第九十一條 全國人民代表大會(huì)專門委員會(huì)在審查中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見；也可以由法律委員會(huì)與有關(guān)的專門委員會(huì)召開聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)反饋。
全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)審查認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，可以向委員長會(huì)議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。
【釋義】本條是關(guān)于法規(guī)審查程序的規(guī)定。
對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的審查程序是：
一、提出審查意見
全國人民代表大會(huì)專門委員會(huì)收到常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)送交的審查要求或者建議后，開始對(duì)法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行審查，審查的標(biāo)準(zhǔn)是行政法規(guī)是否與憲法、法律相抵觸，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。如果經(jīng)審查，未發(fā)現(xiàn)與憲法、法律或者行政法規(guī)相抵觸，則審查程序結(jié)束；如果發(fā)現(xiàn)有抵觸，則審查機(jī)關(guān)可以視情況需要采取以下兩種方式處理：(一)可由專門委員會(huì)以書面方式直接向制定機(jī)關(guān)提出審查意見；(二)可以由法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)聯(lián)合召開會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)，就存在的有關(guān)問題作出說明，經(jīng)過審查機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)溝通后，再由審查機(jī)關(guān)向制定機(jī)關(guān)提出審查意見。要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說明情況，主要是為了便于審查機(jī)關(guān)全面、準(zhǔn)確地了解制定機(jī)關(guān)的立法目的與立法依據(jù)。雖然在報(bào)送備案時(shí)，要求將草案的說明報(bào)告、審議報(bào)告、審議結(jié)果等一并報(bào)送，但在審查過程中，有時(shí)僅靠這些文件仍不能讓制定機(jī)關(guān)解釋清楚有關(guān)的問題，為了提高審查效率，審查機(jī)關(guān)可以要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說明情況。
對(duì)于審查意見的提出方式，由于缺乏必要的法律規(guī)定，以往的作法是專門委員會(huì)審查后發(fā)現(xiàn)有抵觸的，由辦公廳以書面方式向報(bào)備機(jī)關(guān)提出審查意見，如果報(bào)備機(jī)關(guān)就是制定機(jī)關(guān)，就由報(bào)備機(jī)關(guān)對(duì)審查意見進(jìn)行研究，并將結(jié)果報(bào)全國人大常委會(huì)；如果報(bào)備機(jī)關(guān)只是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，則需要報(bào)備機(jī)關(guān)將意見交制定機(jī)關(guān)，由制定機(jī)關(guān)研究，將結(jié)果上報(bào)報(bào)備機(jī)關(guān)，然后再由報(bào)備機(jī)關(guān)報(bào)全國人大常委會(huì)。這樣做主要是考慮到報(bào)備機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)可能不一致，目的是保持工作程序上的完整性和一致性，但其不利的地方是將過程復(fù)雜化。本法簡化了審查意見的提出程序，有利于提高審查的效率。
二、審查意見的反饋制度
立法法制定以前，對(duì)于全國人大常委會(huì)辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的專門委員會(huì)的審查意見，有的地方人大常委會(huì)及時(shí)向全國人大常委會(huì)反饋，表示將按意見進(jìn)行修改；有的雖然不反饋，但從其以后報(bào)備的法規(guī)中可以發(fā)現(xiàn)已經(jīng)按照要求進(jìn)行了修改；但也有個(gè)別地方人大常委會(huì)對(duì)審查意見置之不理，使審查工作流于形式。為了加強(qiáng)審查的力度，保證審查意見落到實(shí)處，本法規(guī)定了審查意見的反饋制度。制定機(jī)關(guān)無論修改與否，必須在規(guī)定的期限內(nèi)對(duì)審查機(jī)構(gòu)提出的審查意見及時(shí)進(jìn)行反饋。制定機(jī)關(guān)反饋的時(shí)間期限是兩個(gè)月。地方人大常委會(huì)一般每兩個(gè)月召開一次會(huì)議，有個(gè)別人大常委會(huì)一個(gè)半月左右的時(shí)間開一次會(huì)，兩個(gè)月的時(shí)間期限能夠保證地方人大常委會(huì)開會(huì)對(duì)審查意見進(jìn)行研究，并作出決定。
如果審查意見是由有關(guān)的專門委員會(huì)直接向制定機(jī)關(guān)提出的，制定機(jī)關(guān)可以僅向該專門委員會(huì)進(jìn)行反饋；如果審查意見是經(jīng)法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)聯(lián)合審查后提出的，則制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同時(shí)向法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行反饋。
三、提出撤銷議案
根據(jù)法規(guī)制定機(jī)關(guān)的反饋情況，對(duì)制定機(jī)關(guān)已經(jīng)修改或者準(zhǔn)備修改的，審查程序結(jié)束。法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)審查后，如果認(rèn)為行政法規(guī)確與憲法或者法律相抵觸，或者認(rèn)為地方性法規(guī)、自治條例和單行條例與憲法、法律或者行政法規(guī)相抵觸，制定機(jī)關(guān)不予修改的，則可以向委員長會(huì)議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。
雖然全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，但全國人大常委會(huì)并未行使過這項(xiàng)權(quán)力。以前的法規(guī)審查中，發(fā)現(xiàn)了地方性法規(guī)與法律有抵觸的，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)向地方立法機(jī)關(guān)提出審查意見，地方不作修改的，由于沒有行使撤銷權(quán)的程序性規(guī)定，也就不了了之。立法監(jiān)督缺乏威懾力，本條對(duì)常委會(huì)行使撤銷權(quán)的啟動(dòng)程序作了具體規(guī)定，完善了立法監(jiān)督程序，是對(duì)常委會(huì)備案審查工作完整性的有力保障。
全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)審查認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，可以向委員長會(huì)議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。
【釋義】本條是關(guān)于法規(guī)審查程序的規(guī)定。
對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的審查程序是：
一、提出審查意見
全國人民代表大會(huì)專門委員會(huì)收到常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)送交的審查要求或者建議后，開始對(duì)法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行審查，審查的標(biāo)準(zhǔn)是行政法規(guī)是否與憲法、法律相抵觸，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。如果經(jīng)審查，未發(fā)現(xiàn)與憲法、法律或者行政法規(guī)相抵觸，則審查程序結(jié)束；如果發(fā)現(xiàn)有抵觸，則審查機(jī)關(guān)可以視情況需要采取以下兩種方式處理：(一)可由專門委員會(huì)以書面方式直接向制定機(jī)關(guān)提出審查意見；(二)可以由法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)聯(lián)合召開會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)，就存在的有關(guān)問題作出說明，經(jīng)過審查機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)溝通后，再由審查機(jī)關(guān)向制定機(jī)關(guān)提出審查意見。要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說明情況，主要是為了便于審查機(jī)關(guān)全面、準(zhǔn)確地了解制定機(jī)關(guān)的立法目的與立法依據(jù)。雖然在報(bào)送備案時(shí)，要求將草案的說明報(bào)告、審議報(bào)告、審議結(jié)果等一并報(bào)送，但在審查過程中，有時(shí)僅靠這些文件仍不能讓制定機(jī)關(guān)解釋清楚有關(guān)的問題，為了提高審查效率，審查機(jī)關(guān)可以要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說明情況。
對(duì)于審查意見的提出方式，由于缺乏必要的法律規(guī)定，以往的作法是專門委員會(huì)審查后發(fā)現(xiàn)有抵觸的，由辦公廳以書面方式向報(bào)備機(jī)關(guān)提出審查意見，如果報(bào)備機(jī)關(guān)就是制定機(jī)關(guān)，就由報(bào)備機(jī)關(guān)對(duì)審查意見進(jìn)行研究，并將結(jié)果報(bào)全國人大常委會(huì)；如果報(bào)備機(jī)關(guān)只是批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，則需要報(bào)備機(jī)關(guān)將意見交制定機(jī)關(guān)，由制定機(jī)關(guān)研究，將結(jié)果上報(bào)報(bào)備機(jī)關(guān)，然后再由報(bào)備機(jī)關(guān)報(bào)全國人大常委會(huì)。這樣做主要是考慮到報(bào)備機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)可能不一致，目的是保持工作程序上的完整性和一致性，但其不利的地方是將過程復(fù)雜化。本法簡化了審查意見的提出程序，有利于提高審查的效率。
二、審查意見的反饋制度
立法法制定以前，對(duì)于全國人大常委會(huì)辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的專門委員會(huì)的審查意見，有的地方人大常委會(huì)及時(shí)向全國人大常委會(huì)反饋，表示將按意見進(jìn)行修改；有的雖然不反饋，但從其以后報(bào)備的法規(guī)中可以發(fā)現(xiàn)已經(jīng)按照要求進(jìn)行了修改；但也有個(gè)別地方人大常委會(huì)對(duì)審查意見置之不理，使審查工作流于形式。為了加強(qiáng)審查的力度，保證審查意見落到實(shí)處，本法規(guī)定了審查意見的反饋制度。制定機(jī)關(guān)無論修改與否，必須在規(guī)定的期限內(nèi)對(duì)審查機(jī)構(gòu)提出的審查意見及時(shí)進(jìn)行反饋。制定機(jī)關(guān)反饋的時(shí)間期限是兩個(gè)月。地方人大常委會(huì)一般每兩個(gè)月召開一次會(huì)議，有個(gè)別人大常委會(huì)一個(gè)半月左右的時(shí)間開一次會(huì)，兩個(gè)月的時(shí)間期限能夠保證地方人大常委會(huì)開會(huì)對(duì)審查意見進(jìn)行研究，并作出決定。
如果審查意見是由有關(guān)的專門委員會(huì)直接向制定機(jī)關(guān)提出的，制定機(jī)關(guān)可以僅向該專門委員會(huì)進(jìn)行反饋；如果審查意見是經(jīng)法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)聯(lián)合審查后提出的，則制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同時(shí)向法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行反饋。
三、提出撤銷議案
根據(jù)法規(guī)制定機(jī)關(guān)的反饋情況，對(duì)制定機(jī)關(guān)已經(jīng)修改或者準(zhǔn)備修改的，審查程序結(jié)束。法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)審查后，如果認(rèn)為行政法規(guī)確與憲法或者法律相抵觸，或者認(rèn)為地方性法規(guī)、自治條例和單行條例與憲法、法律或者行政法規(guī)相抵觸，制定機(jī)關(guān)不予修改的，則可以向委員長會(huì)議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。
雖然全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，但全國人大常委會(huì)并未行使過這項(xiàng)權(quán)力。以前的法規(guī)審查中，發(fā)現(xiàn)了地方性法規(guī)與法律有抵觸的，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)向地方立法機(jī)關(guān)提出審查意見，地方不作修改的，由于沒有行使撤銷權(quán)的程序性規(guī)定，也就不了了之。立法監(jiān)督缺乏威懾力，本條對(duì)常委會(huì)行使撤銷權(quán)的啟動(dòng)程序作了具體規(guī)定，完善了立法監(jiān)督程序，是對(duì)常委會(huì)備案審查工作完整性的有力保障。