第三條 十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。
【釋義】 本條是對土地基本國策和各級人民政府土地管理責(zé)任的規(guī)定。
一、十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地是我國的基本國策。人口多，土地少，特別是耕地少是我國的基本國情。我國國土總面積約960萬平方公里，約占世界陸地面積的十五分之一，居世界第三位。但由于人口多，人均占有國土地面積不到世界人均占有量的三分之一。而在我國國土總面積中，不能或者難以利用的沙漠、冰川、戈壁、石山和高寒荒漠又占去相當(dāng)大一部分。我國的耕地資源有以下幾個顯著的特點：一是人均占有耕地的數(shù)量少。目前，我國耕地的統(tǒng)計數(shù)約為14億多畝，據(jù)全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，實際耕地數(shù)字有所增加，但仍無法改變我國人多地少的基本狀況。按統(tǒng)計數(shù)計算，我國人均耕地1畝多一點，不及世界人均耕地3畝多的三分之一。在全世界26個人口 5000萬以上的國家中，我國人均耕地僅高于日本和孟加拉國，據(jù)第24位，相當(dāng)于美國的九分之一，泰國的四分之一，印度、巴基斯坦的二分之一。二是耕地總體質(zhì)量差，生產(chǎn)水平低。我國長江流域及其以南地區(qū)，耕地占全國的38％，水資源卻占全國的80％以上；淮河流域及其以北地區(qū)，水資源不足全國的20％，而耕地卻占全國耕地的62％。耕地中有灌溉設(shè)施的不到40％，抗自然災(zāi)害的能力差。耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕還林、還牧。三是耕地退化嚴(yán)重。由于我國許多耕地處于干旱和半干旱地區(qū)，受荒漠化影響，這些地區(qū)40％的耕地不同程度的退化。全國有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。四是耕地后備資源匱乏。我國耕地后備資源大約還有近2億畝，但大多為質(zhì)量差、開發(fā)難度大的土地。另外還有部分工礦廢棄地，但可復(fù)墾為耕地的數(shù)量不大。耕地資源狀況如此，每年因各項建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及災(zāi)毀等還在造成耕地不斷減少。與此同時，我國的人口卻還在不斷增長。在現(xiàn)階段糧食生產(chǎn)技術(shù)水平?jīng)]有重大突破的情況下，人增地減的趨勢已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一個重大問題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我們這樣一個社會主義大國，無論從政治上講還是從經(jīng)濟(jì)上講，十幾億人口的吃飯問題只有靠我們自己來解決，只有靠中國的耕地來養(yǎng)活中國人，現(xiàn)在這樣，將來也是這樣。因此，十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地，是關(guān)系國計民生、關(guān)系國家發(fā)展全局和中華民族生存安危的大事，是我國的基本國策。
二、各級人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理、保護(hù)、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。為了落實土地基本國策，本次土地管理法修訂加大了各級人民政府在土地管理方面的責(zé)任，特別是在耕地保護(hù)方面的責(zé)任。具體包括以下內(nèi)容：（1）各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。通過編制土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)。（2）各省、自治區(qū)、直轄市人民政府必須采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，并由國?wù)院土地行政主管部門會同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的，必須報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾。（3）實行耕地占用補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。開墾未利用的土地，必須經(jīng)過科學(xué)論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占河灘地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定開墾計劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進(jìn)行驗收。（4）實行基本農(nóng)田保護(hù)制度。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80％以上。禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。征用基本農(nóng)田必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，地方各級人民政府無權(quán)批準(zhǔn)征用基本農(nóng)田。（5）非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地?？h級以土地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。（6）各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。（7）縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地。此外，還對各種非法占用土地的行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。具體包括：責(zé)令限期改正或者治理；責(zé)令繳納復(fù)墾費；責(zé)令退還非法占用的土地；限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；罰款；對非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任等。各級人民政府只要認(rèn)真執(zhí)行本法的有關(guān)規(guī)定，就能做好土地管理工作，將十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地的基本國策落到實處，造福當(dāng)代和子孫后代。
【釋義】 本條是對土地基本國策和各級人民政府土地管理責(zé)任的規(guī)定。
一、十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地是我國的基本國策。人口多，土地少，特別是耕地少是我國的基本國情。我國國土總面積約960萬平方公里，約占世界陸地面積的十五分之一，居世界第三位。但由于人口多，人均占有國土地面積不到世界人均占有量的三分之一。而在我國國土總面積中，不能或者難以利用的沙漠、冰川、戈壁、石山和高寒荒漠又占去相當(dāng)大一部分。我國的耕地資源有以下幾個顯著的特點：一是人均占有耕地的數(shù)量少。目前，我國耕地的統(tǒng)計數(shù)約為14億多畝，據(jù)全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，實際耕地數(shù)字有所增加，但仍無法改變我國人多地少的基本狀況。按統(tǒng)計數(shù)計算，我國人均耕地1畝多一點，不及世界人均耕地3畝多的三分之一。在全世界26個人口 5000萬以上的國家中，我國人均耕地僅高于日本和孟加拉國，據(jù)第24位，相當(dāng)于美國的九分之一，泰國的四分之一，印度、巴基斯坦的二分之一。二是耕地總體質(zhì)量差，生產(chǎn)水平低。我國長江流域及其以南地區(qū)，耕地占全國的38％，水資源卻占全國的80％以上；淮河流域及其以北地區(qū)，水資源不足全國的20％，而耕地卻占全國耕地的62％。耕地中有灌溉設(shè)施的不到40％，抗自然災(zāi)害的能力差。耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕還林、還牧。三是耕地退化嚴(yán)重。由于我國許多耕地處于干旱和半干旱地區(qū)，受荒漠化影響，這些地區(qū)40％的耕地不同程度的退化。全國有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。四是耕地后備資源匱乏。我國耕地后備資源大約還有近2億畝，但大多為質(zhì)量差、開發(fā)難度大的土地。另外還有部分工礦廢棄地，但可復(fù)墾為耕地的數(shù)量不大。耕地資源狀況如此，每年因各項建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及災(zāi)毀等還在造成耕地不斷減少。與此同時，我國的人口卻還在不斷增長。在現(xiàn)階段糧食生產(chǎn)技術(shù)水平?jīng)]有重大突破的情況下，人增地減的趨勢已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一個重大問題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我們這樣一個社會主義大國，無論從政治上講還是從經(jīng)濟(jì)上講，十幾億人口的吃飯問題只有靠我們自己來解決，只有靠中國的耕地來養(yǎng)活中國人，現(xiàn)在這樣，將來也是這樣。因此，十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地，是關(guān)系國計民生、關(guān)系國家發(fā)展全局和中華民族生存安危的大事，是我國的基本國策。
二、各級人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理、保護(hù)、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。為了落實土地基本國策，本次土地管理法修訂加大了各級人民政府在土地管理方面的責(zé)任，特別是在耕地保護(hù)方面的責(zé)任。具體包括以下內(nèi)容：（1）各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃。通過編制土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)。（2）各省、自治區(qū)、直轄市人民政府必須采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，并由國?wù)院土地行政主管部門會同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的，必須報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾。（3）實行耕地占用補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。開墾未利用的土地，必須經(jīng)過科學(xué)論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占河灘地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定開墾計劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進(jìn)行驗收。（4）實行基本農(nóng)田保護(hù)制度。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80％以上。禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。征用基本農(nóng)田必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，地方各級人民政府無權(quán)批準(zhǔn)征用基本農(nóng)田。（5）非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地?？h級以土地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。（6）各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。（7）縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地。此外，還對各種非法占用土地的行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。具體包括：責(zé)令限期改正或者治理；責(zé)令繳納復(fù)墾費；責(zé)令退還非法占用的土地；限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；罰款；對非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任等。各級人民政府只要認(rèn)真執(zhí)行本法的有關(guān)規(guī)定，就能做好土地管理工作，將十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地的基本國策落到實處，造福當(dāng)代和子孫后代。