第十一條 編制防洪規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循確保重點(diǎn)、兼顧一般，以及防汛和抗旱相結(jié)合、工程措施和非工程措施相結(jié)合的原則，充分考慮洪澇規(guī)律和上下游、左右岸的關(guān)系以及國民經(jīng)濟(jì)對防洪的要求，并與國土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。
防洪規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確定防洪對象、治理目標(biāo)和任務(wù)、防洪措施和實(shí)施方案，劃定洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)和防洪保護(hù)區(qū)的范圍，規(guī)定蓄滯洪區(qū)的使用原則。
【釋義】本條是關(guān)于防洪規(guī)劃的編制原則及防洪規(guī)劃的內(nèi)容的規(guī)定。
一、編制防洪規(guī)劃的原則。根據(jù)本法第二條的規(guī)定，防洪工作實(shí)行全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、預(yù)防為主、綜合治理、局部利益服從全局利益的原則。這是我國防洪工作所應(yīng)遵循的基本原則。防洪規(guī)劃是整個(gè)防洪工作的基礎(chǔ)性工作，是防治洪澇災(zāi)害的總體行動(dòng)部署，因此，編制防洪規(guī)劃也必然要從防洪工作的總體要求出發(fā)，遵循防洪工作的基本原則。為了確保防洪規(guī)劃的科學(xué)性和在實(shí)施中切實(shí)可行，本條根據(jù)防洪工作的基本原則，結(jié)合對編制防洪規(guī)劃的具體要求，確定了編制防洪規(guī)劃的幾項(xiàng)具體原則。
1．確保重點(diǎn)、兼顧一般的原則。人口稠密，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)富集中的大中城市，作為國家重要交通樞紐的鐵路、公路干線以及作為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的大型骨干企業(yè)，是我國的防洪重點(diǎn)。編制防洪規(guī)劃時(shí)要充分考慮上述地區(qū)和企業(yè)的防洪需要，確定科學(xué)的治理目標(biāo)和縝密的防洪實(shí)施方案，當(dāng)洪水來臨時(shí)，確保上述重點(diǎn)城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序不受干擾，重要的鐵路和公路干線暢通無阻，大型骨干企業(yè)保持正常的生產(chǎn)秩序。我國是一個(gè)發(fā)展中國家，財(cái)力和物力十分有限，為了限度地保護(hù)人民生命和全社會(huì)財(cái)富的安全，將洪澇災(zāi)害所造成的損失降低到最小，根據(jù)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，必須實(shí)行確保重點(diǎn)的原則。而這一原則只有在防洪規(guī)劃中充分體現(xiàn)出來，在具體的防洪工作中才能得以實(shí)現(xiàn)。因此，編制防洪規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)確保重點(diǎn)。在確保重點(diǎn)的同時(shí)，也要兼顧一般。在編制防洪規(guī)劃時(shí)要注意充分發(fā)揮所實(shí)施的各項(xiàng)防洪措施的綜合效益，考慮除防洪重點(diǎn)以外的一般受災(zāi)對象的防洪安全，特別是對受洪水威脅的城市、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工礦區(qū)和國家重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地等，有能力的地區(qū)也應(yīng)當(dāng)對其重點(diǎn)保護(hù)。
2．防汛和抗旱相結(jié)合的原則。這一原則要求在編制防洪規(guī)劃時(shí)，注意發(fā)揮水的多種功能，根據(jù)我國旱災(zāi)的活動(dòng)規(guī)律，合理布局防洪設(shè)施，安排水庫在汛期的后期及時(shí)蓄水，利用洪水解決某些地區(qū)的干旱問題。我國既是一個(gè)洪澇災(zāi)害頻繁的國家，又是一個(gè)十分缺水的國家，一些地區(qū)在遭受洪澇災(zāi)害的同時(shí)，另一些地區(qū)往往干旱嚴(yán)重，因此，只有在興水利、除水害的基礎(chǔ)上，綜合開發(fā)利用和保護(hù)水資源，才能從根本上解決我國既多水、又缺水的實(shí)際問題。具體到防洪工作上，即要求堅(jiān)持防汛不忘抗旱，防汛和抗旱相結(jié)合。防洪規(guī)劃作為防洪工作的總體安排，在防洪工作的設(shè)計(jì)上就要體現(xiàn)這一原則。
3．工程措施和非工程措施相結(jié)合的原則。防洪的工程措施是指通過修建各種工程的辦法來控制和抗御洪水以減少洪水災(zāi)害損失的一種防洪對策，包括修建大堤、防洪墻、分洪工程、河道整治工程、水庫建設(shè)工程及有關(guān)的水土保持工程等等；非工程措施是指通過政策、法律以及修建防洪工程以外的其他手段，減少洪水災(zāi)害損失的對策，包括洪泛區(qū)管理工作、河道清障措施、洪水預(yù)警系統(tǒng)、洪水保險(xiǎn)、洪澇災(zāi)害的救濟(jì)以及對超標(biāo)準(zhǔn)洪水的防御措施等等。從人類抗御洪水的歷史發(fā)展來看，工程措施是人類防洪的主要手段，但是單靠工程措施難以完全控制洪澇災(zāi)害所帶來的損失。比如，目前堤防仍然是各國最主要的防洪措施，但受工程經(jīng)濟(jì)效益和安全度的限制，堤防不可能無限制加高，加之洪水災(zāi)害的大小難以事先確定，因此，一遇超過堤防防護(hù)能力的洪水，必須采取其他防御措施，否則將造成難以彌補(bǔ)的損失；遇到全流域的特大洪水時(shí)，現(xiàn)有的防洪控制樞紐難以完全抵擋。近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，洪泛區(qū)的人口大量增長，造成過度開發(fā)，在河道里設(shè)障的情況也屢屢發(fā)生，其結(jié)果是雖然修筑了較高標(biāo)準(zhǔn)的堤防，當(dāng)洪水來臨時(shí)，損失仍然有增無減。我國的洪水災(zāi)害，有洪峰高、流量大和突發(fā)性強(qiáng)的特點(diǎn)，如果要求完全用工程措施加以控制，普遍提高江河防洪能力，也難以做到?？梢姡挥性谕七M(jìn)工程措施的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)采取加強(qiáng)洪泛區(qū)的管理等非工程性措施，將二者結(jié)合起來，形成防洪系統(tǒng)，才能有效地防治洪水。編制防洪規(guī)劃必須堅(jiān)持工程措施和非工程措施相結(jié)合的原則，既要對修建各種防洪設(shè)施作出安排，也要具體規(guī)定對洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)的管理措施及實(shí)行洪水預(yù)報(bào)和警報(bào)措施、救災(zāi)措施等等。目前我國的防洪實(shí)踐中，對蓄滯洪區(qū)的管理存在很大的問題，占用河道的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，大力提倡加強(qiáng)非工程性措施，健全有關(guān)的法律、法規(guī)，增強(qiáng)人民的防患意識(shí)對我國的防洪工作具有重要的意義。
4．遵循洪澇規(guī)律，體現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)對防洪的要求的原則。防洪的根本目的是為了減少洪澇損失，維護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)的安全，保障全社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。防洪規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段對防洪工作的不同要求，以保護(hù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為目標(biāo)，采用適應(yīng)當(dāng)前階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的對策，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活緊密相聯(lián)。只有這樣，才能使防洪規(guī)劃更加切實(shí)可行。同時(shí)，防洪的主要內(nèi)容是要通過采取一系列有效的措施，防御和減輕洪澇災(zāi)害，而洪澇災(zāi)害是一種自然現(xiàn)象，有其發(fā)生和發(fā)展的客觀規(guī)律，人類只有在掌握了洪水活動(dòng)的客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上才有可能采取相應(yīng)的對策，戰(zhàn)勝洪水。因此，編制防洪規(guī)劃，必須始終遵循這一原則，在充分研究洪水災(zāi)害的成因、發(fā)生規(guī)律和歷史特點(diǎn)等的基礎(chǔ)上，綜合考慮上下游、左右岸的關(guān)系，統(tǒng)一作出防洪部署。如果不遵循這一原則，就會(huì)將整個(gè)防洪工作引入歧途，事倍功半。
5．防洪規(guī)劃與國土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)的原則。綜合開發(fā)利用水土資源是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，為此，國家制定國土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，指導(dǎo)水土的整治，安排土地的利用，這其中也包括對江河的整治及對河道管理范圍內(nèi)的土地、蓄滯洪區(qū)內(nèi)的土地作出的土地利用的綜合規(guī)劃。因此，在編制防洪規(guī)劃，安排水利工程和河道整治工程時(shí)，要注意與國家國土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。
二、防洪規(guī)劃的內(nèi)容。編制防洪規(guī)劃是一項(xiàng)涉及面廣且十分復(fù)雜的工作，其中包括的內(nèi)容很多，本條只規(guī)定了防洪規(guī)劃的以下幾項(xiàng)主要內(nèi)容：一是確定防護(hù)對象，要求根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，從確保重點(diǎn)，兼顧一般的原則出發(fā)，確定不同的防護(hù)對象；二是確定治理目標(biāo)和任務(wù)，包括根據(jù)不同防護(hù)對象的重要性和洪水災(zāi)害的嚴(yán)重程度，結(jié)合現(xiàn)有的防洪條件確定適當(dāng)?shù)姆篮闃?biāo)準(zhǔn)；三是制定防洪措施和實(shí)施方案包括選擇優(yōu)化防洪系統(tǒng)和防洪調(diào)度方式等等；四是劃定洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)和防洪保護(hù)區(qū)的范圍，規(guī)定蓄滯洪區(qū)的使用原則。根據(jù)本法第二十九條的規(guī)定，洪泛區(qū)是指尚無工程設(shè)施保護(hù)的洪水泛濫所及的地區(qū)；蓄滯洪區(qū)是指河堤背水面以外臨時(shí)貯存洪水的低洼地區(qū)及湖泊等；防洪保護(hù)區(qū)是指在防洪標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)受防洪工程設(shè)施保護(hù)的地區(qū)。蓄滯洪區(qū)是調(diào)蓄洪水的重要場所，當(dāng)較大洪水來臨時(shí)，為了保護(hù)防洪保護(hù)區(qū)的安全，盡量減少損失，需要按照“犧牲局部，保護(hù)全局”的原則，利用蓄滯洪區(qū)進(jìn)行分洪和滯洪。這些地區(qū)的范圍的劃定及如何使用與這些地區(qū)所在區(qū)域的洪水特點(diǎn)和防洪需要直接相關(guān)，并且涉及許多地區(qū)、部門的切身利益，必須統(tǒng)一協(xié)調(diào)，綜合考慮。一旦確定，必須毫無保留地予以執(zhí)行。為了保證劃定上述區(qū)域范圍和使用上述有關(guān)區(qū)域的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，為對上述區(qū)域的管理提供可靠的依據(jù)，需要在防洪規(guī)劃中加以規(guī)定。
防洪規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確定防洪對象、治理目標(biāo)和任務(wù)、防洪措施和實(shí)施方案，劃定洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)和防洪保護(hù)區(qū)的范圍，規(guī)定蓄滯洪區(qū)的使用原則。
【釋義】本條是關(guān)于防洪規(guī)劃的編制原則及防洪規(guī)劃的內(nèi)容的規(guī)定。
一、編制防洪規(guī)劃的原則。根據(jù)本法第二條的規(guī)定，防洪工作實(shí)行全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、預(yù)防為主、綜合治理、局部利益服從全局利益的原則。這是我國防洪工作所應(yīng)遵循的基本原則。防洪規(guī)劃是整個(gè)防洪工作的基礎(chǔ)性工作，是防治洪澇災(zāi)害的總體行動(dòng)部署，因此，編制防洪規(guī)劃也必然要從防洪工作的總體要求出發(fā)，遵循防洪工作的基本原則。為了確保防洪規(guī)劃的科學(xué)性和在實(shí)施中切實(shí)可行，本條根據(jù)防洪工作的基本原則，結(jié)合對編制防洪規(guī)劃的具體要求，確定了編制防洪規(guī)劃的幾項(xiàng)具體原則。
1．確保重點(diǎn)、兼顧一般的原則。人口稠密，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)富集中的大中城市，作為國家重要交通樞紐的鐵路、公路干線以及作為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的大型骨干企業(yè)，是我國的防洪重點(diǎn)。編制防洪規(guī)劃時(shí)要充分考慮上述地區(qū)和企業(yè)的防洪需要，確定科學(xué)的治理目標(biāo)和縝密的防洪實(shí)施方案，當(dāng)洪水來臨時(shí)，確保上述重點(diǎn)城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序不受干擾，重要的鐵路和公路干線暢通無阻，大型骨干企業(yè)保持正常的生產(chǎn)秩序。我國是一個(gè)發(fā)展中國家，財(cái)力和物力十分有限，為了限度地保護(hù)人民生命和全社會(huì)財(cái)富的安全，將洪澇災(zāi)害所造成的損失降低到最小，根據(jù)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，必須實(shí)行確保重點(diǎn)的原則。而這一原則只有在防洪規(guī)劃中充分體現(xiàn)出來，在具體的防洪工作中才能得以實(shí)現(xiàn)。因此，編制防洪規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)確保重點(diǎn)。在確保重點(diǎn)的同時(shí)，也要兼顧一般。在編制防洪規(guī)劃時(shí)要注意充分發(fā)揮所實(shí)施的各項(xiàng)防洪措施的綜合效益，考慮除防洪重點(diǎn)以外的一般受災(zāi)對象的防洪安全，特別是對受洪水威脅的城市、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工礦區(qū)和國家重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地等，有能力的地區(qū)也應(yīng)當(dāng)對其重點(diǎn)保護(hù)。
2．防汛和抗旱相結(jié)合的原則。這一原則要求在編制防洪規(guī)劃時(shí)，注意發(fā)揮水的多種功能，根據(jù)我國旱災(zāi)的活動(dòng)規(guī)律，合理布局防洪設(shè)施，安排水庫在汛期的后期及時(shí)蓄水，利用洪水解決某些地區(qū)的干旱問題。我國既是一個(gè)洪澇災(zāi)害頻繁的國家，又是一個(gè)十分缺水的國家，一些地區(qū)在遭受洪澇災(zāi)害的同時(shí)，另一些地區(qū)往往干旱嚴(yán)重，因此，只有在興水利、除水害的基礎(chǔ)上，綜合開發(fā)利用和保護(hù)水資源，才能從根本上解決我國既多水、又缺水的實(shí)際問題。具體到防洪工作上，即要求堅(jiān)持防汛不忘抗旱，防汛和抗旱相結(jié)合。防洪規(guī)劃作為防洪工作的總體安排，在防洪工作的設(shè)計(jì)上就要體現(xiàn)這一原則。
3．工程措施和非工程措施相結(jié)合的原則。防洪的工程措施是指通過修建各種工程的辦法來控制和抗御洪水以減少洪水災(zāi)害損失的一種防洪對策，包括修建大堤、防洪墻、分洪工程、河道整治工程、水庫建設(shè)工程及有關(guān)的水土保持工程等等；非工程措施是指通過政策、法律以及修建防洪工程以外的其他手段，減少洪水災(zāi)害損失的對策，包括洪泛區(qū)管理工作、河道清障措施、洪水預(yù)警系統(tǒng)、洪水保險(xiǎn)、洪澇災(zāi)害的救濟(jì)以及對超標(biāo)準(zhǔn)洪水的防御措施等等。從人類抗御洪水的歷史發(fā)展來看，工程措施是人類防洪的主要手段，但是單靠工程措施難以完全控制洪澇災(zāi)害所帶來的損失。比如，目前堤防仍然是各國最主要的防洪措施，但受工程經(jīng)濟(jì)效益和安全度的限制，堤防不可能無限制加高，加之洪水災(zāi)害的大小難以事先確定，因此，一遇超過堤防防護(hù)能力的洪水，必須采取其他防御措施，否則將造成難以彌補(bǔ)的損失；遇到全流域的特大洪水時(shí)，現(xiàn)有的防洪控制樞紐難以完全抵擋。近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，洪泛區(qū)的人口大量增長，造成過度開發(fā)，在河道里設(shè)障的情況也屢屢發(fā)生，其結(jié)果是雖然修筑了較高標(biāo)準(zhǔn)的堤防，當(dāng)洪水來臨時(shí)，損失仍然有增無減。我國的洪水災(zāi)害，有洪峰高、流量大和突發(fā)性強(qiáng)的特點(diǎn)，如果要求完全用工程措施加以控制，普遍提高江河防洪能力，也難以做到?？梢姡挥性谕七M(jìn)工程措施的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)采取加強(qiáng)洪泛區(qū)的管理等非工程性措施，將二者結(jié)合起來，形成防洪系統(tǒng)，才能有效地防治洪水。編制防洪規(guī)劃必須堅(jiān)持工程措施和非工程措施相結(jié)合的原則，既要對修建各種防洪設(shè)施作出安排，也要具體規(guī)定對洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)的管理措施及實(shí)行洪水預(yù)報(bào)和警報(bào)措施、救災(zāi)措施等等。目前我國的防洪實(shí)踐中，對蓄滯洪區(qū)的管理存在很大的問題，占用河道的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，大力提倡加強(qiáng)非工程性措施，健全有關(guān)的法律、法規(guī)，增強(qiáng)人民的防患意識(shí)對我國的防洪工作具有重要的意義。
4．遵循洪澇規(guī)律，體現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)對防洪的要求的原則。防洪的根本目的是為了減少洪澇損失，維護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)的安全，保障全社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。防洪規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段對防洪工作的不同要求，以保護(hù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為目標(biāo)，采用適應(yīng)當(dāng)前階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的對策，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活緊密相聯(lián)。只有這樣，才能使防洪規(guī)劃更加切實(shí)可行。同時(shí)，防洪的主要內(nèi)容是要通過采取一系列有效的措施，防御和減輕洪澇災(zāi)害，而洪澇災(zāi)害是一種自然現(xiàn)象，有其發(fā)生和發(fā)展的客觀規(guī)律，人類只有在掌握了洪水活動(dòng)的客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上才有可能采取相應(yīng)的對策，戰(zhàn)勝洪水。因此，編制防洪規(guī)劃，必須始終遵循這一原則，在充分研究洪水災(zāi)害的成因、發(fā)生規(guī)律和歷史特點(diǎn)等的基礎(chǔ)上，綜合考慮上下游、左右岸的關(guān)系，統(tǒng)一作出防洪部署。如果不遵循這一原則，就會(huì)將整個(gè)防洪工作引入歧途，事倍功半。
5．防洪規(guī)劃與國土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)的原則。綜合開發(fā)利用水土資源是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，為此，國家制定國土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，指導(dǎo)水土的整治，安排土地的利用，這其中也包括對江河的整治及對河道管理范圍內(nèi)的土地、蓄滯洪區(qū)內(nèi)的土地作出的土地利用的綜合規(guī)劃。因此，在編制防洪規(guī)劃，安排水利工程和河道整治工程時(shí)，要注意與國家國土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。
二、防洪規(guī)劃的內(nèi)容。編制防洪規(guī)劃是一項(xiàng)涉及面廣且十分復(fù)雜的工作，其中包括的內(nèi)容很多，本條只規(guī)定了防洪規(guī)劃的以下幾項(xiàng)主要內(nèi)容：一是確定防護(hù)對象，要求根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，從確保重點(diǎn)，兼顧一般的原則出發(fā)，確定不同的防護(hù)對象；二是確定治理目標(biāo)和任務(wù)，包括根據(jù)不同防護(hù)對象的重要性和洪水災(zāi)害的嚴(yán)重程度，結(jié)合現(xiàn)有的防洪條件確定適當(dāng)?shù)姆篮闃?biāo)準(zhǔn)；三是制定防洪措施和實(shí)施方案包括選擇優(yōu)化防洪系統(tǒng)和防洪調(diào)度方式等等；四是劃定洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)和防洪保護(hù)區(qū)的范圍，規(guī)定蓄滯洪區(qū)的使用原則。根據(jù)本法第二十九條的規(guī)定，洪泛區(qū)是指尚無工程設(shè)施保護(hù)的洪水泛濫所及的地區(qū)；蓄滯洪區(qū)是指河堤背水面以外臨時(shí)貯存洪水的低洼地區(qū)及湖泊等；防洪保護(hù)區(qū)是指在防洪標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)受防洪工程設(shè)施保護(hù)的地區(qū)。蓄滯洪區(qū)是調(diào)蓄洪水的重要場所，當(dāng)較大洪水來臨時(shí)，為了保護(hù)防洪保護(hù)區(qū)的安全，盡量減少損失，需要按照“犧牲局部，保護(hù)全局”的原則，利用蓄滯洪區(qū)進(jìn)行分洪和滯洪。這些地區(qū)的范圍的劃定及如何使用與這些地區(qū)所在區(qū)域的洪水特點(diǎn)和防洪需要直接相關(guān)，并且涉及許多地區(qū)、部門的切身利益，必須統(tǒng)一協(xié)調(diào)，綜合考慮。一旦確定，必須毫無保留地予以執(zhí)行。為了保證劃定上述區(qū)域范圍和使用上述有關(guān)區(qū)域的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，為對上述區(qū)域的管理提供可靠的依據(jù)，需要在防洪規(guī)劃中加以規(guī)定。