一、背景和意義
《土地管理法》、財政部、國土資源部下發(fā)的《新增建設用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》（財綜字[1999]117號）規(guī)定，自一九九九年一月一日起，對經(jīng)國務院或省級人民政府批準的農(nóng)用地轉用、征用土地中以出讓等有償使用方式取得新增建設用地的縣、市人民政府收取新增建設用地土地有償使用費，所收繳的費用將作為財政基金預算收入，?？顚Ｓ?，專項用于耕地開發(fā)。隨著新增建設用地土地有償使用費收繳工作的展開，國家用于耕地開發(fā)整理項目的專項資金已逐步到位，如何實現(xiàn)專項資金依法、合理、有效使用是資金使用和管理中面臨的一個首要問題。 為適應財政預算體制改革、加強部門預算管理的要求，強化土地開發(fā)整理資金的管理，對土地開發(fā)整理項目資金從項目立項、項目實施和項目竣工驗收進行全過程的財務管理與監(jiān)督，指導和規(guī)范土地開發(fā)整理項目資金預算的編制工作，必須盡快研究和編制土地開發(fā)整理項目預算標準，這是管理好土地開發(fā)整理項目資金的前提，也是一項重要的基礎性技術工作。只有研究制訂出土地開發(fā)整理項目預算標準，才能確保土地開發(fā)整理項目預算審查、項目經(jīng)濟可行性論證工作的科學性和客觀性，才能合理配置項目資金，為資金使用效益評價提供依據(jù)，為資金使用的合理性、有效性和安全性提供保障，因此該項研究工作具有十分重要的意義。
二、目標 通過研究，制訂國家土地開發(fā)整理項目預算標準，建立起一套完整的土地開發(fā)整理項目預算標準管理體制，從而實現(xiàn)對國家投資土地開發(fā)整理項目從預算標準的制訂、預算編制及審查、預算標準管理等一系列工作的標準化、規(guī)范化、制度化建設。
三、任務 結合目標，本課題的主要任務是：1、制訂國家土地開發(fā)整理項目預算標準；2、指導地方開展省級土地開發(fā)整理項目預算標準的研究制訂工作；3、研究國家土地開發(fā)整理項目預算標準的管理體制。
四、主要研究內容 為實現(xiàn)上述課題目標，順利完成課題任務，根據(jù)本課題的特點，側重從以下幾個方面開展研究工作：
（一）土地開發(fā)整理項目預算標準體系研究。主要包括： 1、土地開發(fā)整理項目畝均預算標準研究 2、土地開發(fā)整理項目預算標準指標體系研究 3、土地開發(fā)整理項目預算標準方法體系研究 通過此項研究，建立起一套科學、合理、全面的國家土地開發(fā)整理項目預算標準體系。
（二）研究制訂國家土地開發(fā)整理項目預算標準。通過建立國家土地開發(fā)整理項目預算標準基礎資料數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)對基礎資料的標準化存貯、自動化處理，在此基礎上，編制國家土地開發(fā)整理項目預算標準。
（三）指導地方開展省級土地開發(fā)整理項目預算標準的研究制訂工作。在研制國家土地開發(fā)整理項目預算標準的同時，通過各省對編制國家預算標準的配合性工作，熟悉并掌握國家預算標準的編制思路，帶動地方按照統(tǒng)一思路逐步建立省級土地開發(fā)整理項目預算標準。
（四）研究確立土地開發(fā)整理項目預算標準管理體制。主要包括： 1、研究并制訂土地開發(fā)整理項目預算標準管理規(guī)范 2、探討并建立一套適應國土資源行業(yè)特點的土地開發(fā)整理項目預算標準管理體制 通過此項研究，實現(xiàn)對國家土地開發(fā)整理項目預算標準的規(guī)范化、制度化管理。
（五）土地開發(fā)整理項目預算標準管理的信息化建設。主要包括： 1、建立土地開發(fā)整理項目預算標準數(shù)據(jù)庫 2、土地開發(fā)整理項目預算標準管理信息系統(tǒng) 通過借助高科技技術手段，實現(xiàn)土地開發(fā)整理項目預算標準的自動化管理，提高土地開發(fā)整理項目預算標準的科學化管理水平。
上文提到，農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同屬于民事合同范疇，在合同雙方關系中，承包權人對發(fā)包方人的請求權是債權性質，但承包方的“土地承包經(jīng)營權”的物權特征顯而易見的，不因合同債權關系的存在而被掩蓋。首先，土地承包經(jīng)營權含有農(nóng)地使用權，也就是其權利內容為“直接支配所承包土地”?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定的“承包期內，發(fā)包方不得收回承包地”、“承包期內，發(fā)包方不得調整承包地?！薄ⅰ俺邪藨某邪找?，依照繼承法繼承?！钡姆杀Ｗo原則，以及承包方的經(jīng)營權的流轉權法律規(guī)定都突出了承包經(jīng)營權人對權利內容的絕對支配。這種前所未有的法律確定，正反映了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權”的物權實質。其次，不論是立法之前的政策調整還是新近實施的法律規(guī)定，本著維護權利穩(wěn)定和保障權利實施，都規(guī)定了對承包經(jīng)營權進行“備案造冊，發(fā)具權利證書“，符合物權法定和公示性的特征。
再次，物權的對世性在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權方面的表現(xiàn)也很突出，“排他的土地使用、收益、流轉權”均經(jīng)法律確認。事實上，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權”屬于物權中用益物權的種類，因為土地承包經(jīng)營權是系于他人之物而成立的物權，而且“土地承包經(jīng)營權”其實質主要以土地這一標的物為核心內容，是一種獨立物權。從這個理論層面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的物權特點是很鮮明的。
結合這些物權的特征，筆者認為在今后的立法或是法律修改工作中，以及現(xiàn)實中的涉及承包經(jīng)營權的糾紛解決，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權”的物權性質確定，或者物權化傾向的適用，一定會得到發(fā)展。
土地承包經(jīng)營權的補償如何計算
首先是現(xiàn)實法律實踐中可以參照的法律原則。
目前我國的土地征占補償費的標準主要遵循的法律為《土地管理法》，第47條規(guī)定土地補償費的計算是以該耕地的被征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍。安置補償費的標準是以該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。高不超過被征用前3年平均產(chǎn)值的15倍。〈農(nóng)村土地承包經(jīng)營法〉中規(guī)定：“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”。因此從補償標準的確定，目前沒有明確的關于“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權”的補償依據(jù)。
上文談到土地補償?shù)拿袷滦再|，以及“土地承包經(jīng)營權”的物權屬性，因此，筆者認為，涉及“土地承包經(jīng)營權”的補償糾紛，司法裁判的審理思路應建立在對“土地財產(chǎn)所有人”與“土地承包經(jīng)營人”平等對待；也要考慮“占地補償單位”應賦予“土地承包經(jīng)營人”與“土地財產(chǎn)所有人”同等的受償?shù)匚?。這一裁判思路遵循的正是我國〈民法通則〉中“民事活動地位平等”和“民事活動應公平和等價有償”的原則。
再來看〈農(nóng)村土地承包法〉的規(guī)定，16條：“承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權流轉的權利，有權自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品?！保@條的規(guī)定，基本上概括了目前法律賦予“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權”的權利內容。依照此條的原則，因征地造成的“收益損失、無法經(jīng)營的損失、當前產(chǎn)品（作物）的損失”，是完全有理由被作為被補償對象的。如果適用物權法則，承包經(jīng)營權人是可以對任何人的妨礙上述權利內容的行為直接向裁決部門提出救濟的。
當然，國家的征地補償行為隨應遵循公平合理的民事原則來針對各放受益主體，但是這不同于民法上的因損害而進行的賠償。
其次，涉及到的補償如果量化應該怎樣考慮？
第一、 明確了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權”的受償當然性，就該參照不同時期、不同地域、不同的經(jīng)濟條件以及當?shù)氐慕?jīng)濟指標數(shù)據(jù)的統(tǒng)計結果去核定承包收益的基本、數(shù)字化的結論。
第二、必須考慮到喪失“土地承包經(jīng)營權”又明顯無其他收益來源的的當事人未來的生活狀況，應使占地單位的補償費用達到基本的生活條件，實質上這也屬于“土地承包經(jīng)營權”的直接損失，應與考慮。
另外，適用“公平原則”對占地單位已有的上述補償標準明顯有失公平的情況下，裁判機關應該將失去的“公平”“填平”。
第三，當前，許多理論界人士提出將“土地承包經(jīng)營權”的補償與未履行完畢的土地承包合同年限掛鉤，筆者也支持這種觀點，也就是應參考低、基本的年土地承包收益數(shù)據(jù)來補足土地承包經(jīng)營人的預期收益。
第四，如存在重新安置另行進行承包經(jīng)營的，另行接續(xù)土地承包經(jīng)營的，重新的投入標準可作為補償?shù)囊罁?jù)。
《土地管理法》、財政部、國土資源部下發(fā)的《新增建設用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》（財綜字[1999]117號）規(guī)定，自一九九九年一月一日起，對經(jīng)國務院或省級人民政府批準的農(nóng)用地轉用、征用土地中以出讓等有償使用方式取得新增建設用地的縣、市人民政府收取新增建設用地土地有償使用費，所收繳的費用將作為財政基金預算收入，?？顚Ｓ?，專項用于耕地開發(fā)。隨著新增建設用地土地有償使用費收繳工作的展開，國家用于耕地開發(fā)整理項目的專項資金已逐步到位，如何實現(xiàn)專項資金依法、合理、有效使用是資金使用和管理中面臨的一個首要問題。 為適應財政預算體制改革、加強部門預算管理的要求，強化土地開發(fā)整理資金的管理，對土地開發(fā)整理項目資金從項目立項、項目實施和項目竣工驗收進行全過程的財務管理與監(jiān)督，指導和規(guī)范土地開發(fā)整理項目資金預算的編制工作，必須盡快研究和編制土地開發(fā)整理項目預算標準，這是管理好土地開發(fā)整理項目資金的前提，也是一項重要的基礎性技術工作。只有研究制訂出土地開發(fā)整理項目預算標準，才能確保土地開發(fā)整理項目預算審查、項目經(jīng)濟可行性論證工作的科學性和客觀性，才能合理配置項目資金，為資金使用效益評價提供依據(jù)，為資金使用的合理性、有效性和安全性提供保障，因此該項研究工作具有十分重要的意義。
二、目標 通過研究，制訂國家土地開發(fā)整理項目預算標準，建立起一套完整的土地開發(fā)整理項目預算標準管理體制，從而實現(xiàn)對國家投資土地開發(fā)整理項目從預算標準的制訂、預算編制及審查、預算標準管理等一系列工作的標準化、規(guī)范化、制度化建設。
三、任務 結合目標，本課題的主要任務是：1、制訂國家土地開發(fā)整理項目預算標準；2、指導地方開展省級土地開發(fā)整理項目預算標準的研究制訂工作；3、研究國家土地開發(fā)整理項目預算標準的管理體制。
四、主要研究內容 為實現(xiàn)上述課題目標，順利完成課題任務，根據(jù)本課題的特點，側重從以下幾個方面開展研究工作：
（一）土地開發(fā)整理項目預算標準體系研究。主要包括： 1、土地開發(fā)整理項目畝均預算標準研究 2、土地開發(fā)整理項目預算標準指標體系研究 3、土地開發(fā)整理項目預算標準方法體系研究 通過此項研究，建立起一套科學、合理、全面的國家土地開發(fā)整理項目預算標準體系。
（二）研究制訂國家土地開發(fā)整理項目預算標準。通過建立國家土地開發(fā)整理項目預算標準基礎資料數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)對基礎資料的標準化存貯、自動化處理，在此基礎上，編制國家土地開發(fā)整理項目預算標準。
（三）指導地方開展省級土地開發(fā)整理項目預算標準的研究制訂工作。在研制國家土地開發(fā)整理項目預算標準的同時，通過各省對編制國家預算標準的配合性工作，熟悉并掌握國家預算標準的編制思路，帶動地方按照統(tǒng)一思路逐步建立省級土地開發(fā)整理項目預算標準。
（四）研究確立土地開發(fā)整理項目預算標準管理體制。主要包括： 1、研究并制訂土地開發(fā)整理項目預算標準管理規(guī)范 2、探討并建立一套適應國土資源行業(yè)特點的土地開發(fā)整理項目預算標準管理體制 通過此項研究，實現(xiàn)對國家土地開發(fā)整理項目預算標準的規(guī)范化、制度化管理。
（五）土地開發(fā)整理項目預算標準管理的信息化建設。主要包括： 1、建立土地開發(fā)整理項目預算標準數(shù)據(jù)庫 2、土地開發(fā)整理項目預算標準管理信息系統(tǒng) 通過借助高科技技術手段，實現(xiàn)土地開發(fā)整理項目預算標準的自動化管理，提高土地開發(fā)整理項目預算標準的科學化管理水平。
上文提到，農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同屬于民事合同范疇，在合同雙方關系中，承包權人對發(fā)包方人的請求權是債權性質，但承包方的“土地承包經(jīng)營權”的物權特征顯而易見的，不因合同債權關系的存在而被掩蓋。首先，土地承包經(jīng)營權含有農(nóng)地使用權，也就是其權利內容為“直接支配所承包土地”?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定的“承包期內，發(fā)包方不得收回承包地”、“承包期內，發(fā)包方不得調整承包地?！薄ⅰ俺邪藨某邪找?，依照繼承法繼承?！钡姆杀Ｗo原則，以及承包方的經(jīng)營權的流轉權法律規(guī)定都突出了承包經(jīng)營權人對權利內容的絕對支配。這種前所未有的法律確定，正反映了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權”的物權實質。其次，不論是立法之前的政策調整還是新近實施的法律規(guī)定，本著維護權利穩(wěn)定和保障權利實施，都規(guī)定了對承包經(jīng)營權進行“備案造冊，發(fā)具權利證書“，符合物權法定和公示性的特征。
再次，物權的對世性在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權方面的表現(xiàn)也很突出，“排他的土地使用、收益、流轉權”均經(jīng)法律確認。事實上，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權”屬于物權中用益物權的種類，因為土地承包經(jīng)營權是系于他人之物而成立的物權，而且“土地承包經(jīng)營權”其實質主要以土地這一標的物為核心內容，是一種獨立物權。從這個理論層面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的物權特點是很鮮明的。
結合這些物權的特征，筆者認為在今后的立法或是法律修改工作中，以及現(xiàn)實中的涉及承包經(jīng)營權的糾紛解決，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權”的物權性質確定，或者物權化傾向的適用，一定會得到發(fā)展。
土地承包經(jīng)營權的補償如何計算
首先是現(xiàn)實法律實踐中可以參照的法律原則。
目前我國的土地征占補償費的標準主要遵循的法律為《土地管理法》，第47條規(guī)定土地補償費的計算是以該耕地的被征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍。安置補償費的標準是以該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。高不超過被征用前3年平均產(chǎn)值的15倍。〈農(nóng)村土地承包經(jīng)營法〉中規(guī)定：“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”。因此從補償標準的確定，目前沒有明確的關于“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權”的補償依據(jù)。
上文談到土地補償?shù)拿袷滦再|，以及“土地承包經(jīng)營權”的物權屬性，因此，筆者認為，涉及“土地承包經(jīng)營權”的補償糾紛，司法裁判的審理思路應建立在對“土地財產(chǎn)所有人”與“土地承包經(jīng)營人”平等對待；也要考慮“占地補償單位”應賦予“土地承包經(jīng)營人”與“土地財產(chǎn)所有人”同等的受償?shù)匚?。這一裁判思路遵循的正是我國〈民法通則〉中“民事活動地位平等”和“民事活動應公平和等價有償”的原則。
再來看〈農(nóng)村土地承包法〉的規(guī)定，16條：“承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權流轉的權利，有權自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品?！保@條的規(guī)定，基本上概括了目前法律賦予“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權”的權利內容。依照此條的原則，因征地造成的“收益損失、無法經(jīng)營的損失、當前產(chǎn)品（作物）的損失”，是完全有理由被作為被補償對象的。如果適用物權法則，承包經(jīng)營權人是可以對任何人的妨礙上述權利內容的行為直接向裁決部門提出救濟的。
當然，國家的征地補償行為隨應遵循公平合理的民事原則來針對各放受益主體，但是這不同于民法上的因損害而進行的賠償。
其次，涉及到的補償如果量化應該怎樣考慮？
第一、 明確了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權”的受償當然性，就該參照不同時期、不同地域、不同的經(jīng)濟條件以及當?shù)氐慕?jīng)濟指標數(shù)據(jù)的統(tǒng)計結果去核定承包收益的基本、數(shù)字化的結論。
第二、必須考慮到喪失“土地承包經(jīng)營權”又明顯無其他收益來源的的當事人未來的生活狀況，應使占地單位的補償費用達到基本的生活條件，實質上這也屬于“土地承包經(jīng)營權”的直接損失，應與考慮。
另外，適用“公平原則”對占地單位已有的上述補償標準明顯有失公平的情況下，裁判機關應該將失去的“公平”“填平”。
第三，當前，許多理論界人士提出將“土地承包經(jīng)營權”的補償與未履行完畢的土地承包合同年限掛鉤，筆者也支持這種觀點，也就是應參考低、基本的年土地承包收益數(shù)據(jù)來補足土地承包經(jīng)營人的預期收益。
第四，如存在重新安置另行進行承包經(jīng)營的，另行接續(xù)土地承包經(jīng)營的，重新的投入標準可作為補償?shù)囊罁?jù)。