第六十三條 無(wú)權(quán)批準(zhǔn)征用、使用草原的單位或者個(gè)人非法批準(zhǔn)征用、使用草原的,超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)征用、使用草原的,或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)征用、使用草原,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任;尚不夠刑事處罰的,依法給予行政處分。非法批準(zhǔn)征用、使用草原的文件無(wú)效。非法批準(zhǔn)征用、使用的草原應(yīng)當(dāng)收回,當(dāng)事人拒不歸還的,以非法使用草原論處。
非法批準(zhǔn)征用、使用草原,給當(dāng)事人造成損失的,依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
【釋義】本條是對(duì)違法批準(zhǔn)征用、使用草原所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。
一、本條是此次修訂草原法新增加的條款。這次修訂草原法的指導(dǎo)思想是適應(yīng)新形勢(shì)下生態(tài)建設(shè)和畜牧業(yè)發(fā)展的需要,進(jìn)一步健全和完善對(duì)草原保護(hù)、建設(shè)和合理利用等方面的法律制度,充分調(diào)動(dòng)牧民保護(hù)和合理利用草原的積極性,改善草原生態(tài)環(huán)境,維護(hù)生物多樣性,實(shí)現(xiàn)草原的永續(xù)利用和畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在法律上保證有關(guān)權(quán)力不得濫用,是十分必要的,而最有力的保證措施之一,就是規(guī)定對(duì)濫用權(quán)力的違法者依法追究相應(yīng)的法律責(zé)任。
二、本條規(guī)定的違法批準(zhǔn)征用、使用草原的行為,包括以下三種情況:
1.無(wú)權(quán)批準(zhǔn)征用、使用草原而非法批準(zhǔn)征用、使用草原的行為。本法第三十八條規(guī)定:“進(jìn)行礦藏開(kāi)采和工程建設(shè),應(yīng)當(dāng)不占或者少占草原;確需征用或者使用草原的,必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府草原行政主管部門(mén)審核同意后,依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。”根據(jù)上述規(guī)定,進(jìn)行礦藏開(kāi)采和工程建設(shè),確需征用或者使用草原的,只有國(guó)務(wù)院草原行政主管部門(mén)和省級(jí)人民政府草原行政主管部門(mén)有權(quán)批準(zhǔn),其他草原行政主管部門(mén)及其他行政主管部門(mén)無(wú)權(quán)批準(zhǔn)征用、使用草原。本法第四十條第一款規(guī)定:“需要臨時(shí)占用草原的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府草原行政主管部門(mén)審核同意?!北痉ǖ谒氖粭l第一款規(guī)定:“在草原上修建直接為草原保護(hù)和畜牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施,需要使用草原的,由縣級(jí)以上人民政府草原行政主管部門(mén)批準(zhǔn);修筑其他工程,需要將草原轉(zhuǎn)為非畜牧業(yè)生產(chǎn)用地的,必須依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)?!备鶕?jù)上述規(guī)定,在草原上修建直接為草原保護(hù)和畜牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施,需要使用草原的,只能由縣級(jí)以上人民政府草原行政主管部門(mén)批準(zhǔn),鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府及各級(jí)人民政府其他行政主管部門(mén)無(wú)權(quán)批準(zhǔn)征用、使用草原。
2.超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)征用、使用草原的行為。這是指草原行政主管部門(mén)超越權(quán)限范圍批準(zhǔn)征用、使用草原的行為。例如縣級(jí)人民政府草原行政主管部門(mén)批準(zhǔn)將草原轉(zhuǎn)為非畜牧業(yè)生產(chǎn)用地的,即為超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)征用、使用草原的違法行為。
3.違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)征用、使用草原的行為。例如違反本法第三十八條規(guī)定,進(jìn)行礦藏開(kāi)采和工程建設(shè),需征用或者使用草原的,未經(jīng)省級(jí)以上人民政府草原行政主管部門(mén)審核同意,辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的,即是本條規(guī)定的違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)征用、使用草原的違法行為。
本條還規(guī)定,上述非法批準(zhǔn)征用、使用草原的文件無(wú)效。這項(xiàng)規(guī)定的實(shí)質(zhì)是在法律上不承認(rèn)非法行為造成的不正常狀態(tài),使之從始至終都作為非法行為處置。
本條又規(guī)定,非法批準(zhǔn)征用、使用的草原應(yīng)當(dāng)收回,當(dāng)事人拒不歸還的,以非法使用草原論處,這項(xiàng)規(guī)定是與上列各項(xiàng)規(guī)定相對(duì)應(yīng)的,也是依法管理草原所必須采取的措施,不應(yīng)讓當(dāng)事人在非法行為中獲取任何利益,或者使其非法行為造成的既成事實(shí)有任何合法的借口。屬于非法使用草原的即依據(jù)本法第六十五條的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。
三、對(duì)本條規(guī)定的違法行為的處罰包括追究刑事責(zé)任和給予行政處分兩種:
1.刑事責(zé)任。根據(jù)土地管理法的規(guī)定,草地是在土地范疇的,因此違反本條規(guī)定,非法批準(zhǔn)征用、使用草原的,超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)征用、使用草原的,或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)征用、使用草原,構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)依照非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪追究刑事責(zé)任。刑法第四百一十條規(guī)定:“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊,違反土地管理法規(guī),濫用職權(quán),非法批準(zhǔn)征用、占用土地,或者非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán),情節(jié)嚴(yán)重的,處三年以下有期徒刑或者拘役;致使國(guó)家或者集體利益遭受特別重大損失的,處三年以上七年以下有期徒刑。”
2.行政處分。按照本條規(guī)定,非法批準(zhǔn)征用、使用草原的,超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)征用、使用草原的,或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)征用、使用草原的國(guó)家工作人員,尚不夠刑事處罰的,由其所在單位或者上級(jí)主管部門(mén)根據(jù)違法行為的輕重分別處以警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、降職、撤職、留用察看、開(kāi)除等八種行政處分。
四、行政賠償責(zé)任。根據(jù)本條第二款的規(guī)定,對(duì)非法批準(zhǔn)征用、使用草原的,除依法給予行政處分和追究刑事責(zé)任以外,給當(dāng)事人造成損失的,還應(yīng)當(dāng)由非法批準(zhǔn)征用、使用草原的機(jī)關(guān)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。這里的賠償,就是行政賠償。行政賠償是國(guó)家賠償?shù)囊环N,是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者其工作人員違法行使職權(quán),侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益(包括人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利)并造成損害的,由國(guó)家給予賠償?shù)姆芍贫?。《?guó)家賠償法》對(duì)這項(xiàng)法律制度作出了具體的規(guī)定,目的在于保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利,促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。
根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定,構(gòu)成行政賠償責(zé)任,應(yīng)當(dāng)具備以下條件:1.國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者其工作人員違法行使行政職權(quán),即侵權(quán)主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān),包括各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)和公務(wù)員,并且,侵權(quán)主體實(shí)施了違法行使職權(quán)的行為,即未按照法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序、方法等行使法定的權(quán)力,履行法定的職責(zé)。2.造成公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的損害,并且該損害與侵權(quán)行為有因果關(guān)系。3.法律規(guī)定由國(guó)家賠償?shù)那樾蜗?,?guó)家予以賠償。其中,對(duì)違法損害公民、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)權(quán)利的賠償范圍包括:(1)違法實(shí)施罰款、吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照,責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),沒(méi)收財(cái)物等行政處罰的;(2)違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的;(3)違反國(guó)家規(guī)定征收財(cái)物、攤派費(fèi)用的;(4)造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為。同時(shí),國(guó)家應(yīng)當(dāng)予以賠償?shù)漠?dāng)事人的損失,僅限于已發(fā)生的直接財(cái)產(chǎn)損失。在具體案件中,往往表現(xiàn)為有些地方政府或部門(mén)為追求經(jīng)濟(jì)利益,非法批準(zhǔn)占用、征用草原,招商引資,上建設(shè)項(xiàng)目,而當(dāng)非法批準(zhǔn)征用、使用草原的違法行為被依法查處和糾正后,已投資從事建設(shè)的企業(yè)因非法批準(zhǔn)占用、征用的草原被收回而受到財(cái)產(chǎn)損失。因此,本條規(guī)定的非法批準(zhǔn)征用、使用草原的行為,造成當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)損失的,根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。因非法批地而受到財(cái)產(chǎn)權(quán)利損害的當(dāng)事人,有權(quán)請(qǐng)求國(guó)家對(duì)其作出經(jīng)濟(jì)賠償。賠償義務(wù)機(jī)關(guān),是違法行使職權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān),或者違法行使職權(quán)的工作人員所在的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。對(duì)非法批準(zhǔn)征用、使用草原的,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為有關(guān)人民政府或者有關(guān)行政主管部門(mén)。
當(dāng)事人的賠償請(qǐng)求,應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出,也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟時(shí)一并提出,該賠償申請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)載明以下事項(xiàng):受害人姓名、性別、年齡、工作單位和住所,法人或者其他組織的名稱、住所及法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù);具體的賠償要求、事實(shí)根據(jù)和理由;申請(qǐng)的時(shí)間。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)依法給予賠償。逾期不予賠償或者賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償數(shù)額有異議的,當(dāng)事人可以自期間屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)向人民法院提起訴訟。
此外,《國(guó)家賠償法》同時(shí)規(guī)定了行政追償制度,即國(guó)家依法向當(dāng)事人賠償后,應(yīng)當(dāng)向有故意或者重大過(guò)失的工作人員追償,即責(zé)令其承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。
非法批準(zhǔn)征用、使用草原,給當(dāng)事人造成損失的,依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
【釋義】本條是對(duì)違法批準(zhǔn)征用、使用草原所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。
一、本條是此次修訂草原法新增加的條款。這次修訂草原法的指導(dǎo)思想是適應(yīng)新形勢(shì)下生態(tài)建設(shè)和畜牧業(yè)發(fā)展的需要,進(jìn)一步健全和完善對(duì)草原保護(hù)、建設(shè)和合理利用等方面的法律制度,充分調(diào)動(dòng)牧民保護(hù)和合理利用草原的積極性,改善草原生態(tài)環(huán)境,維護(hù)生物多樣性,實(shí)現(xiàn)草原的永續(xù)利用和畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在法律上保證有關(guān)權(quán)力不得濫用,是十分必要的,而最有力的保證措施之一,就是規(guī)定對(duì)濫用權(quán)力的違法者依法追究相應(yīng)的法律責(zé)任。
二、本條規(guī)定的違法批準(zhǔn)征用、使用草原的行為,包括以下三種情況:
1.無(wú)權(quán)批準(zhǔn)征用、使用草原而非法批準(zhǔn)征用、使用草原的行為。本法第三十八條規(guī)定:“進(jìn)行礦藏開(kāi)采和工程建設(shè),應(yīng)當(dāng)不占或者少占草原;確需征用或者使用草原的,必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府草原行政主管部門(mén)審核同意后,依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。”根據(jù)上述規(guī)定,進(jìn)行礦藏開(kāi)采和工程建設(shè),確需征用或者使用草原的,只有國(guó)務(wù)院草原行政主管部門(mén)和省級(jí)人民政府草原行政主管部門(mén)有權(quán)批準(zhǔn),其他草原行政主管部門(mén)及其他行政主管部門(mén)無(wú)權(quán)批準(zhǔn)征用、使用草原。本法第四十條第一款規(guī)定:“需要臨時(shí)占用草原的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府草原行政主管部門(mén)審核同意?!北痉ǖ谒氖粭l第一款規(guī)定:“在草原上修建直接為草原保護(hù)和畜牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施,需要使用草原的,由縣級(jí)以上人民政府草原行政主管部門(mén)批準(zhǔn);修筑其他工程,需要將草原轉(zhuǎn)為非畜牧業(yè)生產(chǎn)用地的,必須依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)?!备鶕?jù)上述規(guī)定,在草原上修建直接為草原保護(hù)和畜牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施,需要使用草原的,只能由縣級(jí)以上人民政府草原行政主管部門(mén)批準(zhǔn),鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府及各級(jí)人民政府其他行政主管部門(mén)無(wú)權(quán)批準(zhǔn)征用、使用草原。
2.超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)征用、使用草原的行為。這是指草原行政主管部門(mén)超越權(quán)限范圍批準(zhǔn)征用、使用草原的行為。例如縣級(jí)人民政府草原行政主管部門(mén)批準(zhǔn)將草原轉(zhuǎn)為非畜牧業(yè)生產(chǎn)用地的,即為超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)征用、使用草原的違法行為。
3.違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)征用、使用草原的行為。例如違反本法第三十八條規(guī)定,進(jìn)行礦藏開(kāi)采和工程建設(shè),需征用或者使用草原的,未經(jīng)省級(jí)以上人民政府草原行政主管部門(mén)審核同意,辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的,即是本條規(guī)定的違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)征用、使用草原的違法行為。
本條還規(guī)定,上述非法批準(zhǔn)征用、使用草原的文件無(wú)效。這項(xiàng)規(guī)定的實(shí)質(zhì)是在法律上不承認(rèn)非法行為造成的不正常狀態(tài),使之從始至終都作為非法行為處置。
本條又規(guī)定,非法批準(zhǔn)征用、使用的草原應(yīng)當(dāng)收回,當(dāng)事人拒不歸還的,以非法使用草原論處,這項(xiàng)規(guī)定是與上列各項(xiàng)規(guī)定相對(duì)應(yīng)的,也是依法管理草原所必須采取的措施,不應(yīng)讓當(dāng)事人在非法行為中獲取任何利益,或者使其非法行為造成的既成事實(shí)有任何合法的借口。屬于非法使用草原的即依據(jù)本法第六十五條的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。
三、對(duì)本條規(guī)定的違法行為的處罰包括追究刑事責(zé)任和給予行政處分兩種:
1.刑事責(zé)任。根據(jù)土地管理法的規(guī)定,草地是在土地范疇的,因此違反本條規(guī)定,非法批準(zhǔn)征用、使用草原的,超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)征用、使用草原的,或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)征用、使用草原,構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)依照非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪追究刑事責(zé)任。刑法第四百一十條規(guī)定:“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊,違反土地管理法規(guī),濫用職權(quán),非法批準(zhǔn)征用、占用土地,或者非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán),情節(jié)嚴(yán)重的,處三年以下有期徒刑或者拘役;致使國(guó)家或者集體利益遭受特別重大損失的,處三年以上七年以下有期徒刑。”
2.行政處分。按照本條規(guī)定,非法批準(zhǔn)征用、使用草原的,超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)征用、使用草原的,或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)征用、使用草原的國(guó)家工作人員,尚不夠刑事處罰的,由其所在單位或者上級(jí)主管部門(mén)根據(jù)違法行為的輕重分別處以警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、降職、撤職、留用察看、開(kāi)除等八種行政處分。
四、行政賠償責(zé)任。根據(jù)本條第二款的規(guī)定,對(duì)非法批準(zhǔn)征用、使用草原的,除依法給予行政處分和追究刑事責(zé)任以外,給當(dāng)事人造成損失的,還應(yīng)當(dāng)由非法批準(zhǔn)征用、使用草原的機(jī)關(guān)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。這里的賠償,就是行政賠償。行政賠償是國(guó)家賠償?shù)囊环N,是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者其工作人員違法行使職權(quán),侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益(包括人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利)并造成損害的,由國(guó)家給予賠償?shù)姆芍贫?。《?guó)家賠償法》對(duì)這項(xiàng)法律制度作出了具體的規(guī)定,目的在于保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利,促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。
根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定,構(gòu)成行政賠償責(zé)任,應(yīng)當(dāng)具備以下條件:1.國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者其工作人員違法行使行政職權(quán),即侵權(quán)主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān),包括各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)和公務(wù)員,并且,侵權(quán)主體實(shí)施了違法行使職權(quán)的行為,即未按照法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序、方法等行使法定的權(quán)力,履行法定的職責(zé)。2.造成公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的損害,并且該損害與侵權(quán)行為有因果關(guān)系。3.法律規(guī)定由國(guó)家賠償?shù)那樾蜗?,?guó)家予以賠償。其中,對(duì)違法損害公民、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)權(quán)利的賠償范圍包括:(1)違法實(shí)施罰款、吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照,責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),沒(méi)收財(cái)物等行政處罰的;(2)違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的;(3)違反國(guó)家規(guī)定征收財(cái)物、攤派費(fèi)用的;(4)造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為。同時(shí),國(guó)家應(yīng)當(dāng)予以賠償?shù)漠?dāng)事人的損失,僅限于已發(fā)生的直接財(cái)產(chǎn)損失。在具體案件中,往往表現(xiàn)為有些地方政府或部門(mén)為追求經(jīng)濟(jì)利益,非法批準(zhǔn)占用、征用草原,招商引資,上建設(shè)項(xiàng)目,而當(dāng)非法批準(zhǔn)征用、使用草原的違法行為被依法查處和糾正后,已投資從事建設(shè)的企業(yè)因非法批準(zhǔn)占用、征用的草原被收回而受到財(cái)產(chǎn)損失。因此,本條規(guī)定的非法批準(zhǔn)征用、使用草原的行為,造成當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)損失的,根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。因非法批地而受到財(cái)產(chǎn)權(quán)利損害的當(dāng)事人,有權(quán)請(qǐng)求國(guó)家對(duì)其作出經(jīng)濟(jì)賠償。賠償義務(wù)機(jī)關(guān),是違法行使職權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān),或者違法行使職權(quán)的工作人員所在的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。對(duì)非法批準(zhǔn)征用、使用草原的,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為有關(guān)人民政府或者有關(guān)行政主管部門(mén)。
當(dāng)事人的賠償請(qǐng)求,應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出,也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟時(shí)一并提出,該賠償申請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)載明以下事項(xiàng):受害人姓名、性別、年齡、工作單位和住所,法人或者其他組織的名稱、住所及法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù);具體的賠償要求、事實(shí)根據(jù)和理由;申請(qǐng)的時(shí)間。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)依法給予賠償。逾期不予賠償或者賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償數(shù)額有異議的,當(dāng)事人可以自期間屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)向人民法院提起訴訟。
此外,《國(guó)家賠償法》同時(shí)規(guī)定了行政追償制度,即國(guó)家依法向當(dāng)事人賠償后,應(yīng)當(dāng)向有故意或者重大過(guò)失的工作人員追償,即責(zé)令其承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。