第一條 為了保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原，改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，制定本法。
【釋義】本條是關(guān)于草原法立法宗旨的規(guī)定。
一、我國(guó)是草原資源大國(guó)，天然草原3．93億公頃，約占國(guó)土總面積的41．7％，僅次于澳大利亞，居世界第二位；但人均占有草原只有0．33公頃，僅為世界平均水平的一半（全世界有永久性草原面積約31．58億公頃，人均占有草原0．64公頃）。我國(guó)草原主要分布于北方干旱區(qū)和青藏高原，主要在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海。四川、甘肅、云南、寧夏等省區(qū)。
我國(guó)草原大都在邊疆和少數(shù)民族地區(qū)民族，草原畜牧業(yè)是廣大農(nóng)牧民基本生產(chǎn)方式和重要生活內(nèi)容，草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工作，不僅關(guān)系到這些地區(qū)少數(shù)民族人民生產(chǎn)生活水平的改善和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更直接關(guān)系到這些地區(qū)的民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。改革開(kāi)放20多年來(lái)，國(guó)家加強(qiáng)草原建設(shè)和保護(hù)，改善了牧區(qū)牧民的生產(chǎn)生活條件，推行草原家庭承包制，調(diào)動(dòng)了牧民保護(hù)和建設(shè)草原的積極性。如2000年內(nèi)蒙古牧民人均收入比上年增加160元，其中140元來(lái)自草原畜牧業(yè)；新疆新增200元全部來(lái)自畜牧業(yè)；青海新增90．8元，其中69．8元來(lái)自草原畜牧業(yè)。草原不僅是畜牧業(yè)的重要生產(chǎn)資料，又是重要的自然資源，是我國(guó)的綠色生態(tài)屏障、抵御沙漠的前哨陣地和重要的水源涵養(yǎng)地，黃河、長(zhǎng)江等大江大河及其主要支流都發(fā)源于草原區(qū)，上中游都流經(jīng)草原區(qū)。我國(guó)西部地區(qū)草原面積占綠色植被總面積的79％，西北地區(qū)達(dá)到85％，青海、西藏等省區(qū)都在90％以上。我國(guó)天然草原嚴(yán)重退化已是不爭(zhēng)的事實(shí)，90％的可利用天然草原不同程度地退化，每年還以200萬(wàn)公頃的速度遞增。草原過(guò)牧的趨勢(shì)沒(méi)有根本改變，亂采濫挖等破壞草原的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，草原載畜能力大幅下降，草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，荒漠化面積不斷增加，江河斷流，湖泊干涸，沙塵暴等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，直接威脅我國(guó)的生態(tài)安全，影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。草原退化有自然、社會(huì)、歷史等多方面的原因。但從政策和法律上加強(qiáng)草原保護(hù)、建設(shè)和管理，減緩和遏制草原退化、沙化無(wú)疑是十分重要的。為此，近幾年國(guó)務(wù)院先后頒布。出臺(tái)了一些有關(guān)草原保護(hù)與建設(shè)的政策和行政法規(guī)，主要有：《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見(jiàn)》（2002年9月16日）、《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》（1998年11月7日）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》（2000年9月10日）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止采集和銷(xiāo)售發(fā)菜制止濫挖甘草和麻黃有關(guān)問(wèn)題的通知》（2000年6月14日）和《草原防火條例》（1993年10月5日）、《野生植物保護(hù)條例》（1996年9月30日）等。這些規(guī)定中的一些內(nèi)容被這次修訂的草原法所吸收，新草原法必將對(duì)保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原，改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展起到重要作用。
二、根據(jù)本條規(guī)定，草原法的立法宗旨包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：
（－）保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原。建設(shè)利用、保護(hù)草原是本法的三個(gè)主要內(nèi)容，也是制定草原法的直接立法目的。本法列專(zhuān)章分別在第四章、第五章、第六章作了具體規(guī)定。草原既是畜牧業(yè)的重要生產(chǎn)資料，又是重要的自然資源，具有經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。草原的這一特點(diǎn)，決定了保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原這三者之間是緊密聯(lián)系、相輔相成的。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)普遍存在著對(duì)草原重利用輕保護(hù)、重索取輕建設(shè)的現(xiàn)象，只想向草原索取，對(duì)草原進(jìn)行透支，搞掠奪性經(jīng)營(yíng)，對(duì)如何讓草原喘氣、恢復(fù)生機(jī)重視不夠。雖然草原是一種可再生資源，但在生態(tài)脆弱區(qū)草原一旦被破壞，草原恢復(fù)十分困難且周期長(zhǎng)。這方面的教訓(xùn)十分深刻?？偨Y(jié)這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，必須按科學(xué)和自然規(guī)律辦事，處理好草原保護(hù)、建設(shè)與利用，眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系，保護(hù)、建設(shè)草原的目的是為人類(lèi)所用，創(chuàng)造更多的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)、建設(shè)草原是利用草原的基礎(chǔ)和條件，利用草原應(yīng)是在保護(hù)、建設(shè)草原的前提下的合理利用和可持續(xù)利用。為此本法還規(guī)定，國(guó)家對(duì)草原實(shí)行科學(xué)規(guī)劃、全面保護(hù)、重點(diǎn)建設(shè)、合理利用的方針，促進(jìn)草原的可持續(xù)利用和生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
（二）改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性。維護(hù)生物多樣性是這次草原法修改新加的內(nèi)容。草原是世界上主要生態(tài)系統(tǒng)之一。占全球陸地面積的四分之一。這樣一個(gè)巨大生態(tài)系統(tǒng)，在地球生物圈中的位置是不可取代的。草原對(duì)改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性是至關(guān)重要的。生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)生存和發(fā)展的基本條件，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。保護(hù)和建設(shè)好生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中必須始終堅(jiān)持的一項(xiàng)基本方針。我國(guó)不僅草原面積大，草原類(lèi)型也繁縟多樣，全球草原分48個(gè)大類(lèi)，我國(guó)就有39個(gè)，類(lèi)型之多，生物多樣性之豐富是得天獨(dú)厚的。從20世紀(jì)80年代我國(guó)已先后建立了13處自然保護(hù)區(qū)。我國(guó)草原特別是草原自然保護(hù)區(qū)為維護(hù)生物多樣性起到特殊重要的作用。為此本法對(duì)建立草原自然保護(hù)區(qū)作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性既是本法的立法目的，也是編制草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃的重要原則、依據(jù)。
（三）發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)。草原畜牧業(yè)是廣大農(nóng)牧民基本生產(chǎn)方式和重要生活內(nèi)容，是牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)作為本法的立法目的就是把草原保護(hù)、建設(shè)與農(nóng)牧民脫貧致富結(jié)合起來(lái)，大力發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，提高廣大農(nóng)牧民的生活水平，只有這樣才能充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)牧民的積極性，草原也才能夠保護(hù)和建設(shè)好，同時(shí)生態(tài)環(huán)境才會(huì)得到改善。這里講的現(xiàn)代畜牧業(yè)是相對(duì)傳統(tǒng)畜牧業(yè)而言的。傳統(tǒng)畜牧業(yè)是指靠天然草原放養(yǎng)畜牧的生產(chǎn)方式。面對(duì)日益惡化的草原生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新形勢(shì)，只有改變傳統(tǒng)畜牧的生產(chǎn)方式，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，才是保證草原生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展的根本途徑。為此本法明確規(guī)定了草原載畜量及草畜平衡制度，禁牧、休牧、輪牧制度，對(duì)實(shí)行牲畜舍飼圈養(yǎng)的給予補(bǔ)助，改變依賴天然草地放牧的生產(chǎn)方式。這些規(guī)定都體現(xiàn)了國(guó)家法律鼓勵(lì)發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，處理好發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)與保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。
（四）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這一規(guī)定是這次草原法修改新增加的內(nèi)容。保護(hù)、建設(shè)草原的最終目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)草原資源的可持續(xù)利用?？沙掷m(xù)發(fā)展，就是要促進(jìn)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口。資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，保證一代一代地永續(xù)發(fā)展。良好的生態(tài)環(huán)境是社會(huì)生產(chǎn)力持續(xù)發(fā)展和人們生存質(zhì)量不斷提高的重要基礎(chǔ)。近二十年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，自然災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的制約因素。我國(guó)已開(kāi)始徹底改變以犧牲環(huán)境、破壞資源為代價(jià)的粗放型增長(zhǎng)方式，不能以犧牲環(huán)境、破壞資源為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不能以眼前發(fā)展損害長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，不能用局部發(fā)展損害全局利益。發(fā)展經(jīng)濟(jì)要充分考慮自然資源的承載能力和承受能力。為此本法規(guī)定，禁止開(kāi)墾草原，實(shí)行以草定畜、草畜平衡制度及退耕還草和禁牧、休牧制度，對(duì)草原上采礦實(shí)行嚴(yán)格管理等。
【釋義】本條是關(guān)于草原法立法宗旨的規(guī)定。
一、我國(guó)是草原資源大國(guó)，天然草原3．93億公頃，約占國(guó)土總面積的41．7％，僅次于澳大利亞，居世界第二位；但人均占有草原只有0．33公頃，僅為世界平均水平的一半（全世界有永久性草原面積約31．58億公頃，人均占有草原0．64公頃）。我國(guó)草原主要分布于北方干旱區(qū)和青藏高原，主要在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海。四川、甘肅、云南、寧夏等省區(qū)。
我國(guó)草原大都在邊疆和少數(shù)民族地區(qū)民族，草原畜牧業(yè)是廣大農(nóng)牧民基本生產(chǎn)方式和重要生活內(nèi)容，草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工作，不僅關(guān)系到這些地區(qū)少數(shù)民族人民生產(chǎn)生活水平的改善和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更直接關(guān)系到這些地區(qū)的民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。改革開(kāi)放20多年來(lái)，國(guó)家加強(qiáng)草原建設(shè)和保護(hù)，改善了牧區(qū)牧民的生產(chǎn)生活條件，推行草原家庭承包制，調(diào)動(dòng)了牧民保護(hù)和建設(shè)草原的積極性。如2000年內(nèi)蒙古牧民人均收入比上年增加160元，其中140元來(lái)自草原畜牧業(yè)；新疆新增200元全部來(lái)自畜牧業(yè)；青海新增90．8元，其中69．8元來(lái)自草原畜牧業(yè)。草原不僅是畜牧業(yè)的重要生產(chǎn)資料，又是重要的自然資源，是我國(guó)的綠色生態(tài)屏障、抵御沙漠的前哨陣地和重要的水源涵養(yǎng)地，黃河、長(zhǎng)江等大江大河及其主要支流都發(fā)源于草原區(qū)，上中游都流經(jīng)草原區(qū)。我國(guó)西部地區(qū)草原面積占綠色植被總面積的79％，西北地區(qū)達(dá)到85％，青海、西藏等省區(qū)都在90％以上。我國(guó)天然草原嚴(yán)重退化已是不爭(zhēng)的事實(shí)，90％的可利用天然草原不同程度地退化，每年還以200萬(wàn)公頃的速度遞增。草原過(guò)牧的趨勢(shì)沒(méi)有根本改變，亂采濫挖等破壞草原的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，草原載畜能力大幅下降，草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，荒漠化面積不斷增加，江河斷流，湖泊干涸，沙塵暴等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，直接威脅我國(guó)的生態(tài)安全，影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。草原退化有自然、社會(huì)、歷史等多方面的原因。但從政策和法律上加強(qiáng)草原保護(hù)、建設(shè)和管理，減緩和遏制草原退化、沙化無(wú)疑是十分重要的。為此，近幾年國(guó)務(wù)院先后頒布。出臺(tái)了一些有關(guān)草原保護(hù)與建設(shè)的政策和行政法規(guī)，主要有：《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見(jiàn)》（2002年9月16日）、《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》（1998年11月7日）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》（2000年9月10日）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止采集和銷(xiāo)售發(fā)菜制止濫挖甘草和麻黃有關(guān)問(wèn)題的通知》（2000年6月14日）和《草原防火條例》（1993年10月5日）、《野生植物保護(hù)條例》（1996年9月30日）等。這些規(guī)定中的一些內(nèi)容被這次修訂的草原法所吸收，新草原法必將對(duì)保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原，改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展起到重要作用。
二、根據(jù)本條規(guī)定，草原法的立法宗旨包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：
（－）保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原。建設(shè)利用、保護(hù)草原是本法的三個(gè)主要內(nèi)容，也是制定草原法的直接立法目的。本法列專(zhuān)章分別在第四章、第五章、第六章作了具體規(guī)定。草原既是畜牧業(yè)的重要生產(chǎn)資料，又是重要的自然資源，具有經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。草原的這一特點(diǎn)，決定了保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原這三者之間是緊密聯(lián)系、相輔相成的。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)普遍存在著對(duì)草原重利用輕保護(hù)、重索取輕建設(shè)的現(xiàn)象，只想向草原索取，對(duì)草原進(jìn)行透支，搞掠奪性經(jīng)營(yíng)，對(duì)如何讓草原喘氣、恢復(fù)生機(jī)重視不夠。雖然草原是一種可再生資源，但在生態(tài)脆弱區(qū)草原一旦被破壞，草原恢復(fù)十分困難且周期長(zhǎng)。這方面的教訓(xùn)十分深刻?？偨Y(jié)這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，必須按科學(xué)和自然規(guī)律辦事，處理好草原保護(hù)、建設(shè)與利用，眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系，保護(hù)、建設(shè)草原的目的是為人類(lèi)所用，創(chuàng)造更多的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)、建設(shè)草原是利用草原的基礎(chǔ)和條件，利用草原應(yīng)是在保護(hù)、建設(shè)草原的前提下的合理利用和可持續(xù)利用。為此本法還規(guī)定，國(guó)家對(duì)草原實(shí)行科學(xué)規(guī)劃、全面保護(hù)、重點(diǎn)建設(shè)、合理利用的方針，促進(jìn)草原的可持續(xù)利用和生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
（二）改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性。維護(hù)生物多樣性是這次草原法修改新加的內(nèi)容。草原是世界上主要生態(tài)系統(tǒng)之一。占全球陸地面積的四分之一。這樣一個(gè)巨大生態(tài)系統(tǒng)，在地球生物圈中的位置是不可取代的。草原對(duì)改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性是至關(guān)重要的。生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)生存和發(fā)展的基本條件，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。保護(hù)和建設(shè)好生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中必須始終堅(jiān)持的一項(xiàng)基本方針。我國(guó)不僅草原面積大，草原類(lèi)型也繁縟多樣，全球草原分48個(gè)大類(lèi)，我國(guó)就有39個(gè)，類(lèi)型之多，生物多樣性之豐富是得天獨(dú)厚的。從20世紀(jì)80年代我國(guó)已先后建立了13處自然保護(hù)區(qū)。我國(guó)草原特別是草原自然保護(hù)區(qū)為維護(hù)生物多樣性起到特殊重要的作用。為此本法對(duì)建立草原自然保護(hù)區(qū)作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性既是本法的立法目的，也是編制草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃的重要原則、依據(jù)。
（三）發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)。草原畜牧業(yè)是廣大農(nóng)牧民基本生產(chǎn)方式和重要生活內(nèi)容，是牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)作為本法的立法目的就是把草原保護(hù)、建設(shè)與農(nóng)牧民脫貧致富結(jié)合起來(lái)，大力發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，提高廣大農(nóng)牧民的生活水平，只有這樣才能充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)牧民的積極性，草原也才能夠保護(hù)和建設(shè)好，同時(shí)生態(tài)環(huán)境才會(huì)得到改善。這里講的現(xiàn)代畜牧業(yè)是相對(duì)傳統(tǒng)畜牧業(yè)而言的。傳統(tǒng)畜牧業(yè)是指靠天然草原放養(yǎng)畜牧的生產(chǎn)方式。面對(duì)日益惡化的草原生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新形勢(shì)，只有改變傳統(tǒng)畜牧的生產(chǎn)方式，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，才是保證草原生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展的根本途徑。為此本法明確規(guī)定了草原載畜量及草畜平衡制度，禁牧、休牧、輪牧制度，對(duì)實(shí)行牲畜舍飼圈養(yǎng)的給予補(bǔ)助，改變依賴天然草地放牧的生產(chǎn)方式。這些規(guī)定都體現(xiàn)了國(guó)家法律鼓勵(lì)發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，處理好發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)與保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。
（四）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這一規(guī)定是這次草原法修改新增加的內(nèi)容。保護(hù)、建設(shè)草原的最終目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)草原資源的可持續(xù)利用?？沙掷m(xù)發(fā)展，就是要促進(jìn)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口。資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，保證一代一代地永續(xù)發(fā)展。良好的生態(tài)環(huán)境是社會(huì)生產(chǎn)力持續(xù)發(fā)展和人們生存質(zhì)量不斷提高的重要基礎(chǔ)。近二十年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，自然災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的制約因素。我國(guó)已開(kāi)始徹底改變以犧牲環(huán)境、破壞資源為代價(jià)的粗放型增長(zhǎng)方式，不能以犧牲環(huán)境、破壞資源為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不能以眼前發(fā)展損害長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，不能用局部發(fā)展損害全局利益。發(fā)展經(jīng)濟(jì)要充分考慮自然資源的承載能力和承受能力。為此本法規(guī)定，禁止開(kāi)墾草原，實(shí)行以草定畜、草畜平衡制度及退耕還草和禁牧、休牧制度，對(duì)草原上采礦實(shí)行嚴(yán)格管理等。