第二十條 縣級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，明確土地用途。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。
【釋義】 本條是關(guān)于縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃劃分土地利用區(qū)的規(guī)定。
一、土地利用區(qū)是指各級土地利用總體規(guī)劃中，依據(jù)土地的適宜性和利用現(xiàn)狀，依據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟持續(xù)發(fā)展的要求和上級土地利用總體規(guī)劃下達的規(guī)劃指標(biāo)和布局要求劃分出的土地主要規(guī)劃用途相對一致的區(qū)域。土地利用區(qū)可分為農(nóng)業(yè)用地區(qū)、建設(shè)用地區(qū)、人文及自然景觀保護區(qū)、土地整理區(qū)、暫不利用區(qū)等，這些土地利用區(qū)還可進一步細分為二級土地利用區(qū)，如農(nóng)業(yè)用地區(qū)可分為基本農(nóng)田保護區(qū)、一般耕地區(qū)、耕地開墾區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)等；建設(shè)用地區(qū)可分為城市建設(shè)用地區(qū)、集鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地區(qū)、獨立工礦用地區(qū)、交通水利工程用地區(qū)、特種用地區(qū)等；人文和自然景觀保護區(qū)可分為自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和文物保護區(qū)等。
劃分土地利用區(qū)對縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃尤為重要。上級土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃指標(biāo)和布局要求最終通過縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的土地利用分區(qū)得以體現(xiàn)和落實。在一個鄉(xiāng)的土地利用總體規(guī)劃中，基本農(nóng)田保護區(qū)、一般耕地區(qū)的面積不得少于縣級土地利用總體規(guī)劃下達的耕地保護面積。
為了指導(dǎo)縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的分區(qū)，各級土地利用總體規(guī)劃也都涉及到土地利用分區(qū)。如全國土地利用總體規(guī)劃圖可以表示國家重點能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地的布局和大體范圍，表示直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地城市、非農(nóng)業(yè)人口在100萬以上的城市以及國務(wù)院指定的其他城市的建設(shè)用地大致范圍。省、地（市）級土地利用總體規(guī)劃中也要表示出重要用地的范圍。各級土地利用總體規(guī)劃中的土地利用區(qū)界線通過下級土地利用總體規(guī)劃逐級細化，最終反映在鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃中，成為用途管制和土地管理的依據(jù)。
總之，各級土地利用總體規(guī)劃對土地利用的控制有所側(cè)重。國家、省、市的土地利用總體規(guī)劃主要是對各類用地數(shù)量上的控制，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的土地利用總體規(guī)劃對各類用地主要是分區(qū)控制，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃則應(yīng)當(dāng)將不同的用地落實到地塊上，實行地塊控制。
二、土地利用區(qū)是土地規(guī)劃用途相對一致的區(qū)域。一個區(qū)就是一塊地?？赡苁且淮髩K地。從土地利用現(xiàn)狀上看，區(qū)內(nèi)目前的土地利用可能是單一的，也可能是多樣的，有的利用符合規(guī)劃用途，可以繼續(xù)利用，有的利用不符合規(guī)劃用途，應(yīng)該改為規(guī)定用途。從規(guī)劃的角度上看，各土地利用區(qū)雖然規(guī)定了區(qū)內(nèi)土地的規(guī)劃用途，但也不排斥為這一主用途服務(wù)的少量他種用途。如基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的土地主要用途是種植業(yè)，但也需要少量為種植業(yè)服務(wù)的其他用地，如排灌渠道、田間道路、農(nóng)田防護林網(wǎng)等。因此。在劃分了土地利用區(qū)，明確了土地用途后，還需要進一步制定出各土地利用區(qū)內(nèi)土地使用的條件。即在該土地利用區(qū)內(nèi)，哪些土地利用活動是允許的，哪些利用活動應(yīng)當(dāng)受到限制，哪些利用活動是禁止的。如在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)，可以從事種植業(yè)，但禁止各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)，禁止在區(qū)內(nèi)挖沙、取土、堆放固體廢棄物，禁止在區(qū)內(nèi)栽果樹、挖漁塘。在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)興修小型農(nóng)田水利設(shè)施、田間道路、營造農(nóng)田防護林則要經(jīng)過審查，若符合有關(guān)專項規(guī)劃，應(yīng)該允許。
土地利用總體規(guī)劃作為一種宏觀性的規(guī)劃，它從國家整體利益和長遠利益出發(fā)，對區(qū)域的土地利用進行總體布局和安排，并通過鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的分區(qū)，明確區(qū)內(nèi)土地用途和土地使用條件來落實。鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的土地利用分區(qū)不可能也沒有必要規(guī)定區(qū)內(nèi)每一宗地的具體用途。各土地利用區(qū)內(nèi)的具體的土地利用，可以由該區(qū)的土地使用條件來規(guī)范，也可以由專項規(guī)劃來規(guī)范。如在城市建設(shè)用地區(qū)內(nèi)，其建設(shè)用地可由城市詳細規(guī)劃來安排，在村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)，可由村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃來安排。
土地利用總體規(guī)劃既是宏觀性的規(guī)劃，也是具體的可操作的規(guī)劃。土地利用分區(qū)的界線明確地表示在1萬分之一或更大比例尺的規(guī)劃圖上，可以落實到具體地塊上。這種分區(qū)界線是“剛性”的，不可“侵犯”的。在土地利用分區(qū)界線內(nèi)，在符合規(guī)定用途和土地使用條件的前提下，土地的具體利用可由專項規(guī)劃來安排。從這種意義上說，土地的具體用途是由土地利用總體規(guī)劃和專項規(guī)劃共同確定的。土地利用總體規(guī)劃決定大用途，專項規(guī)劃定具體用途，兩者相輔相承。
3．國家通過土地利用總體規(guī)劃確定土地用途。實際上就是通過土地利用總體規(guī)劃將土地資源在產(chǎn)業(yè)間和部門間進行配置。首先是在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)間進行配置，其次在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)內(nèi)部進行配置，如在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的種植業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)之間配置。
國家通過土地利用總體規(guī)劃確定土地用途，實際上就確定土地的農(nóng)用地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)地只能農(nóng)用，不允許搞非農(nóng)建設(shè)。國家通過土地利用總體規(guī)劃將這兩種土地使用權(quán)在土地使用者之間分配。
無論是土地資源在產(chǎn)業(yè)間部門間的配置，還是土地使用權(quán)在土地使用者之間的分配，都牽涉到土地所有者和使用者的切身利益。在鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制過程中，要廣泛聽取土地所有者和土地使用者的意見，在鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃批準后，要予以公告，讓土地所有者和使用者知道，以便遵守和落實。同時，這樣也有利于社會公眾監(jiān)督，增加土地利用總體規(guī)劃執(zhí)法的透明度。由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃具體落實到地塊上，土地利用總體規(guī)劃實施情況究竟怎樣，主要看鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的實施。因此，將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的公布作為實施的必要程序，有利于社會公眾監(jiān)督，有利于土地利用總體規(guī)劃實施，使用途管制真正落到實處。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。
【釋義】 本條是關(guān)于縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃劃分土地利用區(qū)的規(guī)定。
一、土地利用區(qū)是指各級土地利用總體規(guī)劃中，依據(jù)土地的適宜性和利用現(xiàn)狀，依據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟持續(xù)發(fā)展的要求和上級土地利用總體規(guī)劃下達的規(guī)劃指標(biāo)和布局要求劃分出的土地主要規(guī)劃用途相對一致的區(qū)域。土地利用區(qū)可分為農(nóng)業(yè)用地區(qū)、建設(shè)用地區(qū)、人文及自然景觀保護區(qū)、土地整理區(qū)、暫不利用區(qū)等，這些土地利用區(qū)還可進一步細分為二級土地利用區(qū)，如農(nóng)業(yè)用地區(qū)可分為基本農(nóng)田保護區(qū)、一般耕地區(qū)、耕地開墾區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)等；建設(shè)用地區(qū)可分為城市建設(shè)用地區(qū)、集鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地區(qū)、獨立工礦用地區(qū)、交通水利工程用地區(qū)、特種用地區(qū)等；人文和自然景觀保護區(qū)可分為自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和文物保護區(qū)等。
劃分土地利用區(qū)對縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃尤為重要。上級土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃指標(biāo)和布局要求最終通過縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的土地利用分區(qū)得以體現(xiàn)和落實。在一個鄉(xiāng)的土地利用總體規(guī)劃中，基本農(nóng)田保護區(qū)、一般耕地區(qū)的面積不得少于縣級土地利用總體規(guī)劃下達的耕地保護面積。
為了指導(dǎo)縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的分區(qū)，各級土地利用總體規(guī)劃也都涉及到土地利用分區(qū)。如全國土地利用總體規(guī)劃圖可以表示國家重點能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地的布局和大體范圍，表示直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地城市、非農(nóng)業(yè)人口在100萬以上的城市以及國務(wù)院指定的其他城市的建設(shè)用地大致范圍。省、地（市）級土地利用總體規(guī)劃中也要表示出重要用地的范圍。各級土地利用總體規(guī)劃中的土地利用區(qū)界線通過下級土地利用總體規(guī)劃逐級細化，最終反映在鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃中，成為用途管制和土地管理的依據(jù)。
總之，各級土地利用總體規(guī)劃對土地利用的控制有所側(cè)重。國家、省、市的土地利用總體規(guī)劃主要是對各類用地數(shù)量上的控制，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的土地利用總體規(guī)劃對各類用地主要是分區(qū)控制，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃則應(yīng)當(dāng)將不同的用地落實到地塊上，實行地塊控制。
二、土地利用區(qū)是土地規(guī)劃用途相對一致的區(qū)域。一個區(qū)就是一塊地?？赡苁且淮髩K地。從土地利用現(xiàn)狀上看，區(qū)內(nèi)目前的土地利用可能是單一的，也可能是多樣的，有的利用符合規(guī)劃用途，可以繼續(xù)利用，有的利用不符合規(guī)劃用途，應(yīng)該改為規(guī)定用途。從規(guī)劃的角度上看，各土地利用區(qū)雖然規(guī)定了區(qū)內(nèi)土地的規(guī)劃用途，但也不排斥為這一主用途服務(wù)的少量他種用途。如基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的土地主要用途是種植業(yè)，但也需要少量為種植業(yè)服務(wù)的其他用地，如排灌渠道、田間道路、農(nóng)田防護林網(wǎng)等。因此。在劃分了土地利用區(qū)，明確了土地用途后，還需要進一步制定出各土地利用區(qū)內(nèi)土地使用的條件。即在該土地利用區(qū)內(nèi)，哪些土地利用活動是允許的，哪些利用活動應(yīng)當(dāng)受到限制，哪些利用活動是禁止的。如在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)，可以從事種植業(yè)，但禁止各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)，禁止在區(qū)內(nèi)挖沙、取土、堆放固體廢棄物，禁止在區(qū)內(nèi)栽果樹、挖漁塘。在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)興修小型農(nóng)田水利設(shè)施、田間道路、營造農(nóng)田防護林則要經(jīng)過審查，若符合有關(guān)專項規(guī)劃，應(yīng)該允許。
土地利用總體規(guī)劃作為一種宏觀性的規(guī)劃，它從國家整體利益和長遠利益出發(fā)，對區(qū)域的土地利用進行總體布局和安排，并通過鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的分區(qū)，明確區(qū)內(nèi)土地用途和土地使用條件來落實。鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的土地利用分區(qū)不可能也沒有必要規(guī)定區(qū)內(nèi)每一宗地的具體用途。各土地利用區(qū)內(nèi)的具體的土地利用，可以由該區(qū)的土地使用條件來規(guī)范，也可以由專項規(guī)劃來規(guī)范。如在城市建設(shè)用地區(qū)內(nèi)，其建設(shè)用地可由城市詳細規(guī)劃來安排，在村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)，可由村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃來安排。
土地利用總體規(guī)劃既是宏觀性的規(guī)劃，也是具體的可操作的規(guī)劃。土地利用分區(qū)的界線明確地表示在1萬分之一或更大比例尺的規(guī)劃圖上，可以落實到具體地塊上。這種分區(qū)界線是“剛性”的，不可“侵犯”的。在土地利用分區(qū)界線內(nèi)，在符合規(guī)定用途和土地使用條件的前提下，土地的具體利用可由專項規(guī)劃來安排。從這種意義上說，土地的具體用途是由土地利用總體規(guī)劃和專項規(guī)劃共同確定的。土地利用總體規(guī)劃決定大用途，專項規(guī)劃定具體用途，兩者相輔相承。
3．國家通過土地利用總體規(guī)劃確定土地用途。實際上就是通過土地利用總體規(guī)劃將土地資源在產(chǎn)業(yè)間和部門間進行配置。首先是在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)間進行配置，其次在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)內(nèi)部進行配置，如在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的種植業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)之間配置。
國家通過土地利用總體規(guī)劃確定土地用途，實際上就確定土地的農(nóng)用地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)地只能農(nóng)用，不允許搞非農(nóng)建設(shè)。國家通過土地利用總體規(guī)劃將這兩種土地使用權(quán)在土地使用者之間分配。
無論是土地資源在產(chǎn)業(yè)間部門間的配置，還是土地使用權(quán)在土地使用者之間的分配，都牽涉到土地所有者和使用者的切身利益。在鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制過程中，要廣泛聽取土地所有者和土地使用者的意見，在鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃批準后，要予以公告，讓土地所有者和使用者知道，以便遵守和落實。同時，這樣也有利于社會公眾監(jiān)督，增加土地利用總體規(guī)劃執(zhí)法的透明度。由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃具體落實到地塊上，土地利用總體規(guī)劃實施情況究竟怎樣，主要看鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的實施。因此，將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的公布作為實施的必要程序，有利于社會公眾監(jiān)督，有利于土地利用總體規(guī)劃實施，使用途管制真正落到實處。