第三十八條 違反本法第二十二條第一款規(guī)定，在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)從事破壞植被活動(dòng)的，由縣級以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)（牧）業(yè)行政主管部門按照各自的職責(zé)，責(zé)令停止違法行為；有違法所得的，沒收其違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
【釋義】本條是關(guān)于在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)從事破壞植被活動(dòng)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任的規(guī)定。
一、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)是依據(jù)本法第十二條第二款設(shè)立的，是指按照規(guī)劃在規(guī)劃期內(nèi)不具備治理?xiàng)l件的以及因保護(hù)生態(tài)的需要不宜開發(fā)利用的連片沙化土地。一般來說，沙化土地封禁保護(hù)區(qū)所在的地區(qū)常年干旱少雨，年降水量大大小于蒸發(fā)量，這些地區(qū)多為戈壁、荒漠、沙漠、固定半固定沙丘和流動(dòng)沙丘，是土地沙化非常嚴(yán)重的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境極其惡劣，生態(tài)平衡非常脆弱。根據(jù)實(shí)際情況，這些地區(qū)短期內(nèi)不具備治理?xiàng)l件，更不適合開發(fā)利用。為了不使這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化，防止其沙化趨勢加重，因此本法規(guī)定設(shè)立沙化土地封禁保護(hù)區(qū)，其功能就是保持區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀，遏制土地沙化加重的趨勢，保證保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境及自然資源不再遭到破壞。
二、本法第二十二條第一款規(guī)定，在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，禁止一切破壞植被的活動(dòng)。這一款對沙化土地封禁保護(hù)區(qū)內(nèi)的植被保護(hù)作了明確規(guī)定，即凡是破壞植被的活動(dòng)不論其采用直接或者間接的手段，是否具有主觀故意，也不論造成危害的大小，都是被禁止的。這里所說的“破壞植被的活動(dòng)”是指采伐、毀壞樹木，砍挖灌木、藥材及其他固沙植物，在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)放牧以及其他對植被造成破壞的活動(dòng)。由于沙化土地封禁保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)平衡非常脆弱，植被一旦被破壞就很難再恢復(fù)。因此，有效地對沙化土地封禁保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理和保護(hù)，防止封禁保護(hù)區(qū)內(nèi)的植被遭到破壞，對防沙治沙工作有著重要作用。因此，本法對沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的植被保護(hù)工作專門設(shè)立了這一條規(guī)定。
三、根據(jù)本條規(guī)定，當(dāng)事人的行為構(gòu)成違法應(yīng)當(dāng)符合下列兩個(gè)要件，一是當(dāng)事人破壞植被的行為應(yīng)當(dāng)在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)發(fā)生。不在這個(gè)范圍內(nèi)的破壞植被活動(dòng)不適用本條規(guī)定。根據(jù)本法第十二條第二款的規(guī)定，沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的范圍由全國防沙治沙規(guī)劃以及省、自治區(qū)、直轄市防沙治沙規(guī)劃確定。二是當(dāng)事人采取了破壞植被的活動(dòng)。同時(shí)滿足這兩個(gè)要件就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的行政法律責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，還應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任。行政法律責(zé)任是指因?qū)嵤┻`反本法規(guī)定的行為而引起的，由行政機(jī)關(guān)依法給予制裁的，并且是必須承擔(dān)的法律后果。行政法律責(zé)任分為行政處罰和行政處分，本條是對違法行為人的行政處罰，是指國家特定的行政機(jī)關(guān)或者法律授權(quán)的其他組織對犯有一般違法行為的單位和個(gè)人追究的行政責(zé)任。刑事法律責(zé)任是指具有刑事責(zé)任能力的人實(shí)施了刑事法律所禁止的行為(犯罪行為）所必須承擔(dān)的法律義務(wù)。刑事責(zé)任是一種最嚴(yán)厲的法律責(zé)任。
（一）本條規(guī)定的行政處罰有三種形式：一是責(zé)令停止違法行為，二是可以并處罰款，三是沒收違法所得。
1.責(zé)令停止違法行為，即依照本法規(guī)定由縣級以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)（牧）業(yè)行政主管部門在行政執(zhí)法中，發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)違法行為人在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)從事破壞植被的活動(dòng)后，以行政命令的方式責(zé)令違法行為人停止違法行為。
2.罰款，即縣級以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)（牧）業(yè)行政主管部門依法對在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)從事破壞植被活動(dòng)的違法行為人作出前述處罰決定的同時(shí)，可以作出并處強(qiáng)制交納一定數(shù)量的貨幣的行政處罰的決定。是否并處罰款，由林業(yè)、農(nóng)（牧）業(yè)行政主管部門根據(jù)具體案件的情節(jié)決定。為了達(dá)到對違法者的教育、懲戒作用或者違法行為具體情節(jié)較為嚴(yán)重，可以作出并處罰款的決定。具體數(shù)額由縣級以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)（牧）業(yè)行政主管部門根據(jù)當(dāng)事人違法行為的具體情況決定。
3.沒收違法所得，即由縣級以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)（牧）業(yè)行政主管部門根據(jù)本法規(guī)定，將違法行為人通過破壞封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的植被所獲得的金錢收入和其他財(cái)務(wù)強(qiáng)制無償收歸國有。該處罰的相對人，是在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)破壞植被過程中，取得違法所得的當(dāng)事人。對沒有違法所得的，不適用該處罰措施。
（二）刑事責(zé)任。
本條所稱構(gòu)成犯罪，主要是指當(dāng)事人在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施破壞植被的活動(dòng)不僅違反了本條規(guī)定，還觸犯了《中華人民共和國刑法》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。按照本條規(guī)定，當(dāng)事人構(gòu)成犯罪的條件，必須是違反《中華人民共和國刑法》第三百四十二條、第三百四十四條、第三百四十五條第一款規(guī)定。
1.根據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百四十二條規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。
2.根據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百四十四條規(guī)定，當(dāng)事人違反森林法的規(guī)定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，對其應(yīng)當(dāng)處以3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金。
依據(jù)這一條追究當(dāng)事人刑事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)注意以下兩點(diǎn)：一是要弄清楚哪些屬于“珍貴樹木”。目前，根據(jù)森林法規(guī)定的“禁止、限制出口的珍貴樹木名錄”以及根據(jù)《中華人民共和國野生植物保護(hù)條例》制定的《國家重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄》，其中一級珍貴樹種37種，二級珍貴樹種132種；二是要注意掌握非法采伐、毀壞珍貴樹木行為的特征。非法采伐、毀壞珍貴樹木的行為是指行為人未按規(guī)定程序申請辦理采伐（集）證，而采伐或毀壞國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴樹木的行為。行為人實(shí)施了上述行為，造成了破壞后果，即構(gòu)成了刑事犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。
3.根據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百四十五條第一款規(guī)定，盜伐森林或者其他樹木，數(shù)量較大的，處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；數(shù)量巨大的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金；數(shù)量特別巨大的，處7年以上有期徒刑，并處罰金。這一條中，違法行為人只有盜伐樹木的數(shù)量較大才能構(gòu)成犯罪，對于盜伐樹木的數(shù)量不足以按照犯罪界定的，只能追究其行政法律責(zé)任。
【釋義】本條是關(guān)于在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)從事破壞植被活動(dòng)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任的規(guī)定。
一、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)是依據(jù)本法第十二條第二款設(shè)立的，是指按照規(guī)劃在規(guī)劃期內(nèi)不具備治理?xiàng)l件的以及因保護(hù)生態(tài)的需要不宜開發(fā)利用的連片沙化土地。一般來說，沙化土地封禁保護(hù)區(qū)所在的地區(qū)常年干旱少雨，年降水量大大小于蒸發(fā)量，這些地區(qū)多為戈壁、荒漠、沙漠、固定半固定沙丘和流動(dòng)沙丘，是土地沙化非常嚴(yán)重的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境極其惡劣，生態(tài)平衡非常脆弱。根據(jù)實(shí)際情況，這些地區(qū)短期內(nèi)不具備治理?xiàng)l件，更不適合開發(fā)利用。為了不使這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化，防止其沙化趨勢加重，因此本法規(guī)定設(shè)立沙化土地封禁保護(hù)區(qū)，其功能就是保持區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀，遏制土地沙化加重的趨勢，保證保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境及自然資源不再遭到破壞。
二、本法第二十二條第一款規(guī)定，在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，禁止一切破壞植被的活動(dòng)。這一款對沙化土地封禁保護(hù)區(qū)內(nèi)的植被保護(hù)作了明確規(guī)定，即凡是破壞植被的活動(dòng)不論其采用直接或者間接的手段，是否具有主觀故意，也不論造成危害的大小，都是被禁止的。這里所說的“破壞植被的活動(dòng)”是指采伐、毀壞樹木，砍挖灌木、藥材及其他固沙植物，在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)放牧以及其他對植被造成破壞的活動(dòng)。由于沙化土地封禁保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)平衡非常脆弱，植被一旦被破壞就很難再恢復(fù)。因此，有效地對沙化土地封禁保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理和保護(hù)，防止封禁保護(hù)區(qū)內(nèi)的植被遭到破壞，對防沙治沙工作有著重要作用。因此，本法對沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的植被保護(hù)工作專門設(shè)立了這一條規(guī)定。
三、根據(jù)本條規(guī)定，當(dāng)事人的行為構(gòu)成違法應(yīng)當(dāng)符合下列兩個(gè)要件，一是當(dāng)事人破壞植被的行為應(yīng)當(dāng)在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)發(fā)生。不在這個(gè)范圍內(nèi)的破壞植被活動(dòng)不適用本條規(guī)定。根據(jù)本法第十二條第二款的規(guī)定，沙化土地封禁保護(hù)區(qū)的范圍由全國防沙治沙規(guī)劃以及省、自治區(qū)、直轄市防沙治沙規(guī)劃確定。二是當(dāng)事人采取了破壞植被的活動(dòng)。同時(shí)滿足這兩個(gè)要件就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本條規(guī)定的行政法律責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，還應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任。行政法律責(zé)任是指因?qū)嵤┻`反本法規(guī)定的行為而引起的，由行政機(jī)關(guān)依法給予制裁的，并且是必須承擔(dān)的法律后果。行政法律責(zé)任分為行政處罰和行政處分，本條是對違法行為人的行政處罰，是指國家特定的行政機(jī)關(guān)或者法律授權(quán)的其他組織對犯有一般違法行為的單位和個(gè)人追究的行政責(zé)任。刑事法律責(zé)任是指具有刑事責(zé)任能力的人實(shí)施了刑事法律所禁止的行為(犯罪行為）所必須承擔(dān)的法律義務(wù)。刑事責(zé)任是一種最嚴(yán)厲的法律責(zé)任。
（一）本條規(guī)定的行政處罰有三種形式：一是責(zé)令停止違法行為，二是可以并處罰款，三是沒收違法所得。
1.責(zé)令停止違法行為，即依照本法規(guī)定由縣級以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)（牧）業(yè)行政主管部門在行政執(zhí)法中，發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)違法行為人在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)從事破壞植被的活動(dòng)后，以行政命令的方式責(zé)令違法行為人停止違法行為。
2.罰款，即縣級以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)（牧）業(yè)行政主管部門依法對在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)從事破壞植被活動(dòng)的違法行為人作出前述處罰決定的同時(shí)，可以作出并處強(qiáng)制交納一定數(shù)量的貨幣的行政處罰的決定。是否并處罰款，由林業(yè)、農(nóng)（牧）業(yè)行政主管部門根據(jù)具體案件的情節(jié)決定。為了達(dá)到對違法者的教育、懲戒作用或者違法行為具體情節(jié)較為嚴(yán)重，可以作出并處罰款的決定。具體數(shù)額由縣級以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)（牧）業(yè)行政主管部門根據(jù)當(dāng)事人違法行為的具體情況決定。
3.沒收違法所得，即由縣級以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)（牧）業(yè)行政主管部門根據(jù)本法規(guī)定，將違法行為人通過破壞封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的植被所獲得的金錢收入和其他財(cái)務(wù)強(qiáng)制無償收歸國有。該處罰的相對人，是在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)破壞植被過程中，取得違法所得的當(dāng)事人。對沒有違法所得的，不適用該處罰措施。
（二）刑事責(zé)任。
本條所稱構(gòu)成犯罪，主要是指當(dāng)事人在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施破壞植被的活動(dòng)不僅違反了本條規(guī)定，還觸犯了《中華人民共和國刑法》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。按照本條規(guī)定，當(dāng)事人構(gòu)成犯罪的條件，必須是違反《中華人民共和國刑法》第三百四十二條、第三百四十四條、第三百四十五條第一款規(guī)定。
1.根據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百四十二條規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。
2.根據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百四十四條規(guī)定，當(dāng)事人違反森林法的規(guī)定，非法采伐、毀壞珍貴樹木的，對其應(yīng)當(dāng)處以3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金。
依據(jù)這一條追究當(dāng)事人刑事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)注意以下兩點(diǎn)：一是要弄清楚哪些屬于“珍貴樹木”。目前，根據(jù)森林法規(guī)定的“禁止、限制出口的珍貴樹木名錄”以及根據(jù)《中華人民共和國野生植物保護(hù)條例》制定的《國家重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄》，其中一級珍貴樹種37種，二級珍貴樹種132種；二是要注意掌握非法采伐、毀壞珍貴樹木行為的特征。非法采伐、毀壞珍貴樹木的行為是指行為人未按規(guī)定程序申請辦理采伐（集）證，而采伐或毀壞國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴樹木的行為。行為人實(shí)施了上述行為，造成了破壞后果，即構(gòu)成了刑事犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。
3.根據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百四十五條第一款規(guī)定，盜伐森林或者其他樹木，數(shù)量較大的，處3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；數(shù)量巨大的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金；數(shù)量特別巨大的，處7年以上有期徒刑，并處罰金。這一條中，違法行為人只有盜伐樹木的數(shù)量較大才能構(gòu)成犯罪，對于盜伐樹木的數(shù)量不足以按照犯罪界定的，只能追究其行政法律責(zé)任。