作為是行政機關積極采取某種行動的行為，不作為是行政機關消極地不采取任何行動的行為。
“不作為”可能包括兩種，然而，基于對當前司法解釋的觀察，應該理解不作為就是第一種情況：
行政機關在形式上不采取任何行動，如不予理睬，既然在形式上不采取任何行動，也就無任何內容可言；
行政機關在形式上采取某種行動，如決定拒不頒發(fā)許可
“不作為”可能包括兩種，然而，基于對當前司法解釋的觀察，應該理解不作為就是第一種情況：
行政機關在形式上不采取任何行動，如不予理睬，既然在形式上不采取任何行動，也就無任何內容可言；
行政機關在形式上采取某種行動，如決定拒不頒發(fā)許可