二、土地登記制度體系不完善引發(fā)的問題
任何一項國家整體工作，不完整的制度體系必然導致運行受阻，效果欠佳。
1、土地登記效力欠佳，公眾意識不高。
《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施條例》明確規(guī)定，依法取得的土地所有權、使用權一經登記受法律保護。然而，在實際中，有些已經辦理了土地登記的土地使用者權益不能得到真正保護，有的一個“白頭”文件甚至是領導的一句話，否定了土地權利人的權利。土地的征用、劃撥、舊城改造房屋拆遷等，將土地證書作為廢紙扔掉的現象非常普遍。土地登記貶值引起了土地權利人不主動申請登記，或者根本不辦理登記，致使土地登記工作長期以來難以推進。
2、大量國有土地被蠶食，國有資產在無形中流失。
隨著土地資源的日益匱乏，土地權屬案件發(fā)生率沒有明顯減少，土地權屬糾紛類型增多，糾紛性質由個人之間、個人與集體之間向個人與國家、農民集體與政府、國家單位與政府之間轉化。城市不少國有土地使用權無償流向個人，國家難以控制。農村大面積的國有土地不斷被侵蝕，一些農民集體將大面積的國有荒山荒地占為集體所有，國家征地時要高價。
3、土地市場健康發(fā)育受到沖擊。
土地使用權無證交易、出租、抵押及土地使用權轉移與限制條件不清，難以約束土地權利人在土地市場中的行為。一些不法分子趁機違法交易乃至黑箱作業(yè)，阻礙了公開、公平、公正的市場機制形成。國有資產流失到個人或小集體的腰包，加大了社會的分配不公，給社會帶來不安定因素，有礙于生產力的發(fā)展及社會主義和諧社會的建設。
4、土地登記公信力受到影響。
土地登記的社會效益和土地登記工作條件不夠理想，影響了基層土地登記人員對建立土地登記制度的信心。反過來，有些土地登記先進技術推廣應用不夠廣泛，儀器設備使用效率低，軟件開發(fā)設計要求不到位，土地登記辦事效率低，錯登漏登事件時有發(fā)生，土地登記資料公開查詢受到限制，客觀上拉大了政府部門為市場經濟服務的距離。
三、進一步完善我國土地登記制度的政策建議
作為一項國家制度，需要隨著社會發(fā)展不斷完善。我國土地登記制度起步較晚，并且在計劃經濟向市場經濟過渡時期著手建立，與《物權法》要求對照，亟待完善的內容較多。目前，應根據需要，抓住機遇，全面設計，作出切合實際的計劃、規(guī)劃。
1、理清立法思路，制定立法計劃。
從土地登記的效力考慮，應有不同層面的法律支持。國家立法機關頒布的基本法律，在《物權法》頒布之后，《不動產登記法》首當其沖，規(guī)范的內容應包括：國家土地登記制度、土地權利種類、土地權利與義務、土地登記執(zhí)行部門。國務院頒布的行政法規(guī)，如《土地登記條例》，規(guī)范的內容應包括：土地登記執(zhí)行程序、土地登記法律責任、土地登記相關制度、土地登記處罰、土地登記規(guī)費。國土資源行政主管部門頒布的規(guī)章，如《土地登記規(guī)則》，規(guī)范的內容應包括：土地登記業(yè)務規(guī)范，土地登記管理制度，調查、審查方法，土地登記簿冊的使用，土地登記資料的查詢。國土資源部為了貫徹落實《物權法》的要求，頒布了《土地登記辦法》，對一些過去比較模糊的問題進一步明確，比如嚴格區(qū)分了土地總登記和初始登記等，有諸多法律技術上的改進。但在上位法缺位的情況下，改進空間有限，很多地方有待進一步突破。
2、完善現有制度，構建科學的制度體系。
土地登記各項具體制度，如申請制度、調查制度、審查制度、公告制度、注冊制度、發(fā)證制度、土地登記人員持證上崗制度、土地登記人員回避制度、土地登記代理制度、土地登記公開查詢制度、土地登記賠償制度等，大部分沒有建立，有些已經建立，如土地登記代理制度、土地登記公開查詢制度和土地登記人員持證上崗制度，但執(zhí)行得還不到位，沒有起到應起的作用，有待進一步完善。
3、規(guī)范土地登記，建立行政、事業(yè)、企業(yè)單位分工明確、行之有效的運行機制。
(1)規(guī)范土地登記，證出一家。統(tǒng)一登記、證出一家是完善土地登記制度的前提。土地作為不可移動、不可分割的特殊資產，一經登記具有法律效力的特點，決定了國家負責土地登記機關必須堅持受一個部門領導，原則上同一區(qū)域只能有一個土地登記機關，登記結果也只有一個，即土地登記機關必須堅持受一個部門領導，原則上同一區(qū)域只能有一個土地登記機關，登記結果也只有一個。基于權利人維權的需要，只有證出一家，才能體現法律的嚴肅性和政府部門的威信。目前，以經濟利益為出發(fā)點，上至國家多部門，下至一個地區(qū)分層次負責土地登記的做法，造成的土地登記結果相互否認，土地登記公信力動搖，權利人無所適從，政府部門的威信降低的局面必須改變。同時，要抓緊落實《物權法》確立的更正登記、異議登記和預告登記制度的建立和實施，抓緊進行《不動產登記法》草案的起草工作，推進以土地為核心的不動產統(tǒng)一登記制度的建立和完善。
(2)建立行政、事業(yè)、企業(yè)單位相互促進、良性的運行機制。首先要按照我國現行法律，明確職責，建立制度。土地登記是政府職能部門的工作，土地登記機關按照法律規(guī)定，必須行使政府部門的職能，有所作為。例如，制定規(guī)章、政策、技術標準，組織先進技術的推廣應用等。事業(yè)單位應按照規(guī)定的職責，做好土地登記技術方法研究，規(guī)范標準，資料查詢和行政機關委托辦理的業(yè)務。土地登記代理、地籍測量等業(yè)務，由中介機構完成，并通過完善各項制度，建立各實體間相互促進、相互制約的運行機制，推動土地登記工作。
(3)發(fā)揮市場功能，重視土地登記中介機構的作用。土地登記中介，是建立土地登記服務體系的重要內容。土地市場為土地登記中介機構運行提供了良好的空間。土地登記中介機構在土地登記工作中，不僅能為權利人服務，通過傳播土地產權流動信息，活躍土地市場，還能通過社會監(jiān)督促進土地登記機關依法行政。當前，國家土地登記機關應把為土地登記中介服務提上議事日程，盡快出臺土地登記中介管理辦法，建立中介機構準入制度，引導現有登記中介機構、人員，按照國家規(guī)定，規(guī)范完善土地登記中介行為。
同時，科學定位，發(fā)揮行業(yè)協會的作用。行業(yè)協會是土地登記中介機構以自發(fā)形式組織、 國家有關部門備案的民間組織。同時，行業(yè)協會也是土地登記中介機構及人員與政府土地登記機關溝通的橋梁，在業(yè)務上可以接受登記機關的委托、承辦與推行中介服務相關的事務，如土地登記中介人員繼續(xù)教育、機構準入等工作。行業(yè)協會成員一般應由土地登記中介人員民意推選產生，代表中介機構和中介人員利益，參與政府和社會活動。目前，國家土地登記機關對土地登記中介機構行業(yè)管理機構應予以關注，促進、引導中介機構和中介行業(yè)的健康發(fā)展，盡快建立中介機構準入制度。
任何一項國家整體工作，不完整的制度體系必然導致運行受阻，效果欠佳。
1、土地登記效力欠佳，公眾意識不高。
《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施條例》明確規(guī)定，依法取得的土地所有權、使用權一經登記受法律保護。然而，在實際中，有些已經辦理了土地登記的土地使用者權益不能得到真正保護，有的一個“白頭”文件甚至是領導的一句話，否定了土地權利人的權利。土地的征用、劃撥、舊城改造房屋拆遷等，將土地證書作為廢紙扔掉的現象非常普遍。土地登記貶值引起了土地權利人不主動申請登記，或者根本不辦理登記，致使土地登記工作長期以來難以推進。
2、大量國有土地被蠶食，國有資產在無形中流失。
隨著土地資源的日益匱乏，土地權屬案件發(fā)生率沒有明顯減少，土地權屬糾紛類型增多，糾紛性質由個人之間、個人與集體之間向個人與國家、農民集體與政府、國家單位與政府之間轉化。城市不少國有土地使用權無償流向個人，國家難以控制。農村大面積的國有土地不斷被侵蝕，一些農民集體將大面積的國有荒山荒地占為集體所有，國家征地時要高價。
3、土地市場健康發(fā)育受到沖擊。
土地使用權無證交易、出租、抵押及土地使用權轉移與限制條件不清，難以約束土地權利人在土地市場中的行為。一些不法分子趁機違法交易乃至黑箱作業(yè)，阻礙了公開、公平、公正的市場機制形成。國有資產流失到個人或小集體的腰包，加大了社會的分配不公，給社會帶來不安定因素，有礙于生產力的發(fā)展及社會主義和諧社會的建設。
4、土地登記公信力受到影響。
土地登記的社會效益和土地登記工作條件不夠理想，影響了基層土地登記人員對建立土地登記制度的信心。反過來，有些土地登記先進技術推廣應用不夠廣泛，儀器設備使用效率低，軟件開發(fā)設計要求不到位，土地登記辦事效率低，錯登漏登事件時有發(fā)生，土地登記資料公開查詢受到限制，客觀上拉大了政府部門為市場經濟服務的距離。
三、進一步完善我國土地登記制度的政策建議
作為一項國家制度，需要隨著社會發(fā)展不斷完善。我國土地登記制度起步較晚，并且在計劃經濟向市場經濟過渡時期著手建立，與《物權法》要求對照，亟待完善的內容較多。目前，應根據需要，抓住機遇，全面設計，作出切合實際的計劃、規(guī)劃。
1、理清立法思路，制定立法計劃。
從土地登記的效力考慮，應有不同層面的法律支持。國家立法機關頒布的基本法律，在《物權法》頒布之后，《不動產登記法》首當其沖，規(guī)范的內容應包括：國家土地登記制度、土地權利種類、土地權利與義務、土地登記執(zhí)行部門。國務院頒布的行政法規(guī)，如《土地登記條例》，規(guī)范的內容應包括：土地登記執(zhí)行程序、土地登記法律責任、土地登記相關制度、土地登記處罰、土地登記規(guī)費。國土資源行政主管部門頒布的規(guī)章，如《土地登記規(guī)則》，規(guī)范的內容應包括：土地登記業(yè)務規(guī)范，土地登記管理制度，調查、審查方法，土地登記簿冊的使用，土地登記資料的查詢。國土資源部為了貫徹落實《物權法》的要求，頒布了《土地登記辦法》，對一些過去比較模糊的問題進一步明確，比如嚴格區(qū)分了土地總登記和初始登記等，有諸多法律技術上的改進。但在上位法缺位的情況下，改進空間有限，很多地方有待進一步突破。
2、完善現有制度，構建科學的制度體系。
土地登記各項具體制度，如申請制度、調查制度、審查制度、公告制度、注冊制度、發(fā)證制度、土地登記人員持證上崗制度、土地登記人員回避制度、土地登記代理制度、土地登記公開查詢制度、土地登記賠償制度等，大部分沒有建立，有些已經建立，如土地登記代理制度、土地登記公開查詢制度和土地登記人員持證上崗制度，但執(zhí)行得還不到位，沒有起到應起的作用，有待進一步完善。
3、規(guī)范土地登記，建立行政、事業(yè)、企業(yè)單位分工明確、行之有效的運行機制。
(1)規(guī)范土地登記，證出一家。統(tǒng)一登記、證出一家是完善土地登記制度的前提。土地作為不可移動、不可分割的特殊資產，一經登記具有法律效力的特點，決定了國家負責土地登記機關必須堅持受一個部門領導，原則上同一區(qū)域只能有一個土地登記機關，登記結果也只有一個，即土地登記機關必須堅持受一個部門領導，原則上同一區(qū)域只能有一個土地登記機關，登記結果也只有一個。基于權利人維權的需要，只有證出一家，才能體現法律的嚴肅性和政府部門的威信。目前，以經濟利益為出發(fā)點，上至國家多部門，下至一個地區(qū)分層次負責土地登記的做法，造成的土地登記結果相互否認，土地登記公信力動搖，權利人無所適從，政府部門的威信降低的局面必須改變。同時，要抓緊落實《物權法》確立的更正登記、異議登記和預告登記制度的建立和實施，抓緊進行《不動產登記法》草案的起草工作，推進以土地為核心的不動產統(tǒng)一登記制度的建立和完善。
(2)建立行政、事業(yè)、企業(yè)單位相互促進、良性的運行機制。首先要按照我國現行法律，明確職責，建立制度。土地登記是政府職能部門的工作，土地登記機關按照法律規(guī)定，必須行使政府部門的職能，有所作為。例如，制定規(guī)章、政策、技術標準，組織先進技術的推廣應用等。事業(yè)單位應按照規(guī)定的職責，做好土地登記技術方法研究，規(guī)范標準，資料查詢和行政機關委托辦理的業(yè)務。土地登記代理、地籍測量等業(yè)務，由中介機構完成，并通過完善各項制度，建立各實體間相互促進、相互制約的運行機制，推動土地登記工作。
(3)發(fā)揮市場功能，重視土地登記中介機構的作用。土地登記中介，是建立土地登記服務體系的重要內容。土地市場為土地登記中介機構運行提供了良好的空間。土地登記中介機構在土地登記工作中，不僅能為權利人服務，通過傳播土地產權流動信息，活躍土地市場，還能通過社會監(jiān)督促進土地登記機關依法行政。當前，國家土地登記機關應把為土地登記中介服務提上議事日程，盡快出臺土地登記中介管理辦法，建立中介機構準入制度，引導現有登記中介機構、人員，按照國家規(guī)定，規(guī)范完善土地登記中介行為。
同時，科學定位，發(fā)揮行業(yè)協會的作用。行業(yè)協會是土地登記中介機構以自發(fā)形式組織、 國家有關部門備案的民間組織。同時，行業(yè)協會也是土地登記中介機構及人員與政府土地登記機關溝通的橋梁，在業(yè)務上可以接受登記機關的委托、承辦與推行中介服務相關的事務，如土地登記中介人員繼續(xù)教育、機構準入等工作。行業(yè)協會成員一般應由土地登記中介人員民意推選產生，代表中介機構和中介人員利益，參與政府和社會活動。目前，國家土地登記機關對土地登記中介機構行業(yè)管理機構應予以關注，促進、引導中介機構和中介行業(yè)的健康發(fā)展，盡快建立中介機構準入制度。