第七十三條 買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門沒收違法所得；對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設施；可以并處罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
「釋義」 本條是對買賣和以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地行為的處罰規(guī)定。
一、本條規(guī)定的買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的違法行為，依據(jù)其非法轉(zhuǎn)讓的土地權(quán)利內(nèi)容的不同，概括起來，主要表現(xiàn)為以下三種情況：1.買賣、非法轉(zhuǎn)讓國有土地、農(nóng)民集體所有土地所有權(quán)的行為。根據(jù)我國憲法和本法第二條的規(guī)定，國家實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制；除土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓以外，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。根據(jù)本法第二章關(guān)于土地的所有權(quán)和使用權(quán)的規(guī)定，我國的土地所有權(quán)依法由國家或農(nóng)民集體所有。因此，任何單位或者個人，只能依法取得土地的使用權(quán)，而不得對其使用的土地進行買賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)。
2.非法轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)的行為。城市房地產(chǎn)管理法對國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓作出了具體的規(guī)定。轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，是指土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈與等。為了維護土地市場秩序和國家利益，城市房地產(chǎn)管理法、城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例等法律、法規(guī)規(guī)定，以下情況土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，違法轉(zhuǎn)讓的，即構(gòu)成本法規(guī)定的非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為。具體講，以出讓方式取得的土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的情況包括：（1）未按照出讓合同的約定支付全部土地使用權(quán)出讓金，并取得土地使用權(quán)證書的；（2）司法機關(guān)和行政機關(guān)依法裁定、決定查封或者以其他形式限制房地產(chǎn)權(quán)利的；（3）依法收回土地使用權(quán)的；（4）共有房地產(chǎn)，未經(jīng)其他共有人書面同意的；（5）未按照土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的；（6）土地權(quán)屬有爭議的；（7）未依法登記，領取權(quán)屬證書的；（8）有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的禁止轉(zhuǎn)讓的其他情形。以劃撥方式取得的土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的情況包括：（1）轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，未按照國務院的規(guī)定報有批準權(quán)的人民政府批準的；（2）有批準權(quán)的人民政府根據(jù)國務院的規(guī)定，決定可以不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，但轉(zhuǎn)讓方未按照國務院規(guī)定將轉(zhuǎn)讓的房地產(chǎn)所獲得的收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理的。
3.非法轉(zhuǎn)讓農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)的行為，系指違反本法第六十三條的規(guī)定，轉(zhuǎn)讓農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)用于非農(nóng)業(yè)建設的行為。
二、對本條規(guī)定的違法行為的處罰措施，主要有以下幾種：1.對違法行為人處以沒收其違法所得的處罰。這里的違法所得，是指買賣或者非法轉(zhuǎn)讓土地時所獲得的全部價款。但不包括土地本身，即不包含沒收土地。根據(jù)本條規(guī)定，沒收違法所得的處罰決定，由縣級以上人民政府土地行政主管部門作出。該處罰的相對人，是在買賣或者非法轉(zhuǎn)讓土地的活動中，取得違法所得的當事人。對沒有違法所得的，不適用該處罰措施。
2.對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設施。這是對在非法取得的土地上新建建筑物行為的處罰規(guī)定。這項處罰措施是針對非法轉(zhuǎn)讓的土地的受讓方作出的，取得非法轉(zhuǎn)讓的土地，往往是從事某項建設活動，其建設活動根據(jù)本條的規(guī)定是違法的，但對其在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建設的建筑物或者其他設施，應當根據(jù)有關(guān)土地利用總體規(guī)劃的要求，分別情況處理：（1）對于違反土地利用總體規(guī)劃新建的建筑物和其他設施，應當予以拆除。由有關(guān)土地行政主管部門對其作出限期拆除，恢復土地原狀的處罰決定，即確定一定的期限，要求違法者在規(guī)定的期限內(nèi)拆除違法建筑物和其他設施，并保證在該期限內(nèi)將占用的土地恢復原狀。要求違法者拆除違法建筑的目的，是要將違法占用的土地恢復到被占用前的狀態(tài)。（2）符合土地利用總體規(guī)劃要求的，可以不拆除，由土地行政主管部門予以沒收。
3.罰款。根據(jù)本條的規(guī)定，土地行政主管部門在對非法轉(zhuǎn)讓土地的雙方當事人分別作出前述處罰決定的同時，可以作出并處罰款的決定。是否并處罰款，由土地行政主管部門根據(jù)具體案件的情節(jié)決定。例如，非法轉(zhuǎn)讓土地的行為沒有違法所得時，為了達到對違法者的教育、懲戒作用，可以決定給予其罰款的處罰?；蛘撸瑢`法行為具體情節(jié)較為嚴重等，也可以作出并處罰款的決定。
4.行政處分。此項處罰，是針對違法者為單位的情況作出的規(guī)定。對單位違法，在依據(jù)本條規(guī)定作出有關(guān)行政處罰的同時，還應當對該單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員由其所在單位或者其上級主管部門，或者由行政監(jiān)察部門依法給予行政處分。
5.刑事處罰。本條規(guī)定，買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，構(gòu)成犯罪的，應當依法追究刑事責任。我國刑法第二百二十八條規(guī)定，以牟利為目的，違反土地管理法規(guī)，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)，情節(jié)嚴重的，構(gòu)成犯罪。根據(jù)這一規(guī)定，非法轉(zhuǎn)讓土地的違法行為構(gòu)成犯罪，必須符合以下條件：（1）主觀方面是出于故意，并以牟利為目的，即，以獲取經(jīng)濟上的利益為目的。
（2）犯罪主體既可以是企業(yè)、事業(yè)單位，也可以是個人。
（3）客觀上必須是實施了倒賣、非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為。對于買賣、非法轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)的，刑法并未作出明確規(guī)定，由于使用權(quán)基于所有權(quán)而產(chǎn)生，從非法轉(zhuǎn)讓土地的實質(zhì)上看，非法轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，其使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移，也應當構(gòu)成本罪。
（4）行為的危害后果情節(jié)嚴重。根據(jù)刑法的有關(guān)規(guī)定，情節(jié)顯著輕微的，不構(gòu)成犯罪。所謂“情節(jié)嚴重的”，主要是指非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地面積、數(shù)量大；非法轉(zhuǎn)讓的所得巨大或者因非法轉(zhuǎn)讓使土地－尤其是耕地受到嚴重破壞，造成其他惡劣影響的等。根據(jù)刑法第二百二十八條的規(guī)定，對犯罪視情節(jié)分兩檔適用具體的刑罰：（1）情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)價額百分之五以上百分之二十以下罰金。罰金的數(shù)額，以非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的價額為計算依據(jù)。（2）情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)價額百分之五以上百分之二十以下罰金。對單位犯罪的，對單位判處罰金，并對單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員判處該條規(guī)定的刑罰。
第七十四條 違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
「釋義」 本條是對破壞耕地種植條件和造成土地荒漠化、鹽漬化行為的處罰規(guī)定。
一、適用本條規(guī)定的行為包括以下兩類。
1.非法占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等破壞種植條件的行為。這類行為大致可分為兩種情況：一是占用耕地的行為，包括占用耕地建窯、建墳、建房；二是毀壞耕地的行為，包括在耕地上挖砂、采石、采礦、取土等。這兩類行為都會造成破壞耕地的種植條件的后果。例如，農(nóng)村許多地方為局部的、眼前的一些利益所驅(qū)動，出現(xiàn)了大量小磚窯、小煤窯等，占用和破壞了大量良田。其中，有的以其占用的耕地的土壤直接作為原料大量挖取，用于燒磚、燒瓷?；蛘咴诟厣洗罅客谏?、采石、采礦、取土用來出售。這些行為嚴重破壞了耕地，構(gòu)成對寶貴的耕地資源的一大威脅。為了切實保護耕地，本法第三十六條作出了明確的規(guī)定：禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。根據(jù)這一條的規(guī)定，任何單位和個人，只要實施了在耕地上建窯、建墳的行為、即構(gòu)成違法行為。在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等行為，客觀上都會導致占用耕地或者毀壞耕地，破壞種植條件，但并不都是違法行為。例如，耕地經(jīng)征用程序轉(zhuǎn)為國有土地后，使用者依法占用土地建房的。再如，根據(jù)防洪法第四十五條的規(guī)定、防汛指揮機構(gòu)在緊急防汛期內(nèi)，根據(jù)防汛抗洪的需要，有權(quán)在其管轄范圍內(nèi)，決定采取取土占地及其他必要的緊急措施的。由于這一類活動對土地，尤其是耕地破壞較為嚴重，屬于應當嚴格限制的行為。依據(jù)本法及其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，這類活動必須依法經(jīng)批準后才能進行；未經(jīng)批準或者騙取批準，擅自從事這類活動，使種植條件受到破壞的，即是本條規(guī)定的擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土的違法行為。
2. 因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的行為。我國人口眾多，人均土地，尤其是人均耕地資源很少。同時，我國又有許多土地有待進一步開發(fā)，以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者其他各項建設的需要，因此，做好土地開發(fā)工作有著重要意義。根據(jù)本法第三十八條的規(guī)定，國家鼓勵單位和個人開發(fā)未利用的土地。但是，開發(fā)未利用的土地，應當按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下進行。根據(jù)本法第三十九條的規(guī)定，開墾未利用的土地，必須經(jīng)過科學論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準后進行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。因此，以下行為，也是本條規(guī)定的違法行為，包括：開墾未利用地，未作科學論證、評估；違反土地利用總體規(guī)劃的要求未在指定的可開墾區(qū)域內(nèi)開墾；未經(jīng)依法批準，擅自開墾未利用地；毀林、毀草開墾；圍湖造田，以及可能造成土地荒漠化、鹽漬化的其他行為。此外，根據(jù)水土保持法的有關(guān)規(guī)定，國家禁止在二十五度以上陡坡地開墾耕地種植農(nóng)作物。開墾禁止開墾坡度以下，五度以上荒坡地的，必須經(jīng)縣級人民政府水行政主管部門批準。同時，對修建鐵路、公路等工程；開辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其他大中型企業(yè)；在山區(qū)、風沙區(qū)等從事上述工程或者開辦有關(guān)企業(yè)的應當編制建設項目環(huán)境影響報告書和水土保持方案。由此可見，土地開發(fā)活動應當依法進行，并且堅持科學、合理的方法，反之，土地開發(fā)不僅達不到預期的目的，還有可能適得其反，造成資源和環(huán)境的嚴重破壞。國內(nèi)外這種反面的例子很多，給人類的教訓也是深刻的。因此，本法為了引導并保障土地開發(fā)的順利進行，保護土地資源和環(huán)境，對違反土地利用總體規(guī)劃的要求開發(fā)未利用的土地而導致土地荒漠化、鹽漬化的，也規(guī)定要追究相應的法律責任。
二、行政處罰。本條規(guī)定的行政處罰措施包括以下兩種：1.由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理。所謂限期改正，根據(jù)本條規(guī)定的違法行為特點，是指責令違法者在確定的期限內(nèi)，停止違法活動，包括清除磚窯等違法建筑物、停止取土等活動，也包括停止開發(fā)、開墾土地的活動。限期治理，是指在清除磚窯等違法建筑物、停止取土等的同時，對造成耕地破壞的，采取措施，恢復土地原狀，達到耕地要求的種植條件等，或者對開發(fā)、開墾造成土地荒漠化、鹽漬化的，責令負責、組織開發(fā)的單位和個人采取補救措施或者其他必要措施，根據(jù)土地破壞的狀態(tài)和自然條件，進行整治，恢復土地原來狀態(tài)，總之，通過治理，應當使土地達到某一可以利用的條件，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜牧則牧。
2.有關(guān)土地行政主管部門在作出責令限期改正或者治理的決定的同時，依據(jù)具體情節(jié)，可以作出并處罰款的決定。
三、刑事責任。根據(jù)本條規(guī)定，上述違法行為構(gòu)成犯罪的，應當依法追究刑事責任。其中，對于非法占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的行為，情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的，應當依照刑法第三百四十二條的規(guī)定處罰，即，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。根據(jù)刑法這一條的規(guī)定，本條規(guī)定的違法行為構(gòu)成犯罪，要具備以下兩個要件：一是非法占用耕地，改作他用。二是占用耕地數(shù)量較大，并造成耕地大量毀壞的。因此，對于本條規(guī)定中，非為占用耕地的，以及占用耕地數(shù)量較小，對耕地未造成大量毀壞的，不構(gòu)成刑法第三百四十二條規(guī)定的犯罪。
關(guān)于本條規(guī)定的開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的行為是否構(gòu)成犯罪的問題，根據(jù)我國刑法規(guī)定的罪刑法定原則，開發(fā)、開墾的土地，多屬未利用地，因此，這類行為不會構(gòu)成刑法第三百四十二條規(guī)定的非法毀壞耕地罪。雖然我國刑法對開發(fā)、開墾土地造成土地破壞行為未作刑事處罰的規(guī)定，但是，這不等于這類違法行為與有關(guān)犯罪無關(guān)。根據(jù)刑法第三百九十七條的規(guī)定，國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。因此，在開發(fā)土地活動中，有關(guān)負責和組織開發(fā)的政府、部門，有關(guān)負責的工作人員在決定、組織工作過程中，因違反土地利用總體規(guī)劃的要求，不進行必要的科學論證或者評估，盲目開發(fā)等，直接造成土地嚴重破壞的，有關(guān)工作人員對其瀆職的行為負有不可推卸的責任。對其讀職行為，情節(jié)嚴重的，應當依法追究相應的刑事責任。
第七十五條 違反本法規(guī)定，拒不履行土地復墾義務的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正；逾期不改正的，責令繳納復墾費，專項用于土地復墾，可以處以罰款。
「釋義」 本條是對不履行土地復墾義務行為的處罰規(guī)定。
一、不履行土地復墾義務的行為表現(xiàn)。本法第四十二條規(guī)定，因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關(guān)規(guī)定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的。應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。根據(jù)這一條的規(guī)定，負有土地復墾義務的人，指有關(guān)用地單位或者個人。任何單位或者個人依法取得土地使用權(quán)從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動。其土地使用權(quán)和依法從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動是受法律保護的，這些單位和個人從土地上受益，也同時負有保護土地的義務。某些用地單位和個人，因其生產(chǎn)經(jīng)營活動具有一些特殊性，如采礦、挖砂等，不可避免地造成其占用、使用的土地的不同程度的破壞，如造成土地塌陷等。在這種情況下，有關(guān)用地單位或者個人依法應當承擔土地的復墾義務，根據(jù)《土地復墾條例》的規(guī)定，做好土地復墾工作。履行土地復墾義務包括；用地單位或者個人自行復墾，或者用地單位或者個人將復墾的具體工作交由他人，由他人承包復墾兩種情況。反之，有條件復墾而拒絕復墾的，就應當確定為本條規(guī)定的拒不履行土地復墾義務的違法行為。沒有條件復墾的，如果繳納了規(guī)定的土地復墾費，也視為履行了土地復墾的義務。如果拒繳復墾費，就是本條規(guī)定的拒不履行復墾義務的違法行為。
二、對不履行土地復墾義務的處理，根據(jù)本條規(guī)定、有以下兩種情況：1.對拒不履行土地復墾義務的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，即在有關(guān)土地行政主管部門規(guī)定的一定期限內(nèi)，進行土地復墾，并經(jīng)驗收合格。用地單位或者個人對因采礦、挖砂、取土等使土地造成破壞的，通過復墾措施進行整治，使土地恢復到可供耕種或者其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利用的狀態(tài)?；謴屠玫木唧w用途，應當按照土地復墾的規(guī)定。按照經(jīng)濟合理的原則。根據(jù)自然條件和土地破壞狀態(tài)來確定。
2.對經(jīng)責令限期改正而逾期不改正的，即超過規(guī)定的期限未進行土地復墾的，由土地行政主管部門在責令其繳納復墾費的同時，依情節(jié)可以作出處以罰款的處罰決定。應當明確，本法限定了以繳納土地復墾費代替實際履行土地復墾的情況，即沒有條件復墾或者復墾不符合要求兩種情況。土地行政主管部門在執(zhí)法過程中必須對此嚴格掌握。對于有條件復墾但拒不復墾的，不應以只要求其繳納復墾費而取代責令其復墾等處罰。此外，責令繳納的土地復墾費只能專項用于土地復墾，不能挪作他用。
第七十六條 未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
超過批準的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。
「釋義」 本條是對未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，或者超過批準的數(shù)量，非法占用土地的處罰規(guī)定。
一、本條規(guī)定的違法行為，主要表現(xiàn)為未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準而占用土地。概括起來，主要包括以下情形：（1）建設單位或者個人未經(jīng)用地審批或者采取欺騙手段騙取批準而占用土地的；（2）舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)未經(jīng)批準使用農(nóng)民集體所有的土地的；（3）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設施和公益事業(yè)建設未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，占用農(nóng)民集體所有的土地進行建設的；（4）建設項目施工和地質(zhì)勘查未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的；（5）城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，占用土地建住宅的；涉及農(nóng)用地改為建設用地，未取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批或者采取欺騙手段騙取農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的，等。
此外，根據(jù)本條第二款的規(guī)定，屬于超過批準的數(shù)量占用土地的，多占的土地以非法占用土地論處，因而，建設單位或者個人的這種超占行為，也構(gòu)成本條規(guī)定的違法行為。
二、對本條規(guī)定的違法行為，縣級以上有關(guān)人民政府土地行政主管部門應當分別情況，依法作出以下處罰：1.行政處罰，包括：（1）責令退還非法占用的土地。即將非法占用的土地返還給土地的合法所有者或者使用者。（2）對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀；對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設施。這一處罰與本法第七十三條關(guān)于對非法轉(zhuǎn)讓土地的違法行為處罰中的有關(guān)措施是一致的，只是適用的違法行為不同。（3）有關(guān)土地行政主管部門在作出有關(guān)行政處罰決定的同時，根據(jù)情節(jié)，可以作出并處罰款的決定。
2.行政處分，適用于單位違法，即對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其所在單位或者上級主管部門或者行政監(jiān)察部門，依法給予行政處分。
3.刑事處罰。本條規(guī)定的違法行為，屬于非法占用土地的行為，因此，對本條規(guī)定的違法行為，構(gòu)成犯罪的，應當根據(jù)刑法第三百四十二條的規(guī)定，追究刑事責任。該條規(guī)定，非法占用耕地改作他用，并且數(shù)量較大。造成耕地大量毀壞，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任，即，應當處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。其中，對單位犯罪的，對單位判處罰金，并對單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員判處該條規(guī)定的刑罰。
第七十七條 農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，多占的土地以非法占用土地論處。
「釋義」 本條是對農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，或者超過批準的數(shù)量，非法占用土地建住宅的處罰規(guī)定。
一、本條規(guī)定的違法行為，就是違反本法第六十二條規(guī)定的行為，包括：1.農(nóng)村村民建房的住宅用地未經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核及縣級人民政府批準的行為；2.農(nóng)村村民占地建住宅，對涉及占用農(nóng)用地的，未辦理或者采取欺騙手段辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的行為；3.農(nóng)村村民騙取批準，占地建住宅的行為。騙取批準，在實際生活中可以表現(xiàn)為許多不同的方式，例如，故意棄耕，以使耕地荒蕪，然后將耕地謊稱為非農(nóng)用地，以此“繞”過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，這種行為應當屬于騙取批準的行為。
此外，根據(jù)本條的規(guī)定，對超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，多占土地建房的，以非法占用土地論處。因此，農(nóng)村村民超占土地建住宅的，也是本條規(guī)定的違法行為。
二、縣級以上人民政府土地行政主管部門，對本條規(guī)定的違法行為的處罰，包括：1.責令退還非法占用的土地，包括退還超占的土地；2.限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
第七十八條 無權(quán)批準征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權(quán)限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準占用、征用土地的，其批準文件無效，對非法批準征用、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。非法批準、使用的土地應當收回，有關(guān)當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。
非法批準征用、使用土地，對當事人造成損失的，依法應當承擔賠償責任。
「釋義」 本條是對非法批地的處罰以及賠償責任的規(guī)定。
一、在本法規(guī)定的各項法律責任的規(guī)定中，本條是非常重要的一條。這次土地管理法修改的核心內(nèi)容，在于確立新的土地用途管制措施，嚴格用地審批管理程序，強化土地利用總體規(guī)劃的法律地位和作用，以做到切實保護耕地。為實現(xiàn)本法的立法目的，很大程度上，取決于有關(guān)政府和部門能否依法行使本法賦予的職權(quán)。因此，在法律上保證有關(guān)權(quán)力不得濫用，是十分必要的，而最有力的保證措施之一，就是規(guī)定對濫用權(quán)力的依法追究相應的法律責任。
二、適用本條規(guī)定的非法批地行為，包括以下四種情況：1.無批準權(quán)而非法批準占用土地的行為。根據(jù)本法第四十四條規(guī)定，建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省級人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，應當由國務院批準；在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內(nèi)為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當按照土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)批準。違反上述規(guī)定，由其他有關(guān)各級政府批準用地的，即是本條規(guī)定的無權(quán)批準而非法批準占用土地的行為。根據(jù)本法第四十五條規(guī)定，征用基本農(nóng)田的，由國務院批準。地方各級人民政府批準征用基本農(nóng)田的，即是本條規(guī)定的無權(quán)批準而非法批準征用土地的行為。根據(jù)本法第五十七條規(guī)定，臨時用地應當由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。因此，沒有該批準權(quán)的鄉(xiāng)級人民政府或者各級人民政府的其他行政主管部門批準臨時用地的，也是本條規(guī)定的無權(quán)批準而非法批準占用土地的行為，此外，本法未授予有關(guān)土地征用、使用審批權(quán)限的各級人民政府的其他部門或者單位，無權(quán)批地，如果批地，也是無權(quán)批準而非法批地的行為。
2.超越批準權(quán)限非法批地的行為。這是指下級地方人民政府越權(quán)批準應當依法由上一級人民政府或者國務院審批的占用、征用土地的行為。例如，根據(jù)本法第四十五條的規(guī)定，省級人民政府批準征用基本農(nóng)田以外其他耕地超過三十五公頃或者其他土地超過七十公頃的，即為越權(quán)批準。
3.依照本法規(guī)定，享有有關(guān)土地批準權(quán)的各級人民政府不按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途批準用地的行為。例如，根據(jù)本法第四十四條的規(guī)定，市、縣級人民政府批準的具體建設項目用地違反土地利用總體規(guī)劃要求的用途的，即是本條規(guī)定的不按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途批準用地的行為。
4.違反法律規(guī)定的程序批準占用、征用土地的行為。例如，違反本法第四十五條規(guī)定，未依法先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)而批準征用農(nóng)用地的；違反本法第五十七條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時用地，未經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意而批準的。此外，為了保護森林資源，嚴格控制建設占用林地，有效制止非法侵占林地的現(xiàn)象，經(jīng)修改并已于1998年4月 29日通過的《森林法》對占用、征用林地作出了嚴格的程序性規(guī)定?！渡址ā返谑藯l規(guī)定，進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，必須占用或者征用林地的，經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意后，依法辦理建設用地審批手續(xù)。強調(diào)林業(yè)行政主管部門對占用、征用林地的審核程序，是保護林地，控制占用、征用林地的必要措施。因此，根據(jù)《森林法》的這一條規(guī)定，征用、占用林地的，在依照本法的有關(guān)規(guī)定辦理征用、占用審批手續(xù)之前，必須先取得有關(guān)林業(yè)行政主管部門的審核同意。未經(jīng)林業(yè)主管部門審核，或者經(jīng)審核未取得林業(yè)主管部門同意而批準征用、占用林地的，即是本條規(guī)定的違反程序批地的違法行為。
此外，根據(jù)本條的規(guī)定，非法批準、使用的土地應當收回，有關(guān)當事人拒不歸還的。以非法占用土地論處，即依據(jù)本法第七十六條或者第七十七條的有關(guān)規(guī)定處罰。
二、對本條規(guī)定的違法行為的處罰包括給予行政處分和追究刑事責任兩種：1.行政處分。對非法批準征用、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其所在單位或者其上級主管部門，或者行政監(jiān)察部門依法給予行政處分。
2.對構(gòu)成犯罪的，應當依法追究刑事責任。根據(jù)刑法第四百一十條的規(guī)定，國家機關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準征用、占用土地，或者低價出讓國有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。
三、行政賠償責任。根據(jù)本條第二款的規(guī)定，對非法批地的，除依法給予行政處分和追究刑事責任以外，對當事人造成損失的，還應當由非法批地的機關(guān)依法賠償。這里的賠償，就是行政賠償。所謂行政賠償，是國家賠償?shù)囊环N，是指國家行政機關(guān)或者其工作人員違法行使行政職權(quán)，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益（包括人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利）并造成損害的，由國家給予賠償?shù)姆芍贫??！秶屹r償法》對這項法律制度作出了具體的規(guī)定，目的在于保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償?shù)臋?quán)利，促進國家機關(guān)依法行使職權(quán)。根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，構(gòu)成行政賠償責任，應當具備以下條件：（1）國家行政機關(guān)或者其工作人員違法行使行政職權(quán)，即侵權(quán)主體是國家行政機關(guān)，包括各級人民政府及其職能部門和公務員，并且，侵權(quán)主體實施了違法行使職權(quán)的行為，即未按照法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序、方法等行使法定的權(quán)力，履行法定的職責。（2）造成公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的損害，并且該損害與侵權(quán)行為有因果關(guān)系。（3）法律規(guī)定由國家賠償?shù)那樾蜗?，國家予以賠償。其中，對違法損害公民、法人或者其他組織財產(chǎn)權(quán)利的賠償范圍包括：（1）違法實施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照，責令停產(chǎn)停業(yè)，沒收財物等行政處罰的；（2）違法對財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施的；（3）違反國家規(guī)定征收財物、攤派費用的；（4）造成財產(chǎn)損害的其他違法行為。同時，國家應當予以賠償?shù)漠斒氯说膿p失，僅限于已發(fā)生的直接財產(chǎn)損失。在具體案件中，非法批地往往表現(xiàn)為有些地方政府或部門為追求經(jīng)濟利益，非法批準占用、征用土地，招商引資，上建設項目，而當非法批地的違法行為被依法查處和糾正后，已投資從事建設的企業(yè)因非法批準占用、征用的土地被收回而受到財產(chǎn)損失。因此，本條第二款規(guī)定的非法批地行為，造成當事人財產(chǎn)損失的，根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，應當承擔行政賠償責任。因非法批地而受到財產(chǎn)權(quán)利損害的當事人，有權(quán)請求國家對其作出經(jīng)濟賠償。賠償義務機關(guān)，是違法行使職權(quán)的國家行政機關(guān)，或者違法行使職權(quán)的工作人員所在的國家行政機關(guān)。對非法批地的，賠償義務機關(guān)為有關(guān)人民政府或者有關(guān)行政主管部門。當事人的賠償請求，應當以書面形式先向賠償義務機關(guān)提出，也可以在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出，該賠償申請書應當載明以下事項：受害人姓名、性別、年齡、工作單位和住所，法人或者其他組織的名稱、住所及法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；具體的賠償要求、事實根據(jù)和理由；申請的時間。賠償義務機關(guān)應當自收到申請之日起兩個月內(nèi)依法給予賠償。逾期不予賠償或者賠償請求人對賠償數(shù)額有異議的，當事人可以自期間屆滿之日起三個月內(nèi)向人民法院提起訴訟。
此外，《國家賠償法》同時規(guī)定了行政追償制度，即國家依法向當事人賠償后，應當向有故意或者重大過失的工作人員追償，即責令其承擔部分或者全部賠償費用。
第七十九條 侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。
「釋義」 本條是對侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用行為的處罰規(guī)定。
一、侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用的含義。所謂侵占，是指侵吞、盜竊、騙取或者以其他非法手段將公共財物占為已有的行為。所謂挪用，是指將公共財物挪作他用的行為。本條所規(guī)定的侵占、挪用的對象為被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用。征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。土地補償費是指國家建設征用集體土地時，為補償被征地單位的經(jīng)濟損失而向其支付的款項。它是集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的體現(xiàn)，也是對農(nóng)村集體在土地上長期投入的補償。安置補助費是國家建設征用集體土地時，為安置被征地單位的生產(chǎn)、生活而向其支付的款項，主要解決被征地農(nóng)民的就業(yè)問題。地上附著物和青苗補償費是指對被征地農(nóng)民在被征土地上種植的尚未成熟的農(nóng)作物、林木及其他具有一定價值的經(jīng)濟作物和建筑物及其他設施的補償。其他有關(guān)費用是指與征用集體土地有關(guān)的其他費用，例如企業(yè)搬遷費、誤工費、道路、水利設施改建費等。只有非法占為已有或者挪作他用的財產(chǎn)為公共財產(chǎn)，才能構(gòu)成本條所稱的侵占和挪用。因此，如果征地補償費用和其他有關(guān)費用已發(fā)放至被征地農(nóng)民手中，已確定為個人所有，則不屬于公共財產(chǎn)，即使被他人盜竊、騙取或者以其他非法手段占有或者挪作他用，也不構(gòu)成本條所稱的侵占和挪用，只能依據(jù)其他有關(guān)規(guī)定，依法追究其法律責任。
二、依法追究侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用的刑事責任。根據(jù)刑法的有關(guān)規(guī)定，侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用的行為，可能構(gòu)成貪污罪、挪用公款罪、侵占罪及挪用公司、企業(yè)或者其他單位資金罪。
1.貪污罪及其處罰。國家工作人員利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有作為公共財物的被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用的，構(gòu)成貪污罪。構(gòu)成本罪必須具備以下幾個條件：（1）本罪主體必須是國家工作人員，即在國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)從事公務的人員，國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關(guān)、國有公司企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員。（2）本罪侵犯的對象必須是公共財產(chǎn)，如果被征地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用已發(fā)放至被征地農(nóng)民的手中，則不能構(gòu)成本罪。（3）本罪在行為上主要表現(xiàn)為利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有作為公共財產(chǎn)的征地補償費用和其他有關(guān)費用的行為。所謂利用職務上的便利，是指利用自己職務范圍內(nèi)的權(quán)力和地位所形成的主管、管理、經(jīng)手上述公共財產(chǎn)的便利條件。此外，根據(jù)刑法第三百八十二條第二款的規(guī)定，受國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)、單位、人民團體委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員，利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有國有財物的，以貪污論。因此，上述人員利用職務上的便利，侵占的征地補償費用和其他有關(guān)費用還未確定為集體或者農(nóng)民個人所有，而屬于國有財產(chǎn)，也應當以貪污罪論處。對犯貪污罪的，根據(jù)情節(jié)輕重，分別依照下列規(guī)定處罰：（1）個人貪污數(shù)額在十萬元以上的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑，可以并處沒收財產(chǎn)；情節(jié)特別嚴重的，處死刑，并處沒收財產(chǎn)；（2）個人貪污數(shù)額在五萬元以上不滿十萬元的，處五年以上有期徒刑，可以并處沒收財產(chǎn)；情節(jié)特別嚴重的，處無期徒刑，并處沒收財產(chǎn)；（3）個人貪污數(shù)額在五千元以上不滿五萬元的，處一年以上七年以下有期徒刑；情節(jié)嚴重的，處七年以上十年以下有期徒刑。個人貪污數(shù)額在五千元以上不滿一萬元，犯罪后有悔改表現(xiàn)、積極退贓的，可以減輕處罰或者免予刑事處罰。（4）個人貪污數(shù)額不滿五干元，情節(jié)較重的，處二年以下有期徒刑或者拘役。
2.挪用公款罪及其處罰。國家工作人員利用職務上的便利，挪用作為公共財產(chǎn)的征地補償費用和其他有關(guān)費用，歸個人使用，進行非法活動，或者挪用數(shù)額較大、進行營利活動，或者挪用數(shù)額較大、超過三個月未還的，構(gòu)成挪用公款罪。構(gòu)成本罪必須具備以下幾個條件：（1）本罪主體只能是國家工作人員，包括在國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)從事公務的人員，國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員。（2）在客觀方面是利用職務上的便利，實施了以下三種行為之一的：一是挪用作為公共財產(chǎn)的征地補償費用和其他有關(guān)費用歸個人使用進行非法活動的。這里所說的挪用歸個人使用，包括挪用者本人使用或者給其他人使用。進行非法活動是指進行違法犯罪活動。對挪用上述款項歸個人使用進行非法活動的，不論數(shù)額多少，時間長短，原則上都可構(gòu)成本罪。二是挪用作為公共財產(chǎn)的征地補償費用和其他有關(guān)費用數(shù)額較大并進行營利活動的。三是挪用上述款項數(shù)額較大并且超過三個月未還的。這里所說的未還，是指案發(fā)前未還。如果挪用的數(shù)額較大，超過三月后在案發(fā)前已全部退還本息的，一般可不作為犯罪處理。（3）本罪的主觀方面應具有挪用的故意，即準備以后歸還，不打算永久占有。這是挪用公款罪與貪污罪的根本區(qū)別。根據(jù)刑法第三百八十四條的規(guī)定，對挪用公款罪，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴重的，處五年以上有期徒刑。挪用數(shù)額巨大不退還的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑。
3.侵占罪及其處罰。根據(jù)刑法第二百七十一條的規(guī)定，公司、企業(yè)或者其他單位的人員，利用職務上的便利，將本單位財物；非法占為已有，數(shù)額較大的，構(gòu)成侵占罪。集體經(jīng)濟組織和村民委員會屬于上述規(guī)定中的公司、企業(yè)或者其他單位的范疇，如果集體經(jīng)濟組織和村民委員會中非從事公務的人員，利用職務上的便利，將本單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用非法占為已有，數(shù)額較大的，構(gòu)成侵占罪，處五年以下有期徒刑或者拘役，數(shù)額巨大的，處五年以上有期徒刑，可以并處沒收財產(chǎn)。
4.挪用公司、企業(yè)或者其他單位資金罪及其處罰。根據(jù)刑法第二百七十二條的規(guī)定，集體經(jīng)濟組織和村民委員會中非從事公務的人員，利用職務上的便利，挪用本單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用歸個人使用或者借貸給他人，數(shù)額較大、超過三個月未還的，或者雖未超過三個月，但數(shù)額較大、進行營利活動的，或者進行非法活動的，處三年以下有期徒刑或者拘役，挪用資金數(shù)額巨大的，或者數(shù)額較大不退還的，處三年以上十年以下有期徒刑。
三、依法對侵占、挪用被征地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用的行為給予行政處分。侵占、挪用被征地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用的行為，情節(jié)顯著輕微，危害性不大，按照刑法的有關(guān)規(guī)定，不構(gòu)成犯罪的，應當依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，給予行政處分。所謂行政處分，是指國家機關(guān)根據(jù)法律或者法規(guī)，按行政隸屬關(guān)系，對犯有輕微違法失職行為或者違反內(nèi)部紀律的人員給予的一種制裁。行政處分有警告、記過、記大過、降級、降職、撤職、留用察看和開除等8種。
第八十條 依法收回國有土地使用權(quán)當事人拒不交出土地的，臨時使用土地期滿拒不歸還的，或者不按照批準的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地，處以罰款。
「釋義」 本條是對依法收回國有土地使用權(quán)當事人拒不交出土地、臨時使用土地期滿拒不歸還和不按照批準的用途使用國有土地三種行為的處罰規(guī)定。
一、本條規(guī)定的應予處罰的行為。
1.依法收回國有土地使用權(quán)當事人拒不交出土地的行為。根據(jù)本法第五十八的規(guī)定，有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準，可以收回國有土地使用權(quán)：（1）為公共利益需要使用土地的；（2）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；（3）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期末獲批準的；（4）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；（5）公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的。根據(jù)本法第三十七條的規(guī)定，已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設占用耕地，連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準機關(guān)批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿二年來動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)，但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。對屬于上述應當收回國有土地使用權(quán)的情形，當事人拒不交出該幅土地，應當給予本條規(guī)定的行政處罰。
2.臨時使用土地期滿拒不歸還的行為。所謂臨時使用土地，是指因建設項目施工和地質(zhì)勘查的需要，土地使用人與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會簽訂使用期限不超過二年的土地使用合同，并經(jīng)縣級以上人民政府土地行政主管部門批準，在其批準的用地范圍內(nèi)使用土地的行為。臨時用地期滿，用地人應當按照臨時使用土地合同，將土地交還該土地的所有權(quán)人或者管理人。
3.不按批準的用途使用國有土地的行為。按照本法規(guī)定，各級人民政府都應當制定土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應當將土地用途落實到具體地塊，國有土地在由有關(guān)人民政府批準確定給單位或者個人使用時，都限定其必須用于特定的用途，如果當事人不按批準的用途使用土地，應給予本條規(guī)定的處罰。
二、上述三種行為的行政處罰。
1.責令交還土地。所謂責令交還土地是指土地行政主管部門作出的，要求當事人立即或者在一定期限內(nèi)放棄對土地的占有、管理或者使用，而交由土地所有者或者原管理者占有、管理或者使用的行政處罰。其中，對為公共利益需要以及為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要收回國有土地使用權(quán)的，應當依照本法規(guī)定，對土地使用權(quán)人給予適當補償。
2.罰款。罰款是行政機關(guān)作出的剝奪被處罰人一定財產(chǎn)的行政處罰。本條未規(guī)定處以罰款的具體數(shù)額，主要是考慮我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平很不平衡，上述三種行為在實踐中情節(jié)嚴重程度、社會危害程度差別也很大，很難確定一個合適的處罰標準，因此未規(guī)定具體的處罰數(shù)額，而國務院制定本法的實施細則和各省、自治區(qū)、直轄市人大制定實施辦法時，可以作具體規(guī)定。縣級以上土地行政主管部門應當根據(jù)違法行為的情節(jié)輕重、危害程度，酌情確定罰款數(shù)額。
作出上述處罰的行政機關(guān)必須是縣級以上人民政府土地行政主管部門，其他任何機關(guān)不得針對上述行為作出行政處罰決定。
第八十一條 擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收非法所得，并處罰款。
「釋義」 本條是對擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設行為的處罰規(guī)定。
一、擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設，是指沒有法律依據(jù)或者未經(jīng)法律規(guī)定的程序，出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)用于非農(nóng)業(yè)建設的行為。所謂出讓，是指集體土地的所有權(quán)人或者本法規(guī)定的經(jīng)營管理人將集體土地的使用權(quán)讓與土地使用者，由土地使用者支付集體土地使用權(quán)出讓金的行為。所謂轉(zhuǎn)讓，是指取得集體土地使用權(quán)的土地使用者通過交易方式將集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給他人的行為。所謂出租，是指集體土地的所有權(quán)人或者本法規(guī)定的經(jīng)營管理人及依法取得集體土地使用權(quán)的使用權(quán)人將集體土地交由承租人使用，由承租人支付租金的行為。根據(jù)憲法和本法的規(guī)定，國家對集體所有的土地的使用權(quán)進入土地市場并流通是嚴格限制的。首先，憲法第十條、本法第二條均規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以對集體土地實行征用，即只有在上述情況下，通過征用方式，才能改變集體土地的所有權(quán)。其次，只有國有土地才能依法實行有償使用制度。集體所有的土地的使用權(quán)一般不得通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租方式進入土地市場并流通。國家對集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實行嚴格控制，維護農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)和使用權(quán)，保護農(nóng)民土地權(quán)益的需要，是維護土地關(guān)系和土地市場秩序穩(wěn)定的需要，是切實保護耕地，控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，保障農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的需要。
二、根據(jù)本法的有關(guān)規(guī)定，下列行為雖將集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設，但不屬于擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設的行為：1.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的本集體所有的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)，并按照本法第六十條的規(guī)定辦理了審批手續(xù)，取得建設用地使用權(quán)的。
2.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設使用集體土地，并按照本法第六十一條的規(guī)定辦理了審批手續(xù)，取得建設用地使用權(quán)的。
3，農(nóng)民建設住宅使用本集體所有的土地，并按照本法第六十二條的規(guī)定辦理了審批手續(xù)的。
4.符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的。依照本法第六十條、第六十一條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設，經(jīng)過批準可以取得其所使用的土地的建設用地使用權(quán)。因此，如果上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和公益企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并，經(jīng)過法定程序，其建設用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，是本法所允許的，不應依據(jù)本條的規(guī)定進行處罰。
三、擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設的法律責任。
1.責令限期改正。所謂責令限期改正，是指行政機關(guān)依法作出的要求被處罰人在一定期限內(nèi)停止違法行為或者將其違法行為恢復到合法狀態(tài)的行政處罰，集體土地使用權(quán)的出讓方、轉(zhuǎn)讓方、出租方在接到責令限期改正的處罰決定后，應當要求對方交回集體土地使用權(quán)，受讓方、承租方應當在限定的期限內(nèi)將集體土地使用權(quán)退回對方，由此造成的損失，應由有過錯的一方承擔。
2.沒收非法所得。這里所說的非法所得包括出讓金、轉(zhuǎn)讓金和租金以及受讓方、承租方因受讓土地使用權(quán)或者承租土地而獲取的收益。
3.并處罰款。土地行政主管部門可以視違法行為的情節(jié)輕重、危害程度等，酌情確定罰款數(shù)額。如果本法實施后，國務院制定的實施細則或者各省、自治區(qū)、直轄市人大制定的實施辦法，對本條規(guī)定的罰款數(shù)額或者幅度作出了具體規(guī)定，則應當依照其規(guī)定作出處罰。
作出上述行政處罰決定的機關(guān)必須是縣級以上土地行政主管部門，其他行政機關(guān)不得針對上述行為作出行政處罰。
第八十二條 不依照本法規(guī)定辦理土地變更登記的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令其限期辦理。
「釋義」 本條是對不依照本法規(guī)定辦理土地變更登記行為的法律責任的規(guī)定。
一、依法改變土地權(quán)屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續(xù)。
對土地權(quán)屬和土地用途進行登記，是土地管理的一項重要內(nèi)容。一般來講，土地登記具有創(chuàng)設效力，與土地有關(guān)的不動產(chǎn)物權(quán)，非經(jīng)登記不能取得，其移轉(zhuǎn)也不具有法律效力。按照國家有關(guān)規(guī)定，國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地建設用地使用權(quán)、他項權(quán)利以及土地的主要用途發(fā)生變更的，土地使用者、所有者及他項權(quán)利的權(quán)利人，應當持有關(guān)文件和資料，及時申請變更登記。只有經(jīng)依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)才受法律強制力的保護，任何單位和個人不得侵犯。此外，對土地實行用途管制制度，是這次土地管理法修訂的重點內(nèi)容，本法規(guī)定土地用途發(fā)生變更的，也應當依法申請辦理變更登記。所謂土地用途，是指根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地的自然狀況和周邊環(huán)境以及利用趨勢，對土地進行的分類。土地的用途進行變更時，須按照規(guī)定的程序，報經(jīng)有批準權(quán)的機關(guān)批準，并辦理變更登記。對于土地權(quán)利人提出的權(quán)利和用途變更申請，土地行政主管部門應當進行地籍調(diào)查、審核，符合變更土地登記規(guī)定的，報人民政府批準后，變更注冊登記，更換或者更改土地證書。
二、不依照本法規(guī)定辦理土地變更登記的法律責任。
土地行政主管部門在進行土地監(jiān)督檢查、處理土地違法案件時，發(fā)現(xiàn)有關(guān)權(quán)利人未依法辦理土地權(quán)屬或者用途變更登記，或者土地行政主管部門接到有關(guān)單位或者個人未辦理土地變更登記的檢舉、申訴，應當搜集有關(guān)證據(jù)，查明事實，聽取當事人的陳述和申辯，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)進行復核。如果證據(jù)充分，事實清楚，土地行政主管部門應當作出責令限期辦理的決定，要求其在一定的期限內(nèi)辦理。當事人在接到責令限期辦理的決定書后，應當在該決定限定的期限內(nèi)，辦理變更登記手續(xù)。同時還可以申請行政復議或者向有關(guān)人民法院起訴。由于辦理土地權(quán)屬和用途變更登記，是確認當事人權(quán)利和權(quán)利轉(zhuǎn)移以及變更用途是否合法的必經(jīng)法定程序，因此，為維護土地法律關(guān)系的穩(wěn)定，保護自己的權(quán)利免受他人侵害，減少不必要的訴訟，當事人應當積極辦理土地權(quán)屬和用途變更登記。土地變更登記，主要是一種民事法律行為，因此，本條并未規(guī)定當事人未在土地行政主管部門責令限期辦理的期限內(nèi)辦理登記手續(xù)的處罰措施。但是當事人不辦理土地權(quán)屬和用途變更登記，其有關(guān)的土地權(quán)利將不受法律保護。
第八十三條 依照本法規(guī)定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔。
「釋義」 本條是對責令限期拆除的行政處罰如何執(zhí)行的規(guī)定。
一、應當給予責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的行政處罰的情形。
根據(jù)本法第七十三條、第七十六條的規(guī)定，對買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地、未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準非法占用土地，并且違反土地利用總體規(guī)劃，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當對當事人處以責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的行政處罰。對上述處罰，有關(guān)行政機關(guān)應當在查明事實，搜集充分證據(jù)的情況下，根據(jù)行政處罰法的有關(guān)規(guī)定，制作行政處罰決定書，送達有關(guān)當事人。
二、責令限期拆除的行政處罰的執(zhí)行與行政訴訟。
1.當事人在接到責令限期拆除的處罰決定后，應當立即停止施工，自行拆除建筑物和其他設施的已完工部分。行政處罰是行政主管機關(guān)在代表國家進行行政管理活動中作出的，是一種國家意志的體現(xiàn)，具有強制性。行政處罰決定一經(jīng)作出，即具有法律效力，當事人應當自覺履行。因此，為維護公共利益和社會管理秩序，減少不必要的經(jīng)濟損失，當事人在接到責令限期拆除的行政處罰決定后，應當停止施工，自行拆除違法建筑物和其他設施。如果當事人不服該行政處罰，在停止施工的同時，可以及時向作出處罰決定的機關(guān)說明情況，要求其撒銷上述處罰決定，或者向有關(guān)行政機關(guān)申請行政復議，或者在規(guī)定的期限內(nèi)向人民法院提起行政訴訟。
2.對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。這里所說的制止是指作出處罰決定的機關(guān)以口頭命令、書面通知、查封用以繼續(xù)施工的設備、建筑材料等方式促使有關(guān)單位或者個人停止繼續(xù)施工，以減輕以后強制執(zhí)行的難度和減少有關(guān)當事人可能將承受的損失。
3.行政訴訟。被處罰的建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到上述決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院提起行政訴訟。責令限期拆除的行政處罰是行政機關(guān)的具體行政行為，當事人對該決定不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟。本條規(guī)定的提起行政訴訟的期間為接到責令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，是特殊的提起行政訴訟的期間，而不是行政訴訟法規(guī)定的從當事人知道行政機關(guān)作出具體行政行為之日起的三個月。超過上述期間向人民法院提起行政訴訟的，人民法院應當不予受理或者駁回其訴訟請求。
4.強制執(zhí)行。本法未賦予縣級以上人民政府土地行政主管部門強制執(zhí)行其行政處罰決定的權(quán)力，如果當事人拒不執(zhí)行其行政處罰決定，依照本法作出行政處罰的機關(guān)可以向人民法院提出申請，由人民法院強制執(zhí)行。申請人民法院強制執(zhí)行的程序包括以下幾個環(huán)節(jié)：第一，由作出行政處罰決定的機關(guān)向人民法院提出書面申請，同時提交待執(zhí)行的行政處罰決定書以及其他相關(guān)材料。第二，接受申請的人民法院對強制執(zhí)行申請和行政處罰決定從法律和事實二個方面進行審查。如果該行政處罰決定正確，執(zhí)行申請合法，人民法院應立案并作出強制執(zhí)行決定，并將決定通知申請機關(guān)。如果行政處罰決定確有錯誤或者違法，經(jīng)人民法院院長批準，作出不予立案的決定，將執(zhí)行申請書退回申請機關(guān)，并說明理由。第三，命令當事人限期履行。人民法院作出強制執(zhí)行決定后，應當向當事人發(fā)出強制執(zhí)行通知書。命令當事人在一定期限內(nèi)履行行政處罰決定，即拆除被執(zhí)行的建筑物和其他設施。第四，執(zhí)行。如果當事人仍不履行該行政處罰決定，由人民法院主持，必要時請有關(guān)單位協(xié)助，強行拆除被執(zhí)行的建筑物和其他設施。需要說明的是：（1）責令限期拆除的期限屆滿前，或者未實施強制執(zhí)行前，當事人向人民法院提起了行政訴訟，作出處罰決定的機關(guān)不得申請人民法院強制執(zhí)行，向人民法院申請的，人民法院不應受理。如果該行政訴訟是在法院受理強制執(zhí)行申請后，強制執(zhí)行完成前提起的。人民法院應當終止強制執(zhí)行。（2）強制執(zhí)行的費用由違法者承擔。行政機關(guān)的責令限期拆除的行政處罰決定一經(jīng)作出，即對當事人產(chǎn)生拘束力，當事人在限定的期限內(nèi)拒不履行上述處罰決定，又不提起行政訴訟，是對國家行政權(quán)力的漠視和對抗，由此產(chǎn)生的后果和經(jīng)濟損失，應當由當事人承擔。為了解決現(xiàn)實中存在的限期拆除的處罰決定執(zhí)行難、執(zhí)行費用高的問題，本條規(guī)定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的行政處罰的強制執(zhí)行費用由違法者承擔，以加重對違法者的懲罰。
第八十四條 土地行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。
「釋義」 本條是關(guān)于土地行政主管部門的工作人員瀆職行為的法律責任的規(guī)定。
一、土地行政主管部門的工作人員的瀆職行為。土地行政主管部門及其工作人員對土地管理法律、法規(guī)的實施負有監(jiān)督檢查的職責，對土地違法行為負有依法進行查處的職責，在履行職責的過程中，土地行政主管部門的工作人員應當忠于職守，秉公執(zhí)法。但是，也有可能出現(xiàn)不履行、不正當履行職責或者超越職權(quán)等瀆職行為，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受不同程度的損失。土地行政主管部門工作人員的讀職行為的表現(xiàn)形式有多種多樣，本條將其概括為三種，即玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊。所謂玩忽職守，是指土地行政主管部門的工作人員不履行、不正確履行或者放棄履行職責的行為。所謂濫用職權(quán)，是指土地行政主管部門的工作人員違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序，濫用職權(quán)或者超越職權(quán)的行為。所謂徇私舞弊，是指土地行政主管部門的工作人員為徇個人私利或者親友私情而玩忽職守、濫用職權(quán)的行為。對于土地行政主管部門工作人員的上述該職行為，任何單位和個人都有權(quán)檢舉和控告，有關(guān)部門應當嚴肅查處，并依法追究其法律責任。
二、依法追究土地行政主管部門的工作人員瀆職犯罪的刑事責任。土地行政主管部門工作人員的讀職犯罪具有以下共同特征：1.侵犯的客體都是土地行政主管部門的正常管理活動。土地行政主管部門的工作人員的讀職犯罪都是其不適當履行法律所賦予的職權(quán)的行為，都是在執(zhí)行公務的過程中發(fā)生的。其行為可能侵犯公民的人身和財產(chǎn)權(quán)利，還可能致使公共財產(chǎn)、國家和人民的利益遭受重大損失，從本質(zhì)上說，都是危害國家土地行政管理權(quán)力的行使、侵犯國家機關(guān)正常管理活動的行為。2.犯罪主體都是土地行政主管部門的工作人員。瀆職犯罪的犯罪主體是特殊主體，必須是國家機關(guān)工作人員。土地行政主管部門的工作人員在執(zhí)行職務的過程中，不適當履行職責的情況時有發(fā)生，有的甚至情節(jié)惡劣，后果嚴重，構(gòu)成了犯罪，應受刑事追究。為警戒土地行政主管部門的工作人員正確履行職責，本條對其瀆職犯罪作了原則規(guī)定。土地行政主管部門的工作人員是指在土地行政主管部門行使一定職權(quán)、履行一定職務的人員，包括接受土地行政主管部門的委托，行使土地管理監(jiān)督檢查職權(quán)的人員。在土地行政主管部門從事勞務性工作的人員，如司機、門衛(wèi)、清潔工等，不能成為瀆職犯罪的主體。3.瀆職行為只有在發(fā)生致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失時，才構(gòu)成犯罪，這是認定瀆職行為是否構(gòu)成犯罪的重要標準。瀆職犯罪，根據(jù)刑法第三百九十七條的規(guī)定，視其情況，分別量刑：1.犯濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。這里的情節(jié)特別嚴重，是指造成的經(jīng)濟損失數(shù)額特別巨大，造成公民死亡或者多人重傷的特別嚴重后果的，以及造成特別嚴重政治影響的。2.因徇私舞弊犯濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪的，因主觀惡性大，應給予較重的處罰，對犯罪人處五年以下有期徒刑或者拘役，情節(jié)特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑。3.根據(jù)刑法的有關(guān)規(guī)定，刑法對國家機關(guān)工作人員的一些瀆職犯罪有特別規(guī)定的，適用其規(guī)定，而不按照刑法第三百九十七條對瀆職犯罪的一般規(guī)定進行處罰。刑法第四百一十條規(guī)定了國家機關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權(quán)的犯罪及其處罰。構(gòu)成本罪必須是國家機關(guān)工作人員為徇私情，實施了濫用職權(quán)，非法批準征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權(quán)，并且情節(jié)嚴重的行為。非法批準征用、占用土地，是指違反土地管理法律、法規(guī)，濫用職權(quán)，對不符合征用占用土地條件的申請，予以批準。非法低價出讓國有土地使用權(quán)，是指將國有土地使用權(quán)以明顯低于其本身價值的出讓金額，非法出讓給他人使用的行為。所謂情節(jié)嚴重是指非法批準征用、占用土地次數(shù)多、面積大，嚴重超越權(quán)限，或者非法低價出讓國有土地使用權(quán)，使國家遭受重大經(jīng)濟損失等情形。根據(jù)該條規(guī)定，犯本罪的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。其中所謂特別重大損失，是指造成耕地大面積毀壞，土地資源大量流失以及造成特別重大經(jīng)濟損失等情形。
三、依法追究土地行政主管部門的工作人員瀆職行為的行政責任。土地行政主管部門的工作人員雖有玩忽職守、濫有職權(quán)、徇私舞弊行為，但情節(jié)顯著輕微，危害性不大，按照刑法的有關(guān)規(guī)定，不構(gòu)成犯罪的，應當依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，給予行政處分。所謂行政處分，是指國家機關(guān)根據(jù)法律或者法規(guī)，按行政隸屬關(guān)系，對犯有輕微違法失職行為或者違反內(nèi)部紀律的人員給予的一種制裁。行政處分有警告、記過、記大過、降級、降職、撤職、留用察看和開除等8種。
「釋義」 本條是對買賣和以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地行為的處罰規(guī)定。
一、本條規(guī)定的買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的違法行為，依據(jù)其非法轉(zhuǎn)讓的土地權(quán)利內(nèi)容的不同，概括起來，主要表現(xiàn)為以下三種情況：1.買賣、非法轉(zhuǎn)讓國有土地、農(nóng)民集體所有土地所有權(quán)的行為。根據(jù)我國憲法和本法第二條的規(guī)定，國家實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制；除土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓以外，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。根據(jù)本法第二章關(guān)于土地的所有權(quán)和使用權(quán)的規(guī)定，我國的土地所有權(quán)依法由國家或農(nóng)民集體所有。因此，任何單位或者個人，只能依法取得土地的使用權(quán)，而不得對其使用的土地進行買賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)。
2.非法轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)的行為。城市房地產(chǎn)管理法對國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓作出了具體的規(guī)定。轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，是指土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈與等。為了維護土地市場秩序和國家利益，城市房地產(chǎn)管理法、城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例等法律、法規(guī)規(guī)定，以下情況土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，違法轉(zhuǎn)讓的，即構(gòu)成本法規(guī)定的非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為。具體講，以出讓方式取得的土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的情況包括：（1）未按照出讓合同的約定支付全部土地使用權(quán)出讓金，并取得土地使用權(quán)證書的；（2）司法機關(guān)和行政機關(guān)依法裁定、決定查封或者以其他形式限制房地產(chǎn)權(quán)利的；（3）依法收回土地使用權(quán)的；（4）共有房地產(chǎn)，未經(jīng)其他共有人書面同意的；（5）未按照土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的；（6）土地權(quán)屬有爭議的；（7）未依法登記，領取權(quán)屬證書的；（8）有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的禁止轉(zhuǎn)讓的其他情形。以劃撥方式取得的土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的情況包括：（1）轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，未按照國務院的規(guī)定報有批準權(quán)的人民政府批準的；（2）有批準權(quán)的人民政府根據(jù)國務院的規(guī)定，決定可以不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，但轉(zhuǎn)讓方未按照國務院規(guī)定將轉(zhuǎn)讓的房地產(chǎn)所獲得的收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理的。
3.非法轉(zhuǎn)讓農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)的行為，系指違反本法第六十三條的規(guī)定，轉(zhuǎn)讓農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)用于非農(nóng)業(yè)建設的行為。
二、對本條規(guī)定的違法行為的處罰措施，主要有以下幾種：1.對違法行為人處以沒收其違法所得的處罰。這里的違法所得，是指買賣或者非法轉(zhuǎn)讓土地時所獲得的全部價款。但不包括土地本身，即不包含沒收土地。根據(jù)本條規(guī)定，沒收違法所得的處罰決定，由縣級以上人民政府土地行政主管部門作出。該處罰的相對人，是在買賣或者非法轉(zhuǎn)讓土地的活動中，取得違法所得的當事人。對沒有違法所得的，不適用該處罰措施。
2.對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設施。這是對在非法取得的土地上新建建筑物行為的處罰規(guī)定。這項處罰措施是針對非法轉(zhuǎn)讓的土地的受讓方作出的，取得非法轉(zhuǎn)讓的土地，往往是從事某項建設活動，其建設活動根據(jù)本條的規(guī)定是違法的，但對其在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建設的建筑物或者其他設施，應當根據(jù)有關(guān)土地利用總體規(guī)劃的要求，分別情況處理：（1）對于違反土地利用總體規(guī)劃新建的建筑物和其他設施，應當予以拆除。由有關(guān)土地行政主管部門對其作出限期拆除，恢復土地原狀的處罰決定，即確定一定的期限，要求違法者在規(guī)定的期限內(nèi)拆除違法建筑物和其他設施，并保證在該期限內(nèi)將占用的土地恢復原狀。要求違法者拆除違法建筑的目的，是要將違法占用的土地恢復到被占用前的狀態(tài)。（2）符合土地利用總體規(guī)劃要求的，可以不拆除，由土地行政主管部門予以沒收。
3.罰款。根據(jù)本條的規(guī)定，土地行政主管部門在對非法轉(zhuǎn)讓土地的雙方當事人分別作出前述處罰決定的同時，可以作出并處罰款的決定。是否并處罰款，由土地行政主管部門根據(jù)具體案件的情節(jié)決定。例如，非法轉(zhuǎn)讓土地的行為沒有違法所得時，為了達到對違法者的教育、懲戒作用，可以決定給予其罰款的處罰?；蛘撸瑢`法行為具體情節(jié)較為嚴重等，也可以作出并處罰款的決定。
4.行政處分。此項處罰，是針對違法者為單位的情況作出的規(guī)定。對單位違法，在依據(jù)本條規(guī)定作出有關(guān)行政處罰的同時，還應當對該單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員由其所在單位或者其上級主管部門，或者由行政監(jiān)察部門依法給予行政處分。
5.刑事處罰。本條規(guī)定，買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，構(gòu)成犯罪的，應當依法追究刑事責任。我國刑法第二百二十八條規(guī)定，以牟利為目的，違反土地管理法規(guī)，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)，情節(jié)嚴重的，構(gòu)成犯罪。根據(jù)這一規(guī)定，非法轉(zhuǎn)讓土地的違法行為構(gòu)成犯罪，必須符合以下條件：（1）主觀方面是出于故意，并以牟利為目的，即，以獲取經(jīng)濟上的利益為目的。
（2）犯罪主體既可以是企業(yè)、事業(yè)單位，也可以是個人。
（3）客觀上必須是實施了倒賣、非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為。對于買賣、非法轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)的，刑法并未作出明確規(guī)定，由于使用權(quán)基于所有權(quán)而產(chǎn)生，從非法轉(zhuǎn)讓土地的實質(zhì)上看，非法轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，其使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移，也應當構(gòu)成本罪。
（4）行為的危害后果情節(jié)嚴重。根據(jù)刑法的有關(guān)規(guī)定，情節(jié)顯著輕微的，不構(gòu)成犯罪。所謂“情節(jié)嚴重的”，主要是指非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地面積、數(shù)量大；非法轉(zhuǎn)讓的所得巨大或者因非法轉(zhuǎn)讓使土地－尤其是耕地受到嚴重破壞，造成其他惡劣影響的等。根據(jù)刑法第二百二十八條的規(guī)定，對犯罪視情節(jié)分兩檔適用具體的刑罰：（1）情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)價額百分之五以上百分之二十以下罰金。罰金的數(shù)額，以非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的價額為計算依據(jù)。（2）情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)價額百分之五以上百分之二十以下罰金。對單位犯罪的，對單位判處罰金，并對單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員判處該條規(guī)定的刑罰。
第七十四條 違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
「釋義」 本條是對破壞耕地種植條件和造成土地荒漠化、鹽漬化行為的處罰規(guī)定。
一、適用本條規(guī)定的行為包括以下兩類。
1.非法占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等破壞種植條件的行為。這類行為大致可分為兩種情況：一是占用耕地的行為，包括占用耕地建窯、建墳、建房；二是毀壞耕地的行為，包括在耕地上挖砂、采石、采礦、取土等。這兩類行為都會造成破壞耕地的種植條件的后果。例如，農(nóng)村許多地方為局部的、眼前的一些利益所驅(qū)動，出現(xiàn)了大量小磚窯、小煤窯等，占用和破壞了大量良田。其中，有的以其占用的耕地的土壤直接作為原料大量挖取，用于燒磚、燒瓷?；蛘咴诟厣洗罅客谏?、采石、采礦、取土用來出售。這些行為嚴重破壞了耕地，構(gòu)成對寶貴的耕地資源的一大威脅。為了切實保護耕地，本法第三十六條作出了明確的規(guī)定：禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。根據(jù)這一條的規(guī)定，任何單位和個人，只要實施了在耕地上建窯、建墳的行為、即構(gòu)成違法行為。在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等行為，客觀上都會導致占用耕地或者毀壞耕地，破壞種植條件，但并不都是違法行為。例如，耕地經(jīng)征用程序轉(zhuǎn)為國有土地后，使用者依法占用土地建房的。再如，根據(jù)防洪法第四十五條的規(guī)定、防汛指揮機構(gòu)在緊急防汛期內(nèi)，根據(jù)防汛抗洪的需要，有權(quán)在其管轄范圍內(nèi)，決定采取取土占地及其他必要的緊急措施的。由于這一類活動對土地，尤其是耕地破壞較為嚴重，屬于應當嚴格限制的行為。依據(jù)本法及其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，這類活動必須依法經(jīng)批準后才能進行；未經(jīng)批準或者騙取批準，擅自從事這類活動，使種植條件受到破壞的，即是本條規(guī)定的擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土的違法行為。
2. 因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的行為。我國人口眾多，人均土地，尤其是人均耕地資源很少。同時，我國又有許多土地有待進一步開發(fā)，以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者其他各項建設的需要，因此，做好土地開發(fā)工作有著重要意義。根據(jù)本法第三十八條的規(guī)定，國家鼓勵單位和個人開發(fā)未利用的土地。但是，開發(fā)未利用的土地，應當按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下進行。根據(jù)本法第三十九條的規(guī)定，開墾未利用的土地，必須經(jīng)過科學論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準后進行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。因此，以下行為，也是本條規(guī)定的違法行為，包括：開墾未利用地，未作科學論證、評估；違反土地利用總體規(guī)劃的要求未在指定的可開墾區(qū)域內(nèi)開墾；未經(jīng)依法批準，擅自開墾未利用地；毀林、毀草開墾；圍湖造田，以及可能造成土地荒漠化、鹽漬化的其他行為。此外，根據(jù)水土保持法的有關(guān)規(guī)定，國家禁止在二十五度以上陡坡地開墾耕地種植農(nóng)作物。開墾禁止開墾坡度以下，五度以上荒坡地的，必須經(jīng)縣級人民政府水行政主管部門批準。同時，對修建鐵路、公路等工程；開辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其他大中型企業(yè)；在山區(qū)、風沙區(qū)等從事上述工程或者開辦有關(guān)企業(yè)的應當編制建設項目環(huán)境影響報告書和水土保持方案。由此可見，土地開發(fā)活動應當依法進行，并且堅持科學、合理的方法，反之，土地開發(fā)不僅達不到預期的目的，還有可能適得其反，造成資源和環(huán)境的嚴重破壞。國內(nèi)外這種反面的例子很多，給人類的教訓也是深刻的。因此，本法為了引導并保障土地開發(fā)的順利進行，保護土地資源和環(huán)境，對違反土地利用總體規(guī)劃的要求開發(fā)未利用的土地而導致土地荒漠化、鹽漬化的，也規(guī)定要追究相應的法律責任。
二、行政處罰。本條規(guī)定的行政處罰措施包括以下兩種：1.由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理。所謂限期改正，根據(jù)本條規(guī)定的違法行為特點，是指責令違法者在確定的期限內(nèi)，停止違法活動，包括清除磚窯等違法建筑物、停止取土等活動，也包括停止開發(fā)、開墾土地的活動。限期治理，是指在清除磚窯等違法建筑物、停止取土等的同時，對造成耕地破壞的，采取措施，恢復土地原狀，達到耕地要求的種植條件等，或者對開發(fā)、開墾造成土地荒漠化、鹽漬化的，責令負責、組織開發(fā)的單位和個人采取補救措施或者其他必要措施，根據(jù)土地破壞的狀態(tài)和自然條件，進行整治，恢復土地原來狀態(tài)，總之，通過治理，應當使土地達到某一可以利用的條件，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜牧則牧。
2.有關(guān)土地行政主管部門在作出責令限期改正或者治理的決定的同時，依據(jù)具體情節(jié)，可以作出并處罰款的決定。
三、刑事責任。根據(jù)本條規(guī)定，上述違法行為構(gòu)成犯罪的，應當依法追究刑事責任。其中，對于非法占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的行為，情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的，應當依照刑法第三百四十二條的規(guī)定處罰，即，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。根據(jù)刑法這一條的規(guī)定，本條規(guī)定的違法行為構(gòu)成犯罪，要具備以下兩個要件：一是非法占用耕地，改作他用。二是占用耕地數(shù)量較大，并造成耕地大量毀壞的。因此，對于本條規(guī)定中，非為占用耕地的，以及占用耕地數(shù)量較小，對耕地未造成大量毀壞的，不構(gòu)成刑法第三百四十二條規(guī)定的犯罪。
關(guān)于本條規(guī)定的開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的行為是否構(gòu)成犯罪的問題，根據(jù)我國刑法規(guī)定的罪刑法定原則，開發(fā)、開墾的土地，多屬未利用地，因此，這類行為不會構(gòu)成刑法第三百四十二條規(guī)定的非法毀壞耕地罪。雖然我國刑法對開發(fā)、開墾土地造成土地破壞行為未作刑事處罰的規(guī)定，但是，這不等于這類違法行為與有關(guān)犯罪無關(guān)。根據(jù)刑法第三百九十七條的規(guī)定，國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。因此，在開發(fā)土地活動中，有關(guān)負責和組織開發(fā)的政府、部門，有關(guān)負責的工作人員在決定、組織工作過程中，因違反土地利用總體規(guī)劃的要求，不進行必要的科學論證或者評估，盲目開發(fā)等，直接造成土地嚴重破壞的，有關(guān)工作人員對其瀆職的行為負有不可推卸的責任。對其讀職行為，情節(jié)嚴重的，應當依法追究相應的刑事責任。
第七十五條 違反本法規(guī)定，拒不履行土地復墾義務的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正；逾期不改正的，責令繳納復墾費，專項用于土地復墾，可以處以罰款。
「釋義」 本條是對不履行土地復墾義務行為的處罰規(guī)定。
一、不履行土地復墾義務的行為表現(xiàn)。本法第四十二條規(guī)定，因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關(guān)規(guī)定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的。應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。根據(jù)這一條的規(guī)定，負有土地復墾義務的人，指有關(guān)用地單位或者個人。任何單位或者個人依法取得土地使用權(quán)從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動。其土地使用權(quán)和依法從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動是受法律保護的，這些單位和個人從土地上受益，也同時負有保護土地的義務。某些用地單位和個人，因其生產(chǎn)經(jīng)營活動具有一些特殊性，如采礦、挖砂等，不可避免地造成其占用、使用的土地的不同程度的破壞，如造成土地塌陷等。在這種情況下，有關(guān)用地單位或者個人依法應當承擔土地的復墾義務，根據(jù)《土地復墾條例》的規(guī)定，做好土地復墾工作。履行土地復墾義務包括；用地單位或者個人自行復墾，或者用地單位或者個人將復墾的具體工作交由他人，由他人承包復墾兩種情況。反之，有條件復墾而拒絕復墾的，就應當確定為本條規(guī)定的拒不履行土地復墾義務的違法行為。沒有條件復墾的，如果繳納了規(guī)定的土地復墾費，也視為履行了土地復墾的義務。如果拒繳復墾費，就是本條規(guī)定的拒不履行復墾義務的違法行為。
二、對不履行土地復墾義務的處理，根據(jù)本條規(guī)定、有以下兩種情況：1.對拒不履行土地復墾義務的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，即在有關(guān)土地行政主管部門規(guī)定的一定期限內(nèi)，進行土地復墾，并經(jīng)驗收合格。用地單位或者個人對因采礦、挖砂、取土等使土地造成破壞的，通過復墾措施進行整治，使土地恢復到可供耕種或者其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利用的狀態(tài)?；謴屠玫木唧w用途，應當按照土地復墾的規(guī)定。按照經(jīng)濟合理的原則。根據(jù)自然條件和土地破壞狀態(tài)來確定。
2.對經(jīng)責令限期改正而逾期不改正的，即超過規(guī)定的期限未進行土地復墾的，由土地行政主管部門在責令其繳納復墾費的同時，依情節(jié)可以作出處以罰款的處罰決定。應當明確，本法限定了以繳納土地復墾費代替實際履行土地復墾的情況，即沒有條件復墾或者復墾不符合要求兩種情況。土地行政主管部門在執(zhí)法過程中必須對此嚴格掌握。對于有條件復墾但拒不復墾的，不應以只要求其繳納復墾費而取代責令其復墾等處罰。此外，責令繳納的土地復墾費只能專項用于土地復墾，不能挪作他用。
第七十六條 未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
超過批準的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。
「釋義」 本條是對未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，或者超過批準的數(shù)量，非法占用土地的處罰規(guī)定。
一、本條規(guī)定的違法行為，主要表現(xiàn)為未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準而占用土地。概括起來，主要包括以下情形：（1）建設單位或者個人未經(jīng)用地審批或者采取欺騙手段騙取批準而占用土地的；（2）舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)未經(jīng)批準使用農(nóng)民集體所有的土地的；（3）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設施和公益事業(yè)建設未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，占用農(nóng)民集體所有的土地進行建設的；（4）建設項目施工和地質(zhì)勘查未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的；（5）城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，占用土地建住宅的；涉及農(nóng)用地改為建設用地，未取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批或者采取欺騙手段騙取農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的，等。
此外，根據(jù)本條第二款的規(guī)定，屬于超過批準的數(shù)量占用土地的，多占的土地以非法占用土地論處，因而，建設單位或者個人的這種超占行為，也構(gòu)成本條規(guī)定的違法行為。
二、對本條規(guī)定的違法行為，縣級以上有關(guān)人民政府土地行政主管部門應當分別情況，依法作出以下處罰：1.行政處罰，包括：（1）責令退還非法占用的土地。即將非法占用的土地返還給土地的合法所有者或者使用者。（2）對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀；對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設施。這一處罰與本法第七十三條關(guān)于對非法轉(zhuǎn)讓土地的違法行為處罰中的有關(guān)措施是一致的，只是適用的違法行為不同。（3）有關(guān)土地行政主管部門在作出有關(guān)行政處罰決定的同時，根據(jù)情節(jié)，可以作出并處罰款的決定。
2.行政處分，適用于單位違法，即對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其所在單位或者上級主管部門或者行政監(jiān)察部門，依法給予行政處分。
3.刑事處罰。本條規(guī)定的違法行為，屬于非法占用土地的行為，因此，對本條規(guī)定的違法行為，構(gòu)成犯罪的，應當根據(jù)刑法第三百四十二條的規(guī)定，追究刑事責任。該條規(guī)定，非法占用耕地改作他用，并且數(shù)量較大。造成耕地大量毀壞，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任，即，應當處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。其中，對單位犯罪的，對單位判處罰金，并對單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員判處該條規(guī)定的刑罰。
第七十七條 農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，多占的土地以非法占用土地論處。
「釋義」 本條是對農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，或者超過批準的數(shù)量，非法占用土地建住宅的處罰規(guī)定。
一、本條規(guī)定的違法行為，就是違反本法第六十二條規(guī)定的行為，包括：1.農(nóng)村村民建房的住宅用地未經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核及縣級人民政府批準的行為；2.農(nóng)村村民占地建住宅，對涉及占用農(nóng)用地的，未辦理或者采取欺騙手段辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的行為；3.農(nóng)村村民騙取批準，占地建住宅的行為。騙取批準，在實際生活中可以表現(xiàn)為許多不同的方式，例如，故意棄耕，以使耕地荒蕪，然后將耕地謊稱為非農(nóng)用地，以此“繞”過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，這種行為應當屬于騙取批準的行為。
此外，根據(jù)本條的規(guī)定，對超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，多占土地建房的，以非法占用土地論處。因此，農(nóng)村村民超占土地建住宅的，也是本條規(guī)定的違法行為。
二、縣級以上人民政府土地行政主管部門，對本條規(guī)定的違法行為的處罰，包括：1.責令退還非法占用的土地，包括退還超占的土地；2.限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
第七十八條 無權(quán)批準征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權(quán)限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準占用、征用土地的，其批準文件無效，對非法批準征用、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。非法批準、使用的土地應當收回，有關(guān)當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。
非法批準征用、使用土地，對當事人造成損失的，依法應當承擔賠償責任。
「釋義」 本條是對非法批地的處罰以及賠償責任的規(guī)定。
一、在本法規(guī)定的各項法律責任的規(guī)定中，本條是非常重要的一條。這次土地管理法修改的核心內(nèi)容，在于確立新的土地用途管制措施，嚴格用地審批管理程序，強化土地利用總體規(guī)劃的法律地位和作用，以做到切實保護耕地。為實現(xiàn)本法的立法目的，很大程度上，取決于有關(guān)政府和部門能否依法行使本法賦予的職權(quán)。因此，在法律上保證有關(guān)權(quán)力不得濫用，是十分必要的，而最有力的保證措施之一，就是規(guī)定對濫用權(quán)力的依法追究相應的法律責任。
二、適用本條規(guī)定的非法批地行為，包括以下四種情況：1.無批準權(quán)而非法批準占用土地的行為。根據(jù)本法第四十四條規(guī)定，建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省級人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，應當由國務院批準；在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內(nèi)為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當按照土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)批準。違反上述規(guī)定，由其他有關(guān)各級政府批準用地的，即是本條規(guī)定的無權(quán)批準而非法批準占用土地的行為。根據(jù)本法第四十五條規(guī)定，征用基本農(nóng)田的，由國務院批準。地方各級人民政府批準征用基本農(nóng)田的，即是本條規(guī)定的無權(quán)批準而非法批準征用土地的行為。根據(jù)本法第五十七條規(guī)定，臨時用地應當由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。因此，沒有該批準權(quán)的鄉(xiāng)級人民政府或者各級人民政府的其他行政主管部門批準臨時用地的，也是本條規(guī)定的無權(quán)批準而非法批準占用土地的行為，此外，本法未授予有關(guān)土地征用、使用審批權(quán)限的各級人民政府的其他部門或者單位，無權(quán)批地，如果批地，也是無權(quán)批準而非法批地的行為。
2.超越批準權(quán)限非法批地的行為。這是指下級地方人民政府越權(quán)批準應當依法由上一級人民政府或者國務院審批的占用、征用土地的行為。例如，根據(jù)本法第四十五條的規(guī)定，省級人民政府批準征用基本農(nóng)田以外其他耕地超過三十五公頃或者其他土地超過七十公頃的，即為越權(quán)批準。
3.依照本法規(guī)定，享有有關(guān)土地批準權(quán)的各級人民政府不按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途批準用地的行為。例如，根據(jù)本法第四十四條的規(guī)定，市、縣級人民政府批準的具體建設項目用地違反土地利用總體規(guī)劃要求的用途的，即是本條規(guī)定的不按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途批準用地的行為。
4.違反法律規(guī)定的程序批準占用、征用土地的行為。例如，違反本法第四十五條規(guī)定，未依法先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)而批準征用農(nóng)用地的；違反本法第五十七條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時用地，未經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意而批準的。此外，為了保護森林資源，嚴格控制建設占用林地，有效制止非法侵占林地的現(xiàn)象，經(jīng)修改并已于1998年4月 29日通過的《森林法》對占用、征用林地作出了嚴格的程序性規(guī)定?！渡址ā返谑藯l規(guī)定，進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，必須占用或者征用林地的，經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意后，依法辦理建設用地審批手續(xù)。強調(diào)林業(yè)行政主管部門對占用、征用林地的審核程序，是保護林地，控制占用、征用林地的必要措施。因此，根據(jù)《森林法》的這一條規(guī)定，征用、占用林地的，在依照本法的有關(guān)規(guī)定辦理征用、占用審批手續(xù)之前，必須先取得有關(guān)林業(yè)行政主管部門的審核同意。未經(jīng)林業(yè)主管部門審核，或者經(jīng)審核未取得林業(yè)主管部門同意而批準征用、占用林地的，即是本條規(guī)定的違反程序批地的違法行為。
此外，根據(jù)本條的規(guī)定，非法批準、使用的土地應當收回，有關(guān)當事人拒不歸還的。以非法占用土地論處，即依據(jù)本法第七十六條或者第七十七條的有關(guān)規(guī)定處罰。
二、對本條規(guī)定的違法行為的處罰包括給予行政處分和追究刑事責任兩種：1.行政處分。對非法批準征用、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其所在單位或者其上級主管部門，或者行政監(jiān)察部門依法給予行政處分。
2.對構(gòu)成犯罪的，應當依法追究刑事責任。根據(jù)刑法第四百一十條的規(guī)定，國家機關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準征用、占用土地，或者低價出讓國有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。
三、行政賠償責任。根據(jù)本條第二款的規(guī)定，對非法批地的，除依法給予行政處分和追究刑事責任以外，對當事人造成損失的，還應當由非法批地的機關(guān)依法賠償。這里的賠償，就是行政賠償。所謂行政賠償，是國家賠償?shù)囊环N，是指國家行政機關(guān)或者其工作人員違法行使行政職權(quán)，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益（包括人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利）并造成損害的，由國家給予賠償?shù)姆芍贫??！秶屹r償法》對這項法律制度作出了具體的規(guī)定，目的在于保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償?shù)臋?quán)利，促進國家機關(guān)依法行使職權(quán)。根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，構(gòu)成行政賠償責任，應當具備以下條件：（1）國家行政機關(guān)或者其工作人員違法行使行政職權(quán)，即侵權(quán)主體是國家行政機關(guān)，包括各級人民政府及其職能部門和公務員，并且，侵權(quán)主體實施了違法行使職權(quán)的行為，即未按照法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序、方法等行使法定的權(quán)力，履行法定的職責。（2）造成公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的損害，并且該損害與侵權(quán)行為有因果關(guān)系。（3）法律規(guī)定由國家賠償?shù)那樾蜗?，國家予以賠償。其中，對違法損害公民、法人或者其他組織財產(chǎn)權(quán)利的賠償范圍包括：（1）違法實施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照，責令停產(chǎn)停業(yè)，沒收財物等行政處罰的；（2）違法對財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施的；（3）違反國家規(guī)定征收財物、攤派費用的；（4）造成財產(chǎn)損害的其他違法行為。同時，國家應當予以賠償?shù)漠斒氯说膿p失，僅限于已發(fā)生的直接財產(chǎn)損失。在具體案件中，非法批地往往表現(xiàn)為有些地方政府或部門為追求經(jīng)濟利益，非法批準占用、征用土地，招商引資，上建設項目，而當非法批地的違法行為被依法查處和糾正后，已投資從事建設的企業(yè)因非法批準占用、征用的土地被收回而受到財產(chǎn)損失。因此，本條第二款規(guī)定的非法批地行為，造成當事人財產(chǎn)損失的，根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，應當承擔行政賠償責任。因非法批地而受到財產(chǎn)權(quán)利損害的當事人，有權(quán)請求國家對其作出經(jīng)濟賠償。賠償義務機關(guān)，是違法行使職權(quán)的國家行政機關(guān)，或者違法行使職權(quán)的工作人員所在的國家行政機關(guān)。對非法批地的，賠償義務機關(guān)為有關(guān)人民政府或者有關(guān)行政主管部門。當事人的賠償請求，應當以書面形式先向賠償義務機關(guān)提出，也可以在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出，該賠償申請書應當載明以下事項：受害人姓名、性別、年齡、工作單位和住所，法人或者其他組織的名稱、住所及法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；具體的賠償要求、事實根據(jù)和理由；申請的時間。賠償義務機關(guān)應當自收到申請之日起兩個月內(nèi)依法給予賠償。逾期不予賠償或者賠償請求人對賠償數(shù)額有異議的，當事人可以自期間屆滿之日起三個月內(nèi)向人民法院提起訴訟。
此外，《國家賠償法》同時規(guī)定了行政追償制度，即國家依法向當事人賠償后，應當向有故意或者重大過失的工作人員追償，即責令其承擔部分或者全部賠償費用。
第七十九條 侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。
「釋義」 本條是對侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用行為的處罰規(guī)定。
一、侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用的含義。所謂侵占，是指侵吞、盜竊、騙取或者以其他非法手段將公共財物占為已有的行為。所謂挪用，是指將公共財物挪作他用的行為。本條所規(guī)定的侵占、挪用的對象為被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用。征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。土地補償費是指國家建設征用集體土地時，為補償被征地單位的經(jīng)濟損失而向其支付的款項。它是集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的體現(xiàn)，也是對農(nóng)村集體在土地上長期投入的補償。安置補助費是國家建設征用集體土地時，為安置被征地單位的生產(chǎn)、生活而向其支付的款項，主要解決被征地農(nóng)民的就業(yè)問題。地上附著物和青苗補償費是指對被征地農(nóng)民在被征土地上種植的尚未成熟的農(nóng)作物、林木及其他具有一定價值的經(jīng)濟作物和建筑物及其他設施的補償。其他有關(guān)費用是指與征用集體土地有關(guān)的其他費用，例如企業(yè)搬遷費、誤工費、道路、水利設施改建費等。只有非法占為已有或者挪作他用的財產(chǎn)為公共財產(chǎn)，才能構(gòu)成本條所稱的侵占和挪用。因此，如果征地補償費用和其他有關(guān)費用已發(fā)放至被征地農(nóng)民手中，已確定為個人所有，則不屬于公共財產(chǎn)，即使被他人盜竊、騙取或者以其他非法手段占有或者挪作他用，也不構(gòu)成本條所稱的侵占和挪用，只能依據(jù)其他有關(guān)規(guī)定，依法追究其法律責任。
二、依法追究侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用的刑事責任。根據(jù)刑法的有關(guān)規(guī)定，侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用的行為，可能構(gòu)成貪污罪、挪用公款罪、侵占罪及挪用公司、企業(yè)或者其他單位資金罪。
1.貪污罪及其處罰。國家工作人員利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有作為公共財物的被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用的，構(gòu)成貪污罪。構(gòu)成本罪必須具備以下幾個條件：（1）本罪主體必須是國家工作人員，即在國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)從事公務的人員，國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關(guān)、國有公司企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員。（2）本罪侵犯的對象必須是公共財產(chǎn)，如果被征地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用已發(fā)放至被征地農(nóng)民的手中，則不能構(gòu)成本罪。（3）本罪在行為上主要表現(xiàn)為利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有作為公共財產(chǎn)的征地補償費用和其他有關(guān)費用的行為。所謂利用職務上的便利，是指利用自己職務范圍內(nèi)的權(quán)力和地位所形成的主管、管理、經(jīng)手上述公共財產(chǎn)的便利條件。此外，根據(jù)刑法第三百八十二條第二款的規(guī)定，受國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)、單位、人民團體委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員，利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有國有財物的，以貪污論。因此，上述人員利用職務上的便利，侵占的征地補償費用和其他有關(guān)費用還未確定為集體或者農(nóng)民個人所有，而屬于國有財產(chǎn)，也應當以貪污罪論處。對犯貪污罪的，根據(jù)情節(jié)輕重，分別依照下列規(guī)定處罰：（1）個人貪污數(shù)額在十萬元以上的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑，可以并處沒收財產(chǎn)；情節(jié)特別嚴重的，處死刑，并處沒收財產(chǎn)；（2）個人貪污數(shù)額在五萬元以上不滿十萬元的，處五年以上有期徒刑，可以并處沒收財產(chǎn)；情節(jié)特別嚴重的，處無期徒刑，并處沒收財產(chǎn)；（3）個人貪污數(shù)額在五千元以上不滿五萬元的，處一年以上七年以下有期徒刑；情節(jié)嚴重的，處七年以上十年以下有期徒刑。個人貪污數(shù)額在五千元以上不滿一萬元，犯罪后有悔改表現(xiàn)、積極退贓的，可以減輕處罰或者免予刑事處罰。（4）個人貪污數(shù)額不滿五干元，情節(jié)較重的，處二年以下有期徒刑或者拘役。
2.挪用公款罪及其處罰。國家工作人員利用職務上的便利，挪用作為公共財產(chǎn)的征地補償費用和其他有關(guān)費用，歸個人使用，進行非法活動，或者挪用數(shù)額較大、進行營利活動，或者挪用數(shù)額較大、超過三個月未還的，構(gòu)成挪用公款罪。構(gòu)成本罪必須具備以下幾個條件：（1）本罪主體只能是國家工作人員，包括在國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)從事公務的人員，國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員。（2）在客觀方面是利用職務上的便利，實施了以下三種行為之一的：一是挪用作為公共財產(chǎn)的征地補償費用和其他有關(guān)費用歸個人使用進行非法活動的。這里所說的挪用歸個人使用，包括挪用者本人使用或者給其他人使用。進行非法活動是指進行違法犯罪活動。對挪用上述款項歸個人使用進行非法活動的，不論數(shù)額多少，時間長短，原則上都可構(gòu)成本罪。二是挪用作為公共財產(chǎn)的征地補償費用和其他有關(guān)費用數(shù)額較大并進行營利活動的。三是挪用上述款項數(shù)額較大并且超過三個月未還的。這里所說的未還，是指案發(fā)前未還。如果挪用的數(shù)額較大，超過三月后在案發(fā)前已全部退還本息的，一般可不作為犯罪處理。（3）本罪的主觀方面應具有挪用的故意，即準備以后歸還，不打算永久占有。這是挪用公款罪與貪污罪的根本區(qū)別。根據(jù)刑法第三百八十四條的規(guī)定，對挪用公款罪，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴重的，處五年以上有期徒刑。挪用數(shù)額巨大不退還的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑。
3.侵占罪及其處罰。根據(jù)刑法第二百七十一條的規(guī)定，公司、企業(yè)或者其他單位的人員，利用職務上的便利，將本單位財物；非法占為已有，數(shù)額較大的，構(gòu)成侵占罪。集體經(jīng)濟組織和村民委員會屬于上述規(guī)定中的公司、企業(yè)或者其他單位的范疇，如果集體經(jīng)濟組織和村民委員會中非從事公務的人員，利用職務上的便利，將本單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用非法占為已有，數(shù)額較大的，構(gòu)成侵占罪，處五年以下有期徒刑或者拘役，數(shù)額巨大的，處五年以上有期徒刑，可以并處沒收財產(chǎn)。
4.挪用公司、企業(yè)或者其他單位資金罪及其處罰。根據(jù)刑法第二百七十二條的規(guī)定，集體經(jīng)濟組織和村民委員會中非從事公務的人員，利用職務上的便利，挪用本單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用歸個人使用或者借貸給他人，數(shù)額較大、超過三個月未還的，或者雖未超過三個月，但數(shù)額較大、進行營利活動的，或者進行非法活動的，處三年以下有期徒刑或者拘役，挪用資金數(shù)額巨大的，或者數(shù)額較大不退還的，處三年以上十年以下有期徒刑。
三、依法對侵占、挪用被征地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用的行為給予行政處分。侵占、挪用被征地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用的行為，情節(jié)顯著輕微，危害性不大，按照刑法的有關(guān)規(guī)定，不構(gòu)成犯罪的，應當依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，給予行政處分。所謂行政處分，是指國家機關(guān)根據(jù)法律或者法規(guī)，按行政隸屬關(guān)系，對犯有輕微違法失職行為或者違反內(nèi)部紀律的人員給予的一種制裁。行政處分有警告、記過、記大過、降級、降職、撤職、留用察看和開除等8種。
第八十條 依法收回國有土地使用權(quán)當事人拒不交出土地的，臨時使用土地期滿拒不歸還的，或者不按照批準的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地，處以罰款。
「釋義」 本條是對依法收回國有土地使用權(quán)當事人拒不交出土地、臨時使用土地期滿拒不歸還和不按照批準的用途使用國有土地三種行為的處罰規(guī)定。
一、本條規(guī)定的應予處罰的行為。
1.依法收回國有土地使用權(quán)當事人拒不交出土地的行為。根據(jù)本法第五十八的規(guī)定，有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準，可以收回國有土地使用權(quán)：（1）為公共利益需要使用土地的；（2）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；（3）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期末獲批準的；（4）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；（5）公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的。根據(jù)本法第三十七條的規(guī)定，已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設占用耕地，連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準機關(guān)批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿二年來動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)，但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。對屬于上述應當收回國有土地使用權(quán)的情形，當事人拒不交出該幅土地，應當給予本條規(guī)定的行政處罰。
2.臨時使用土地期滿拒不歸還的行為。所謂臨時使用土地，是指因建設項目施工和地質(zhì)勘查的需要，土地使用人與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會簽訂使用期限不超過二年的土地使用合同，并經(jīng)縣級以上人民政府土地行政主管部門批準，在其批準的用地范圍內(nèi)使用土地的行為。臨時用地期滿，用地人應當按照臨時使用土地合同，將土地交還該土地的所有權(quán)人或者管理人。
3.不按批準的用途使用國有土地的行為。按照本法規(guī)定，各級人民政府都應當制定土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應當將土地用途落實到具體地塊，國有土地在由有關(guān)人民政府批準確定給單位或者個人使用時，都限定其必須用于特定的用途，如果當事人不按批準的用途使用土地，應給予本條規(guī)定的處罰。
二、上述三種行為的行政處罰。
1.責令交還土地。所謂責令交還土地是指土地行政主管部門作出的，要求當事人立即或者在一定期限內(nèi)放棄對土地的占有、管理或者使用，而交由土地所有者或者原管理者占有、管理或者使用的行政處罰。其中，對為公共利益需要以及為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要收回國有土地使用權(quán)的，應當依照本法規(guī)定，對土地使用權(quán)人給予適當補償。
2.罰款。罰款是行政機關(guān)作出的剝奪被處罰人一定財產(chǎn)的行政處罰。本條未規(guī)定處以罰款的具體數(shù)額，主要是考慮我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平很不平衡，上述三種行為在實踐中情節(jié)嚴重程度、社會危害程度差別也很大，很難確定一個合適的處罰標準，因此未規(guī)定具體的處罰數(shù)額，而國務院制定本法的實施細則和各省、自治區(qū)、直轄市人大制定實施辦法時，可以作具體規(guī)定。縣級以上土地行政主管部門應當根據(jù)違法行為的情節(jié)輕重、危害程度，酌情確定罰款數(shù)額。
作出上述處罰的行政機關(guān)必須是縣級以上人民政府土地行政主管部門，其他任何機關(guān)不得針對上述行為作出行政處罰決定。
第八十一條 擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收非法所得，并處罰款。
「釋義」 本條是對擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設行為的處罰規(guī)定。
一、擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設，是指沒有法律依據(jù)或者未經(jīng)法律規(guī)定的程序，出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)用于非農(nóng)業(yè)建設的行為。所謂出讓，是指集體土地的所有權(quán)人或者本法規(guī)定的經(jīng)營管理人將集體土地的使用權(quán)讓與土地使用者，由土地使用者支付集體土地使用權(quán)出讓金的行為。所謂轉(zhuǎn)讓，是指取得集體土地使用權(quán)的土地使用者通過交易方式將集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給他人的行為。所謂出租，是指集體土地的所有權(quán)人或者本法規(guī)定的經(jīng)營管理人及依法取得集體土地使用權(quán)的使用權(quán)人將集體土地交由承租人使用，由承租人支付租金的行為。根據(jù)憲法和本法的規(guī)定，國家對集體所有的土地的使用權(quán)進入土地市場并流通是嚴格限制的。首先，憲法第十條、本法第二條均規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以對集體土地實行征用，即只有在上述情況下，通過征用方式，才能改變集體土地的所有權(quán)。其次，只有國有土地才能依法實行有償使用制度。集體所有的土地的使用權(quán)一般不得通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租方式進入土地市場并流通。國家對集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實行嚴格控制，維護農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)和使用權(quán)，保護農(nóng)民土地權(quán)益的需要，是維護土地關(guān)系和土地市場秩序穩(wěn)定的需要，是切實保護耕地，控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，保障農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的需要。
二、根據(jù)本法的有關(guān)規(guī)定，下列行為雖將集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設，但不屬于擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設的行為：1.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的本集體所有的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)，并按照本法第六十條的規(guī)定辦理了審批手續(xù)，取得建設用地使用權(quán)的。
2.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設使用集體土地，并按照本法第六十一條的規(guī)定辦理了審批手續(xù)，取得建設用地使用權(quán)的。
3，農(nóng)民建設住宅使用本集體所有的土地，并按照本法第六十二條的規(guī)定辦理了審批手續(xù)的。
4.符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的。依照本法第六十條、第六十一條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設，經(jīng)過批準可以取得其所使用的土地的建設用地使用權(quán)。因此，如果上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和公益企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并，經(jīng)過法定程序，其建設用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，是本法所允許的，不應依據(jù)本條的規(guī)定進行處罰。
三、擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設的法律責任。
1.責令限期改正。所謂責令限期改正，是指行政機關(guān)依法作出的要求被處罰人在一定期限內(nèi)停止違法行為或者將其違法行為恢復到合法狀態(tài)的行政處罰，集體土地使用權(quán)的出讓方、轉(zhuǎn)讓方、出租方在接到責令限期改正的處罰決定后，應當要求對方交回集體土地使用權(quán)，受讓方、承租方應當在限定的期限內(nèi)將集體土地使用權(quán)退回對方，由此造成的損失，應由有過錯的一方承擔。
2.沒收非法所得。這里所說的非法所得包括出讓金、轉(zhuǎn)讓金和租金以及受讓方、承租方因受讓土地使用權(quán)或者承租土地而獲取的收益。
3.并處罰款。土地行政主管部門可以視違法行為的情節(jié)輕重、危害程度等，酌情確定罰款數(shù)額。如果本法實施后，國務院制定的實施細則或者各省、自治區(qū)、直轄市人大制定的實施辦法，對本條規(guī)定的罰款數(shù)額或者幅度作出了具體規(guī)定，則應當依照其規(guī)定作出處罰。
作出上述行政處罰決定的機關(guān)必須是縣級以上土地行政主管部門，其他行政機關(guān)不得針對上述行為作出行政處罰。
第八十二條 不依照本法規(guī)定辦理土地變更登記的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令其限期辦理。
「釋義」 本條是對不依照本法規(guī)定辦理土地變更登記行為的法律責任的規(guī)定。
一、依法改變土地權(quán)屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續(xù)。
對土地權(quán)屬和土地用途進行登記，是土地管理的一項重要內(nèi)容。一般來講，土地登記具有創(chuàng)設效力，與土地有關(guān)的不動產(chǎn)物權(quán)，非經(jīng)登記不能取得，其移轉(zhuǎn)也不具有法律效力。按照國家有關(guān)規(guī)定，國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地建設用地使用權(quán)、他項權(quán)利以及土地的主要用途發(fā)生變更的，土地使用者、所有者及他項權(quán)利的權(quán)利人，應當持有關(guān)文件和資料，及時申請變更登記。只有經(jīng)依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)才受法律強制力的保護，任何單位和個人不得侵犯。此外，對土地實行用途管制制度，是這次土地管理法修訂的重點內(nèi)容，本法規(guī)定土地用途發(fā)生變更的，也應當依法申請辦理變更登記。所謂土地用途，是指根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地的自然狀況和周邊環(huán)境以及利用趨勢，對土地進行的分類。土地的用途進行變更時，須按照規(guī)定的程序，報經(jīng)有批準權(quán)的機關(guān)批準，并辦理變更登記。對于土地權(quán)利人提出的權(quán)利和用途變更申請，土地行政主管部門應當進行地籍調(diào)查、審核，符合變更土地登記規(guī)定的，報人民政府批準后，變更注冊登記，更換或者更改土地證書。
二、不依照本法規(guī)定辦理土地變更登記的法律責任。
土地行政主管部門在進行土地監(jiān)督檢查、處理土地違法案件時，發(fā)現(xiàn)有關(guān)權(quán)利人未依法辦理土地權(quán)屬或者用途變更登記，或者土地行政主管部門接到有關(guān)單位或者個人未辦理土地變更登記的檢舉、申訴，應當搜集有關(guān)證據(jù)，查明事實，聽取當事人的陳述和申辯，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)進行復核。如果證據(jù)充分，事實清楚，土地行政主管部門應當作出責令限期辦理的決定，要求其在一定的期限內(nèi)辦理。當事人在接到責令限期辦理的決定書后，應當在該決定限定的期限內(nèi)，辦理變更登記手續(xù)。同時還可以申請行政復議或者向有關(guān)人民法院起訴。由于辦理土地權(quán)屬和用途變更登記，是確認當事人權(quán)利和權(quán)利轉(zhuǎn)移以及變更用途是否合法的必經(jīng)法定程序，因此，為維護土地法律關(guān)系的穩(wěn)定，保護自己的權(quán)利免受他人侵害，減少不必要的訴訟，當事人應當積極辦理土地權(quán)屬和用途變更登記。土地變更登記，主要是一種民事法律行為，因此，本條并未規(guī)定當事人未在土地行政主管部門責令限期辦理的期限內(nèi)辦理登記手續(xù)的處罰措施。但是當事人不辦理土地權(quán)屬和用途變更登記，其有關(guān)的土地權(quán)利將不受法律保護。
第八十三條 依照本法規(guī)定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔。
「釋義」 本條是對責令限期拆除的行政處罰如何執(zhí)行的規(guī)定。
一、應當給予責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的行政處罰的情形。
根據(jù)本法第七十三條、第七十六條的規(guī)定，對買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地、未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準非法占用土地，并且違反土地利用總體規(guī)劃，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當對當事人處以責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的行政處罰。對上述處罰，有關(guān)行政機關(guān)應當在查明事實，搜集充分證據(jù)的情況下，根據(jù)行政處罰法的有關(guān)規(guī)定，制作行政處罰決定書，送達有關(guān)當事人。
二、責令限期拆除的行政處罰的執(zhí)行與行政訴訟。
1.當事人在接到責令限期拆除的處罰決定后，應當立即停止施工，自行拆除建筑物和其他設施的已完工部分。行政處罰是行政主管機關(guān)在代表國家進行行政管理活動中作出的，是一種國家意志的體現(xiàn)，具有強制性。行政處罰決定一經(jīng)作出，即具有法律效力，當事人應當自覺履行。因此，為維護公共利益和社會管理秩序，減少不必要的經(jīng)濟損失，當事人在接到責令限期拆除的行政處罰決定后，應當停止施工，自行拆除違法建筑物和其他設施。如果當事人不服該行政處罰，在停止施工的同時，可以及時向作出處罰決定的機關(guān)說明情況，要求其撒銷上述處罰決定，或者向有關(guān)行政機關(guān)申請行政復議，或者在規(guī)定的期限內(nèi)向人民法院提起行政訴訟。
2.對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。這里所說的制止是指作出處罰決定的機關(guān)以口頭命令、書面通知、查封用以繼續(xù)施工的設備、建筑材料等方式促使有關(guān)單位或者個人停止繼續(xù)施工，以減輕以后強制執(zhí)行的難度和減少有關(guān)當事人可能將承受的損失。
3.行政訴訟。被處罰的建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到上述決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院提起行政訴訟。責令限期拆除的行政處罰是行政機關(guān)的具體行政行為，當事人對該決定不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟。本條規(guī)定的提起行政訴訟的期間為接到責令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，是特殊的提起行政訴訟的期間，而不是行政訴訟法規(guī)定的從當事人知道行政機關(guān)作出具體行政行為之日起的三個月。超過上述期間向人民法院提起行政訴訟的，人民法院應當不予受理或者駁回其訴訟請求。
4.強制執(zhí)行。本法未賦予縣級以上人民政府土地行政主管部門強制執(zhí)行其行政處罰決定的權(quán)力，如果當事人拒不執(zhí)行其行政處罰決定，依照本法作出行政處罰的機關(guān)可以向人民法院提出申請，由人民法院強制執(zhí)行。申請人民法院強制執(zhí)行的程序包括以下幾個環(huán)節(jié)：第一，由作出行政處罰決定的機關(guān)向人民法院提出書面申請，同時提交待執(zhí)行的行政處罰決定書以及其他相關(guān)材料。第二，接受申請的人民法院對強制執(zhí)行申請和行政處罰決定從法律和事實二個方面進行審查。如果該行政處罰決定正確，執(zhí)行申請合法，人民法院應立案并作出強制執(zhí)行決定，并將決定通知申請機關(guān)。如果行政處罰決定確有錯誤或者違法，經(jīng)人民法院院長批準，作出不予立案的決定，將執(zhí)行申請書退回申請機關(guān)，并說明理由。第三，命令當事人限期履行。人民法院作出強制執(zhí)行決定后，應當向當事人發(fā)出強制執(zhí)行通知書。命令當事人在一定期限內(nèi)履行行政處罰決定，即拆除被執(zhí)行的建筑物和其他設施。第四，執(zhí)行。如果當事人仍不履行該行政處罰決定，由人民法院主持，必要時請有關(guān)單位協(xié)助，強行拆除被執(zhí)行的建筑物和其他設施。需要說明的是：（1）責令限期拆除的期限屆滿前，或者未實施強制執(zhí)行前，當事人向人民法院提起了行政訴訟，作出處罰決定的機關(guān)不得申請人民法院強制執(zhí)行，向人民法院申請的，人民法院不應受理。如果該行政訴訟是在法院受理強制執(zhí)行申請后，強制執(zhí)行完成前提起的。人民法院應當終止強制執(zhí)行。（2）強制執(zhí)行的費用由違法者承擔。行政機關(guān)的責令限期拆除的行政處罰決定一經(jīng)作出，即對當事人產(chǎn)生拘束力，當事人在限定的期限內(nèi)拒不履行上述處罰決定，又不提起行政訴訟，是對國家行政權(quán)力的漠視和對抗，由此產(chǎn)生的后果和經(jīng)濟損失，應當由當事人承擔。為了解決現(xiàn)實中存在的限期拆除的處罰決定執(zhí)行難、執(zhí)行費用高的問題，本條規(guī)定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的行政處罰的強制執(zhí)行費用由違法者承擔，以加重對違法者的懲罰。
第八十四條 土地行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。
「釋義」 本條是關(guān)于土地行政主管部門的工作人員瀆職行為的法律責任的規(guī)定。
一、土地行政主管部門的工作人員的瀆職行為。土地行政主管部門及其工作人員對土地管理法律、法規(guī)的實施負有監(jiān)督檢查的職責，對土地違法行為負有依法進行查處的職責，在履行職責的過程中，土地行政主管部門的工作人員應當忠于職守，秉公執(zhí)法。但是，也有可能出現(xiàn)不履行、不正當履行職責或者超越職權(quán)等瀆職行為，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受不同程度的損失。土地行政主管部門工作人員的讀職行為的表現(xiàn)形式有多種多樣，本條將其概括為三種，即玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊。所謂玩忽職守，是指土地行政主管部門的工作人員不履行、不正確履行或者放棄履行職責的行為。所謂濫用職權(quán)，是指土地行政主管部門的工作人員違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序，濫用職權(quán)或者超越職權(quán)的行為。所謂徇私舞弊，是指土地行政主管部門的工作人員為徇個人私利或者親友私情而玩忽職守、濫用職權(quán)的行為。對于土地行政主管部門工作人員的上述該職行為，任何單位和個人都有權(quán)檢舉和控告，有關(guān)部門應當嚴肅查處，并依法追究其法律責任。
二、依法追究土地行政主管部門的工作人員瀆職犯罪的刑事責任。土地行政主管部門工作人員的讀職犯罪具有以下共同特征：1.侵犯的客體都是土地行政主管部門的正常管理活動。土地行政主管部門的工作人員的讀職犯罪都是其不適當履行法律所賦予的職權(quán)的行為，都是在執(zhí)行公務的過程中發(fā)生的。其行為可能侵犯公民的人身和財產(chǎn)權(quán)利，還可能致使公共財產(chǎn)、國家和人民的利益遭受重大損失，從本質(zhì)上說，都是危害國家土地行政管理權(quán)力的行使、侵犯國家機關(guān)正常管理活動的行為。2.犯罪主體都是土地行政主管部門的工作人員。瀆職犯罪的犯罪主體是特殊主體，必須是國家機關(guān)工作人員。土地行政主管部門的工作人員在執(zhí)行職務的過程中，不適當履行職責的情況時有發(fā)生，有的甚至情節(jié)惡劣，后果嚴重，構(gòu)成了犯罪，應受刑事追究。為警戒土地行政主管部門的工作人員正確履行職責，本條對其瀆職犯罪作了原則規(guī)定。土地行政主管部門的工作人員是指在土地行政主管部門行使一定職權(quán)、履行一定職務的人員，包括接受土地行政主管部門的委托，行使土地管理監(jiān)督檢查職權(quán)的人員。在土地行政主管部門從事勞務性工作的人員，如司機、門衛(wèi)、清潔工等，不能成為瀆職犯罪的主體。3.瀆職行為只有在發(fā)生致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失時，才構(gòu)成犯罪，這是認定瀆職行為是否構(gòu)成犯罪的重要標準。瀆職犯罪，根據(jù)刑法第三百九十七條的規(guī)定，視其情況，分別量刑：1.犯濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。這里的情節(jié)特別嚴重，是指造成的經(jīng)濟損失數(shù)額特別巨大，造成公民死亡或者多人重傷的特別嚴重后果的，以及造成特別嚴重政治影響的。2.因徇私舞弊犯濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪的，因主觀惡性大，應給予較重的處罰，對犯罪人處五年以下有期徒刑或者拘役，情節(jié)特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑。3.根據(jù)刑法的有關(guān)規(guī)定，刑法對國家機關(guān)工作人員的一些瀆職犯罪有特別規(guī)定的，適用其規(guī)定，而不按照刑法第三百九十七條對瀆職犯罪的一般規(guī)定進行處罰。刑法第四百一十條規(guī)定了國家機關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權(quán)的犯罪及其處罰。構(gòu)成本罪必須是國家機關(guān)工作人員為徇私情，實施了濫用職權(quán)，非法批準征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權(quán)，并且情節(jié)嚴重的行為。非法批準征用、占用土地，是指違反土地管理法律、法規(guī)，濫用職權(quán)，對不符合征用占用土地條件的申請，予以批準。非法低價出讓國有土地使用權(quán)，是指將國有土地使用權(quán)以明顯低于其本身價值的出讓金額，非法出讓給他人使用的行為。所謂情節(jié)嚴重是指非法批準征用、占用土地次數(shù)多、面積大，嚴重超越權(quán)限，或者非法低價出讓國有土地使用權(quán)，使國家遭受重大經(jīng)濟損失等情形。根據(jù)該條規(guī)定，犯本罪的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。其中所謂特別重大損失，是指造成耕地大面積毀壞，土地資源大量流失以及造成特別重大經(jīng)濟損失等情形。
三、依法追究土地行政主管部門的工作人員瀆職行為的行政責任。土地行政主管部門的工作人員雖有玩忽職守、濫有職權(quán)、徇私舞弊行為，但情節(jié)顯著輕微，危害性不大，按照刑法的有關(guān)規(guī)定，不構(gòu)成犯罪的，應當依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，給予行政處分。所謂行政處分，是指國家機關(guān)根據(jù)法律或者法規(guī)，按行政隸屬關(guān)系，對犯有輕微違法失職行為或者違反內(nèi)部紀律的人員給予的一種制裁。行政處分有警告、記過、記大過、降級、降職、撤職、留用察看和開除等8種。