《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》已由中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議于2007年3月16日通過(guò)，將于2007年10月1日起施行?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》是在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中起支架作用的重要法律，是民法的重要組成部分，它調(diào)整物的歸屬，發(fā)揮物的效用，定紛止?fàn)帲锉M其用。
《物權(quán)法》對(duì)物權(quán)制度的共性問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)生活中迫切需要規(guī)范的問(wèn)題作出了許多創(chuàng)新性的規(guī)定，比如明確了不動(dòng)產(chǎn)要實(shí)行統(tǒng)一登記。不動(dòng)產(chǎn)登記既是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)定的條件，又是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)有序轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)。在《物權(quán)法》頒布以前，我國(guó)關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定，主要散見(jiàn)于《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等行政管理法中，且這些規(guī)定主要是關(guān)于登記機(jī)關(guān)和登記證書(shū)的規(guī)定，有關(guān)登記規(guī)則、登記效力的規(guī)定則嚴(yán)重缺乏，致使不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，難以依法有效解決?！段餀?quán)法》在建立和完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度方面取得了重要突破，第十條明確規(guī)定“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，同時(shí)確立了更正登記、異議登記和預(yù)告登記制度，明確了不動(dòng)產(chǎn)登記的基本規(guī)則。這些重要的制度創(chuàng)新既體現(xiàn)了我國(guó)在完善社會(huì)主義法律體系過(guò)程中，對(duì)國(guó)外先進(jìn)法律文化和法律制度的移植，又對(duì)改變當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記多頭管理，登記依據(jù)和登記效力等存在的地域、等級(jí)差異以及由此引發(fā)的混亂局面有直接的作用，對(duì)規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系，促進(jìn)物的流通和充分利用，保障交易安全具有重要意義。
雖然《物權(quán)法》明確不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。但筆者認(rèn)為，未來(lái)的不動(dòng)產(chǎn)登記必然是以土地為基礎(chǔ)和核心的統(tǒng)一，因?yàn)檫@是自羅馬法以來(lái)一切建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)的普遍作法。因此做好土地登記制度存在的深層次問(wèn)題的清理工作，找準(zhǔn)土地登記與現(xiàn)代物權(quán)思想的結(jié)合點(diǎn)，為修訂現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定、業(yè)務(wù)體系以及技術(shù)規(guī)則做好準(zhǔn)備，成為亟待解決的問(wèn)題。筆者基于近年來(lái)土地登記工作中，長(zhǎng)期存在的難以解決的具體問(wèn)題，提出完善我國(guó)土地登記制度的思考。
一、現(xiàn)行土地登記制度的缺陷
土地登記制度是世界各國(guó)為保護(hù)土地所有制，普遍采取的一項(xiàng)國(guó)家措施。作為國(guó)家的一項(xiàng)制度，必須有明確的法律規(guī)定、良好的運(yùn)行機(jī)制和嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)則，以保證制度的實(shí)施。我國(guó)現(xiàn)行土地登記制度不完善和制度本身存在的缺陷，是制約土地登記工作向前推進(jìn)的主要原因。
1、土地登記法律法規(guī)不充分。
我國(guó)法律明確規(guī)定了建立土地登記制度，《土地登記辦法》第二條規(guī)定：土地登記是指將國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。以上各類土地權(quán)利應(yīng)屬于物權(quán)的范疇，按照“物權(quán)法定”的基本原則和“不動(dòng)產(chǎn)公示”的要求，登記的各項(xiàng)權(quán)利的設(shè)定、取得、轉(zhuǎn)移、消滅和權(quán)力變動(dòng)，必須按照法律規(guī)定的條款進(jìn)行。首先，權(quán)利種類和權(quán)利的含義、范圍界定清楚。其次，各項(xiàng)權(quán)利發(fā)生變動(dòng)的形式及程序明確，才能實(shí)現(xiàn)通過(guò)土地登記保護(hù)權(quán)利人的權(quán)益，達(dá)到建立土地登記制度的目的。但是，現(xiàn)實(shí)中存在的權(quán)利已經(jīng)超出了法律設(shè)定的權(quán)利類型，各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)、范圍以及權(quán)利轉(zhuǎn)移的程序，大都沒(méi)有嚴(yán)格、詳細(xì)具體的規(guī)定。例如，農(nóng)民集體土地的所有權(quán)、集體土地的使用權(quán)的權(quán)限和范圍，通過(guò)“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”、“劃撥”、“作價(jià)出資”等形式取得的國(guó)有土地使用權(quán)，其權(quán)利與義務(wù)如何界定，權(quán)利轉(zhuǎn)移與消滅如何操作等。再如，在實(shí)際中已經(jīng)被廣泛使用的通行、采光、地下建筑、引水等傳統(tǒng)地役權(quán)、地上權(quán)等，在《物權(quán)法》中也僅是作了原則性的規(guī)定，到目前還沒(méi)有哪一部法律有明確規(guī)定，以滿足登記的需要。由于以上問(wèn)題的存在，對(duì)土地權(quán)利人申請(qǐng)登記的權(quán)利，有些屬于無(wú)法律依據(jù)難以確定，有些屬于權(quán)力含義、范圍不清登記難以下結(jié)論，登記效率低下，效力不高。
2、土地登記制度體系構(gòu)架松散。
目前我國(guó)的土地登記制度體系構(gòu)架“缺件”與“松散”并存。表現(xiàn)在：
(1)指揮系統(tǒng)多元化。目前，國(guó)家登記機(jī)關(guān)不確定因素尚未排除，林地、草地、養(yǎng)殖各自為“證”依然存在，地類劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、登記的內(nèi)容不統(tǒng)一。也就是說(shuō)，國(guó)家土地登記的管理機(jī)關(guān)，無(wú)力做到根據(jù)土地不可移動(dòng)等特點(diǎn)制定統(tǒng)一規(guī)范，實(shí)行在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，統(tǒng)一登記，保證登記的地塊不重不漏、標(biāo)準(zhǔn)一致。
(2)執(zhí)行系統(tǒng)脆弱。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，土地登記機(jī)關(guān)為各級(jí)土地行政主管部門(mén)，但目前在一些地區(qū)，同一行政區(qū)內(nèi)負(fù)責(zé)土地登記的部門(mén)不止一個(gè);土地登記機(jī)關(guān)內(nèi)部，專職土地登記的人員不確定;對(duì)工作人員違反土地登記的行為，缺乏處理依據(jù)和手段;土地登記社會(huì)監(jiān)督體系不健全。
(3)輔助系統(tǒng)不到位。土地登記賠償、土地登記人員近親回避等制度尚未建立，土地登記代理、土地登記資料公開(kāi)查詢等制度在大多數(shù)地方尚未實(shí)現(xiàn)。
3、土地登記運(yùn)行機(jī)制存在障礙。
土地登記作為國(guó)家措施，應(yīng)與其他行業(yè)一樣，在國(guó)家法律的約束下，由國(guó)家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)(科研)單位、企業(yè)(中介機(jī)構(gòu))構(gòu)成一個(gè)相互支撐、相互制約，保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)的高效機(jī)制。按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地登記主管部門(mén)為縣級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門(mén)。土地登記的定位屬于國(guó)家行政行為，國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)土地權(quán)利體系可以進(jìn)行合理干預(yù)，承擔(dān)管理與執(zhí)行的職責(zé);事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)做好登記事務(wù)的研究和行政主管部門(mén)交辦的具體工作;中介機(jī)構(gòu)是由專業(yè)人員組成并經(jīng)取得準(zhǔn)入資格，受權(quán)利人的委托為權(quán)利人有償服務(wù)、獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧的企業(yè)。三者各擔(dān)其職、共同支撐、相互制約，保證土地登記工作正常運(yùn)行。而目前土地登記工作從上到下不同程度地存在行政、事業(yè)、企業(yè)職責(zé)不明、不分、不清，監(jiān)督不力的現(xiàn)象。例如，我國(guó)法律明確規(guī)定行政單位辦理土地登記，而有些行政單位沒(méi)有任何授權(quán)，卻交由盈利性質(zhì)的事業(yè)單位去做;還有些應(yīng)由企業(yè)單位辦理的事情，如登記需要的宗地圖測(cè)繪等工作，政府行政部門(mén)沒(méi)有下力氣創(chuàng)造讓企業(yè)去做的條件，而陷在事務(wù)堆里不能自拔。土地登記制度雖然已建立十幾年，但保證土地登記工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制還很不健全。
4、土地登記制度造血功能乏力，刺激制度本身自我完善、發(fā)展的因子先天不足。
基于我國(guó)實(shí)行土地公有制和人多地少的國(guó)情，我國(guó)土地登記采用產(chǎn)權(quán)登記類型的選擇。產(chǎn)權(quán)登記需要一定的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的調(diào)查。但我國(guó)土地登記業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)國(guó)家財(cái)政沒(méi)有列支，法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定規(guī)費(fèi)繳付辦法，土地登記機(jī)關(guān)開(kāi)展工作所必需的費(fèi)用沒(méi)有正式來(lái)源渠道。
《物權(quán)法》對(duì)物權(quán)制度的共性問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)生活中迫切需要規(guī)范的問(wèn)題作出了許多創(chuàng)新性的規(guī)定，比如明確了不動(dòng)產(chǎn)要實(shí)行統(tǒng)一登記。不動(dòng)產(chǎn)登記既是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)定的條件，又是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)有序轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)。在《物權(quán)法》頒布以前，我國(guó)關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定，主要散見(jiàn)于《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等行政管理法中，且這些規(guī)定主要是關(guān)于登記機(jī)關(guān)和登記證書(shū)的規(guī)定，有關(guān)登記規(guī)則、登記效力的規(guī)定則嚴(yán)重缺乏，致使不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，難以依法有效解決?！段餀?quán)法》在建立和完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度方面取得了重要突破，第十條明確規(guī)定“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，同時(shí)確立了更正登記、異議登記和預(yù)告登記制度，明確了不動(dòng)產(chǎn)登記的基本規(guī)則。這些重要的制度創(chuàng)新既體現(xiàn)了我國(guó)在完善社會(huì)主義法律體系過(guò)程中，對(duì)國(guó)外先進(jìn)法律文化和法律制度的移植，又對(duì)改變當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記多頭管理，登記依據(jù)和登記效力等存在的地域、等級(jí)差異以及由此引發(fā)的混亂局面有直接的作用，對(duì)規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系，促進(jìn)物的流通和充分利用，保障交易安全具有重要意義。
雖然《物權(quán)法》明確不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。但筆者認(rèn)為，未來(lái)的不動(dòng)產(chǎn)登記必然是以土地為基礎(chǔ)和核心的統(tǒng)一，因?yàn)檫@是自羅馬法以來(lái)一切建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)的普遍作法。因此做好土地登記制度存在的深層次問(wèn)題的清理工作，找準(zhǔn)土地登記與現(xiàn)代物權(quán)思想的結(jié)合點(diǎn)，為修訂現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定、業(yè)務(wù)體系以及技術(shù)規(guī)則做好準(zhǔn)備，成為亟待解決的問(wèn)題。筆者基于近年來(lái)土地登記工作中，長(zhǎng)期存在的難以解決的具體問(wèn)題，提出完善我國(guó)土地登記制度的思考。
一、現(xiàn)行土地登記制度的缺陷
土地登記制度是世界各國(guó)為保護(hù)土地所有制，普遍采取的一項(xiàng)國(guó)家措施。作為國(guó)家的一項(xiàng)制度，必須有明確的法律規(guī)定、良好的運(yùn)行機(jī)制和嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)則，以保證制度的實(shí)施。我國(guó)現(xiàn)行土地登記制度不完善和制度本身存在的缺陷，是制約土地登記工作向前推進(jìn)的主要原因。
1、土地登記法律法規(guī)不充分。
我國(guó)法律明確規(guī)定了建立土地登記制度，《土地登記辦法》第二條規(guī)定：土地登記是指將國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。以上各類土地權(quán)利應(yīng)屬于物權(quán)的范疇，按照“物權(quán)法定”的基本原則和“不動(dòng)產(chǎn)公示”的要求，登記的各項(xiàng)權(quán)利的設(shè)定、取得、轉(zhuǎn)移、消滅和權(quán)力變動(dòng)，必須按照法律規(guī)定的條款進(jìn)行。首先，權(quán)利種類和權(quán)利的含義、范圍界定清楚。其次，各項(xiàng)權(quán)利發(fā)生變動(dòng)的形式及程序明確，才能實(shí)現(xiàn)通過(guò)土地登記保護(hù)權(quán)利人的權(quán)益，達(dá)到建立土地登記制度的目的。但是，現(xiàn)實(shí)中存在的權(quán)利已經(jīng)超出了法律設(shè)定的權(quán)利類型，各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)、范圍以及權(quán)利轉(zhuǎn)移的程序，大都沒(méi)有嚴(yán)格、詳細(xì)具體的規(guī)定。例如，農(nóng)民集體土地的所有權(quán)、集體土地的使用權(quán)的權(quán)限和范圍，通過(guò)“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”、“劃撥”、“作價(jià)出資”等形式取得的國(guó)有土地使用權(quán)，其權(quán)利與義務(wù)如何界定，權(quán)利轉(zhuǎn)移與消滅如何操作等。再如，在實(shí)際中已經(jīng)被廣泛使用的通行、采光、地下建筑、引水等傳統(tǒng)地役權(quán)、地上權(quán)等，在《物權(quán)法》中也僅是作了原則性的規(guī)定，到目前還沒(méi)有哪一部法律有明確規(guī)定，以滿足登記的需要。由于以上問(wèn)題的存在，對(duì)土地權(quán)利人申請(qǐng)登記的權(quán)利，有些屬于無(wú)法律依據(jù)難以確定，有些屬于權(quán)力含義、范圍不清登記難以下結(jié)論，登記效率低下，效力不高。
2、土地登記制度體系構(gòu)架松散。
目前我國(guó)的土地登記制度體系構(gòu)架“缺件”與“松散”并存。表現(xiàn)在：
(1)指揮系統(tǒng)多元化。目前，國(guó)家登記機(jī)關(guān)不確定因素尚未排除，林地、草地、養(yǎng)殖各自為“證”依然存在，地類劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、登記的內(nèi)容不統(tǒng)一。也就是說(shuō)，國(guó)家土地登記的管理機(jī)關(guān)，無(wú)力做到根據(jù)土地不可移動(dòng)等特點(diǎn)制定統(tǒng)一規(guī)范，實(shí)行在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，統(tǒng)一登記，保證登記的地塊不重不漏、標(biāo)準(zhǔn)一致。
(2)執(zhí)行系統(tǒng)脆弱。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，土地登記機(jī)關(guān)為各級(jí)土地行政主管部門(mén)，但目前在一些地區(qū)，同一行政區(qū)內(nèi)負(fù)責(zé)土地登記的部門(mén)不止一個(gè);土地登記機(jī)關(guān)內(nèi)部，專職土地登記的人員不確定;對(duì)工作人員違反土地登記的行為，缺乏處理依據(jù)和手段;土地登記社會(huì)監(jiān)督體系不健全。
(3)輔助系統(tǒng)不到位。土地登記賠償、土地登記人員近親回避等制度尚未建立，土地登記代理、土地登記資料公開(kāi)查詢等制度在大多數(shù)地方尚未實(shí)現(xiàn)。
3、土地登記運(yùn)行機(jī)制存在障礙。
土地登記作為國(guó)家措施，應(yīng)與其他行業(yè)一樣，在國(guó)家法律的約束下，由國(guó)家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)(科研)單位、企業(yè)(中介機(jī)構(gòu))構(gòu)成一個(gè)相互支撐、相互制約，保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)的高效機(jī)制。按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地登記主管部門(mén)為縣級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門(mén)。土地登記的定位屬于國(guó)家行政行為，國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)土地權(quán)利體系可以進(jìn)行合理干預(yù)，承擔(dān)管理與執(zhí)行的職責(zé);事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)做好登記事務(wù)的研究和行政主管部門(mén)交辦的具體工作;中介機(jī)構(gòu)是由專業(yè)人員組成并經(jīng)取得準(zhǔn)入資格，受權(quán)利人的委托為權(quán)利人有償服務(wù)、獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧的企業(yè)。三者各擔(dān)其職、共同支撐、相互制約，保證土地登記工作正常運(yùn)行。而目前土地登記工作從上到下不同程度地存在行政、事業(yè)、企業(yè)職責(zé)不明、不分、不清，監(jiān)督不力的現(xiàn)象。例如，我國(guó)法律明確規(guī)定行政單位辦理土地登記，而有些行政單位沒(méi)有任何授權(quán)，卻交由盈利性質(zhì)的事業(yè)單位去做;還有些應(yīng)由企業(yè)單位辦理的事情，如登記需要的宗地圖測(cè)繪等工作，政府行政部門(mén)沒(méi)有下力氣創(chuàng)造讓企業(yè)去做的條件，而陷在事務(wù)堆里不能自拔。土地登記制度雖然已建立十幾年，但保證土地登記工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制還很不健全。
4、土地登記制度造血功能乏力，刺激制度本身自我完善、發(fā)展的因子先天不足。
基于我國(guó)實(shí)行土地公有制和人多地少的國(guó)情，我國(guó)土地登記采用產(chǎn)權(quán)登記類型的選擇。產(chǎn)權(quán)登記需要一定的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的調(diào)查。但我國(guó)土地登記業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)國(guó)家財(cái)政沒(méi)有列支，法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定規(guī)費(fèi)繳付辦法，土地登記機(jī)關(guān)開(kāi)展工作所必需的費(fèi)用沒(méi)有正式來(lái)源渠道。