第二十二條 城市建設(shè)用地規(guī)模應當符合國家規(guī)定的標準，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。
城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。
在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地應當符合城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。
【釋義】 本條是城市建設(shè)用地原則，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃關(guān)系的規(guī)定。
一、隨著我國工業(yè)化進程的不斷加快，經(jīng)濟快速發(fā)展，城市化進程也不斷加快，為我國現(xiàn)代化建設(shè)提供了必要條件。但是，城市建設(shè)用地基本采用了粗放式的外延擴張方式，大量占用農(nóng)用地特別是耕地，建設(shè)用地的增長速度超過了人口和經(jīng)濟增長的速度，土地浪費十分嚴重。據(jù)統(tǒng)計，1985年一1994年，全國城市由324個猛增到622個，增加近一倍，城市建成區(qū)面積由9386平方公里增加到17940平方公里，平均年遞增7．5％。據(jù)專家對全國 31個特大城市衛(wèi)星遙感資料的判讀和量算，1986—1995年，這31個城市的主城區(qū)實際占地規(guī)模擴大了50． 2％。城市用地增加到133平方米，高于人均用地100平方米標準的城市有400多個。據(jù)對上海等12個城市調(diào)查，城市建成區(qū)的空閑地約占建成區(qū)面積的17％，有大量土地進一步挖潛改造可以利用，土地利用水平低下的問題未能得到改善。
土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃各自的任務不同。土地利用總體規(guī)劃的基本任務是從國家全局和長遠利益出發(fā)，在保持耕地穩(wěn)定的前提下，協(xié)調(diào)各業(yè)用地需求，統(tǒng)籌安排各類用地的規(guī)模和布局，合理安排土地開發(fā)和整理，以促進土地資源的充分、高效利用，保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。城市規(guī)劃的基本任務是對城市各項建設(shè)和發(fā)展進行綜合部署和具體安排，以保障城市社會經(jīng)濟的發(fā)展。城市規(guī)劃是城市建設(shè)方面的綜合性規(guī)劃，但在土地利用方面與土地利用總體規(guī)劃則是局部與整體，點與面的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃是整個區(qū)域的規(guī)劃、城市只是區(qū)域中的一個部分。
從土地利用的角度看，城市總體規(guī)劃應當服從土地利用總體規(guī)劃對城市建設(shè)用地規(guī)模的安排，針對城市建設(shè)用地寬打?qū)捰?，城市建設(shè)用地規(guī)模盲目擴張，土地利用率低的情況，新土地管理法提出嚴格控制建設(shè)用地的原則，即城市建設(shè)用地要充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。把城市建設(shè)用地從主要以外延擴張為主引導到以集約利用為主，鼓勵盤活存量建設(shè)用地。同時，明確規(guī)定了城市建設(shè)用地規(guī)模必須要符合國家規(guī)定的標準，以防止城市建設(shè)用地規(guī)模過度膨脹。
二、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接。原土地管理法第十六條規(guī)定：“城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃應當協(xié)調(diào)。”城市規(guī)劃法第七條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃應當和國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)?！钡珜嵺`表明，僅規(guī)定這兩個規(guī)劃應當協(xié)調(diào)還遠遠不夠，許多城市盲目擴張未能得到有效約束。新土地管理法規(guī)定，城市總體規(guī)劃不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模。在城市建設(shè)用地區(qū)內(nèi)，城市建設(shè)應當符合城市規(guī)劃。這樣規(guī)定的含義在于，土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，城市規(guī)劃在建設(shè)用地規(guī)模上就應當服從土地利用總體規(guī)劃。原已批準的城市建設(shè)用地規(guī)模超過了土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地范圍的，應當及時修改，按土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地區(qū)的范圍修改城市規(guī)劃。因此，本條第二款和第三款是從兩個角度闡明了兩者之間的關(guān)系，把兩款結(jié)合起來理解，就可以正確處理好兩個規(guī)劃的關(guān)系，保護好農(nóng)用地特別是耕地，適應和促進城市建設(shè)發(fā)展。
城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。
在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地應當符合城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。
【釋義】 本條是城市建設(shè)用地原則，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃關(guān)系的規(guī)定。
一、隨著我國工業(yè)化進程的不斷加快，經(jīng)濟快速發(fā)展，城市化進程也不斷加快，為我國現(xiàn)代化建設(shè)提供了必要條件。但是，城市建設(shè)用地基本采用了粗放式的外延擴張方式，大量占用農(nóng)用地特別是耕地，建設(shè)用地的增長速度超過了人口和經(jīng)濟增長的速度，土地浪費十分嚴重。據(jù)統(tǒng)計，1985年一1994年，全國城市由324個猛增到622個，增加近一倍，城市建成區(qū)面積由9386平方公里增加到17940平方公里，平均年遞增7．5％。據(jù)專家對全國 31個特大城市衛(wèi)星遙感資料的判讀和量算，1986—1995年，這31個城市的主城區(qū)實際占地規(guī)模擴大了50． 2％。城市用地增加到133平方米，高于人均用地100平方米標準的城市有400多個。據(jù)對上海等12個城市調(diào)查，城市建成區(qū)的空閑地約占建成區(qū)面積的17％，有大量土地進一步挖潛改造可以利用，土地利用水平低下的問題未能得到改善。
土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃各自的任務不同。土地利用總體規(guī)劃的基本任務是從國家全局和長遠利益出發(fā)，在保持耕地穩(wěn)定的前提下，協(xié)調(diào)各業(yè)用地需求，統(tǒng)籌安排各類用地的規(guī)模和布局，合理安排土地開發(fā)和整理，以促進土地資源的充分、高效利用，保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。城市規(guī)劃的基本任務是對城市各項建設(shè)和發(fā)展進行綜合部署和具體安排，以保障城市社會經(jīng)濟的發(fā)展。城市規(guī)劃是城市建設(shè)方面的綜合性規(guī)劃，但在土地利用方面與土地利用總體規(guī)劃則是局部與整體，點與面的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃是整個區(qū)域的規(guī)劃、城市只是區(qū)域中的一個部分。
從土地利用的角度看，城市總體規(guī)劃應當服從土地利用總體規(guī)劃對城市建設(shè)用地規(guī)模的安排，針對城市建設(shè)用地寬打?qū)捰?，城市建設(shè)用地規(guī)模盲目擴張，土地利用率低的情況，新土地管理法提出嚴格控制建設(shè)用地的原則，即城市建設(shè)用地要充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。把城市建設(shè)用地從主要以外延擴張為主引導到以集約利用為主，鼓勵盤活存量建設(shè)用地。同時，明確規(guī)定了城市建設(shè)用地規(guī)模必須要符合國家規(guī)定的標準，以防止城市建設(shè)用地規(guī)模過度膨脹。
二、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接。原土地管理法第十六條規(guī)定：“城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃應當協(xié)調(diào)。”城市規(guī)劃法第七條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃應當和國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)?！钡珜嵺`表明，僅規(guī)定這兩個規(guī)劃應當協(xié)調(diào)還遠遠不夠，許多城市盲目擴張未能得到有效約束。新土地管理法規(guī)定，城市總體規(guī)劃不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模。在城市建設(shè)用地區(qū)內(nèi)，城市建設(shè)應當符合城市規(guī)劃。這樣規(guī)定的含義在于，土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，城市規(guī)劃在建設(shè)用地規(guī)模上就應當服從土地利用總體規(guī)劃。原已批準的城市建設(shè)用地規(guī)模超過了土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地范圍的，應當及時修改，按土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地區(qū)的范圍修改城市規(guī)劃。因此，本條第二款和第三款是從兩個角度闡明了兩者之間的關(guān)系，把兩款結(jié)合起來理解，就可以正確處理好兩個規(guī)劃的關(guān)系，保護好農(nóng)用地特別是耕地，適應和促進城市建設(shè)發(fā)展。