第六十六條 民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。
自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。
【釋義】本條是對自治條例和單行條例的制定原則、報批程序以及變通范圍的規(guī)定。
一、自治條例和單行條例制定中應(yīng)遵循的原則
本條第一款中規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例?！边@一規(guī)定，是重申憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定。自治條例和單行條例與地方性法規(guī)的制定原則不同。地方性法規(guī)的制定應(yīng)遵循兩個原則，即在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，遵循不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的原則。自治條例和單行條例的制定原則只有一條，即依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點。根據(jù)這一原則，自治條例和單行條例在權(quán)限范圍內(nèi)可以對法律和行政法規(guī)予以變通。
地方性法規(guī)的制定權(quán)，主要是為了保證地方更有效地管理本行政區(qū)域內(nèi)的各種事務(wù)，體現(xiàn)的是憲法的“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。自治條例和單行條例制定權(quán)，主要是為了保證民族區(qū)域自治機關(guān)行使自治權(quán)，體現(xiàn)的是憲法規(guī)定的“各民族一律平等”原則。
二、自治條例和單行條例的報批程序
根據(jù)本條規(guī)定，自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。這一規(guī)定，也是對憲法和民族區(qū)域自治法有關(guān)規(guī)定的重申。自治條例和單行條例的報批程序，在1954年憲法中就有規(guī)定。根據(jù)1954年憲法的規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治縣的自治條例和單行條例，一律報全國人大常委會批準(zhǔn)。1982年憲法對此作出了修改，規(guī)定只有自治區(qū)的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準(zhǔn)，將批準(zhǔn)自治州和自治縣的自治條例和單行條例的權(quán)力下放到省、自治區(qū)人大常委會。規(guī)定自治條例和單行條例的報批程序，主要是出于國家法制統(tǒng)一的考慮。由于自治條例和單行條例的制定可以對法律和行政法規(guī)進行變通，那么自治條例和單行條例有關(guān)的變通規(guī)定是否適當(dāng)，則由上級人大常委會來進行審查。經(jīng)審查，如果上級人大常委會認為有關(guān)的變通規(guī)定是適當(dāng)?shù)?，便作出批?zhǔn)的決定，該自治條例或單行條例即生效；否則，上級人大常委會可以作出不批準(zhǔn)的決定，自治條例或單行條例的制定機關(guān)就此應(yīng)當(dāng)作出修改。
三、自治條例和單行條例的變通范圍
自治條例和單行條例可以對法律和行政法規(guī)進行變通，那么變通的范圍是什么？一般來說，自治條例和單行條例在以下兩個方面，對法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定。一是國家法律明確授權(quán)可以變通的事項。如婚姻法等法律中明確規(guī)定民族自治地方可以根據(jù)該法的基本原則制定變通或補充規(guī)定。二是國家立法雖未明確授權(quán)，但是不完全適合本民族自治地方實際情況的規(guī)定。我國幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟、文化發(fā)展不平衡，特別是自治地方與沿海發(fā)達地區(qū)相比，差距很大，國家立法是面向全國的，難以完全照顧到民族自治地方的特殊情況，因此，有些規(guī)定可能存在不完全適合自治地方的情況。在這種情況下，自治條例和單行條例依法可以對有關(guān)規(guī)定予以變通。
在立法法制定過程中，對于上述可以變通的事項，各方面的意見是比較一致的；但同時提出，立法法應(yīng)對不能變通的事項作出規(guī)定，以使自治條例和單行條例的變通范圍更加明確。根據(jù)本條第二款規(guī)定，自治條例和單行條例不能作變通規(guī)定的范圍包括以下幾個方面：
(一)自治條例和單行條例不得對法律和行政法規(guī)的基本原則作出變通規(guī)定
根據(jù)地方組織法的規(guī)定，地方各級人大負有在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人大及其常委會決議的遵守和執(zhí)行的職責(zé)。一部法律和行政法規(guī)的基本原則，是它們最核心的內(nèi)容，是法律和行政法規(guī)基本精神的體現(xiàn)。如果自治條例和單行條例對基本原則作出變通，那么就是對整部法律或行政法規(guī)的否定，當(dāng)然更談不上保證憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行，這是與其擔(dān)負的職責(zé)相違背的。比如，變通婚姻法，不能變通婚姻法關(guān)于婚姻自由、一夫一妻、男女平等、保護婦女、兒童和老年人的合法權(quán)益等基本原則。變通民法通則，對其中的自愿、平等、等價有償和誠實信用原則不能變通。
(二)自治條例和單行條例不得對憲法和民族區(qū)域自治法作出變通規(guī)定
我國憲法是國家的根本大法，規(guī)定了國家的根本制度、國家生活的基本準(zhǔn)則和公民的基本權(quán)利義務(wù)等根本性問題，具有的法律效力和權(quán)威，是國家統(tǒng)一和各民族團結(jié)的基礎(chǔ)，全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，憲法的各項原則和規(guī)定必須得到全面的遵守和執(zhí)行。因此，憲法的規(guī)定是不能變通的，否則，就無法維護國家的統(tǒng)一和各民族的團結(jié)。
民族區(qū)域自治法是實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，全面系統(tǒng)地規(guī)定了民族自治地方的建立，民族自治地方自治機關(guān)的組成和自治權(quán)，上級國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和幫助，民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系等，是各民族自治地方立法的法律依據(jù)。如果允許變通民族區(qū)域自治法的規(guī)定，民族自治地方就否定了自己立法的法律依據(jù)，因此，民族區(qū)域自治法也是不能變通的。
(三)自治條例和單行條例不得對其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定
法律、行政法規(guī)中專門就民族自治地方所作的規(guī)定，是全國人大及其常委會、國務(wù)院立法過程中，已經(jīng)充分考慮到維護國家整體利益和照顧自治地方民族特點和實際情況的需要而制定的，對此，自治條例和單行條例就不能再以特殊為由進行變通。例如，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第九條規(guī)定了地方各級人民代表大會的代表名額的確定辦法。該條第一款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的代表名額基數(shù)為三百五十名，省、自治區(qū)每十五萬人可以增加一名代表，直轄市每二萬五千人可以增加一名代表；人口超過一億的省，代表總名額不得超過一千名。該條第三款中規(guī)定，自治區(qū)、聚居的少數(shù)民族多的省，經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會決定，代表名額可以另加百分之五。這里，第一款的規(guī)定為一般規(guī)定，而第三款的規(guī)定是專門就民族自治地方所作的規(guī)定，對此，不應(yīng)再作變通規(guī)定。
自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。
【釋義】本條是對自治條例和單行條例的制定原則、報批程序以及變通范圍的規(guī)定。
一、自治條例和單行條例制定中應(yīng)遵循的原則
本條第一款中規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例?！边@一規(guī)定，是重申憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定。自治條例和單行條例與地方性法規(guī)的制定原則不同。地方性法規(guī)的制定應(yīng)遵循兩個原則，即在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，遵循不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的原則。自治條例和單行條例的制定原則只有一條，即依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點。根據(jù)這一原則，自治條例和單行條例在權(quán)限范圍內(nèi)可以對法律和行政法規(guī)予以變通。
地方性法規(guī)的制定權(quán)，主要是為了保證地方更有效地管理本行政區(qū)域內(nèi)的各種事務(wù)，體現(xiàn)的是憲法的“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。自治條例和單行條例制定權(quán)，主要是為了保證民族區(qū)域自治機關(guān)行使自治權(quán)，體現(xiàn)的是憲法規(guī)定的“各民族一律平等”原則。
二、自治條例和單行條例的報批程序
根據(jù)本條規(guī)定，自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。這一規(guī)定，也是對憲法和民族區(qū)域自治法有關(guān)規(guī)定的重申。自治條例和單行條例的報批程序，在1954年憲法中就有規(guī)定。根據(jù)1954年憲法的規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治縣的自治條例和單行條例，一律報全國人大常委會批準(zhǔn)。1982年憲法對此作出了修改，規(guī)定只有自治區(qū)的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準(zhǔn)，將批準(zhǔn)自治州和自治縣的自治條例和單行條例的權(quán)力下放到省、自治區(qū)人大常委會。規(guī)定自治條例和單行條例的報批程序，主要是出于國家法制統(tǒng)一的考慮。由于自治條例和單行條例的制定可以對法律和行政法規(guī)進行變通，那么自治條例和單行條例有關(guān)的變通規(guī)定是否適當(dāng)，則由上級人大常委會來進行審查。經(jīng)審查，如果上級人大常委會認為有關(guān)的變通規(guī)定是適當(dāng)?shù)?，便作出批?zhǔn)的決定，該自治條例或單行條例即生效；否則，上級人大常委會可以作出不批準(zhǔn)的決定，自治條例或單行條例的制定機關(guān)就此應(yīng)當(dāng)作出修改。
三、自治條例和單行條例的變通范圍
自治條例和單行條例可以對法律和行政法規(guī)進行變通，那么變通的范圍是什么？一般來說，自治條例和單行條例在以下兩個方面，對法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定。一是國家法律明確授權(quán)可以變通的事項。如婚姻法等法律中明確規(guī)定民族自治地方可以根據(jù)該法的基本原則制定變通或補充規(guī)定。二是國家立法雖未明確授權(quán)，但是不完全適合本民族自治地方實際情況的規(guī)定。我國幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟、文化發(fā)展不平衡，特別是自治地方與沿海發(fā)達地區(qū)相比，差距很大，國家立法是面向全國的，難以完全照顧到民族自治地方的特殊情況，因此，有些規(guī)定可能存在不完全適合自治地方的情況。在這種情況下，自治條例和單行條例依法可以對有關(guān)規(guī)定予以變通。
在立法法制定過程中，對于上述可以變通的事項，各方面的意見是比較一致的；但同時提出，立法法應(yīng)對不能變通的事項作出規(guī)定，以使自治條例和單行條例的變通范圍更加明確。根據(jù)本條第二款規(guī)定，自治條例和單行條例不能作變通規(guī)定的范圍包括以下幾個方面：
(一)自治條例和單行條例不得對法律和行政法規(guī)的基本原則作出變通規(guī)定
根據(jù)地方組織法的規(guī)定，地方各級人大負有在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人大及其常委會決議的遵守和執(zhí)行的職責(zé)。一部法律和行政法規(guī)的基本原則，是它們最核心的內(nèi)容，是法律和行政法規(guī)基本精神的體現(xiàn)。如果自治條例和單行條例對基本原則作出變通，那么就是對整部法律或行政法規(guī)的否定，當(dāng)然更談不上保證憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行，這是與其擔(dān)負的職責(zé)相違背的。比如，變通婚姻法，不能變通婚姻法關(guān)于婚姻自由、一夫一妻、男女平等、保護婦女、兒童和老年人的合法權(quán)益等基本原則。變通民法通則，對其中的自愿、平等、等價有償和誠實信用原則不能變通。
(二)自治條例和單行條例不得對憲法和民族區(qū)域自治法作出變通規(guī)定
我國憲法是國家的根本大法，規(guī)定了國家的根本制度、國家生活的基本準(zhǔn)則和公民的基本權(quán)利義務(wù)等根本性問題，具有的法律效力和權(quán)威，是國家統(tǒng)一和各民族團結(jié)的基礎(chǔ)，全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，憲法的各項原則和規(guī)定必須得到全面的遵守和執(zhí)行。因此，憲法的規(guī)定是不能變通的，否則，就無法維護國家的統(tǒng)一和各民族的團結(jié)。
民族區(qū)域自治法是實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，全面系統(tǒng)地規(guī)定了民族自治地方的建立，民族自治地方自治機關(guān)的組成和自治權(quán)，上級國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和幫助，民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系等，是各民族自治地方立法的法律依據(jù)。如果允許變通民族區(qū)域自治法的規(guī)定，民族自治地方就否定了自己立法的法律依據(jù)，因此，民族區(qū)域自治法也是不能變通的。
(三)自治條例和單行條例不得對其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定
法律、行政法規(guī)中專門就民族自治地方所作的規(guī)定，是全國人大及其常委會、國務(wù)院立法過程中，已經(jīng)充分考慮到維護國家整體利益和照顧自治地方民族特點和實際情況的需要而制定的，對此，自治條例和單行條例就不能再以特殊為由進行變通。例如，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第九條規(guī)定了地方各級人民代表大會的代表名額的確定辦法。該條第一款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的代表名額基數(shù)為三百五十名，省、自治區(qū)每十五萬人可以增加一名代表，直轄市每二萬五千人可以增加一名代表；人口超過一億的省，代表總名額不得超過一千名。該條第三款中規(guī)定，自治區(qū)、聚居的少數(shù)民族多的省，經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會決定，代表名額可以另加百分之五。這里，第一款的規(guī)定為一般規(guī)定，而第三款的規(guī)定是專門就民族自治地方所作的規(guī)定，對此，不應(yīng)再作變通規(guī)定。