修訂后的中華人民共和國土地管理法，已由第九屆全國人大常務(wù)委員會經(jīng)過三次審議，于1998年8月29日鄭重通過，自1999年1月1日起施行。在通過這部法律時，全國人大常委會組成人員共有141人參加投票，其中139人投贊成票，2人棄權(quán)，無人反對。這樣一部涉及面很廣，反映著復(fù)雜的利益關(guān)系的法律，能夠獲得如此廣泛的關(guān)注與贊同，也是很難得的。
新的土地管理法總結(jié)和反映了近十幾年來社會發(fā)展、經(jīng)濟改革在土地管理方面的新情況、新經(jīng)驗、新的需要，確立了土地用途管制制度，突出了耕地保護，強化了土地利用的宏觀控制，完善了調(diào)整土地關(guān)系的一系列行為規(guī)則，將土地管理法律制度大大地向前推進(jìn)了一步。在這篇緒論中，著重分析土地管理立法的意義及其特點、介紹新的土地管理法的基本內(nèi)容及主要問題，以求有助于了解這部法律條文的確切含義，有助于法律的正確運用。
一、土地管理立法的重大意義
土地管理立法所以有重大意義，直接決定于土地對人類社會所具有的特別重要的作用，或者說，土地資源的特殊地位決定了土地管理法的特殊重要性。對于這種重要性需要從多方面進(jìn)行分析和考察，包括自然因素所決定的，也包括社會經(jīng)濟條件所決定的。
1、土地資源的重要性對于人類來說，土地十分重要。首先，它是人類賴以生存的基地，只有它的存在人類才能有立足之地，人類憑借著土地棲息繁衍，土地是人類最珍貴的自然資源；第二，在人類生活中，土地是最基本的生產(chǎn)資料，人們在土地上從事生產(chǎn)，直接或間接地獲取大量的財富，土地成為財富之母；第三，土地是為人類提供食物和其他生活資料的重要源泉，一切動植物繁殖滋生的營養(yǎng)物質(zhì)皆取自土地，由而產(chǎn)生出人類賴以生存發(fā)展的各類生活資料，土地養(yǎng)育著人類。
土地作為人類可利用的一切自然資源中最基本、最寶貴的資源，具有特殊重要的地位，這就決定了必須采用最有權(quán)威的、普遍約束力的形式來保護土地、管理土地、規(guī)范土地的利用，這種形式就是法律形式，在中國從古至今的歷，在許多外國的歷，都曾制定過一件件土地法律，發(fā)揮過重要作用，這種歷史事實，既說明了土地資源的重要，又說明了法律手段的必要。在現(xiàn)代社會中，人類更能深刻地認(rèn)識土地的重要性，也更有必要重視土地立法，更充分地運用法律手段，所以，制定新的土地管理法正反映了這種歷史的和時代的特點。
2.土地關(guān)系的廣泛性由于土地是人類社會生產(chǎn)、生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，以土地為客體形成了廣泛而復(fù)雜的土地關(guān)系，或者說，人類社會立足于土地之上，圍繞土地而進(jìn)行的生產(chǎn)、生活活動中，所產(chǎn)生的土地關(guān)系廣泛存在。這種關(guān)系可分為兩個方面，一是人與土地之間的關(guān)系，二是在保護、利用土地過程中產(chǎn)生的人與人之間的關(guān)系。前者是人與自然的關(guān)系，后者屬于社會關(guān)系。
在人與土地之間的關(guān)系中、由于土地作為自然過程的產(chǎn)物，具有面積有限，不可創(chuàng)造的特點，也就是地球大小的不變決定了土地面積總量的不變，人們可以通過勞動改良土地，但是不能創(chuàng)造土地，不能人為地擴大土地的面積。因此，人們必須十分珍惜土地，嚴(yán)格保護和合理利用每一寸土地，必須重視土地的自然屬性，遵循土地的自然規(guī)律。這種客觀的要求勢必體現(xiàn)在人與土地的廣泛關(guān)系中，并且成為人們應(yīng)盡的義務(wù)。比如，人們應(yīng)當(dāng)采取措施改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。這項要求，不僅反映了人和土地的關(guān)系，而且成了處理這種關(guān)系的行為規(guī)則，也就是由此可以意識到，人和土地的關(guān)系廣泛存在，需要用法律形式時刻地來規(guī)范人的行為。
以土地為客體的人與人之間的社會關(guān)系，實際上就是在保護土地、管理土地、利用土地時所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這種關(guān)系復(fù)雜多樣，在現(xiàn)實中廣泛存在。比如，有土地所有權(quán)關(guān)系，土地使用權(quán)關(guān)系，土地規(guī)劃利用關(guān)系，土地保護關(guān)系，土地征用關(guān)系，土地管理關(guān)系，等等。這些關(guān)系相互聯(lián)結(jié)，許多地方還是相互交叉在一起，往往是人們一接觸土地，就要產(chǎn)生與土地有關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。何況人類生存在土地上，必然地要經(jīng)常而廣泛的觸及土地，由而就需要有統(tǒng)一而廣泛使用的行為規(guī)則，調(diào)整人們在開發(fā)、利用、管理土地過程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。所以，土地雖然不是人力所創(chuàng)造的自然資源，但卻是可供人類社會開發(fā)和支配的財富，除人與土地之間的關(guān)系外，還形成了以土地為基礎(chǔ)的人與人之間的廣泛的社會經(jīng)濟關(guān)系，它們都需要體現(xiàn)于法律形式，用法律來調(diào)整這種關(guān)系。或者說，廣泛存在的土地關(guān)系，必須有統(tǒng)一的規(guī)則，并且能有效地遵守，這就要求制定法律，協(xié)調(diào)普遍存在的由開發(fā)利用土地而形成的利益關(guān)系，調(diào)整著人們的權(quán)利義務(wù)。
3.土地應(yīng)當(dāng)由國家管理土地立法的一項重大意義，就在于是適應(yīng)了國家管理土地的需要，體現(xiàn)了國家管理土地的基本規(guī)則。土地的國家管理，這也是由前面提及的土地的特殊作用和特殊地位所決定的。首先，土地是人類賴以生存的最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，是一個國家最珍貴的資源；必須由國家進(jìn)行管理；第二，土地的開發(fā)利用涉及到社會的整體利益，與國民經(jīng)濟的發(fā)展息息相關(guān)，直接影響到社會進(jìn)步與穩(wěn)定，因此，土地應(yīng)當(dāng)由國家管理，從社會整體利益出發(fā)進(jìn)行必要的控制；第三，土地是自然、經(jīng)濟、社會歷史的結(jié)合體，土地的開發(fā)利用會受制于一定的自然、社會經(jīng)濟條件，應(yīng)當(dāng)由國家綜合平衡，控制調(diào)節(jié)，獲取符合公共利益的成效；第四、我國實行土地社會主義公有制，國家應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)一監(jiān)督管理土地的職能，而不是由某一個社會團體或經(jīng)濟組織來擁有這種職能。
總之，土地的國家管理是客觀的需要，也是一項不可動搖的重大原則。而土地的國家管理則必須與法律形式結(jié)合在一起，由法律來體現(xiàn)有關(guān)土地管理方面的國家意志，也由法律來保障國家管理土地職能的實施。所以，從國家管理土地這個角度來考察，土地管理立法有現(xiàn)實的意義也有長遠(yuǎn)的意義。
4.土地管理必須規(guī)范化這是土地管理立法的直接目的，也是土地管理立法的直接意義。由于土地資源十分重要，人們在土地上生存、發(fā)展，土地既是生產(chǎn)資料，又是生活資料，從而圍繞土地產(chǎn)生了占有、使用、保護、管理、收益、分配等項關(guān)系，涉及廣泛的權(quán)利義務(wù)，人們有關(guān)土地的行為必須是有規(guī)則的，秩序井然的，也就是規(guī)范化地進(jìn)行。如果不是這樣的，而是無規(guī)則的、秩序混亂的、盲目行動的，那將不僅破壞了土地資源，而且直接損害了人類自身的利益，甚至?xí)＜叭说纳媾c持續(xù)發(fā)展，當(dāng)然也會影響人們正常生活。所以，人們有關(guān)土地的行為應(yīng)當(dāng)是很規(guī)范的，包括人與土地的關(guān)系是規(guī)范的，在保護利用土地過程中形成的人與人的關(guān)系是規(guī)范的，土地作為可開發(fā)利用的財富所引致的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也應(yīng)當(dāng)是有明確規(guī)范的，國家管理土地則也是必須依照一定的規(guī)范進(jìn)行的。這些有關(guān)土地的行為應(yīng)當(dāng)規(guī)范化的要求，就是要將土地管理活動推向法制化的軌道，使之實現(xiàn)依法治理土地?？梢哉f，土地管理立法是保證規(guī)范地管理土地的前提與基礎(chǔ)，能夠推進(jìn)建立并強化土地管理的法律秩序，促使人們在保護、利用、管理土地過程中遵循自然規(guī)律與經(jīng)濟規(guī)律。
5.時代發(fā)展的迫切需要土地管理立法是一個歷史的概念，在開始時還不是很受重視，但是隨著時代的發(fā)展，人口大量增加，經(jīng)濟日益發(fā)達(dá)，城市化和工業(yè)化迅速推進(jìn)，對土地的需要猛增，而土地的自然供給是絕對有限的。這樣，在現(xiàn)代社會中土地的供需矛盾不但存在，而且會突出起來，土地用途日益廣泛與土地供給的稀缺，人口增加與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間爭地，經(jīng)濟利益的驅(qū)動擠占耕地與耕地必須保護，土地的開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境的保護、改善，等等，這些矛盾都需要采取有效的方式進(jìn)行處理，協(xié)調(diào)相互間的利益關(guān)系，確認(rèn)公共利益、社會效益、環(huán)境效益的必要，保護土地開發(fā)利用過程中符合社會主義市場經(jīng)濟原則的合法權(quán)益。為了滿足這種需要，在現(xiàn)代社會中最能有效地。普遍地采用的手段就是法律手段，所以，能適應(yīng)現(xiàn)代社會管理土地要求的方式，能積極地調(diào)節(jié)處理土地供需矛盾，能有效地約束人們不利于土地保護和合理利用的行為，能推動人們按照可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求控制土地的，就是通過制定法律，確立有關(guān)法律規(guī)范。體現(xiàn)現(xiàn)代社會的土地管理特點。反映社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實，采用積極的法律對策，因而，土地管理立法有明顯的時代意義，在當(dāng)代，應(yīng)當(dāng)更需要、更重視這部法律，并且使其在實踐中既能滿足當(dāng)代人的需要，又能惠及子孫。
上面從五個主要的方面論述土地管理立法的重要意義，目的在于引起人們對土地管理法的重視，以更高的自覺性去運用好這部法律。土地管理法不單純是一部規(guī)范行政管理的法律，也不單純是一部普通的民事法律，而是一部涉及多種法律關(guān)系的單行立法，或者說它是一部涉及面較廣的經(jīng)濟法律，因而從其調(diào)整對象的特殊地位、特殊作用來理解這部法律的特點，也是很有益的。當(dāng)然，上面提及的各項重要意義并不全面，它還可以作出進(jìn)一步的分析，用更充足的理由來論證土地管理法的特點。
二、土地管理法的修訂
對于這部修訂后的土地管理法，所以稱之為是一部新的土地管理法，就在于它是對原有的土地管理法作了全面的、重大的修訂，在指導(dǎo)思想、立法原則、涉及范圍、具體規(guī)范等方面，都增添了新的內(nèi)容，體現(xiàn)了新的要求，達(dá)到了新的高度，反映出了新的特點。這次修訂是必要的，而且是成功的，還在立法上提供了新的經(jīng)驗，下面作三方面的介紹或論述。
1.修訂的必要性這次修訂土地管理法，首先是出于現(xiàn)實的迫切需要，同時又堅持了長遠(yuǎn)發(fā)展的利益，總結(jié)了土地管理的有益經(jīng)驗，針對存在問題采取相應(yīng)的對策，適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟的要求，積極推進(jìn)土地管理制度的改革與完善。原有的土地管理法是1986年制定的，實施以后的十余年來，在加強土地管理，保護土地資源，合理開發(fā)利用土地，維護土地的社會主義公有制等方面都發(fā)揮了積極作用。但是，土地管理和開發(fā)利用是與社會經(jīng)濟的發(fā)展相聯(lián)系的，十幾年來，由于改革開發(fā)，經(jīng)濟發(fā)展，社會的變化，也在土地管理上反映出許多新的情況、新的問題、新的要求。比如：由于人口增加，而耕地面積銳減，人地矛盾已經(jīng)十分尖銳；一些地方違法批地，亂占耕地，浪費土地的問題時有發(fā)生，土地法制亟待加強；非農(nóng)建設(shè)占用耕地、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地、災(zāi)害損毀耕地嚴(yán)重，數(shù)量大，問題突出；城鎮(zhèn)建設(shè)外延擴張，村莊建設(shè)分散無序，占用耕地嚴(yán)重；土地粗放利用，違背自然規(guī)律，忽視生態(tài)環(huán)境保護；耕地撂荒，土地閑置，非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；國家工作人員濫用職權(quán)違法批地，嚴(yán)重瀆職；等等。
這些情況和問題的出現(xiàn)，既說明原有的土地管理法已有許多規(guī)定不能適應(yīng)現(xiàn)狀，又表明確實需要制定一部新的土地管理法，以法律形式確定治本之策，采取十分嚴(yán)格的土地管理特別是耕地保護措施，改革和完善土地管理制度，遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律的要求積極調(diào)整土地開發(fā)利用中形成的關(guān)系，遏制在人口繼續(xù)增加的情況下耕地大量減少的失衡趨勢，建立健全強有力的依法管理土地的秩序。所以，修訂原有的土地管理法實屬必要，一方面保留其中合理、可行的規(guī)定，一方面制定了一系列新的規(guī)范。據(jù)對照，原有的法律條文除少數(shù)幾條未作修改外，絕大部分作了改動，在改動的條文中，多數(shù)是新增條文，或者是作了實質(zhì)性的修改，體現(xiàn)了新土地管理法的基本內(nèi)容。
2. 修訂的主要之點新土地管理法與原有的土地管理法相比，修訂之處不僅數(shù)量多，而且內(nèi)容重要。明白它們的異同，有助于加深對新土地管理法的理解，也有利于堅持和運用好我國所實行的土地管理制度。土地管理法修訂的主要之點為：（1）將十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策第一次寫入法律，這是在立法機關(guān)審議修改時增加的規(guī)定；（2）明確規(guī)定國家實行土地用途管制制度，這是一項重大的改變，也是新土地管理法區(qū)別于原有法律的關(guān)鍵之處；（3）強化了土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃的法律地位，從它們作為土地用途管制的重要根據(jù)出發(fā)，增強了它們的可操作性；（4）將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類，并分別作出了有可操作性的具體界定；（5）明確規(guī)定：全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使；（6）明確規(guī)定了農(nóng)民集體所有的土地由誰來經(jīng)營、管理的問題，即所有權(quán)的代表問題；（7）用法律的形式規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，期限為三十年，若要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，必須經(jīng)過法定的程序；（8）明確規(guī)定國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營，農(nóng)民集體所有的土地可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人經(jīng)過法定的程序承包經(jīng)營；（9）將保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用作為編制土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)原則，并在有關(guān)條款中作出相應(yīng)的規(guī)定；（10）審批土地利用總體規(guī)劃的權(quán)限集中于國務(wù)院和省級人民政府，但又考慮了可操作性，對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的規(guī)劃可以授權(quán)審批；（11）明確了土地利用總體規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的法律關(guān)系，并對其中若干主要事項作出了法律界定；（12）土地行政主管部門與統(tǒng)計部門共同制定土地統(tǒng)計調(diào)查方案，兩個部門共同發(fā)布的土地面積統(tǒng)計資料是編制土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)；（13）確立了國家保護耕地、嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地的法律原則，這項內(nèi)容是修訂土地管理法的重點；（14）確立了國家實行占用耕地補償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的，“占多少，墾多少”；（15）確定省級人民政府應(yīng)當(dāng)確保在行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少，并確立了相關(guān)的占地補償措施；（16）明確在土地管理中，國家實行基本農(nóng)田保護制度，以省、自治區(qū)、直轄市為單位，基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占其耕地的百分之八十以上，基本農(nóng)田保護區(qū)應(yīng)按法定程序劃定；（17）明確規(guī)定，非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約用地，禁止浪費、破壞耕地，限制占用基本農(nóng)田，禁止閑置、荒蕪耕地；（18）明確規(guī)定，開發(fā)未利用土地必須以保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地，對破壞生態(tài)環(huán)境開墾、圍墾的土地，有計劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖；（19）強化人大對土地利用的監(jiān)督作用，規(guī)定省一級人民政府應(yīng)當(dāng)向同級人民代表大會報告土地利用年度計劃執(zhí)行情況；（20）調(diào)整了征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限，將這項權(quán)力更明確地集中于國務(wù)院和省級人民政府；（21）提高了征用土地補償費的標(biāo)準(zhǔn)，并對征地的程序、征地補償費用收支作出了規(guī)定，加強了對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民利益的保護；（22）對新增建設(shè)用地的土地有償使用費的分配使用作出了規(guī)定；（23）對興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用土地時，將使用本集體經(jīng)濟組織所有的土地與非本集體經(jīng)濟組織所有的土地加以區(qū)別，有了更清晰的法律關(guān)系；（24）明確規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，以農(nóng)村村民代替農(nóng)民居民一詞，概念更準(zhǔn)確。
（25）對農(nóng)民集體所有的土地因依法用地的企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情況致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，在法律中作出特別規(guī)定；（26）增列監(jiān)督檢查一章，根據(jù)土地管理的需要，作出了加強監(jiān)督檢查的有關(guān)規(guī)定，同時也規(guī)范了監(jiān)督檢查工作人員的行為；（27）強化了對非法轉(zhuǎn)讓土地、占用土地等違法行為的處罰，根據(jù)現(xiàn)實情況，有針對性地規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任；（28）對非法批地、越權(quán)批地、不按照土地利用總體規(guī)劃批地、違反法定程序批地的行為，規(guī)定其批準(zhǔn)文件無效，并追究其法律責(zé)任。
以上所列二十八點，并未將此次土地管理法的修訂之處列全，僅是修訂要點的大部分，可以說還有相當(dāng)一部分未一一列明。從已列出的修改內(nèi)容看，土地管理法的修訂主要體現(xiàn)于下列方面：一是，進(jìn)一步體現(xiàn)了黨和國家在土地方面的重大方針政策；二是，反映了我國經(jīng)濟發(fā)展和改革的新的經(jīng)驗、新的需要。確立了土地管理中新的法律原則；三是，在土地管理制度上作出了重大的改革，確立了新的制度；四是，強化了依法管理土地的軌道，確立了一系列有操作性的法律規(guī)范；五是，豐富了土地立法的內(nèi)容，完善了土地法律制度，使土地管理法更具有單行法律的特點。
3.修訂的過程土地管理法的修訂，由國務(wù)院于1998年4月向全國人大常務(wù)委員會提出《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》；在此之前，國務(wù)院的土地管理行政部門和法制工作部門為修訂草案的形成，做了大量的調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗、反復(fù)修改的工作。
1998年4月，九屆全國人大常務(wù)委員會第二次會議，對由國務(wù)院提出的土地管理法修訂草案進(jìn)行初次審議。
我國立法機關(guān)對土地管理法修訂草案的審議，有兩個新的特點，第一是將這個修訂草案在全國公布，廣泛征求意見；第二是實行三次審議的制度。
關(guān)于公布法律草案。這是九屆全國人大常務(wù)委員會在立法上采取的一項意義重大的舉措，就是將重要法律草案在全國公布，其目的在于廣泛地吸引人民群眾參加立法活動，征集意見，反映人民群眾的意愿，集思廣益，提高立法質(zhì)量，也有利于普及法律知識。土地管理法修訂草案的公布，是決定采取這項重大舉措后的第一次公布，因此受到全國人民的關(guān)注，引起了強烈的反響。在為公布這個法律草案由全國人大常委會辦公廳所發(fā)的通知中指出，土地管理法修訂草案是一個關(guān)系農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，關(guān)系九億農(nóng)民切身利益，關(guān)系中華民族子孫后代的重要法律草案，根據(jù)委員長會議的建議，全國人大常委會決定把修訂草案全文在報上公布，廣泛征求意見，以便進(jìn)一步研究修改，再提請以后的全國人大常委會會議審議。對于公布的土地管理法修訂草案，要求征集各級人民政府、有關(guān)部門、基層單位和人民群眾的意見，特別注意征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和全國人大代表的意見，并由各省、自治區(qū)、直轄市將意見匯總報送全國人大常委會法制工作委員會；同時也明確，各界人士可以將意見直接寄送各省的人大常委會或者全國人大常委會法制工作委員會。所以這樣，就是為了能廣泛地征集各方面的意見，發(fā)揮人民群眾參與立法的積極性。在修訂草案公布后的三個多月時間內(nèi)，三十一個省、自治區(qū)、直轄市全部反聵了意見，二十五個大中城市和五十二個中央有關(guān)部門、單位提出了意見、建議；全國人大常委會法制工作委員收到各界人士來信六百七十五封，不少信是多人聯(lián)名寫的，其中一封最多的為八百三十六人聯(lián)名。各地區(qū)、各部門和各界人士的意見、建議中，涉及到土地保護、管理、開發(fā)利用的方方面面，尤其關(guān)心耕地保護、土地管理制度改革、人民群眾合法權(quán)益維護等方面的問題，同時，也普遍贊揚了公開征求意見，使人民群眾能更積極地參加立法的做法。土地管理法修訂草案的公布，收到了很好的效果，對審議修改好這個法律草案是有許多益處的，不少被采納的修改意見來自群眾和各地、各部門的建議。
關(guān)于對法律草案一般要實行三審的制度。這是九屆全國人大常委會在立法上采取的又一個重要措施，或者說是確立的又一項重要制度。土地管理法修訂草案的審議，是實行這項制度的第一例，為修訂好這部法律創(chuàng)造了更好的條件，也由于是“第一例”而探索了經(jīng)驗，工作得極為認(rèn)真。
在對土地管理法修訂草案的第一次審議中，主要是聽取了提案人對法律草案的說明，由全國人大常委會組成人員進(jìn)行初步審議。會后，由有關(guān)的專門委員會和立法工作機構(gòu)組織調(diào)查研究，多次召開座談會，進(jìn)行專題討論，協(xié)調(diào)修改意見；由立法工作機構(gòu)根據(jù)審議意見和廣泛征求的意見，提出對修訂草案的修改建議。然后由法律委員會統(tǒng)一審議。
二審，即對土地管理法修訂草案的第二次審議中，全國人大常委會的委員們聽取了法律委員會關(guān)于《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》初步審議情況的匯報，同時對在這次會議上提出的土地管理法修訂草案修改稿進(jìn)行審議，實際上是委員們在對土地管理法修訂草案作了進(jìn)一步的調(diào)查研究后，圍繞這部法律草案的重點、難點和分歧意見，以及廣泛征求意見過程中的許多建議進(jìn)行了深入的審議。這次審議后，法制工作委員會又根據(jù)委員們的審議意見，有關(guān)專門委員會的意見，各地方、各部門和群眾來信提出的意見，對土地管理法修訂草案的初步修改稿又進(jìn)行研究，提出了進(jìn)一步的修改意見。
三審，就是在第二次審議的基礎(chǔ)上，聽取法律委員會關(guān)于《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》審議結(jié)果的報告，同時對這個修訂草案的修改稿進(jìn)行審議，也就是對進(jìn)一步的修改意見和在常委會上有可能審議通過的修改稿作更進(jìn)一步的深入的審議，結(jié)果是多數(shù)委員們認(rèn)為這個修改稿已經(jīng)吸收了常委會委員們和地方、部門、專家、群眾的意見，比較成熟；同時，又提出了一些修改意見。在對這些意見又進(jìn)行研究并提出了修改意見報告后，全國人大常委會委員們對土地管理法修訂草案修改稿進(jìn)行表決，獲得通過，一部新的土地管理法莊嚴(yán)地誕生。
三、土地管理法的若干基本問題
新的土地管理法是一部內(nèi)容豐富，涉及問題較為廣泛的重要法律，因此，對其中的若干基本問題應(yīng)當(dāng)有所了解，以便于理解有關(guān)的章節(jié)或條文。
1.土地管理法的立法目的制定新的土地管理法、確立了一系列新的法律規(guī)范，但是它的立法目的仍然是與原有的法律一樣，為了加強土地管理，這一點是不變的。新的土地管理法與原有的土地管理法所不同的，在于是管理制度上有重大的改革，管理方式上有許多變化，管理力度上有了加強，并且通過這些內(nèi)容上的變更，而賦予了土地管理更豐富的內(nèi)涵，有了新一層的含義。
一是，土地管理法是以調(diào)整土地管理關(guān)系為基礎(chǔ)而制定的法，但這種管理并不是一種單純的行政管理，而是將土地作為人類生存與發(fā)展的基本條件，必須以國家的力量進(jìn)行控制、調(diào)節(jié)，所以在新的土地管理法中；土地管理有更廣泛的內(nèi)容與更深刻的意義，應(yīng)當(dāng)從這個角度上為土地管理定位，也應(yīng)當(dāng)從這個角度上掌握土地管理法的內(nèi)容。
二是，土地管理法中所包含的法律關(guān)系的性質(zhì)并非是單一的，而是多種性質(zhì)的結(jié)合，這種結(jié)合圍繞土地而形成，緊密又融洽。在土地管理法中所包含的有：在國家控制、指導(dǎo)下的人與自然的關(guān)系；為實現(xiàn)國家管理職能而確立的行政管理關(guān)系；以土地公有制和土地不得買賣為前提的物權(quán)關(guān)系；以土地所具有的特定的商品屬性為基礎(chǔ)的債權(quán)關(guān)系；由宏觀調(diào)控而干預(yù)土地流轉(zhuǎn)、使用的經(jīng)濟法律關(guān)系；由土地違法行為而引起的刑事法律關(guān)系等。正由于在土地管理法中有了多種法律關(guān)系的融合，使得這部法律帶有綜合性，也顯示出它相對獨立的特性，或者說，并不能將土地管理法歸結(jié)為僅僅是從屬于某一種法律關(guān)系的法律，而可以將其視為具有一定獨立地位的單行法律。
2.土地管理法的調(diào)整范圍這個問題在修訂的過程中曾進(jìn)行過反復(fù)的研究討論，主要有兩種意見，一種意見是，應(yīng)當(dāng)將土地管理法的調(diào)整范圍加以擴大，將現(xiàn)在由森林法調(diào)整的森林、林地，草原法調(diào)整的草原，漁業(yè)法調(diào)整的用于養(yǎng)殖業(yè)的水面、灘涂，都確定為按照土地管理法統(tǒng)一發(fā)證、統(tǒng)一管理；另一種意見認(rèn)為，對土地實行統(tǒng)一管理的原則是對的，但需要考慮現(xiàn)狀，也需要考慮改變現(xiàn)行管理體制的相關(guān)條件。對于這兩種意見，經(jīng)過分析比較認(rèn)為，土地管理法調(diào)整范圍要確認(rèn)統(tǒng)一管理的原則，但適用這個原則要和現(xiàn)實情況結(jié)合起來，既使土地管理趨向集中統(tǒng)一，又使土地管理體制現(xiàn)實有效。因此，在土地管理法中規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)由縣級以上人民政府依照其有關(guān)規(guī)定，登記造冊，核發(fā)證書，予以確認(rèn)；而確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照森林法、草原法、漁業(yè)法的有關(guān)規(guī)定辦理。這樣的安排，從中國的現(xiàn)實情況看是適宜的，表明土地的管理應(yīng)當(dāng)集中統(tǒng)一，但又并不是就能立刻全做到；一部分土地按照它的使用狀況，由法律作出規(guī)定由特定的部門進(jìn)行管理，這也是可以的，我國多年來就是這樣做，并且證明是比較有效的。土地管理法正是反映了現(xiàn)實存在的這種格局，與其他有關(guān)的法律也是相銜接的，并不沖突，也不重疊，在實際操作中會有一些交叉的地方，但那是可以通過協(xié)調(diào)來解決問題，法律規(guī)范之間沒有矛盾。
3.關(guān)于土地公有制我國實行土地的社會主義公有制、這是在憲法中確定的，是我國土地制度的核心，也是我國土地管理法立法的基礎(chǔ)。只有清楚地掌握這項重要的法律原則，才有可能正確地理解土地管理法中與所有制有關(guān)的各項法律規(guī)范，弄清它的來龍去脈。比如，土地管理法規(guī)定，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓；這項規(guī)定表明，土地的公有制決定了土地不能買賣，但是它的使用權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，與土地管理法有關(guān)的一些法律中或行政法規(guī)中提到的地價、土地市場，實際上是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格或轉(zhuǎn)讓市場。又比如，土地公有制包括全民所有制和勞動群眾集體所有制，只有明白了這兩種所有制之間的聯(lián)系與區(qū)別，才能理解和把握在土地管理法中針對兩種所有制作出的若干不同規(guī)定。總之，土地管理法是在土地公有制的基礎(chǔ)上制定，它負(fù)有維護土地社會主義公有制的歷史使命，但是，它又要在特定的領(lǐng)域內(nèi)反映社會主義市場經(jīng)濟的要求，從而依照法律的規(guī)定將對土地的資源管理和資產(chǎn)管理結(jié)合了起來。
4.土地用途管制制度這是在新的土地管理法中確立的土地管理的基本制度，它的核心是由國家根據(jù)社會的需要，控制和引導(dǎo)土地的使用方向，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，特別重視耕地保護，合理配置土地資源，促進(jìn)提高土地利用效率。這項制度在法律上被確定是國家所實行的制度，對所有社會成員來說，這項制度是具有強制力的，是以國家的強制力來保障其實施的，在把握土地管理法時，應(yīng)當(dāng)注意這個特點。實行土地用途管制制度，最重要的是土地利用總體規(guī)劃，這將在后面作專題論述，這里需要說明的是在土地管理法中，將土地分為三類，即農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。所以這樣分，經(jīng)過細(xì)致的推敲，首先將土地的是否利用作為第一個層次，分為已利用土地與未利用地；第二個層次是將已利用土地又分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。這樣，覆蓋面寬，可以將所有的土地歸入三類，較為嚴(yán)密，有可操作性。至于在實踐中感到有些地塊的用途界線不清，或者管轄上有爭議，對此應(yīng)當(dāng)視為實際工作中需研究的問題，而并非是土地用途分類標(biāo)準(zhǔn)難以將其覆蓋。在土地按用途分類的基礎(chǔ)上，編制土地利用總體規(guī)劃，土地管理法規(guī)定，使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。這樣，結(jié)合這部法律中有關(guān)基本國策的規(guī)定，就使土地用途管制制度的指導(dǎo)方針、基本規(guī)則、操作程序、效力地位等，都有了明確的法律規(guī)定，使這項制度成為完整的法定的制度。當(dāng)然，在一項制度中還含有若干細(xì)節(jié)問題或者具體的操作事項，這些都是這項制度的具體化或補充，而不應(yīng)違反這項制度的基本法律規(guī)范。
5.土地管理體制土地管理法中規(guī)定，國務(wù)院土地行政管理主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作。這項法律規(guī)定是土地管理體制的基本規(guī)定，在這項規(guī)定中表明，土地管理應(yīng)當(dāng)堅持集中統(tǒng)一的原則，而對集中統(tǒng)一又不應(yīng)簡單理解為所有的土地管理事務(wù)全由一個部門包攬，而應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定由各個有關(guān)部門分別辦理。比如，森林法規(guī)定國家所有和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以土地方人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)；同時還規(guī)定國務(wù)院可以授權(quán)國務(wù)院林業(yè)主管部門對特定的林地登記造冊，發(fā)放證書。又比如，漁業(yè)法規(guī)定用于養(yǎng)殖業(yè)的水面、灘涂，由縣級以土地方人民政府核發(fā)養(yǎng)殖使用證，確認(rèn)使用權(quán)。從上述規(guī)定中可以看出，在地方上都是由縣級以上的人民政府發(fā)證，但辦理這項事務(wù)的又分別為林業(yè)主管部門和漁業(yè)行政主管部門，分工辦理，統(tǒng)一于政府。在土地管理體制中還需要說明的，就是涉及土地管理的會有幾個部門，而只應(yīng)有一個被確定為是土地行政主管部門，并且由這個部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)土地的管理和監(jiān)督工作，其職責(zé)由法律確定或者由國務(wù)院規(guī)定，比如，土地利用總體規(guī)劃的編制、土地用途類別的轉(zhuǎn)換、耕地的動態(tài)平衡等，都應(yīng)當(dāng)由土地行政主管部門依法統(tǒng)一負(fù)責(zé)。至于土地管理法中規(guī)定，縣級以土地方人民政府土地行政主管部門的職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定，那也要作兩方面的理解，一是國務(wù)院的規(guī)定要依法作出，這是肯定的；二是法律已作出多項有關(guān)規(guī)定，這是必須執(zhí)行的，國務(wù)院可以在已有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上作出新的或補充性的規(guī)定，而不是作出相沖突的規(guī)定。
四、土地權(quán)屬
土地是大自然無償?shù)刭浻枞祟惖模祟悇t是根據(jù)其特殊的功能和自身的需要，投入了人力、物力、財力，開發(fā)利用，從而在土地上形成了一系列的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，就連未利用的土地也受到了直接影響，列入了這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的范圍。所以。土地管理法對土地上的財產(chǎn)權(quán)利，權(quán)利的歸屬，國家對這種財產(chǎn)權(quán)利的管理等，都作出了有關(guān)的規(guī)定，并且其中有些規(guī)定在法律上是有突破意義的。
1.土地所有權(quán)土地所有權(quán)是由土地所有制決定的，也就是土地所有權(quán)是土地所有制在法律上的表現(xiàn)。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，從而在土地所有權(quán)方面，確立了國有土地和農(nóng)民集體所有的土地這兩種所有權(quán)。
土地所有權(quán)的一個特點是具有排他性，也就是同一塊土地上只能有一個所有權(quán)存在，而不能同時存在兩個以上的所有權(quán)，因此，土地管理法首先規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國家所有；同時又緊接著規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。這樣的規(guī)定，可以涵蓋所有的城鄉(xiāng)土地，在一塊土地上只能有一種土地所有權(quán)，排除了確認(rèn)土地所有權(quán)時可能出現(xiàn)遺漏、重疊或交叉。關(guān)于城市市區(qū)這個概念，應(yīng)作專門的界定，不能用行政區(qū)劃來代替，尤其是在一些城市中將郊區(qū)縣改稱為區(qū)，就難以將這個新改名的縣的農(nóng)民集體所有的土地都改為國有土地。
關(guān)于土地所有權(quán)的確認(rèn)，國有土地的所有權(quán)只能由國家統(tǒng)一行使，具有性和統(tǒng)一性，國家以外的任何社會團體和個人都不得作為國有土地的所有權(quán)人。農(nóng)民集體所有的土地，土地管理法明確規(guī)定由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。這種由法律來確定的土地所有權(quán)是一種完整的、全面的財產(chǎn)權(quán)利，它并不是一個抽象的概念，而是具體地表現(xiàn)為占有、使用、收益、處分等四種權(quán)能。
在新的土地管理法中，對土地所有權(quán)作出規(guī)定時，還有兩項規(guī)定是重要的，一項是明確由國務(wù)院代表國家行使國家所有土地的所有權(quán)；另一項是明確了農(nóng)民集體所有的土地由誰來行使其所有權(quán)的問題，土地管理法規(guī)定，依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。屬于村內(nèi)的農(nóng)民集體分別所有的（實際上是以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)延續(xù)存在的）由村內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理，還有一層就是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的，則由這一級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。這兩項規(guī)定的積極作用在于可以有效地維護土地所有者的合法權(quán)益，并且這樣規(guī)定是可以操作的，符合實際情況。
2.土地使用權(quán)土地使用權(quán)是指土地使用者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對所使用的土地有占有、使用和收益的權(quán)利。這種權(quán)利的產(chǎn)生是以土地具有使用價值為基礎(chǔ)，同時又具有某些商品屬性。在法律上是以憲法中有關(guān)土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓為根據(jù)的。
在土地管理法中，對土地使用權(quán)作出了多項規(guī)定，主要的有：一是，明確規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，這樣就使土地使用權(quán)從土地所有權(quán)中相對地分離出來，是一項獨立的權(quán)利，當(dāng)然，從其根源上說，土地使用權(quán)仍然是土地所有權(quán)的內(nèi)容之一。
二是，明確規(guī)定國家依法實行國有土地有償使用制度；國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。這些法律規(guī)定表明，土地使用權(quán)可以有償取得，單位和個人都可以取得土地使用權(quán)；土地使用權(quán)的取得必須具有合法性，非法使用土地不能形成土地使用權(quán)。
三是，明確規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)；單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。這些法律規(guī)定使土地使用權(quán)依法得到確認(rèn)，使用者憑借合法的依據(jù)，占有與使用土地，在這里占有與使用是一致的，占有是使用的前提，使用是占有的目的。
四是，明確規(guī)定依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。這項法律規(guī)定表明，依法取得的土地使用權(quán)是一項可以獨立存在的權(quán)利，它可以與所有權(quán)一樣受到法律的保護，至于保護的內(nèi)容則根據(jù)依法取得權(quán)利的內(nèi)容決定。
3.土地承包經(jīng)營權(quán)土地承包經(jīng)營形式是在我國農(nóng)村改革中創(chuàng)立的，在適應(yīng)中國的實際情況，調(diào)動農(nóng)民的積極性，推進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展等方面顯示出巨大的威力。這種承包經(jīng)營關(guān)系反映在法律上，就產(chǎn)生了土地承包經(jīng)營權(quán)這個特定的概念。民法通則規(guī)定，公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護；承包雙方的權(quán)利和義務(wù)依照法律由承包合同規(guī)定。新的土地管理法總結(jié)了近十幾年在土地承包經(jīng)營方面的經(jīng)驗，吸收了人民群眾要求穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系、切實保護雙方合法權(quán)益的意見，增加了有關(guān)土地承包經(jīng)營的法律規(guī)范、使之趨于完善并增強可操作性。
土地管理法中對土地承包經(jīng)營按三種情況作出規(guī)定，即：一是，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營。這種情況的土地承包經(jīng)營，法定期限為三十年，在這個期限內(nèi)要對承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)過法定的程序。
二是，國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營。
三是，農(nóng)民集體所有的土地可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營。對于這種情況的承包經(jīng)營，必須經(jīng)法律規(guī)定的特定的程序決定。
土地管理法對上述三種承包經(jīng)營情況作出規(guī)定時，它們的共同原則與具體要求為：第一，土地承包經(jīng)營權(quán)是在土地公有制的基礎(chǔ)上確立的，它是依賴于國家、集體土地所有權(quán)的一種權(quán)利；第二，土地承包經(jīng)營行使權(quán)利的范圍只限于是從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，承包者無權(quán)超出這個范圍使用土地；第三，承包經(jīng)營土地，發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)，在承包的三種情況中，除由本集體經(jīng)濟組織的成員的承包期限由法律規(guī)定外，其余兩種的則由承包合同約定；第四，承包經(jīng)營土地者有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)；第五，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)并不是簡單地按市場原則有償?shù)厥褂猛恋?，而是包含著集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶雙層經(jīng)營的因素，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有土地使用權(quán)；第六，土地承包經(jīng)營權(quán)是一項獨立的權(quán)利，在依法取得后，承包者就有在承包經(jīng)營的土地上依法占有、使用、收益的權(quán)利，這些合法的權(quán)益受法律的保護。
五、土地用途管制制度的實施
土地管理法確立了土地用途管制制度，同時又對這項制度的實施作出了多項法律規(guī)定，主要集中在土地利用總體規(guī)劃等方面，應(yīng)當(dāng)較為細(xì)致地了解其要點，尤其要理清其中的相互關(guān)系。
1.土地利用總體規(guī)劃的體系與編制在土地管理法中，實行土地用途管制是以土地利用總體規(guī)劃為根據(jù)的，所以土地利用總體規(guī)劃的體系與編制十分重要，在這部法律中作出的主要規(guī)定有：一是，規(guī)劃的體系。土地管理法要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織編制土地利用總體規(guī)劃，這實際上就是按行政管理的體制來編制規(guī)劃，規(guī)劃的區(qū)域由行政區(qū)劃決定；按我國當(dāng)前的體制計算，就要編制全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級的土地利用總體規(guī)劃。在不同級別之間，土地管理法又明確規(guī)定，下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制，這樣上一級規(guī)劃對下一級規(guī)劃進(jìn)行控制，下一級規(guī)劃體現(xiàn)上一級規(guī)劃的要求，各級之間可以做到協(xié)調(diào)、銜接。
二是，編制規(guī)劃的依據(jù)。編制土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)是，認(rèn)真體現(xiàn)有關(guān)土地的基本國策，協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟和社會需要等方面的用地矛盾，合理配置土地資源，對土地開發(fā)利用進(jìn)行總體上的布局，相應(yīng)地確定具體地塊。正是由于土地利用總體規(guī)劃承擔(dān)上述任務(wù)，因而土地管理法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，編制土地利用總體規(guī)劃。這樣的規(guī)定，就是確定了編制土地規(guī)劃的法定的依據(jù)，明確了在編制土地規(guī)劃時與其他重要方面的基本關(guān)系，避免主觀隨意性。
三是，編制規(guī)劃的原則。為了保證土地利用總體規(guī)劃的正確編制，土地管理法規(guī)定了明確的編制原則，要求嚴(yán)格地保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地，統(tǒng)籌安排各類用地，保障土地的可持續(xù)利用，占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡等。
四是，規(guī)劃的可操作性。主要是對縣級規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃作出了特定的要求，規(guī)定縣級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，明確土地用途。因為縣級規(guī)劃是基層規(guī)劃，確定縣內(nèi)不同地區(qū)的土地利用方向。運用土地利用分區(qū)的辦法控制各類用地的布局和土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整，作為土地用途管制的依據(jù)，這樣就可以有效地進(jìn)行管理。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，不但要求劃分土地利用區(qū)，而且規(guī)定要根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。這是一項很重要的規(guī)定，它使土地利用總體規(guī)劃具有確定性、可操作性，能落到實處，便于社會公眾監(jiān)督，防止利用規(guī)劃的不確定性而行私作弊；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中土地用途落實到地塊，還使上級規(guī)劃的數(shù)量控制、土地使用方向的控制，能夠有效地實現(xiàn)，真正發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的實際控制作用。實行地塊控制，這是在審議修改土地管理法修訂草案時新增的內(nèi)容，它既反映了實踐中行之有效的經(jīng)驗，又表明了使土地利用總體規(guī)劃變得強而有力的立法意圖，竭力防止“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”的現(xiàn)象，因為這種現(xiàn)象不僅僅是一個方法問題，而是會直接影響土地用途管制制度能否真正實施的大問題，所以要消除雖然有了規(guī)劃，但是難作實際控制的弊端。當(dāng)然，這種弊端并不是實行地塊控制就能完全消除，但是它是一項必不可少的有力措施，而且在法律上作出了明確規(guī)定，就是必須依法執(zhí)行的。
五是，規(guī)劃的審批。在新的土地管理法中作了嚴(yán)密的規(guī)定，總的精神是審批權(quán)集中于國務(wù)院和省級人民政府，同時又作出了可以操作的安排。具體的內(nèi)容為：省一級的、省會城市的、人口一百萬以上城市的和國務(wù)院指定城市的土地利用總體規(guī)劃由國務(wù)院批準(zhǔn)；除上述四種情況外，其他的土地利用總體規(guī)劃由省級人民政府審批；法律又專門規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃由省級人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)，這樣使數(shù)量很大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的審批以授權(quán)的辦法適當(dāng)分散，但審批權(quán)還是集中的，只是便于實施并有利于保證審批質(zhì)量。
2.土地利用年度計劃土地利用年度計劃是獨立編制的分階段實施土地利用總體規(guī)劃的一種安排，因此，它是按年編制的體現(xiàn)年度的特點，用于控制當(dāng)年土地利用的一種法定的文件。土地管理法對它的有關(guān)事項作出了規(guī)定，主要為：（1）土地利用年度計劃，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實際狀況編制；（2）編制審批程序與土地利用總體規(guī)劃的相同，這樣規(guī)定就是要使兩者緊密銜接，土地利用年度計劃緊扣總體規(guī)劃；（3）土地利用年度計劃是有權(quán)威的，一經(jīng)審批下達(dá)就必須嚴(yán)格執(zhí)行，作為具體建設(shè)項目用地審批的依據(jù)；（4）省級人民政府要向同級人大報告土地利用年度計劃的執(zhí)行情況，接受同級人大的監(jiān)督，這項報告是由法律具體確定的，其具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與土地利用年度計劃相對應(yīng)。
3.土地利用總體規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系土地管理法不但對土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行了規(guī)范，而且還涉及到了它與其他一些相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。主要是：土地利用總規(guī)劃以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)進(jìn)行編制。后者是前者的基礎(chǔ)；城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，所以這樣規(guī)定，因為從空間范圍看，土地利用總體規(guī)劃是復(fù)蓋所有的土地，合理組織開發(fā)利用整個土地的，而城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃，只是土地利用規(guī)劃的一部分，從土地利用而言是整體與局部的關(guān)系，當(dāng)然，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集體規(guī)劃區(qū)內(nèi)，用地的布局、規(guī)模和用地選擇又應(yīng)符合這些規(guī)劃的要求，適應(yīng)專項規(guī)劃的安排，對此，土地管理法中作出了有關(guān)的規(guī)定；江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，這又是從土地利用來說，要處理好整體與局部的關(guān)系，但從專項規(guī)劃而言，又有一個橫向互補的關(guān)系，所以土地管理法規(guī)定，在一些特定的區(qū)域內(nèi)，土地利用應(yīng)當(dāng)符合江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和輸水的要求。
4.土地利用總體規(guī)劃的修改對于修改程序，在土地管理法中作了嚴(yán)格的規(guī)定，目的在于維護土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性與穩(wěn)定性，防止利用修改程序否定整個規(guī)劃或者篡改規(guī)劃的內(nèi)容。有關(guān)修改的基本原則為：經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。對于一些原來由國務(wù)院或者由省級人民政府批準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，仍需根據(jù)原批準(zhǔn)機關(guān)所出具的文件才能修改。除了這樣的法定程序外，并無例外的規(guī)定。
5.關(guān)于土地統(tǒng)計實行土地用途管制制度，編制土地利用總體規(guī)劃，都需要有真實、準(zhǔn)確、全面的土地統(tǒng)計數(shù)據(jù)為依據(jù)，因此在土地管理法中對土地統(tǒng)計作出明確的規(guī)范，首先是在法律上確定國家建立土地統(tǒng)計制度；第二是規(guī)定由縣級以上人民政府土地行政主管部門和同級統(tǒng)計部門共同制定統(tǒng)計調(diào)查方案，依法進(jìn)行土地統(tǒng)計；第三是定期發(fā)布統(tǒng)計資料，土地和統(tǒng)計兩個部門共同發(fā)布的土地面積統(tǒng)計資料是編制土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)；第四是土地所有者或者使用者提供土地資料不得虛報、瞞報、拒報、遲報，這些都是為了保證正確地把握土地利用情況，以利于對土地資源進(jìn)行嚴(yán)密的分析、評價與決策。
六、耕地保護的法律措施
耕地保護是新的土地管理法的突出內(nèi)容，也是這部法律的核心所在，所以專列一章，確立了一系列的對耕地實行嚴(yán)格保護的法律規(guī)范，其中主要的有：1.國家保護耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。這和在這部法律的總則中所確立的切實保護耕地是基本國策，對耕地實行特殊保護的規(guī)定是完全一致的，將保護耕地提高到了中華民族生存和整個社會穩(wěn)定的高度來對待。
2.國家實行占用耕地補償制度。一是占用耕地的要“占多少，墾多少”，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，就應(yīng)當(dāng)繳納耕地開墾費；二是以省為單位，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。對于這種占用耕地必須補償，保持平衡的制度，有的人有不同的認(rèn)識，擔(dān)心它難以實現(xiàn)，經(jīng)過有關(guān)部門的細(xì)致測算，認(rèn)為它是可行的，除了新墾一部分土地外，更重要的是在現(xiàn)有的土地中，尚有較大的潛力可挖。對此，還要考慮到當(dāng)前不合理占用耕地、浪費耕地問題較為嚴(yán)重的情況下，必須以強有力的法律措施保護耕地，實行占補平衡，將占用耕地的補償制度確立為法定的制度，成為新土地管理法有特點的重要內(nèi)容之一。
3.國家實行基本農(nóng)田保護制度。基本農(nóng)田是為了保證主要農(nóng)產(chǎn)品基本需求而劃定并嚴(yán)加保護的耕作區(qū)域，土地管理法對基本農(nóng)田的劃定范圍作了具體規(guī)定是有重要作用的，可以使應(yīng)該保護的農(nóng)田劃入進(jìn)來，防止該劃入的不劃入，不該劃入的而形式上劃入充當(dāng)其數(shù)。為了能準(zhǔn)確地劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，土地管理法還規(guī)定，基本農(nóng)田保護區(qū)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進(jìn)行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地部門會同農(nóng)業(yè)部門組織實施。同時。為了從數(shù)量上有必要的控制和基本的保證，還規(guī)定以省為單位劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上，也就是不能少于百分之八十，但可多于。
4.保護耕地的必要措施?；蛘哒f是為了嚴(yán)格地保護耕地，土地管理法有針對性地作出了若干特別規(guī)定，包括：應(yīng)當(dāng)采取措施，改良土壤，提高土地肥力；節(jié)約使用土地，能利用荒地、劣地的，不得占用耕地、好地；禁止破壞耕地，防止土地荒漠化、水土流失、鹽漬化、污染土地等；禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，對已閑置、荒蕪的耕地采取嚴(yán)厲的措施；鼓勵合理地開發(fā)未利用土地；鼓勵土地整理，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地；對因挖損、塌陷、壓占等使土地遭到破壞的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)墾，優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。這些規(guī)定是將實踐中證明了的有效措施上升為法律，以更有力地保護耕地，對一些破壞、浪費土地的行為列為法律禁止的事項，加大了保護耕地的力度。
七、關(guān)于建設(shè)用地的管理
對于建設(shè)用地，在土地管理法中作出了明確的界定，就是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。這樣的界定有利于考慮建設(shè)所需要的土地，也有利于控制建設(shè)用地，加強管理，因此在土地管理法中確立了下列幾方面的規(guī)范：1.建設(shè)用地的取得主要區(qū)分三種情況，第一種是任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，這樣可以有計劃供應(yīng)建設(shè)用地，同時可以控制集體所有的土地自行流入市場；第二種情況為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用本集體農(nóng)民所有的土地興辦企業(yè)、安排村民的宅基地，則可經(jīng)依法批準(zhǔn)后直接使用，不需要將集體所有的土地由國家征用后再用；第三種情況為，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地，如果是經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地，也不要求由國家征用后再用。后面兩種情況反映了集體所有制土地的特點，但是也要受到嚴(yán)格的管理，而不是可以自行地使用這些土地作為建設(shè)用地。
2.農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地這是土地管理中一個極為重要的環(huán)節(jié)，新的土地管理法對此作出規(guī)定，集中了審批的權(quán)力，有了明確而嚴(yán)格的界限。它的要點在于：一是，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須經(jīng)過依法審批，否則就是非法占用土地；這種農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是國家控制土地利用的結(jié)構(gòu)，保護農(nóng)用地的必要手段，應(yīng)當(dāng)相對集中地來使用，以求達(dá)到控制的目的。
二是，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批權(quán)集中于國務(wù)院和省級人民政府，但省級人民政府可以依法作一定的授權(quán)，這種授權(quán)是與土地利用總體規(guī)劃的授權(quán)審批相聯(lián)系的。
三是，農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，也就是在土地利用總體規(guī)劃中，將會有一些農(nóng)用地被列入建設(shè)用地的范圍內(nèi)，這些農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用手續(xù)并不是一次統(tǒng)一辦理，而是根據(jù)實際需要在土地利用年度計劃中分批分次的安排，并由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)批準(zhǔn)，這樣，在規(guī)劃中劃定的用途與農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用是一致的，并且由同一個層次的審批機關(guān)批準(zhǔn)，工作上也可以銜接。
四是，在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)；具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)，這實際上是對已辦理過轉(zhuǎn)用手續(xù)的建設(shè)用地按項目進(jìn)行具體分配，實行分級管理，審查各個項目的用地是否合理、合法。
五是，除了國務(wù)院批準(zhǔn)的和已由土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地外，其他的各種農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的事項，也就是建設(shè)項目占用土地，涉及到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，審批權(quán)集中到省、自治區(qū)、直轄市人民政府。這樣，可以防止一些機關(guān)、單位濫用權(quán)力，涉足農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用，造成土地管理中的混亂，當(dāng)然，也是保護農(nóng)用地的一項有力舉措。
3.土地征用在土地管理法的總則中即確定，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。按照這項法律規(guī)定，征用土地是國家的行為，是在社會主義公有制的基礎(chǔ)上土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，并不是土地的買賣，征用土地的對象只限于是集體所有的土地，已經(jīng)屬于國家所有的土地則不存在征用問題。
土地管理法對征用土地作出了一系列的規(guī)定，并且有多項是在這次修改時新增加的，主要內(nèi)容為：（1）征用土地的審批權(quán)。在新的土地管理法中，這項權(quán)力集中于國務(wù)院和省級人民政府，改變了土地征用權(quán)分散行使的現(xiàn)象，也注意糾正分散行使引致的弊端。國務(wù)院和省的權(quán)限劃分有明確的界限。
（2）征用農(nóng)用地的。必須先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，如果中央和省兩級已依法批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，則可同時辦理征地審批手續(xù)，這里表明，轉(zhuǎn)用是征用的前提條件，如果農(nóng)用地不被轉(zhuǎn)用，則國家無須征用農(nóng)民集體的土地。
（3）國家征用土地由縣級以上地方人民政府組織實施。國家征用土地是以國家的力量來實現(xiàn)土地所有權(quán)的依法轉(zhuǎn)移，因此只有法定的政府機關(guān)才能行使這項權(quán)力，非法定的機關(guān)和單位是無權(quán)這樣做，比如縣級以土地方人民政府之外的政府機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位，都不是征用土地的法定的組織實施者。否則，就是違法的，就會是擾亂了國家征用土地的秩序。
（4）征用土地給予經(jīng)濟補償。土地管理法明確規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。這項規(guī)定和有關(guān)征用土地補償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定表明，這種補償是由國家確定了標(biāo)準(zhǔn)的一種經(jīng)濟補償，并不是國家向農(nóng)民買地的“市場價格”，價格是商品交換的產(chǎn)物，而在土地管理法中還沒有將征用土地視同為商品交換，即土地買賣。新的土地管理法中的征用補償標(biāo)準(zhǔn)比原有的規(guī)定有了提高，內(nèi)容也較為完善，并且規(guī)定了國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，這樣，更為靈活一些，也有利于從實際出發(fā)考慮征地的經(jīng)濟補償，當(dāng)然，這是法律的授權(quán)，與前面所定標(biāo)準(zhǔn)并不矛盾。
（5）征地程序和農(nóng)民利益保護。土地管理法在這方面都作出了新的規(guī)定，反映了現(xiàn)實的需要和群眾的愿望，首先規(guī)定，有關(guān)的地方政府應(yīng)當(dāng)公告征地補償安置方案，聽取被征地的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，防止土地被征用而種地的農(nóng)民還不知道的不正?，F(xiàn)象；第二是規(guī)定，征用土地的補償費用收支狀況要公布，接受監(jiān)督，這是關(guān)系到農(nóng)民切身利益的大事，法律作了規(guī)定，直接保護了農(nóng)民利益；第三是明確規(guī)定，禁止侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用，這是一項有針對性的制止侵犯農(nóng)民利益的規(guī)定；第四，政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，并不是征了地給了補償費之后就可以撒手不管了，而是從法律上就有責(zé)任支持被征用了土地的農(nóng)民。
4.建設(shè)用地的取得方式和使用新的土地管理法從中國國情出發(fā)，體現(xiàn)用途管制制度的基本要求，加強對建設(shè)用地的管理，確立了一系列有關(guān)的法律規(guī)范，目的就是在這個領(lǐng)域中建立嚴(yán)格的法律秩序，必須有規(guī)范地取得建設(shè)用地并規(guī)范地使用。主要要點為：需要使用國有建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依法申請并經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)；建設(shè)單位使用國有土地，取得的方式主要為有償使用，但在特定的情況下可以用劃撥方式，其必要條件是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，為了公共利益的需要；國有建設(shè)用地必須按已約定的或規(guī)定的用途使用，不得擅自改變；臨時使用土地應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，一般不超過二年；在出現(xiàn)法定的情形時，可以收回國有土地使用權(quán)。
5.鄉(xiāng)村建設(shè)用地這是指鄉(xiāng)村中的集體以及個人因建設(shè)需要而使用土地，它是建設(shè)用地的一個組成部分，但所使用的為集體所有的土地，雖然情況不同，仍然需要依法管理，新的土地管理法對下列重要事項作出規(guī)定是必要的：一是，鄉(xiāng)村建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，由農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的必須經(jīng)過依法審批，決不能認(rèn)為是集體的土地就可以隨意使用，放松管理；二是，舉辦企業(yè)、興建公共設(shè)施、興辦公益事業(yè)使用土地，都要依法申請并經(jīng)過批準(zhǔn)，并且專門規(guī)定，涉及占用農(nóng)用地的，要依法辦理轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)；三是，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，這是一項重要的規(guī)則，適用于所有的農(nóng)村，只有這樣才能保護農(nóng)民的合法利益，防止濫用權(quán)勢搶占土地；至于占地標(biāo)準(zhǔn)，以省為單位規(guī)定；所指的村民，只應(yīng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，并不是原來所指的含混的“農(nóng)村居民”；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，就不應(yīng)再享有被分配宅基地的權(quán)利，因為這種權(quán)利僅能享有一次。
6.集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的特別規(guī)定這是指土地管理法第六十三條所作的規(guī)定，即農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。所以這樣規(guī)定，一是考慮已經(jīng)存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量地合法地使用土地的情況；二是考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合乎情理的發(fā)展變化的需要。當(dāng)然，從法律上是支持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但是也要防止利用這項特別規(guī)定進(jìn)行集體土地使用權(quán)的不正常轉(zhuǎn)移。
八、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任
在土地管理法中新設(shè)監(jiān)督檢查一章與修改充實了法律責(zé)任一章，目的就在于加強執(zhí)法，保證法律的實施，強化對土地違法行為的制裁力度，違法者必須受到懲罰。這部法律的前五章，確立了土地管理的法律原則與行為規(guī)范，這些原則與規(guī)范要得到切實的遵守，必須以國家強制力作為后盾，使認(rèn)真遵守執(zhí)行的將受到保護，恣意違反的將受到懲處。
有關(guān)監(jiān)督檢查的規(guī)定，明確了縣級以上人民政府土地行政主管部門的監(jiān)督檢查職責(zé)，履行其職責(zé)時有權(quán)采取的措施，被檢查單位或者個人應(yīng)有的義務(wù)，監(jiān)督檢查部門必須盡職盡責(zé)做到的事項。建立這樣的監(jiān)督檢查制度是建立土地管理法律秩序的必要保證之一，要堅持將土地管理納入法制的軌道，但又不會是自發(fā)地形成這個軌道及進(jìn)入這個軌道，而要經(jīng)過艱苦的工作與嚴(yán)肅的執(zhí)行制度，經(jīng)常的與違反土地管理法律、法規(guī)的行為作斗爭，所以，監(jiān)督檢查這一章的內(nèi)容是重要的，立法機關(guān)在審議修改時增列了這一章，得到了各方面的贊成并順利地被確認(rèn)。
關(guān)于法律責(zé)任一章，與整個法律所作的修改一樣，有了很多的修改，首要要點是加大了對土地違法行為處罰力度，強化了保護耕地的法律措施，保障調(diào)整土地關(guān)系的各項法律規(guī)定得以貫徹實施，維護國家統(tǒng)一集中管理土地的職能，維護人民群眾的合法權(quán)益不受侵犯。在法律責(zé)任中，對買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，都規(guī)定給予嚴(yán)厲的處罰；對破壞耕地、違法侵占耕地的行為，都要追究法律責(zé)任，包括追究刑事責(zé)任；對未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的行為，決不姑息遷就，而是嚴(yán)厲地加以懲處，不讓非法占地者逃避法律責(zé)任；對無權(quán)批地、越權(quán)批地、不按規(guī)劃批地、違反法定程序批地的，批準(zhǔn)文件無效，追究直接責(zé)任人的法律責(zé)任；對違法侵害農(nóng)民利益的行為、損害國家利益的行為，都要受到制裁；對土地管理部門工作人員的違法行為也規(guī)定了法律責(zé)任。所有這些，都是由新的土地管理法的立法宗旨所決定的，成為我國土地法律制度必不可少的一部分，在掌握整部法律內(nèi)容時，應(yīng)當(dāng)重視這部分的內(nèi)容，具體地研究有關(guān)條文。
新的土地管理法總結(jié)和反映了近十幾年來社會發(fā)展、經(jīng)濟改革在土地管理方面的新情況、新經(jīng)驗、新的需要，確立了土地用途管制制度，突出了耕地保護，強化了土地利用的宏觀控制，完善了調(diào)整土地關(guān)系的一系列行為規(guī)則，將土地管理法律制度大大地向前推進(jìn)了一步。在這篇緒論中，著重分析土地管理立法的意義及其特點、介紹新的土地管理法的基本內(nèi)容及主要問題，以求有助于了解這部法律條文的確切含義，有助于法律的正確運用。
一、土地管理立法的重大意義
土地管理立法所以有重大意義，直接決定于土地對人類社會所具有的特別重要的作用，或者說，土地資源的特殊地位決定了土地管理法的特殊重要性。對于這種重要性需要從多方面進(jìn)行分析和考察，包括自然因素所決定的，也包括社會經(jīng)濟條件所決定的。
1、土地資源的重要性對于人類來說，土地十分重要。首先，它是人類賴以生存的基地，只有它的存在人類才能有立足之地，人類憑借著土地棲息繁衍，土地是人類最珍貴的自然資源；第二，在人類生活中，土地是最基本的生產(chǎn)資料，人們在土地上從事生產(chǎn)，直接或間接地獲取大量的財富，土地成為財富之母；第三，土地是為人類提供食物和其他生活資料的重要源泉，一切動植物繁殖滋生的營養(yǎng)物質(zhì)皆取自土地，由而產(chǎn)生出人類賴以生存發(fā)展的各類生活資料，土地養(yǎng)育著人類。
土地作為人類可利用的一切自然資源中最基本、最寶貴的資源，具有特殊重要的地位，這就決定了必須采用最有權(quán)威的、普遍約束力的形式來保護土地、管理土地、規(guī)范土地的利用，這種形式就是法律形式，在中國從古至今的歷，在許多外國的歷，都曾制定過一件件土地法律，發(fā)揮過重要作用，這種歷史事實，既說明了土地資源的重要，又說明了法律手段的必要。在現(xiàn)代社會中，人類更能深刻地認(rèn)識土地的重要性，也更有必要重視土地立法，更充分地運用法律手段，所以，制定新的土地管理法正反映了這種歷史的和時代的特點。
2.土地關(guān)系的廣泛性由于土地是人類社會生產(chǎn)、生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，以土地為客體形成了廣泛而復(fù)雜的土地關(guān)系，或者說，人類社會立足于土地之上，圍繞土地而進(jìn)行的生產(chǎn)、生活活動中，所產(chǎn)生的土地關(guān)系廣泛存在。這種關(guān)系可分為兩個方面，一是人與土地之間的關(guān)系，二是在保護、利用土地過程中產(chǎn)生的人與人之間的關(guān)系。前者是人與自然的關(guān)系，后者屬于社會關(guān)系。
在人與土地之間的關(guān)系中、由于土地作為自然過程的產(chǎn)物，具有面積有限，不可創(chuàng)造的特點，也就是地球大小的不變決定了土地面積總量的不變，人們可以通過勞動改良土地，但是不能創(chuàng)造土地，不能人為地擴大土地的面積。因此，人們必須十分珍惜土地，嚴(yán)格保護和合理利用每一寸土地，必須重視土地的自然屬性，遵循土地的自然規(guī)律。這種客觀的要求勢必體現(xiàn)在人與土地的廣泛關(guān)系中，并且成為人們應(yīng)盡的義務(wù)。比如，人們應(yīng)當(dāng)采取措施改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。這項要求，不僅反映了人和土地的關(guān)系，而且成了處理這種關(guān)系的行為規(guī)則，也就是由此可以意識到，人和土地的關(guān)系廣泛存在，需要用法律形式時刻地來規(guī)范人的行為。
以土地為客體的人與人之間的社會關(guān)系，實際上就是在保護土地、管理土地、利用土地時所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這種關(guān)系復(fù)雜多樣，在現(xiàn)實中廣泛存在。比如，有土地所有權(quán)關(guān)系，土地使用權(quán)關(guān)系，土地規(guī)劃利用關(guān)系，土地保護關(guān)系，土地征用關(guān)系，土地管理關(guān)系，等等。這些關(guān)系相互聯(lián)結(jié)，許多地方還是相互交叉在一起，往往是人們一接觸土地，就要產(chǎn)生與土地有關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。何況人類生存在土地上，必然地要經(jīng)常而廣泛的觸及土地，由而就需要有統(tǒng)一而廣泛使用的行為規(guī)則，調(diào)整人們在開發(fā)、利用、管理土地過程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。所以，土地雖然不是人力所創(chuàng)造的自然資源，但卻是可供人類社會開發(fā)和支配的財富，除人與土地之間的關(guān)系外，還形成了以土地為基礎(chǔ)的人與人之間的廣泛的社會經(jīng)濟關(guān)系，它們都需要體現(xiàn)于法律形式，用法律來調(diào)整這種關(guān)系。或者說，廣泛存在的土地關(guān)系，必須有統(tǒng)一的規(guī)則，并且能有效地遵守，這就要求制定法律，協(xié)調(diào)普遍存在的由開發(fā)利用土地而形成的利益關(guān)系，調(diào)整著人們的權(quán)利義務(wù)。
3.土地應(yīng)當(dāng)由國家管理土地立法的一項重大意義，就在于是適應(yīng)了國家管理土地的需要，體現(xiàn)了國家管理土地的基本規(guī)則。土地的國家管理，這也是由前面提及的土地的特殊作用和特殊地位所決定的。首先，土地是人類賴以生存的最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，是一個國家最珍貴的資源；必須由國家進(jìn)行管理；第二，土地的開發(fā)利用涉及到社會的整體利益，與國民經(jīng)濟的發(fā)展息息相關(guān)，直接影響到社會進(jìn)步與穩(wěn)定，因此，土地應(yīng)當(dāng)由國家管理，從社會整體利益出發(fā)進(jìn)行必要的控制；第三，土地是自然、經(jīng)濟、社會歷史的結(jié)合體，土地的開發(fā)利用會受制于一定的自然、社會經(jīng)濟條件，應(yīng)當(dāng)由國家綜合平衡，控制調(diào)節(jié)，獲取符合公共利益的成效；第四、我國實行土地社會主義公有制，國家應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)一監(jiān)督管理土地的職能，而不是由某一個社會團體或經(jīng)濟組織來擁有這種職能。
總之，土地的國家管理是客觀的需要，也是一項不可動搖的重大原則。而土地的國家管理則必須與法律形式結(jié)合在一起，由法律來體現(xiàn)有關(guān)土地管理方面的國家意志，也由法律來保障國家管理土地職能的實施。所以，從國家管理土地這個角度來考察，土地管理立法有現(xiàn)實的意義也有長遠(yuǎn)的意義。
4.土地管理必須規(guī)范化這是土地管理立法的直接目的，也是土地管理立法的直接意義。由于土地資源十分重要，人們在土地上生存、發(fā)展，土地既是生產(chǎn)資料，又是生活資料，從而圍繞土地產(chǎn)生了占有、使用、保護、管理、收益、分配等項關(guān)系，涉及廣泛的權(quán)利義務(wù)，人們有關(guān)土地的行為必須是有規(guī)則的，秩序井然的，也就是規(guī)范化地進(jìn)行。如果不是這樣的，而是無規(guī)則的、秩序混亂的、盲目行動的，那將不僅破壞了土地資源，而且直接損害了人類自身的利益，甚至?xí)＜叭说纳媾c持續(xù)發(fā)展，當(dāng)然也會影響人們正常生活。所以，人們有關(guān)土地的行為應(yīng)當(dāng)是很規(guī)范的，包括人與土地的關(guān)系是規(guī)范的，在保護利用土地過程中形成的人與人的關(guān)系是規(guī)范的，土地作為可開發(fā)利用的財富所引致的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也應(yīng)當(dāng)是有明確規(guī)范的，國家管理土地則也是必須依照一定的規(guī)范進(jìn)行的。這些有關(guān)土地的行為應(yīng)當(dāng)規(guī)范化的要求，就是要將土地管理活動推向法制化的軌道，使之實現(xiàn)依法治理土地?？梢哉f，土地管理立法是保證規(guī)范地管理土地的前提與基礎(chǔ)，能夠推進(jìn)建立并強化土地管理的法律秩序，促使人們在保護、利用、管理土地過程中遵循自然規(guī)律與經(jīng)濟規(guī)律。
5.時代發(fā)展的迫切需要土地管理立法是一個歷史的概念，在開始時還不是很受重視，但是隨著時代的發(fā)展，人口大量增加，經(jīng)濟日益發(fā)達(dá)，城市化和工業(yè)化迅速推進(jìn)，對土地的需要猛增，而土地的自然供給是絕對有限的。這樣，在現(xiàn)代社會中土地的供需矛盾不但存在，而且會突出起來，土地用途日益廣泛與土地供給的稀缺，人口增加與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間爭地，經(jīng)濟利益的驅(qū)動擠占耕地與耕地必須保護，土地的開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境的保護、改善，等等，這些矛盾都需要采取有效的方式進(jìn)行處理，協(xié)調(diào)相互間的利益關(guān)系，確認(rèn)公共利益、社會效益、環(huán)境效益的必要，保護土地開發(fā)利用過程中符合社會主義市場經(jīng)濟原則的合法權(quán)益。為了滿足這種需要，在現(xiàn)代社會中最能有效地。普遍地采用的手段就是法律手段，所以，能適應(yīng)現(xiàn)代社會管理土地要求的方式，能積極地調(diào)節(jié)處理土地供需矛盾，能有效地約束人們不利于土地保護和合理利用的行為，能推動人們按照可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求控制土地的，就是通過制定法律，確立有關(guān)法律規(guī)范。體現(xiàn)現(xiàn)代社會的土地管理特點。反映社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實，采用積極的法律對策，因而，土地管理立法有明顯的時代意義，在當(dāng)代，應(yīng)當(dāng)更需要、更重視這部法律，并且使其在實踐中既能滿足當(dāng)代人的需要，又能惠及子孫。
上面從五個主要的方面論述土地管理立法的重要意義，目的在于引起人們對土地管理法的重視，以更高的自覺性去運用好這部法律。土地管理法不單純是一部規(guī)范行政管理的法律，也不單純是一部普通的民事法律，而是一部涉及多種法律關(guān)系的單行立法，或者說它是一部涉及面較廣的經(jīng)濟法律，因而從其調(diào)整對象的特殊地位、特殊作用來理解這部法律的特點，也是很有益的。當(dāng)然，上面提及的各項重要意義并不全面，它還可以作出進(jìn)一步的分析，用更充足的理由來論證土地管理法的特點。
二、土地管理法的修訂
對于這部修訂后的土地管理法，所以稱之為是一部新的土地管理法，就在于它是對原有的土地管理法作了全面的、重大的修訂，在指導(dǎo)思想、立法原則、涉及范圍、具體規(guī)范等方面，都增添了新的內(nèi)容，體現(xiàn)了新的要求，達(dá)到了新的高度，反映出了新的特點。這次修訂是必要的，而且是成功的，還在立法上提供了新的經(jīng)驗，下面作三方面的介紹或論述。
1.修訂的必要性這次修訂土地管理法，首先是出于現(xiàn)實的迫切需要，同時又堅持了長遠(yuǎn)發(fā)展的利益，總結(jié)了土地管理的有益經(jīng)驗，針對存在問題采取相應(yīng)的對策，適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟的要求，積極推進(jìn)土地管理制度的改革與完善。原有的土地管理法是1986年制定的，實施以后的十余年來，在加強土地管理，保護土地資源，合理開發(fā)利用土地，維護土地的社會主義公有制等方面都發(fā)揮了積極作用。但是，土地管理和開發(fā)利用是與社會經(jīng)濟的發(fā)展相聯(lián)系的，十幾年來，由于改革開發(fā)，經(jīng)濟發(fā)展，社會的變化，也在土地管理上反映出許多新的情況、新的問題、新的要求。比如：由于人口增加，而耕地面積銳減，人地矛盾已經(jīng)十分尖銳；一些地方違法批地，亂占耕地，浪費土地的問題時有發(fā)生，土地法制亟待加強；非農(nóng)建設(shè)占用耕地、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地、災(zāi)害損毀耕地嚴(yán)重，數(shù)量大，問題突出；城鎮(zhèn)建設(shè)外延擴張，村莊建設(shè)分散無序，占用耕地嚴(yán)重；土地粗放利用，違背自然規(guī)律，忽視生態(tài)環(huán)境保護；耕地撂荒，土地閑置，非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；國家工作人員濫用職權(quán)違法批地，嚴(yán)重瀆職；等等。
這些情況和問題的出現(xiàn)，既說明原有的土地管理法已有許多規(guī)定不能適應(yīng)現(xiàn)狀，又表明確實需要制定一部新的土地管理法，以法律形式確定治本之策，采取十分嚴(yán)格的土地管理特別是耕地保護措施，改革和完善土地管理制度，遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律的要求積極調(diào)整土地開發(fā)利用中形成的關(guān)系，遏制在人口繼續(xù)增加的情況下耕地大量減少的失衡趨勢，建立健全強有力的依法管理土地的秩序。所以，修訂原有的土地管理法實屬必要，一方面保留其中合理、可行的規(guī)定，一方面制定了一系列新的規(guī)范。據(jù)對照，原有的法律條文除少數(shù)幾條未作修改外，絕大部分作了改動，在改動的條文中，多數(shù)是新增條文，或者是作了實質(zhì)性的修改，體現(xiàn)了新土地管理法的基本內(nèi)容。
2. 修訂的主要之點新土地管理法與原有的土地管理法相比，修訂之處不僅數(shù)量多，而且內(nèi)容重要。明白它們的異同，有助于加深對新土地管理法的理解，也有利于堅持和運用好我國所實行的土地管理制度。土地管理法修訂的主要之點為：（1）將十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策第一次寫入法律，這是在立法機關(guān)審議修改時增加的規(guī)定；（2）明確規(guī)定國家實行土地用途管制制度，這是一項重大的改變，也是新土地管理法區(qū)別于原有法律的關(guān)鍵之處；（3）強化了土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃的法律地位，從它們作為土地用途管制的重要根據(jù)出發(fā)，增強了它們的可操作性；（4）將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類，并分別作出了有可操作性的具體界定；（5）明確規(guī)定：全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使；（6）明確規(guī)定了農(nóng)民集體所有的土地由誰來經(jīng)營、管理的問題，即所有權(quán)的代表問題；（7）用法律的形式規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，期限為三十年，若要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，必須經(jīng)過法定的程序；（8）明確規(guī)定國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營，農(nóng)民集體所有的土地可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人經(jīng)過法定的程序承包經(jīng)營；（9）將保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用作為編制土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)原則，并在有關(guān)條款中作出相應(yīng)的規(guī)定；（10）審批土地利用總體規(guī)劃的權(quán)限集中于國務(wù)院和省級人民政府，但又考慮了可操作性，對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的規(guī)劃可以授權(quán)審批；（11）明確了土地利用總體規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的法律關(guān)系，并對其中若干主要事項作出了法律界定；（12）土地行政主管部門與統(tǒng)計部門共同制定土地統(tǒng)計調(diào)查方案，兩個部門共同發(fā)布的土地面積統(tǒng)計資料是編制土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)；（13）確立了國家保護耕地、嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地的法律原則，這項內(nèi)容是修訂土地管理法的重點；（14）確立了國家實行占用耕地補償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的，“占多少，墾多少”；（15）確定省級人民政府應(yīng)當(dāng)確保在行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少，并確立了相關(guān)的占地補償措施；（16）明確在土地管理中，國家實行基本農(nóng)田保護制度，以省、自治區(qū)、直轄市為單位，基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占其耕地的百分之八十以上，基本農(nóng)田保護區(qū)應(yīng)按法定程序劃定；（17）明確規(guī)定，非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約用地，禁止浪費、破壞耕地，限制占用基本農(nóng)田，禁止閑置、荒蕪耕地；（18）明確規(guī)定，開發(fā)未利用土地必須以保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地，對破壞生態(tài)環(huán)境開墾、圍墾的土地，有計劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖；（19）強化人大對土地利用的監(jiān)督作用，規(guī)定省一級人民政府應(yīng)當(dāng)向同級人民代表大會報告土地利用年度計劃執(zhí)行情況；（20）調(diào)整了征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限，將這項權(quán)力更明確地集中于國務(wù)院和省級人民政府；（21）提高了征用土地補償費的標(biāo)準(zhǔn)，并對征地的程序、征地補償費用收支作出了規(guī)定，加強了對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民利益的保護；（22）對新增建設(shè)用地的土地有償使用費的分配使用作出了規(guī)定；（23）對興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用土地時，將使用本集體經(jīng)濟組織所有的土地與非本集體經(jīng)濟組織所有的土地加以區(qū)別，有了更清晰的法律關(guān)系；（24）明確規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，以農(nóng)村村民代替農(nóng)民居民一詞，概念更準(zhǔn)確。
（25）對農(nóng)民集體所有的土地因依法用地的企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情況致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，在法律中作出特別規(guī)定；（26）增列監(jiān)督檢查一章，根據(jù)土地管理的需要，作出了加強監(jiān)督檢查的有關(guān)規(guī)定，同時也規(guī)范了監(jiān)督檢查工作人員的行為；（27）強化了對非法轉(zhuǎn)讓土地、占用土地等違法行為的處罰，根據(jù)現(xiàn)實情況，有針對性地規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任；（28）對非法批地、越權(quán)批地、不按照土地利用總體規(guī)劃批地、違反法定程序批地的行為，規(guī)定其批準(zhǔn)文件無效，并追究其法律責(zé)任。
以上所列二十八點，并未將此次土地管理法的修訂之處列全，僅是修訂要點的大部分，可以說還有相當(dāng)一部分未一一列明。從已列出的修改內(nèi)容看，土地管理法的修訂主要體現(xiàn)于下列方面：一是，進(jìn)一步體現(xiàn)了黨和國家在土地方面的重大方針政策；二是，反映了我國經(jīng)濟發(fā)展和改革的新的經(jīng)驗、新的需要。確立了土地管理中新的法律原則；三是，在土地管理制度上作出了重大的改革，確立了新的制度；四是，強化了依法管理土地的軌道，確立了一系列有操作性的法律規(guī)范；五是，豐富了土地立法的內(nèi)容，完善了土地法律制度，使土地管理法更具有單行法律的特點。
3.修訂的過程土地管理法的修訂，由國務(wù)院于1998年4月向全國人大常務(wù)委員會提出《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》；在此之前，國務(wù)院的土地管理行政部門和法制工作部門為修訂草案的形成，做了大量的調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗、反復(fù)修改的工作。
1998年4月，九屆全國人大常務(wù)委員會第二次會議，對由國務(wù)院提出的土地管理法修訂草案進(jìn)行初次審議。
我國立法機關(guān)對土地管理法修訂草案的審議，有兩個新的特點，第一是將這個修訂草案在全國公布，廣泛征求意見；第二是實行三次審議的制度。
關(guān)于公布法律草案。這是九屆全國人大常務(wù)委員會在立法上采取的一項意義重大的舉措，就是將重要法律草案在全國公布，其目的在于廣泛地吸引人民群眾參加立法活動，征集意見，反映人民群眾的意愿，集思廣益，提高立法質(zhì)量，也有利于普及法律知識。土地管理法修訂草案的公布，是決定采取這項重大舉措后的第一次公布，因此受到全國人民的關(guān)注，引起了強烈的反響。在為公布這個法律草案由全國人大常委會辦公廳所發(fā)的通知中指出，土地管理法修訂草案是一個關(guān)系農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，關(guān)系九億農(nóng)民切身利益，關(guān)系中華民族子孫后代的重要法律草案，根據(jù)委員長會議的建議，全國人大常委會決定把修訂草案全文在報上公布，廣泛征求意見，以便進(jìn)一步研究修改，再提請以后的全國人大常委會會議審議。對于公布的土地管理法修訂草案，要求征集各級人民政府、有關(guān)部門、基層單位和人民群眾的意見，特別注意征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和全國人大代表的意見，并由各省、自治區(qū)、直轄市將意見匯總報送全國人大常委會法制工作委員會；同時也明確，各界人士可以將意見直接寄送各省的人大常委會或者全國人大常委會法制工作委員會。所以這樣，就是為了能廣泛地征集各方面的意見，發(fā)揮人民群眾參與立法的積極性。在修訂草案公布后的三個多月時間內(nèi)，三十一個省、自治區(qū)、直轄市全部反聵了意見，二十五個大中城市和五十二個中央有關(guān)部門、單位提出了意見、建議；全國人大常委會法制工作委員收到各界人士來信六百七十五封，不少信是多人聯(lián)名寫的，其中一封最多的為八百三十六人聯(lián)名。各地區(qū)、各部門和各界人士的意見、建議中，涉及到土地保護、管理、開發(fā)利用的方方面面，尤其關(guān)心耕地保護、土地管理制度改革、人民群眾合法權(quán)益維護等方面的問題，同時，也普遍贊揚了公開征求意見，使人民群眾能更積極地參加立法的做法。土地管理法修訂草案的公布，收到了很好的效果，對審議修改好這個法律草案是有許多益處的，不少被采納的修改意見來自群眾和各地、各部門的建議。
關(guān)于對法律草案一般要實行三審的制度。這是九屆全國人大常委會在立法上采取的又一個重要措施，或者說是確立的又一項重要制度。土地管理法修訂草案的審議，是實行這項制度的第一例，為修訂好這部法律創(chuàng)造了更好的條件，也由于是“第一例”而探索了經(jīng)驗，工作得極為認(rèn)真。
在對土地管理法修訂草案的第一次審議中，主要是聽取了提案人對法律草案的說明，由全國人大常委會組成人員進(jìn)行初步審議。會后，由有關(guān)的專門委員會和立法工作機構(gòu)組織調(diào)查研究，多次召開座談會，進(jìn)行專題討論，協(xié)調(diào)修改意見；由立法工作機構(gòu)根據(jù)審議意見和廣泛征求的意見，提出對修訂草案的修改建議。然后由法律委員會統(tǒng)一審議。
二審，即對土地管理法修訂草案的第二次審議中，全國人大常委會的委員們聽取了法律委員會關(guān)于《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》初步審議情況的匯報，同時對在這次會議上提出的土地管理法修訂草案修改稿進(jìn)行審議，實際上是委員們在對土地管理法修訂草案作了進(jìn)一步的調(diào)查研究后，圍繞這部法律草案的重點、難點和分歧意見，以及廣泛征求意見過程中的許多建議進(jìn)行了深入的審議。這次審議后，法制工作委員會又根據(jù)委員們的審議意見，有關(guān)專門委員會的意見，各地方、各部門和群眾來信提出的意見，對土地管理法修訂草案的初步修改稿又進(jìn)行研究，提出了進(jìn)一步的修改意見。
三審，就是在第二次審議的基礎(chǔ)上，聽取法律委員會關(guān)于《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》審議結(jié)果的報告，同時對這個修訂草案的修改稿進(jìn)行審議，也就是對進(jìn)一步的修改意見和在常委會上有可能審議通過的修改稿作更進(jìn)一步的深入的審議，結(jié)果是多數(shù)委員們認(rèn)為這個修改稿已經(jīng)吸收了常委會委員們和地方、部門、專家、群眾的意見，比較成熟；同時，又提出了一些修改意見。在對這些意見又進(jìn)行研究并提出了修改意見報告后，全國人大常委會委員們對土地管理法修訂草案修改稿進(jìn)行表決，獲得通過，一部新的土地管理法莊嚴(yán)地誕生。
三、土地管理法的若干基本問題
新的土地管理法是一部內(nèi)容豐富，涉及問題較為廣泛的重要法律，因此，對其中的若干基本問題應(yīng)當(dāng)有所了解，以便于理解有關(guān)的章節(jié)或條文。
1.土地管理法的立法目的制定新的土地管理法、確立了一系列新的法律規(guī)范，但是它的立法目的仍然是與原有的法律一樣，為了加強土地管理，這一點是不變的。新的土地管理法與原有的土地管理法所不同的，在于是管理制度上有重大的改革，管理方式上有許多變化，管理力度上有了加強，并且通過這些內(nèi)容上的變更，而賦予了土地管理更豐富的內(nèi)涵，有了新一層的含義。
一是，土地管理法是以調(diào)整土地管理關(guān)系為基礎(chǔ)而制定的法，但這種管理并不是一種單純的行政管理，而是將土地作為人類生存與發(fā)展的基本條件，必須以國家的力量進(jìn)行控制、調(diào)節(jié)，所以在新的土地管理法中；土地管理有更廣泛的內(nèi)容與更深刻的意義，應(yīng)當(dāng)從這個角度上為土地管理定位，也應(yīng)當(dāng)從這個角度上掌握土地管理法的內(nèi)容。
二是，土地管理法中所包含的法律關(guān)系的性質(zhì)并非是單一的，而是多種性質(zhì)的結(jié)合，這種結(jié)合圍繞土地而形成，緊密又融洽。在土地管理法中所包含的有：在國家控制、指導(dǎo)下的人與自然的關(guān)系；為實現(xiàn)國家管理職能而確立的行政管理關(guān)系；以土地公有制和土地不得買賣為前提的物權(quán)關(guān)系；以土地所具有的特定的商品屬性為基礎(chǔ)的債權(quán)關(guān)系；由宏觀調(diào)控而干預(yù)土地流轉(zhuǎn)、使用的經(jīng)濟法律關(guān)系；由土地違法行為而引起的刑事法律關(guān)系等。正由于在土地管理法中有了多種法律關(guān)系的融合，使得這部法律帶有綜合性，也顯示出它相對獨立的特性，或者說，并不能將土地管理法歸結(jié)為僅僅是從屬于某一種法律關(guān)系的法律，而可以將其視為具有一定獨立地位的單行法律。
2.土地管理法的調(diào)整范圍這個問題在修訂的過程中曾進(jìn)行過反復(fù)的研究討論，主要有兩種意見，一種意見是，應(yīng)當(dāng)將土地管理法的調(diào)整范圍加以擴大，將現(xiàn)在由森林法調(diào)整的森林、林地，草原法調(diào)整的草原，漁業(yè)法調(diào)整的用于養(yǎng)殖業(yè)的水面、灘涂，都確定為按照土地管理法統(tǒng)一發(fā)證、統(tǒng)一管理；另一種意見認(rèn)為，對土地實行統(tǒng)一管理的原則是對的，但需要考慮現(xiàn)狀，也需要考慮改變現(xiàn)行管理體制的相關(guān)條件。對于這兩種意見，經(jīng)過分析比較認(rèn)為，土地管理法調(diào)整范圍要確認(rèn)統(tǒng)一管理的原則，但適用這個原則要和現(xiàn)實情況結(jié)合起來，既使土地管理趨向集中統(tǒng)一，又使土地管理體制現(xiàn)實有效。因此，在土地管理法中規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)由縣級以上人民政府依照其有關(guān)規(guī)定，登記造冊，核發(fā)證書，予以確認(rèn)；而確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照森林法、草原法、漁業(yè)法的有關(guān)規(guī)定辦理。這樣的安排，從中國的現(xiàn)實情況看是適宜的，表明土地的管理應(yīng)當(dāng)集中統(tǒng)一，但又并不是就能立刻全做到；一部分土地按照它的使用狀況，由法律作出規(guī)定由特定的部門進(jìn)行管理，這也是可以的，我國多年來就是這樣做，并且證明是比較有效的。土地管理法正是反映了現(xiàn)實存在的這種格局，與其他有關(guān)的法律也是相銜接的，并不沖突，也不重疊，在實際操作中會有一些交叉的地方，但那是可以通過協(xié)調(diào)來解決問題，法律規(guī)范之間沒有矛盾。
3.關(guān)于土地公有制我國實行土地的社會主義公有制、這是在憲法中確定的，是我國土地制度的核心，也是我國土地管理法立法的基礎(chǔ)。只有清楚地掌握這項重要的法律原則，才有可能正確地理解土地管理法中與所有制有關(guān)的各項法律規(guī)范，弄清它的來龍去脈。比如，土地管理法規(guī)定，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓；這項規(guī)定表明，土地的公有制決定了土地不能買賣，但是它的使用權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，與土地管理法有關(guān)的一些法律中或行政法規(guī)中提到的地價、土地市場，實際上是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格或轉(zhuǎn)讓市場。又比如，土地公有制包括全民所有制和勞動群眾集體所有制，只有明白了這兩種所有制之間的聯(lián)系與區(qū)別，才能理解和把握在土地管理法中針對兩種所有制作出的若干不同規(guī)定。總之，土地管理法是在土地公有制的基礎(chǔ)上制定，它負(fù)有維護土地社會主義公有制的歷史使命，但是，它又要在特定的領(lǐng)域內(nèi)反映社會主義市場經(jīng)濟的要求，從而依照法律的規(guī)定將對土地的資源管理和資產(chǎn)管理結(jié)合了起來。
4.土地用途管制制度這是在新的土地管理法中確立的土地管理的基本制度，它的核心是由國家根據(jù)社會的需要，控制和引導(dǎo)土地的使用方向，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，特別重視耕地保護，合理配置土地資源，促進(jìn)提高土地利用效率。這項制度在法律上被確定是國家所實行的制度，對所有社會成員來說，這項制度是具有強制力的，是以國家的強制力來保障其實施的，在把握土地管理法時，應(yīng)當(dāng)注意這個特點。實行土地用途管制制度，最重要的是土地利用總體規(guī)劃，這將在后面作專題論述，這里需要說明的是在土地管理法中，將土地分為三類，即農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。所以這樣分，經(jīng)過細(xì)致的推敲，首先將土地的是否利用作為第一個層次，分為已利用土地與未利用地；第二個層次是將已利用土地又分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。這樣，覆蓋面寬，可以將所有的土地歸入三類，較為嚴(yán)密，有可操作性。至于在實踐中感到有些地塊的用途界線不清，或者管轄上有爭議，對此應(yīng)當(dāng)視為實際工作中需研究的問題，而并非是土地用途分類標(biāo)準(zhǔn)難以將其覆蓋。在土地按用途分類的基礎(chǔ)上，編制土地利用總體規(guī)劃，土地管理法規(guī)定，使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。這樣，結(jié)合這部法律中有關(guān)基本國策的規(guī)定，就使土地用途管制制度的指導(dǎo)方針、基本規(guī)則、操作程序、效力地位等，都有了明確的法律規(guī)定，使這項制度成為完整的法定的制度。當(dāng)然，在一項制度中還含有若干細(xì)節(jié)問題或者具體的操作事項，這些都是這項制度的具體化或補充，而不應(yīng)違反這項制度的基本法律規(guī)范。
5.土地管理體制土地管理法中規(guī)定，國務(wù)院土地行政管理主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作。這項法律規(guī)定是土地管理體制的基本規(guī)定，在這項規(guī)定中表明，土地管理應(yīng)當(dāng)堅持集中統(tǒng)一的原則，而對集中統(tǒng)一又不應(yīng)簡單理解為所有的土地管理事務(wù)全由一個部門包攬，而應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定由各個有關(guān)部門分別辦理。比如，森林法規(guī)定國家所有和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以土地方人民政府登記造冊，發(fā)放證書，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)；同時還規(guī)定國務(wù)院可以授權(quán)國務(wù)院林業(yè)主管部門對特定的林地登記造冊，發(fā)放證書。又比如，漁業(yè)法規(guī)定用于養(yǎng)殖業(yè)的水面、灘涂，由縣級以土地方人民政府核發(fā)養(yǎng)殖使用證，確認(rèn)使用權(quán)。從上述規(guī)定中可以看出，在地方上都是由縣級以上的人民政府發(fā)證，但辦理這項事務(wù)的又分別為林業(yè)主管部門和漁業(yè)行政主管部門，分工辦理，統(tǒng)一于政府。在土地管理體制中還需要說明的，就是涉及土地管理的會有幾個部門，而只應(yīng)有一個被確定為是土地行政主管部門，并且由這個部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)土地的管理和監(jiān)督工作，其職責(zé)由法律確定或者由國務(wù)院規(guī)定，比如，土地利用總體規(guī)劃的編制、土地用途類別的轉(zhuǎn)換、耕地的動態(tài)平衡等，都應(yīng)當(dāng)由土地行政主管部門依法統(tǒng)一負(fù)責(zé)。至于土地管理法中規(guī)定，縣級以土地方人民政府土地行政主管部門的職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定，那也要作兩方面的理解，一是國務(wù)院的規(guī)定要依法作出，這是肯定的；二是法律已作出多項有關(guān)規(guī)定，這是必須執(zhí)行的，國務(wù)院可以在已有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上作出新的或補充性的規(guī)定，而不是作出相沖突的規(guī)定。
四、土地權(quán)屬
土地是大自然無償?shù)刭浻枞祟惖模祟悇t是根據(jù)其特殊的功能和自身的需要，投入了人力、物力、財力，開發(fā)利用，從而在土地上形成了一系列的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，就連未利用的土地也受到了直接影響，列入了這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的范圍。所以。土地管理法對土地上的財產(chǎn)權(quán)利，權(quán)利的歸屬，國家對這種財產(chǎn)權(quán)利的管理等，都作出了有關(guān)的規(guī)定，并且其中有些規(guī)定在法律上是有突破意義的。
1.土地所有權(quán)土地所有權(quán)是由土地所有制決定的，也就是土地所有權(quán)是土地所有制在法律上的表現(xiàn)。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，從而在土地所有權(quán)方面，確立了國有土地和農(nóng)民集體所有的土地這兩種所有權(quán)。
土地所有權(quán)的一個特點是具有排他性，也就是同一塊土地上只能有一個所有權(quán)存在，而不能同時存在兩個以上的所有權(quán)，因此，土地管理法首先規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國家所有；同時又緊接著規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。這樣的規(guī)定，可以涵蓋所有的城鄉(xiāng)土地，在一塊土地上只能有一種土地所有權(quán)，排除了確認(rèn)土地所有權(quán)時可能出現(xiàn)遺漏、重疊或交叉。關(guān)于城市市區(qū)這個概念，應(yīng)作專門的界定，不能用行政區(qū)劃來代替，尤其是在一些城市中將郊區(qū)縣改稱為區(qū)，就難以將這個新改名的縣的農(nóng)民集體所有的土地都改為國有土地。
關(guān)于土地所有權(quán)的確認(rèn)，國有土地的所有權(quán)只能由國家統(tǒng)一行使，具有性和統(tǒng)一性，國家以外的任何社會團體和個人都不得作為國有土地的所有權(quán)人。農(nóng)民集體所有的土地，土地管理法明確規(guī)定由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。這種由法律來確定的土地所有權(quán)是一種完整的、全面的財產(chǎn)權(quán)利，它并不是一個抽象的概念，而是具體地表現(xiàn)為占有、使用、收益、處分等四種權(quán)能。
在新的土地管理法中，對土地所有權(quán)作出規(guī)定時，還有兩項規(guī)定是重要的，一項是明確由國務(wù)院代表國家行使國家所有土地的所有權(quán)；另一項是明確了農(nóng)民集體所有的土地由誰來行使其所有權(quán)的問題，土地管理法規(guī)定，依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。屬于村內(nèi)的農(nóng)民集體分別所有的（實際上是以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)延續(xù)存在的）由村內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理，還有一層就是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的，則由這一級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。這兩項規(guī)定的積極作用在于可以有效地維護土地所有者的合法權(quán)益，并且這樣規(guī)定是可以操作的，符合實際情況。
2.土地使用權(quán)土地使用權(quán)是指土地使用者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對所使用的土地有占有、使用和收益的權(quán)利。這種權(quán)利的產(chǎn)生是以土地具有使用價值為基礎(chǔ)，同時又具有某些商品屬性。在法律上是以憲法中有關(guān)土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓為根據(jù)的。
在土地管理法中，對土地使用權(quán)作出了多項規(guī)定，主要的有：一是，明確規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，這樣就使土地使用權(quán)從土地所有權(quán)中相對地分離出來，是一項獨立的權(quán)利，當(dāng)然，從其根源上說，土地使用權(quán)仍然是土地所有權(quán)的內(nèi)容之一。
二是，明確規(guī)定國家依法實行國有土地有償使用制度；國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。這些法律規(guī)定表明，土地使用權(quán)可以有償取得，單位和個人都可以取得土地使用權(quán)；土地使用權(quán)的取得必須具有合法性，非法使用土地不能形成土地使用權(quán)。
三是，明確規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)；單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。這些法律規(guī)定使土地使用權(quán)依法得到確認(rèn)，使用者憑借合法的依據(jù)，占有與使用土地，在這里占有與使用是一致的，占有是使用的前提，使用是占有的目的。
四是，明確規(guī)定依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。這項法律規(guī)定表明，依法取得的土地使用權(quán)是一項可以獨立存在的權(quán)利，它可以與所有權(quán)一樣受到法律的保護，至于保護的內(nèi)容則根據(jù)依法取得權(quán)利的內(nèi)容決定。
3.土地承包經(jīng)營權(quán)土地承包經(jīng)營形式是在我國農(nóng)村改革中創(chuàng)立的，在適應(yīng)中國的實際情況，調(diào)動農(nóng)民的積極性，推進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展等方面顯示出巨大的威力。這種承包經(jīng)營關(guān)系反映在法律上，就產(chǎn)生了土地承包經(jīng)營權(quán)這個特定的概念。民法通則規(guī)定，公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護；承包雙方的權(quán)利和義務(wù)依照法律由承包合同規(guī)定。新的土地管理法總結(jié)了近十幾年在土地承包經(jīng)營方面的經(jīng)驗，吸收了人民群眾要求穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系、切實保護雙方合法權(quán)益的意見，增加了有關(guān)土地承包經(jīng)營的法律規(guī)范、使之趨于完善并增強可操作性。
土地管理法中對土地承包經(jīng)營按三種情況作出規(guī)定，即：一是，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營。這種情況的土地承包經(jīng)營，法定期限為三十年，在這個期限內(nèi)要對承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)過法定的程序。
二是，國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營。
三是，農(nóng)民集體所有的土地可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營。對于這種情況的承包經(jīng)營，必須經(jīng)法律規(guī)定的特定的程序決定。
土地管理法對上述三種承包經(jīng)營情況作出規(guī)定時，它們的共同原則與具體要求為：第一，土地承包經(jīng)營權(quán)是在土地公有制的基礎(chǔ)上確立的，它是依賴于國家、集體土地所有權(quán)的一種權(quán)利；第二，土地承包經(jīng)營行使權(quán)利的范圍只限于是從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，承包者無權(quán)超出這個范圍使用土地；第三，承包經(jīng)營土地，發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)，在承包的三種情況中，除由本集體經(jīng)濟組織的成員的承包期限由法律規(guī)定外，其余兩種的則由承包合同約定；第四，承包經(jīng)營土地者有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)；第五，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)并不是簡單地按市場原則有償?shù)厥褂猛恋?，而是包含著集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶雙層經(jīng)營的因素，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有土地使用權(quán)；第六，土地承包經(jīng)營權(quán)是一項獨立的權(quán)利，在依法取得后，承包者就有在承包經(jīng)營的土地上依法占有、使用、收益的權(quán)利，這些合法的權(quán)益受法律的保護。
五、土地用途管制制度的實施
土地管理法確立了土地用途管制制度，同時又對這項制度的實施作出了多項法律規(guī)定，主要集中在土地利用總體規(guī)劃等方面，應(yīng)當(dāng)較為細(xì)致地了解其要點，尤其要理清其中的相互關(guān)系。
1.土地利用總體規(guī)劃的體系與編制在土地管理法中，實行土地用途管制是以土地利用總體規(guī)劃為根據(jù)的，所以土地利用總體規(guī)劃的體系與編制十分重要，在這部法律中作出的主要規(guī)定有：一是，規(guī)劃的體系。土地管理法要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織編制土地利用總體規(guī)劃，這實際上就是按行政管理的體制來編制規(guī)劃，規(guī)劃的區(qū)域由行政區(qū)劃決定；按我國當(dāng)前的體制計算，就要編制全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級的土地利用總體規(guī)劃。在不同級別之間，土地管理法又明確規(guī)定，下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制，這樣上一級規(guī)劃對下一級規(guī)劃進(jìn)行控制，下一級規(guī)劃體現(xiàn)上一級規(guī)劃的要求，各級之間可以做到協(xié)調(diào)、銜接。
二是，編制規(guī)劃的依據(jù)。編制土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)是，認(rèn)真體現(xiàn)有關(guān)土地的基本國策，協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟和社會需要等方面的用地矛盾，合理配置土地資源，對土地開發(fā)利用進(jìn)行總體上的布局，相應(yīng)地確定具體地塊。正是由于土地利用總體規(guī)劃承擔(dān)上述任務(wù)，因而土地管理法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，編制土地利用總體規(guī)劃。這樣的規(guī)定，就是確定了編制土地規(guī)劃的法定的依據(jù)，明確了在編制土地規(guī)劃時與其他重要方面的基本關(guān)系，避免主觀隨意性。
三是，編制規(guī)劃的原則。為了保證土地利用總體規(guī)劃的正確編制，土地管理法規(guī)定了明確的編制原則，要求嚴(yán)格地保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地，統(tǒng)籌安排各類用地，保障土地的可持續(xù)利用，占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡等。
四是，規(guī)劃的可操作性。主要是對縣級規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃作出了特定的要求，規(guī)定縣級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，明確土地用途。因為縣級規(guī)劃是基層規(guī)劃，確定縣內(nèi)不同地區(qū)的土地利用方向。運用土地利用分區(qū)的辦法控制各類用地的布局和土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整，作為土地用途管制的依據(jù)，這樣就可以有效地進(jìn)行管理。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，不但要求劃分土地利用區(qū)，而且規(guī)定要根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。這是一項很重要的規(guī)定，它使土地利用總體規(guī)劃具有確定性、可操作性，能落到實處，便于社會公眾監(jiān)督，防止利用規(guī)劃的不確定性而行私作弊；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中土地用途落實到地塊，還使上級規(guī)劃的數(shù)量控制、土地使用方向的控制，能夠有效地實現(xiàn)，真正發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的實際控制作用。實行地塊控制，這是在審議修改土地管理法修訂草案時新增的內(nèi)容，它既反映了實踐中行之有效的經(jīng)驗，又表明了使土地利用總體規(guī)劃變得強而有力的立法意圖，竭力防止“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”的現(xiàn)象，因為這種現(xiàn)象不僅僅是一個方法問題，而是會直接影響土地用途管制制度能否真正實施的大問題，所以要消除雖然有了規(guī)劃，但是難作實際控制的弊端。當(dāng)然，這種弊端并不是實行地塊控制就能完全消除，但是它是一項必不可少的有力措施，而且在法律上作出了明確規(guī)定，就是必須依法執(zhí)行的。
五是，規(guī)劃的審批。在新的土地管理法中作了嚴(yán)密的規(guī)定，總的精神是審批權(quán)集中于國務(wù)院和省級人民政府，同時又作出了可以操作的安排。具體的內(nèi)容為：省一級的、省會城市的、人口一百萬以上城市的和國務(wù)院指定城市的土地利用總體規(guī)劃由國務(wù)院批準(zhǔn)；除上述四種情況外，其他的土地利用總體規(guī)劃由省級人民政府審批；法律又專門規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃由省級人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)，這樣使數(shù)量很大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的審批以授權(quán)的辦法適當(dāng)分散，但審批權(quán)還是集中的，只是便于實施并有利于保證審批質(zhì)量。
2.土地利用年度計劃土地利用年度計劃是獨立編制的分階段實施土地利用總體規(guī)劃的一種安排，因此，它是按年編制的體現(xiàn)年度的特點，用于控制當(dāng)年土地利用的一種法定的文件。土地管理法對它的有關(guān)事項作出了規(guī)定，主要為：（1）土地利用年度計劃，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實際狀況編制；（2）編制審批程序與土地利用總體規(guī)劃的相同，這樣規(guī)定就是要使兩者緊密銜接，土地利用年度計劃緊扣總體規(guī)劃；（3）土地利用年度計劃是有權(quán)威的，一經(jīng)審批下達(dá)就必須嚴(yán)格執(zhí)行，作為具體建設(shè)項目用地審批的依據(jù)；（4）省級人民政府要向同級人大報告土地利用年度計劃的執(zhí)行情況，接受同級人大的監(jiān)督，這項報告是由法律具體確定的，其具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與土地利用年度計劃相對應(yīng)。
3.土地利用總體規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系土地管理法不但對土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行了規(guī)范，而且還涉及到了它與其他一些相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。主要是：土地利用總規(guī)劃以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)進(jìn)行編制。后者是前者的基礎(chǔ)；城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，所以這樣規(guī)定，因為從空間范圍看，土地利用總體規(guī)劃是復(fù)蓋所有的土地，合理組織開發(fā)利用整個土地的，而城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃，只是土地利用規(guī)劃的一部分，從土地利用而言是整體與局部的關(guān)系，當(dāng)然，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集體規(guī)劃區(qū)內(nèi)，用地的布局、規(guī)模和用地選擇又應(yīng)符合這些規(guī)劃的要求，適應(yīng)專項規(guī)劃的安排，對此，土地管理法中作出了有關(guān)的規(guī)定；江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，這又是從土地利用來說，要處理好整體與局部的關(guān)系，但從專項規(guī)劃而言，又有一個橫向互補的關(guān)系，所以土地管理法規(guī)定，在一些特定的區(qū)域內(nèi)，土地利用應(yīng)當(dāng)符合江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和輸水的要求。
4.土地利用總體規(guī)劃的修改對于修改程序，在土地管理法中作了嚴(yán)格的規(guī)定，目的在于維護土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性與穩(wěn)定性，防止利用修改程序否定整個規(guī)劃或者篡改規(guī)劃的內(nèi)容。有關(guān)修改的基本原則為：經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。對于一些原來由國務(wù)院或者由省級人民政府批準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，仍需根據(jù)原批準(zhǔn)機關(guān)所出具的文件才能修改。除了這樣的法定程序外，并無例外的規(guī)定。
5.關(guān)于土地統(tǒng)計實行土地用途管制制度，編制土地利用總體規(guī)劃，都需要有真實、準(zhǔn)確、全面的土地統(tǒng)計數(shù)據(jù)為依據(jù)，因此在土地管理法中對土地統(tǒng)計作出明確的規(guī)范，首先是在法律上確定國家建立土地統(tǒng)計制度；第二是規(guī)定由縣級以上人民政府土地行政主管部門和同級統(tǒng)計部門共同制定統(tǒng)計調(diào)查方案，依法進(jìn)行土地統(tǒng)計；第三是定期發(fā)布統(tǒng)計資料，土地和統(tǒng)計兩個部門共同發(fā)布的土地面積統(tǒng)計資料是編制土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)；第四是土地所有者或者使用者提供土地資料不得虛報、瞞報、拒報、遲報，這些都是為了保證正確地把握土地利用情況，以利于對土地資源進(jìn)行嚴(yán)密的分析、評價與決策。
六、耕地保護的法律措施
耕地保護是新的土地管理法的突出內(nèi)容，也是這部法律的核心所在，所以專列一章，確立了一系列的對耕地實行嚴(yán)格保護的法律規(guī)范，其中主要的有：1.國家保護耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。這和在這部法律的總則中所確立的切實保護耕地是基本國策，對耕地實行特殊保護的規(guī)定是完全一致的，將保護耕地提高到了中華民族生存和整個社會穩(wěn)定的高度來對待。
2.國家實行占用耕地補償制度。一是占用耕地的要“占多少，墾多少”，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，就應(yīng)當(dāng)繳納耕地開墾費；二是以省為單位，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。對于這種占用耕地必須補償，保持平衡的制度，有的人有不同的認(rèn)識，擔(dān)心它難以實現(xiàn)，經(jīng)過有關(guān)部門的細(xì)致測算，認(rèn)為它是可行的，除了新墾一部分土地外，更重要的是在現(xiàn)有的土地中，尚有較大的潛力可挖。對此，還要考慮到當(dāng)前不合理占用耕地、浪費耕地問題較為嚴(yán)重的情況下，必須以強有力的法律措施保護耕地，實行占補平衡，將占用耕地的補償制度確立為法定的制度，成為新土地管理法有特點的重要內(nèi)容之一。
3.國家實行基本農(nóng)田保護制度。基本農(nóng)田是為了保證主要農(nóng)產(chǎn)品基本需求而劃定并嚴(yán)加保護的耕作區(qū)域，土地管理法對基本農(nóng)田的劃定范圍作了具體規(guī)定是有重要作用的，可以使應(yīng)該保護的農(nóng)田劃入進(jìn)來，防止該劃入的不劃入，不該劃入的而形式上劃入充當(dāng)其數(shù)。為了能準(zhǔn)確地劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，土地管理法還規(guī)定，基本農(nóng)田保護區(qū)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進(jìn)行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地部門會同農(nóng)業(yè)部門組織實施。同時。為了從數(shù)量上有必要的控制和基本的保證，還規(guī)定以省為單位劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上，也就是不能少于百分之八十，但可多于。
4.保護耕地的必要措施?；蛘哒f是為了嚴(yán)格地保護耕地，土地管理法有針對性地作出了若干特別規(guī)定，包括：應(yīng)當(dāng)采取措施，改良土壤，提高土地肥力；節(jié)約使用土地，能利用荒地、劣地的，不得占用耕地、好地；禁止破壞耕地，防止土地荒漠化、水土流失、鹽漬化、污染土地等；禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，對已閑置、荒蕪的耕地采取嚴(yán)厲的措施；鼓勵合理地開發(fā)未利用土地；鼓勵土地整理，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地；對因挖損、塌陷、壓占等使土地遭到破壞的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)墾，優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。這些規(guī)定是將實踐中證明了的有效措施上升為法律，以更有力地保護耕地，對一些破壞、浪費土地的行為列為法律禁止的事項，加大了保護耕地的力度。
七、關(guān)于建設(shè)用地的管理
對于建設(shè)用地，在土地管理法中作出了明確的界定，就是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。這樣的界定有利于考慮建設(shè)所需要的土地，也有利于控制建設(shè)用地，加強管理，因此在土地管理法中確立了下列幾方面的規(guī)范：1.建設(shè)用地的取得主要區(qū)分三種情況，第一種是任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，這樣可以有計劃供應(yīng)建設(shè)用地，同時可以控制集體所有的土地自行流入市場；第二種情況為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用本集體農(nóng)民所有的土地興辦企業(yè)、安排村民的宅基地，則可經(jīng)依法批準(zhǔn)后直接使用，不需要將集體所有的土地由國家征用后再用；第三種情況為，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地，如果是經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地，也不要求由國家征用后再用。后面兩種情況反映了集體所有制土地的特點，但是也要受到嚴(yán)格的管理，而不是可以自行地使用這些土地作為建設(shè)用地。
2.農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地這是土地管理中一個極為重要的環(huán)節(jié)，新的土地管理法對此作出規(guī)定，集中了審批的權(quán)力，有了明確而嚴(yán)格的界限。它的要點在于：一是，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須經(jīng)過依法審批，否則就是非法占用土地；這種農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是國家控制土地利用的結(jié)構(gòu)，保護農(nóng)用地的必要手段，應(yīng)當(dāng)相對集中地來使用，以求達(dá)到控制的目的。
二是，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批權(quán)集中于國務(wù)院和省級人民政府，但省級人民政府可以依法作一定的授權(quán)，這種授權(quán)是與土地利用總體規(guī)劃的授權(quán)審批相聯(lián)系的。
三是，農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，也就是在土地利用總體規(guī)劃中，將會有一些農(nóng)用地被列入建設(shè)用地的范圍內(nèi)，這些農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用手續(xù)并不是一次統(tǒng)一辦理，而是根據(jù)實際需要在土地利用年度計劃中分批分次的安排，并由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)批準(zhǔn)，這樣，在規(guī)劃中劃定的用途與農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用是一致的，并且由同一個層次的審批機關(guān)批準(zhǔn)，工作上也可以銜接。
四是，在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)；具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)，這實際上是對已辦理過轉(zhuǎn)用手續(xù)的建設(shè)用地按項目進(jìn)行具體分配，實行分級管理，審查各個項目的用地是否合理、合法。
五是，除了國務(wù)院批準(zhǔn)的和已由土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地外，其他的各種農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的事項，也就是建設(shè)項目占用土地，涉及到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，審批權(quán)集中到省、自治區(qū)、直轄市人民政府。這樣，可以防止一些機關(guān)、單位濫用權(quán)力，涉足農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用，造成土地管理中的混亂，當(dāng)然，也是保護農(nóng)用地的一項有力舉措。
3.土地征用在土地管理法的總則中即確定，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。按照這項法律規(guī)定，征用土地是國家的行為，是在社會主義公有制的基礎(chǔ)上土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，并不是土地的買賣，征用土地的對象只限于是集體所有的土地，已經(jīng)屬于國家所有的土地則不存在征用問題。
土地管理法對征用土地作出了一系列的規(guī)定，并且有多項是在這次修改時新增加的，主要內(nèi)容為：（1）征用土地的審批權(quán)。在新的土地管理法中，這項權(quán)力集中于國務(wù)院和省級人民政府，改變了土地征用權(quán)分散行使的現(xiàn)象，也注意糾正分散行使引致的弊端。國務(wù)院和省的權(quán)限劃分有明確的界限。
（2）征用農(nóng)用地的。必須先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，如果中央和省兩級已依法批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，則可同時辦理征地審批手續(xù)，這里表明，轉(zhuǎn)用是征用的前提條件，如果農(nóng)用地不被轉(zhuǎn)用，則國家無須征用農(nóng)民集體的土地。
（3）國家征用土地由縣級以上地方人民政府組織實施。國家征用土地是以國家的力量來實現(xiàn)土地所有權(quán)的依法轉(zhuǎn)移，因此只有法定的政府機關(guān)才能行使這項權(quán)力，非法定的機關(guān)和單位是無權(quán)這樣做，比如縣級以土地方人民政府之外的政府機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位，都不是征用土地的法定的組織實施者。否則，就是違法的，就會是擾亂了國家征用土地的秩序。
（4）征用土地給予經(jīng)濟補償。土地管理法明確規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。這項規(guī)定和有關(guān)征用土地補償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定表明，這種補償是由國家確定了標(biāo)準(zhǔn)的一種經(jīng)濟補償，并不是國家向農(nóng)民買地的“市場價格”，價格是商品交換的產(chǎn)物，而在土地管理法中還沒有將征用土地視同為商品交換，即土地買賣。新的土地管理法中的征用補償標(biāo)準(zhǔn)比原有的規(guī)定有了提高，內(nèi)容也較為完善，并且規(guī)定了國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，這樣，更為靈活一些，也有利于從實際出發(fā)考慮征地的經(jīng)濟補償，當(dāng)然，這是法律的授權(quán)，與前面所定標(biāo)準(zhǔn)并不矛盾。
（5）征地程序和農(nóng)民利益保護。土地管理法在這方面都作出了新的規(guī)定，反映了現(xiàn)實的需要和群眾的愿望，首先規(guī)定，有關(guān)的地方政府應(yīng)當(dāng)公告征地補償安置方案，聽取被征地的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，防止土地被征用而種地的農(nóng)民還不知道的不正?，F(xiàn)象；第二是規(guī)定，征用土地的補償費用收支狀況要公布，接受監(jiān)督，這是關(guān)系到農(nóng)民切身利益的大事，法律作了規(guī)定，直接保護了農(nóng)民利益；第三是明確規(guī)定，禁止侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用，這是一項有針對性的制止侵犯農(nóng)民利益的規(guī)定；第四，政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，并不是征了地給了補償費之后就可以撒手不管了，而是從法律上就有責(zé)任支持被征用了土地的農(nóng)民。
4.建設(shè)用地的取得方式和使用新的土地管理法從中國國情出發(fā)，體現(xiàn)用途管制制度的基本要求，加強對建設(shè)用地的管理，確立了一系列有關(guān)的法律規(guī)范，目的就是在這個領(lǐng)域中建立嚴(yán)格的法律秩序，必須有規(guī)范地取得建設(shè)用地并規(guī)范地使用。主要要點為：需要使用國有建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依法申請并經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)；建設(shè)單位使用國有土地，取得的方式主要為有償使用，但在特定的情況下可以用劃撥方式，其必要條件是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，為了公共利益的需要；國有建設(shè)用地必須按已約定的或規(guī)定的用途使用，不得擅自改變；臨時使用土地應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，一般不超過二年；在出現(xiàn)法定的情形時，可以收回國有土地使用權(quán)。
5.鄉(xiāng)村建設(shè)用地這是指鄉(xiāng)村中的集體以及個人因建設(shè)需要而使用土地，它是建設(shè)用地的一個組成部分，但所使用的為集體所有的土地，雖然情況不同，仍然需要依法管理，新的土地管理法對下列重要事項作出規(guī)定是必要的：一是，鄉(xiāng)村建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，由農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的必須經(jīng)過依法審批，決不能認(rèn)為是集體的土地就可以隨意使用，放松管理；二是，舉辦企業(yè)、興建公共設(shè)施、興辦公益事業(yè)使用土地，都要依法申請并經(jīng)過批準(zhǔn)，并且專門規(guī)定，涉及占用農(nóng)用地的，要依法辦理轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)；三是，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，這是一項重要的規(guī)則，適用于所有的農(nóng)村，只有這樣才能保護農(nóng)民的合法利益，防止濫用權(quán)勢搶占土地；至于占地標(biāo)準(zhǔn)，以省為單位規(guī)定；所指的村民，只應(yīng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，并不是原來所指的含混的“農(nóng)村居民”；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，就不應(yīng)再享有被分配宅基地的權(quán)利，因為這種權(quán)利僅能享有一次。
6.集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的特別規(guī)定這是指土地管理法第六十三條所作的規(guī)定，即農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。所以這樣規(guī)定，一是考慮已經(jīng)存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量地合法地使用土地的情況；二是考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合乎情理的發(fā)展變化的需要。當(dāng)然，從法律上是支持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但是也要防止利用這項特別規(guī)定進(jìn)行集體土地使用權(quán)的不正常轉(zhuǎn)移。
八、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任
在土地管理法中新設(shè)監(jiān)督檢查一章與修改充實了法律責(zé)任一章，目的就在于加強執(zhí)法，保證法律的實施，強化對土地違法行為的制裁力度，違法者必須受到懲罰。這部法律的前五章，確立了土地管理的法律原則與行為規(guī)范，這些原則與規(guī)范要得到切實的遵守，必須以國家強制力作為后盾，使認(rèn)真遵守執(zhí)行的將受到保護，恣意違反的將受到懲處。
有關(guān)監(jiān)督檢查的規(guī)定，明確了縣級以上人民政府土地行政主管部門的監(jiān)督檢查職責(zé)，履行其職責(zé)時有權(quán)采取的措施，被檢查單位或者個人應(yīng)有的義務(wù)，監(jiān)督檢查部門必須盡職盡責(zé)做到的事項。建立這樣的監(jiān)督檢查制度是建立土地管理法律秩序的必要保證之一，要堅持將土地管理納入法制的軌道，但又不會是自發(fā)地形成這個軌道及進(jìn)入這個軌道，而要經(jīng)過艱苦的工作與嚴(yán)肅的執(zhí)行制度，經(jīng)常的與違反土地管理法律、法規(guī)的行為作斗爭，所以，監(jiān)督檢查這一章的內(nèi)容是重要的，立法機關(guān)在審議修改時增列了這一章，得到了各方面的贊成并順利地被確認(rèn)。
關(guān)于法律責(zé)任一章，與整個法律所作的修改一樣，有了很多的修改，首要要點是加大了對土地違法行為處罰力度，強化了保護耕地的法律措施，保障調(diào)整土地關(guān)系的各項法律規(guī)定得以貫徹實施，維護國家統(tǒng)一集中管理土地的職能，維護人民群眾的合法權(quán)益不受侵犯。在法律責(zé)任中，對買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，都規(guī)定給予嚴(yán)厲的處罰；對破壞耕地、違法侵占耕地的行為，都要追究法律責(zé)任，包括追究刑事責(zé)任；對未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的行為，決不姑息遷就，而是嚴(yán)厲地加以懲處，不讓非法占地者逃避法律責(zé)任；對無權(quán)批地、越權(quán)批地、不按規(guī)劃批地、違反法定程序批地的，批準(zhǔn)文件無效，追究直接責(zé)任人的法律責(zé)任；對違法侵害農(nóng)民利益的行為、損害國家利益的行為，都要受到制裁；對土地管理部門工作人員的違法行為也規(guī)定了法律責(zé)任。所有這些，都是由新的土地管理法的立法宗旨所決定的，成為我國土地法律制度必不可少的一部分，在掌握整部法律內(nèi)容時，應(yīng)當(dāng)重視這部分的內(nèi)容，具體地研究有關(guān)條文。