調(diào)查工作既是依法處理土地違法案件、依法追究當(dāng)事人法律責(zé)任的基礎(chǔ)，也是整個(gè)執(zhí)法程序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。沒(méi)有做好調(diào)查工作，案件的審理、定性、量罰、處理等其他后續(xù)工作都無(wú)從談起。但目前在基層執(zhí)法過(guò)程中，調(diào)查工作進(jìn)度慢、不全面、不深入、不規(guī)范等問(wèn)題較為普遍，“調(diào)查難”的問(wèn)題一直困擾著土地執(zhí)法人員。為提高調(diào)查效率和質(zhì)量，本文試結(jié)合工作實(shí)踐談幾點(diǎn)體會(huì)。
前期準(zhǔn)備工作要重視
凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，土地違法案件的調(diào)查工作也是如此。土地違法形式多種多樣，每種不同的違法形式都有各自不同的特點(diǎn)，調(diào)查起來(lái)不可一概而論。但通常對(duì)于較為復(fù)雜的土地違法案件，一定要在展開(kāi)調(diào)查之前制定調(diào)查方案、擬定調(diào)查詢問(wèn)提綱、確定承辦人、督辦人。調(diào)查方案應(yīng)包括調(diào)查對(duì)象、調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查步驟、調(diào)查方法、應(yīng)急預(yù)案等。調(diào)查提綱應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的調(diào)查對(duì)象分別擬定。一般應(yīng)當(dāng)包括調(diào)查對(duì)象的身份特征、與違法行為或與違法當(dāng)事人的關(guān)系、涉及土地的情況 （權(quán)屬、位置、性質(zhì)、地類、面積、被占用或轉(zhuǎn)讓時(shí)間、用途等 ）、地上建筑物情況 （建設(shè)時(shí)間、用途、建設(shè)程度 ）、資金情況 （數(shù)額、存放情況、票據(jù)信息、交付時(shí)間和過(guò)程等 ）、辦理手續(xù)的情況等。在設(shè)計(jì)詢問(wèn)提綱時(shí)，要注意有關(guān)證據(jù)存放信息的詢問(wèn)，為下一步取證工作打下基礎(chǔ)。當(dāng)然，預(yù)先設(shè)計(jì)的調(diào)查方案和提綱不一定完全適應(yīng)具體案件，隨著案件的調(diào)查進(jìn)展，要適時(shí)進(jìn)行必要的調(diào)整。調(diào)查方案和詢問(wèn)提綱制定后，要組織承辦人員進(jìn)行討論和修改，做到每個(gè)人參與其中，心中有數(shù)。
在對(duì)較大違法案件展開(kāi)調(diào)查前，有必要進(jìn)行動(dòng)員，并強(qiáng)調(diào)辦案紀(jì)律，如不準(zhǔn)接受宴請(qǐng)，不準(zhǔn)隨意答應(yīng)當(dāng)事人請(qǐng)求，不準(zhǔn)隨意定性，不準(zhǔn)透露案件來(lái)源、辦案方向和調(diào)查方案等，避免辦案人員的不恰當(dāng)行為給調(diào)查工作帶來(lái)不利影響。
調(diào)動(dòng)多方力量協(xié)助調(diào)查
調(diào)查土地違法案件單憑幾個(gè)承辦人單打獨(dú)斗，往往效果不好。因此，一定要調(diào)動(dòng)一切積極因素。如村干部、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部、有關(guān)群眾、相關(guān)部門等。有時(shí)候案件可能牽涉到村干部或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部，要對(duì)他們做好工作，爭(zhēng)取其支持調(diào)查工作，得到寬大處理。在遇到基層干部有意干擾執(zhí)法時(shí)，要適當(dāng)施加壓力，申明利害，爭(zhēng)取其積極配合；如果有關(guān)人員確實(shí)不明事理，不予配合，則要根據(jù)情況下達(dá)履行法律義務(wù)通知書等法律文書，同時(shí)向其上級(jí)政府機(jī)關(guān)或主管部門通報(bào)情況，爭(zhēng)取支持；可能存在其他違法行為的，要及時(shí)向相關(guān)部門通報(bào)情況，形成查處的合力；在必要時(shí)，可向本級(jí)政府或上級(jí)主管部門報(bào)告情況，由政府或上級(jí)主管部門直接組織查處，或函請(qǐng)公安、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察院、法院、媒體等方面介入調(diào)查工作。
按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)〔 2007〕 71號(hào)）的規(guī)定，對(duì)未取得合法用地手續(xù)的建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)展改革部門不得辦理項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)，規(guī)劃部門不得辦理建設(shè)規(guī)劃許可，建設(shè)部門不得發(fā)放施工許可證，電力和市政公用企業(yè)不得通電、通水、通氣，國(guó)土資源管理部門不得受理土地登記申請(qǐng)，房產(chǎn)部門不得辦理房屋所有權(quán)登記手續(xù)，金融機(jī)構(gòu)不得發(fā)放貸款。未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)占用農(nóng)用地設(shè)立企業(yè)的，工商部門不得登記。對(duì)正在建設(shè)或已經(jīng)建成的違法用地項(xiàng)目，要按照以上規(guī)定通報(bào)有關(guān)部門，落實(shí)共同責(zé)任，制裁違法行為。
要注意違法行為間的聯(lián)系
土地違法行為往往不是孤立的，而是一起違法行為同時(shí)聯(lián)系著其他土地違法行為。如非法占地行為，往往與非法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、非法批地等行為聯(lián)系在一起，在調(diào)查時(shí)要全盤考慮，全面調(diào)查，為后續(xù)工作打下好的基礎(chǔ)。因此，在調(diào)查時(shí)，土地使用權(quán)從何而來(lái)，什么人同意占用的，支付多少資金或什么代價(jià)換取土地使用權(quán)等問(wèn)題一定要特別注意。除上述的非法占地與非法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、非法批地等行為之間可能互相存在直接聯(lián)系外，非法占地往往同時(shí)存在破壞耕地的行為；不按批準(zhǔn)用途使用國(guó)有土地的行為往往與非法轉(zhuǎn)讓土地行為、不辦理土地變更登記的行為互相聯(lián)系；非法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租集體土地也可能與臨時(shí)用地上修建永久性建筑物構(gòu)筑物行為、逾期不恢復(fù)種植條件行為、占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚行為、違反土地利用總體規(guī)劃重建、擴(kuò)建建筑物、構(gòu)筑物行為互相聯(lián)系。這些都需要在調(diào)查中引起注意，防止出現(xiàn)漏查和執(zhí)法不到位。
前期準(zhǔn)備工作要重視
凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，土地違法案件的調(diào)查工作也是如此。土地違法形式多種多樣，每種不同的違法形式都有各自不同的特點(diǎn)，調(diào)查起來(lái)不可一概而論。但通常對(duì)于較為復(fù)雜的土地違法案件，一定要在展開(kāi)調(diào)查之前制定調(diào)查方案、擬定調(diào)查詢問(wèn)提綱、確定承辦人、督辦人。調(diào)查方案應(yīng)包括調(diào)查對(duì)象、調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查步驟、調(diào)查方法、應(yīng)急預(yù)案等。調(diào)查提綱應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的調(diào)查對(duì)象分別擬定。一般應(yīng)當(dāng)包括調(diào)查對(duì)象的身份特征、與違法行為或與違法當(dāng)事人的關(guān)系、涉及土地的情況 （權(quán)屬、位置、性質(zhì)、地類、面積、被占用或轉(zhuǎn)讓時(shí)間、用途等 ）、地上建筑物情況 （建設(shè)時(shí)間、用途、建設(shè)程度 ）、資金情況 （數(shù)額、存放情況、票據(jù)信息、交付時(shí)間和過(guò)程等 ）、辦理手續(xù)的情況等。在設(shè)計(jì)詢問(wèn)提綱時(shí)，要注意有關(guān)證據(jù)存放信息的詢問(wèn)，為下一步取證工作打下基礎(chǔ)。當(dāng)然，預(yù)先設(shè)計(jì)的調(diào)查方案和提綱不一定完全適應(yīng)具體案件，隨著案件的調(diào)查進(jìn)展，要適時(shí)進(jìn)行必要的調(diào)整。調(diào)查方案和詢問(wèn)提綱制定后，要組織承辦人員進(jìn)行討論和修改，做到每個(gè)人參與其中，心中有數(shù)。
在對(duì)較大違法案件展開(kāi)調(diào)查前，有必要進(jìn)行動(dòng)員，并強(qiáng)調(diào)辦案紀(jì)律，如不準(zhǔn)接受宴請(qǐng)，不準(zhǔn)隨意答應(yīng)當(dāng)事人請(qǐng)求，不準(zhǔn)隨意定性，不準(zhǔn)透露案件來(lái)源、辦案方向和調(diào)查方案等，避免辦案人員的不恰當(dāng)行為給調(diào)查工作帶來(lái)不利影響。
調(diào)動(dòng)多方力量協(xié)助調(diào)查
調(diào)查土地違法案件單憑幾個(gè)承辦人單打獨(dú)斗，往往效果不好。因此，一定要調(diào)動(dòng)一切積極因素。如村干部、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部、有關(guān)群眾、相關(guān)部門等。有時(shí)候案件可能牽涉到村干部或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部，要對(duì)他們做好工作，爭(zhēng)取其支持調(diào)查工作，得到寬大處理。在遇到基層干部有意干擾執(zhí)法時(shí)，要適當(dāng)施加壓力，申明利害，爭(zhēng)取其積極配合；如果有關(guān)人員確實(shí)不明事理，不予配合，則要根據(jù)情況下達(dá)履行法律義務(wù)通知書等法律文書，同時(shí)向其上級(jí)政府機(jī)關(guān)或主管部門通報(bào)情況，爭(zhēng)取支持；可能存在其他違法行為的，要及時(shí)向相關(guān)部門通報(bào)情況，形成查處的合力；在必要時(shí)，可向本級(jí)政府或上級(jí)主管部門報(bào)告情況，由政府或上級(jí)主管部門直接組織查處，或函請(qǐng)公安、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察院、法院、媒體等方面介入調(diào)查工作。
按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)〔 2007〕 71號(hào)）的規(guī)定，對(duì)未取得合法用地手續(xù)的建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)展改革部門不得辦理項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)，規(guī)劃部門不得辦理建設(shè)規(guī)劃許可，建設(shè)部門不得發(fā)放施工許可證，電力和市政公用企業(yè)不得通電、通水、通氣，國(guó)土資源管理部門不得受理土地登記申請(qǐng)，房產(chǎn)部門不得辦理房屋所有權(quán)登記手續(xù)，金融機(jī)構(gòu)不得發(fā)放貸款。未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)占用農(nóng)用地設(shè)立企業(yè)的，工商部門不得登記。對(duì)正在建設(shè)或已經(jīng)建成的違法用地項(xiàng)目，要按照以上規(guī)定通報(bào)有關(guān)部門，落實(shí)共同責(zé)任，制裁違法行為。
要注意違法行為間的聯(lián)系
土地違法行為往往不是孤立的，而是一起違法行為同時(shí)聯(lián)系著其他土地違法行為。如非法占地行為，往往與非法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、非法批地等行為聯(lián)系在一起，在調(diào)查時(shí)要全盤考慮，全面調(diào)查，為后續(xù)工作打下好的基礎(chǔ)。因此，在調(diào)查時(shí)，土地使用權(quán)從何而來(lái)，什么人同意占用的，支付多少資金或什么代價(jià)換取土地使用權(quán)等問(wèn)題一定要特別注意。除上述的非法占地與非法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、非法批地等行為之間可能互相存在直接聯(lián)系外，非法占地往往同時(shí)存在破壞耕地的行為；不按批準(zhǔn)用途使用國(guó)有土地的行為往往與非法轉(zhuǎn)讓土地行為、不辦理土地變更登記的行為互相聯(lián)系；非法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租集體土地也可能與臨時(shí)用地上修建永久性建筑物構(gòu)筑物行為、逾期不恢復(fù)種植條件行為、占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚行為、違反土地利用總體規(guī)劃重建、擴(kuò)建建筑物、構(gòu)筑物行為互相聯(lián)系。這些都需要在調(diào)查中引起注意，防止出現(xiàn)漏查和執(zhí)法不到位。