲法和法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)實(shí)際需要，也可以制定行政法規(guī)。認(rèn)為制定行政法規(guī)是行政機(jī)關(guān)行使行政管理職權(quán)的形式之一，行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，凡法律未曾禁止的，或者不屬于法律明確列舉的調(diào)整事項(xiàng)，可以通過(guò)制定行政法規(guī)來(lái)履行職權(quán)。制定行政法規(guī)的“根據(jù)”除了憲法和法律的具體授權(quán)外，還應(yīng)包括賦予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。在職權(quán)范圍內(nèi)，沒(méi)有具體授權(quán)也可以制定行政法規(guī)。另一種是“依據(jù)說(shuō)”。即行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)，應(yīng)遵守憲法和有關(guān)法律的要求，即應(yīng)有直接的“根據(jù)”，具體的授權(quán)。認(rèn)為制定行政法規(guī)不是行政機(jī)關(guān)固有的權(quán)力，也不是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的形式。認(rèn)為“職權(quán)說(shuō)”有許多矛盾和問(wèn)題：一是與行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)不符，行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行機(jī)關(guān)，不是立法機(jī)關(guān)；二是與職權(quán)的性質(zhì)不符，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是指在哪些事項(xiàng)上享有管理權(quán)，而不是指享有創(chuàng)制規(guī)范的權(quán)力；三是與國(guó)家體制不相符，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)立法，必然影響或者甚至取代國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法；同時(shí)也會(huì)形成多頭立法、立法無(wú)序的狀況，不利于各國(guó)家機(jī)關(guān)按照各司其職、分工合作的原則開(kāi)展工作，不利于保證法制的統(tǒng)一。這兩種觀點(diǎn)向我們提出的實(shí)質(zhì)問(wèn)題是：(1)“根據(jù)”是否就是指具體的授權(quán)依據(jù)？(2)行政機(jī)關(guān)的“職權(quán)”是否可以成為制定行政法規(guī)的根據(jù)？(3)行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)，是行政機(jī)關(guān)固有的權(quán)力，還是因授權(quán)獲得的權(quán)力？
立法法針對(duì)實(shí)踐中提出的問(wèn)題，以憲法為根據(jù)，對(duì)行政法規(guī)的立法權(quán)限作了進(jìn)一步的明確和界定。這種進(jìn)一步的劃分，可以說(shuō)既沒(méi)有完全按照“職權(quán)說(shuō)”的觀點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化，也沒(méi)有完全按照“依據(jù)說(shuō)”的觀點(diǎn)詳細(xì)界定。因?yàn)閺膶?shí)際情況來(lái)看，“職權(quán)說(shuō)”的觀點(diǎn)失之過(guò)寬，把行政機(jī)關(guān)的管理職權(quán)不加分析，全部當(dāng)成行政法規(guī)的權(quán)限范圍，混淆了行政權(quán)和立法權(quán)的性質(zhì)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，并不利于法制建設(shè)。而“依據(jù)說(shuō)”又失之過(guò)窄，難以適應(yīng)改革開(kāi)放形勢(shì)的客觀需要，不利于調(diào)動(dòng)行政立法的積極性，充分發(fā)揮行政立法的優(yōu)勢(shì)。行政立法的優(yōu)勢(shì)之一就是能及時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，而這時(shí)往往并沒(méi)有具體法律的授權(quán)依據(jù)。如某些制定法律的條件不成熟、來(lái)不及制定法律或者需要通過(guò)制定行政法規(guī)積累經(jīng)驗(yàn)的具體行政管理事項(xiàng)，如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)必須有授權(quán)或者法律依據(jù)才能制定行政法規(guī)，就有可能貽誤立法時(shí)機(jī)。因此，立法法將“根據(jù)”原則作了較寬的界定。根據(jù)立法法，行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：
一、為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)國(guó)務(wù)院是我國(guó)的高行政機(jī)關(guān)，高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，貫徹實(shí)施國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律是它的一項(xiàng)重要職責(zé)。國(guó)家高行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律，將法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系落實(shí)到具體的個(gè)人和組織，特別是由于我國(guó)地大人多，經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡，為適應(yīng)各地不同的情況，有些法律條文比較原則，這些都需要國(guó)務(wù)院根據(jù)各種實(shí)際情況，制定具體的實(shí)施規(guī)定。從行政法規(guī)制定的實(shí)際情況來(lái)看，這方面的行政法規(guī)主要有三類：
一是綜合性的實(shí)施細(xì)則、實(shí)施條例和實(shí)施辦法。它是在法律頒布之后，對(duì)法律實(shí)施中的各種問(wèn)題作出的比較全面的、具體的規(guī)定。主要內(nèi)容包括，專有名詞術(shù)語(yǔ)的解釋、處罰獎(jiǎng)勵(lì)幅度的具體化、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職責(zé)的具體化、行政執(zhí)法程序的具體化、實(shí)施法律的具體措施和辦法等。全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的很多法律中，都在附則中明確規(guī)定國(guó)務(wù)院可以根據(jù)法律制定實(shí)施細(xì)則。如個(gè)人所得稅法、稅收征管法、森林法、收養(yǎng)法、檔案法等。有些法律雖未明確規(guī)定國(guó)務(wù)院可以制定實(shí)施細(xì)則或辦法，但為實(shí)施該法，制定相應(yīng)的辦法或規(guī)定也是可以的。立法實(shí)踐中遇到的問(wèn)題是，有些法律頒布多年后，相應(yīng)的實(shí)施辦法和細(xì)則遲遲不能出臺(tái)；有的實(shí)施辦法和細(xì)則將立法過(guò)程中否定了的內(nèi)容又重新作了規(guī)定；實(shí)施辦法和細(xì)則與法律的體例結(jié)構(gòu)基本相同，重復(fù)較多，沒(méi)有體現(xiàn)實(shí)施性規(guī)范的特點(diǎn)等，需要在立法實(shí)踐中予以注意并加以解決。
二是為實(shí)施法律中的某一項(xiàng)規(guī)定和制度而制定的專門規(guī)定。有些法律在整體上具有較強(qiáng)的操作性，但某一項(xiàng)制度或是比較復(fù)雜，或是缺少經(jīng)驗(yàn)，或者發(fā)展變化較快，法律只好作原則規(guī)定，由實(shí)施機(jī)關(guān)作進(jìn)一步具體的規(guī)定。如行政處罰法規(guī)定，作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)關(guān)分離，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。據(jù)此，國(guó)務(wù)院于1997年制定了罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法。又如公司法對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)的產(chǎn)生和職權(quán)作了基本規(guī)定，國(guó)務(wù)院據(jù)此頒布了國(guó)有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)暫行條例。
三是對(duì)法律實(shí)施的過(guò)渡、銜接問(wèn)題和相關(guān)問(wèn)題作出的規(guī)定。法律的頒布實(shí)施，往往標(biāo)志著一項(xiàng)新制度的產(chǎn)生和執(zhí)行，這就需要同現(xiàn)存的制度相銜接，做好過(guò)渡性安排，保持社會(huì)秩序的穩(wěn)定性和連續(xù)性。如公司法規(guī)定，本法施行前依照法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門制定的《有限責(zé)任公司規(guī)范意見(jiàn)》、《股份有限公司規(guī)范意見(jiàn)》登記成立的公司，繼續(xù)保留，其中不完全具備本法規(guī)定的條件的，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的限期內(nèi)達(dá)到本法規(guī)定的條件。具體實(shí)施辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。還有一種情況是，對(duì)實(shí)施法律的相關(guān)問(wèn)題作出規(guī)定。如執(zhí)業(yè)醫(yī)師法的調(diào)整對(duì)象是執(zhí)業(yè)醫(yī)師，不包括鄉(xiāng)村醫(yī)生，但鄉(xiāng)村醫(yī)生是和執(zhí)業(yè)醫(yī)師法有關(guān)的問(wèn)題，因此，執(zhí)業(yè)醫(yī)師法規(guī)定，鄉(xiāng)村醫(yī)生的管理辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。
二、憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)
行政一般是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)從事的執(zhí)行、管理活動(dòng)。國(guó)務(wù)院的行政管理活動(dòng)實(shí)際上就是執(zhí)行國(guó)家高權(quán)力機(jī)關(guān)的決策(包括立法和各種決議、決定)，并為實(shí)施決策而進(jìn)行的計(jì)劃、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。國(guó)務(wù)院的行政管理職權(quán)就是由憲法根據(jù)執(zhí)行和管理的實(shí)際需要而賦予的。憲法第八十九條規(guī)定，國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)：
(一)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；
(二)向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出議案；
(三)規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會(huì)的工作，并且領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會(huì)的全國(guó)性的行政工作；
(四)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分；
(五)編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算；
(六)領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)；
(七)領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作；
(八)領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作；
(九)管理對(duì)外事務(wù)，同外國(guó)締結(jié)條約和協(xié)定；
(十)領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)防建設(shè)事業(yè)；
(十一)領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利；
(十二)保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益；
(十三)改變或者撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章；
(十四)改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；
(十五)批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分；
(十六)決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)；
(十七)審定行政機(jī)構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政人員；
(十八)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)。
從憲法的規(guī)定來(lái)看，國(guó)務(wù)院的行政管理職權(quán)實(shí)際上是四個(gè)方面：一是全國(guó)性行政工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這主要體現(xiàn)在該條的(三)、(四)、(五)以及(十五)、(十六)項(xiàng)；二是部門性行政工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)，主要體現(xiàn)在該條的(六)至(十二)項(xiàng)；三是行政機(jī)關(guān)的編制審定權(quán)和行政人員的任免、獎(jiǎng)懲權(quán)，主要體現(xiàn)在第(十七)項(xiàng)；四是行政監(jiān)督權(quán)，主要體現(xiàn)在第(十三)和第(十四)項(xiàng)。
該條第(一)、(二)項(xiàng)關(guān)于國(guó)務(wù)院規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令以及向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出議案的規(guī)定，和其他各項(xiàng)職權(quán)的性質(zhì)有很大不同，服務(wù)于其他各項(xiàng)職權(quán)，是實(shí)現(xiàn)其他各項(xiàng)行政管理職權(quán)的方式、途徑和重要手段。因?yàn)樵谄渌黜?xiàng)行政管理職權(quán)中，都可以通過(guò)制定行政法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)；通過(guò)向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提出議案，由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作出決策，促成行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。它總是和具體的事權(quán)結(jié)合起來(lái)而實(shí)現(xiàn)其功能的。當(dāng)然，這并不妨礙國(guó)務(wù)院就此可以制定有關(guān)的行政法規(guī)。如國(guó)務(wù)院制定了《行政法規(guī)制定程序暫行條例》。
在國(guó)務(wù)院的行政管理職權(quán)范圍內(nèi)，國(guó)務(wù)院可以制定和頒布行政法規(guī)。既然如此，也許有人會(huì)問(wèn)，這不是按職權(quán)說(shuō)的觀點(diǎn)確立了行政法規(guī)的權(quán)限范圍嗎？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答是，不應(yīng)簡(jiǎn)單地從形式上認(rèn)識(shí)問(wèn)題。從理論上說(shuō)，國(guó)務(wù)院的職權(quán)和全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)，就效力范圍來(lái)說(shuō)，都是覆蓋全國(guó)的。但區(qū)分兩者的一個(gè)重要界限在于，前者是行政管理權(quán)，后者是重大問(wèn)題的創(chuàng)制權(quán)。立法法在配置各立法主體的立法權(quán)，首先規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)的十項(xiàng)專屬立法權(quán)，這些都屬于重大事項(xiàng)的創(chuàng)制權(quán)，其中有些與國(guó)務(wù)院的行政管理職權(quán)有關(guān)，比如國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)，對(duì)公民政治權(quán)利剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度等。雖然這些事項(xiàng)與國(guó)務(wù)院的行政管理職權(quán)有關(guān)，但非經(jīng)專門授權(quán)或法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院不能就這些事項(xiàng)制定行政法規(guī)。比如，國(guó)務(wù)院有權(quán)決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)，但這并不等于可以以行政法規(guī)創(chuàng)立戒嚴(yán)制度，因?yàn)榻鋰?yán)涉及到在一個(gè)地區(qū)和一定的時(shí)間內(nèi)暫時(shí)中止公民的某些權(quán)利和自由。所以，并不是憲法第八十九條所規(guī)定的事項(xiàng)，都能制定行政法規(guī)，它必須以不僭越全國(guó)人大及其常委會(huì)的國(guó)家立法權(quán)為前提。另外，對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)以外的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院也只能從行政管理的角度制定行政法規(guī)；有法律的要根據(jù)法律制定行政法規(guī)。
三、全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)的事項(xiàng)
對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院不能制定行政法規(guī)。如果要對(duì)其中的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，就需取得授權(quán)。從前面兩項(xiàng)內(nèi)容來(lái)看，行政法規(guī)的調(diào)整范圍已是相當(dāng)廣泛了，在這種情況下，為什么還要規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院立法？這主要是：1.目前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的階段，建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和模式，必須在實(shí)踐中不斷探索。2.當(dāng)今社會(huì)，科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，社會(huì)關(guān)系復(fù)雜多變，不斷出現(xiàn)新情況、新問(wèn)題。3.全國(guó)人大每年開(kāi)會(huì)，會(huì)期約在一至兩星期，全國(guó)人大常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)會(huì)議，會(huì)期約一個(gè)星期。工作方式是集體行使職權(quán)，集體決定問(wèn)題。這些因素決定了全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)其專屬立法權(quán)領(lǐng)域的事項(xiàng)難以完全做到及時(shí)立法或修改。因此，為了及時(shí)應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的情況，積極進(jìn)行探索，發(fā)揮行政法規(guī)的靈活、迅速的優(yōu)勢(shì)，建立授權(quán)制度是必要的。根據(jù)實(shí)際需要，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以將其專屬立法權(quán)領(lǐng)域的部分事項(xiàng)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。立法法第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！?BR> 國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律。何謂“制定法律的條件成熟”？這是一個(gè)需要研究的問(wèn)題?？梢詮囊韵聨讉€(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)掌握：第一，行政法規(guī)所規(guī)范的社會(huì)關(guān)系已經(jīng)比較穩(wěn)定，不是在急速的變化調(diào)整中。如我國(guó)的金融管理體制，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐和探索，逐步明確了中國(guó)人民銀行的職能，即作為國(guó)家的中央銀行，在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，調(diào)控貨幣供應(yīng)量，保持幣值穩(wěn)定；對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管，維護(hù)金融秩序，保證金融體系安全、有效地運(yùn)行。因而在《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大制定了《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》。第二，行政法規(guī)所規(guī)定的措施和制度，經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)是可行的，必需的，如1990年2月，國(guó)務(wù)院頒布了行政監(jiān)察條例，多年的實(shí)施表明，條例規(guī)定的監(jiān)察體制和監(jiān)察措施是可行的。因此，在此基礎(chǔ)上，制定了行政監(jiān)察法。第三，改革的方向比較明確具體。如我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的探索，終把建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為改革目標(biāo)，具體到國(guó)有企業(yè)改革，就是要建立現(xiàn)代企業(yè)制度。公司法正是根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革所確立的方向，在國(guó)務(wù)院有關(guān)部門頒布的《有限責(zé)任公司規(guī)范意見(jiàn)》、《股份有限公司規(guī)范意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上而制定的。第四，各方面的意見(jiàn)比較一致。一般來(lái)說(shuō)，爭(zhēng)論比較大的問(wèn)題，往往是不太成熟的事項(xiàng)。如破產(chǎn)法，六屆全國(guó)人大常委會(huì)在審議時(shí)，爭(zhēng)議很大。特別是在產(chǎn)權(quán)不清、社會(huì)保障制度還不健全的情況，國(guó)有企業(yè)如何實(shí)施破產(chǎn)，確實(shí)有很多問(wèn)題需要研究，因而破產(chǎn)法只能通過(guò)試行，破產(chǎn)法的實(shí)施情況也確實(shí)說(shuō)明了這一點(diǎn)。