第二十一條 土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批。
省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在一百萬(wàn)以上的城市以及國(guó)務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
本條第二款、第三款規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃，逐級(jí)上報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以由省級(jí)人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。
土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。
【釋義】 本條是關(guān)于土地利用總體規(guī)劃審批制度、審批權(quán)限及審批效力的規(guī)定。
一、我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃由國(guó)家、省、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)組成。新土地管理法對(duì)土地利用總體規(guī)劃的審批實(shí)行分級(jí)審批制，即國(guó)務(wù)院、省（自治區(qū)、直轄市）、設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府按各自的審批權(quán)限審批土地利用總體規(guī)劃。
二、原土地管理法規(guī)定：“地方人民政府的土地利用總體規(guī)劃經(jīng)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行?！痹恋毓芾矸▽?shí)施條例對(duì)具體的審批權(quán)限作了規(guī)定，即全國(guó)土地利用總體規(guī)劃由國(guó)務(wù)院審批，縣級(jí)以土地方土地利用總體規(guī)劃由上一級(jí)人民政府審批，鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃由縣級(jí)人民政府審批。從道理上講，在土地利用上，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)具有權(quán)威性，對(duì)其他有關(guān)規(guī)劃中的土地利用應(yīng)起到制約作用。但原土地管理法規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)過(guò)低，甚至低于其他與土地利用有關(guān)的專業(yè)規(guī)劃的審批權(quán)，難以起到應(yīng)有的制約作用，難以確立土地利用總體規(guī)劃應(yīng)有的權(quán)威和地位。為了加強(qiáng)中央政府對(duì)土地利用的控制，使土地利用真正能克服地方和行業(yè)的局部利益，符合國(guó)家和社會(huì)的整體利益，必須適當(dāng)上收審批權(quán)，對(duì)土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限作必要調(diào)整，以體現(xiàn)土地應(yīng)由國(guó)家管理的原則。新土地管理法作了如下規(guī)定：
1．?dāng)U大了國(guó)務(wù)院的審批權(quán)限。原土地管理法規(guī)定，國(guó)務(wù)院只審批省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃。修訂后，國(guó)務(wù)院增加了對(duì)省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口 100萬(wàn)以上的市和國(guó)務(wù)院指定的市的土地利用總體規(guī)劃的審批。這樣的調(diào)整使得省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬(wàn)以上的市和國(guó)務(wù)院指定的市的土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限與城市規(guī)劃法規(guī)定的同類城市的城市總體規(guī)劃的審批權(quán)保持一致，便于這些城市的城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接。
2．?dāng)U大了省級(jí)人民政府的審批權(quán)限。新土地管理法規(guī)定，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)權(quán)限以外的各級(jí)土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)統(tǒng)由省級(jí)人民政府審批，這包括除了報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)以外的各市的土地利用總體規(guī)劃，各行署的土地利用總體規(guī)劃以及各縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃。這樣的調(diào)整有利于省級(jí)人民政府對(duì)地方各級(jí)土地利用總體規(guī)劃的控制，使省、自治區(qū)、直轄市人民政府所承擔(dān)的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的責(zé)任與權(quán)力相匹配。
3．規(guī)定了授權(quán)條款，便于操作。我國(guó)幅員遼闊，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府?dāng)?shù)量較大，各省的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府大都在一千個(gè)以上。如果鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃都交由省級(jí)人民政府審批，加大了省級(jí)政府的工作量，難以及時(shí)審批，不利于及時(shí)確定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃又是最基層的土地利用總體規(guī)劃，要?jiǎng)澐滞恋乩脜^(qū)，確定每一塊土地的用途。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃若不能及時(shí)審批，將給各級(jí)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施帶來(lái)極大障礙，難以實(shí)現(xiàn)用途管制。九屆全國(guó)人大常委會(huì)在認(rèn)真研究了各方意見后認(rèn)為，有關(guān)市、縣的土地利用總體規(guī)劃經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)后，可以由省級(jí)政府授權(quán)設(shè)區(qū)的市和自治州政府批準(zhǔn)所屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的土地利用總體規(guī)劃。因此，新土地管理法規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以由省級(jí)人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)?！边@樣規(guī)定，較好地解決了在國(guó)家和省級(jí)負(fù)責(zé)土地利用總體規(guī)劃審批的前提下，及時(shí)審批鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的問(wèn)題。這里“可以”的含義是省級(jí)政府可以將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州政府批準(zhǔn)，也可以不授權(quán)，而仍由省級(jí)政府審批，是否授權(quán)由省級(jí)政府根據(jù)實(shí)際情況確定。
三、新土地管理法規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，”總則還明確規(guī)定：“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。”經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的核心與基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)后，就具有法律效力。各地方、各部門在土地利用上都必須按照土地利用總體規(guī)劃行事，單位和個(gè)人使用土地也必須按照土地利用總體規(guī)劃確定用途使用土地，違反了土地利用總體規(guī)劃就是違法。
省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在一百萬(wàn)以上的城市以及國(guó)務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
本條第二款、第三款規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃，逐級(jí)上報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以由省級(jí)人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。
土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。
【釋義】 本條是關(guān)于土地利用總體規(guī)劃審批制度、審批權(quán)限及審批效力的規(guī)定。
一、我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃由國(guó)家、省、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)組成。新土地管理法對(duì)土地利用總體規(guī)劃的審批實(shí)行分級(jí)審批制，即國(guó)務(wù)院、省（自治區(qū)、直轄市）、設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府按各自的審批權(quán)限審批土地利用總體規(guī)劃。
二、原土地管理法規(guī)定：“地方人民政府的土地利用總體規(guī)劃經(jīng)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行?！痹恋毓芾矸▽?shí)施條例對(duì)具體的審批權(quán)限作了規(guī)定，即全國(guó)土地利用總體規(guī)劃由國(guó)務(wù)院審批，縣級(jí)以土地方土地利用總體規(guī)劃由上一級(jí)人民政府審批，鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃由縣級(jí)人民政府審批。從道理上講，在土地利用上，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)具有權(quán)威性，對(duì)其他有關(guān)規(guī)劃中的土地利用應(yīng)起到制約作用。但原土地管理法規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)過(guò)低，甚至低于其他與土地利用有關(guān)的專業(yè)規(guī)劃的審批權(quán)，難以起到應(yīng)有的制約作用，難以確立土地利用總體規(guī)劃應(yīng)有的權(quán)威和地位。為了加強(qiáng)中央政府對(duì)土地利用的控制，使土地利用真正能克服地方和行業(yè)的局部利益，符合國(guó)家和社會(huì)的整體利益，必須適當(dāng)上收審批權(quán)，對(duì)土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限作必要調(diào)整，以體現(xiàn)土地應(yīng)由國(guó)家管理的原則。新土地管理法作了如下規(guī)定：
1．?dāng)U大了國(guó)務(wù)院的審批權(quán)限。原土地管理法規(guī)定，國(guó)務(wù)院只審批省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃。修訂后，國(guó)務(wù)院增加了對(duì)省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口 100萬(wàn)以上的市和國(guó)務(wù)院指定的市的土地利用總體規(guī)劃的審批。這樣的調(diào)整使得省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬(wàn)以上的市和國(guó)務(wù)院指定的市的土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限與城市規(guī)劃法規(guī)定的同類城市的城市總體規(guī)劃的審批權(quán)保持一致，便于這些城市的城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接。
2．?dāng)U大了省級(jí)人民政府的審批權(quán)限。新土地管理法規(guī)定，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)權(quán)限以外的各級(jí)土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)統(tǒng)由省級(jí)人民政府審批，這包括除了報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)以外的各市的土地利用總體規(guī)劃，各行署的土地利用總體規(guī)劃以及各縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃。這樣的調(diào)整有利于省級(jí)人民政府對(duì)地方各級(jí)土地利用總體規(guī)劃的控制，使省、自治區(qū)、直轄市人民政府所承擔(dān)的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的責(zé)任與權(quán)力相匹配。
3．規(guī)定了授權(quán)條款，便于操作。我國(guó)幅員遼闊，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府?dāng)?shù)量較大，各省的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府大都在一千個(gè)以上。如果鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃都交由省級(jí)人民政府審批，加大了省級(jí)政府的工作量，難以及時(shí)審批，不利于及時(shí)確定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃又是最基層的土地利用總體規(guī)劃，要?jiǎng)澐滞恋乩脜^(qū)，確定每一塊土地的用途。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃若不能及時(shí)審批，將給各級(jí)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施帶來(lái)極大障礙，難以實(shí)現(xiàn)用途管制。九屆全國(guó)人大常委會(huì)在認(rèn)真研究了各方意見后認(rèn)為，有關(guān)市、縣的土地利用總體規(guī)劃經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)后，可以由省級(jí)政府授權(quán)設(shè)區(qū)的市和自治州政府批準(zhǔn)所屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的土地利用總體規(guī)劃。因此，新土地管理法規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以由省級(jí)人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)?！边@樣規(guī)定，較好地解決了在國(guó)家和省級(jí)負(fù)責(zé)土地利用總體規(guī)劃審批的前提下，及時(shí)審批鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的問(wèn)題。這里“可以”的含義是省級(jí)政府可以將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州政府批準(zhǔn)，也可以不授權(quán)，而仍由省級(jí)政府審批，是否授權(quán)由省級(jí)政府根據(jù)實(shí)際情況確定。
三、新土地管理法規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，”總則還明確規(guī)定：“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。”經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的核心與基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)后，就具有法律效力。各地方、各部門在土地利用上都必須按照土地利用總體規(guī)劃行事，單位和個(gè)人使用土地也必須按照土地利用總體規(guī)劃確定用途使用土地，違反了土地利用總體規(guī)劃就是違法。