第七條 國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水的除外。國務院水行政主管部門負責全國取水許可制度和水資源有償使用制度的組織實施。
【釋義】 本條是關于國家對水資源實行取水許可和有償使用制度的規(guī)定。
一、水是基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，水資源屬于國家所有。國家為了開發(fā)、利用和保護好水資源，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，使水資源更好地造福于全體國民，更好地支持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，對水資源實行取水許可制度和有償使用制度。對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度，是使水資源管理體制和運行機制適應市場經(jīng)濟體制和加強政府宏觀調控的需要。它有利于有效控制水的需求，緩解一些地區(qū)嚴重缺水的局面；有利于水資源利用方式由粗放型向集約型轉變，促進節(jié)約用水，建立節(jié)水型社會；有利于國家對水資源宏觀管理措施的落實，促進水資源的合理配置和可持續(xù)利用，以較小的水資源代價實現(xiàn)國民經(jīng)濟的持續(xù)增長。總之，對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度符合我國的國情和建立市場經(jīng)濟體制的需要，體現(xiàn)了新時期依法管水和全面建設小康社會的時代要求。本條規(guī)定為進一步健全完善和實行這兩項制度提供了法律依據(jù)。
二、國家對水資源依法實行取水許可制度。取水許可制度在原《水法》第32條已經(jīng)規(guī)定，“國家對直接從地下或者江河、湖泊取水的，實行取水許可制度”。1993年國務院還制定頒布了《取水許可制度實施辦法》，水利部相繼制定頒布了《取水許可審批程序規(guī)定》、《取水許可監(jiān)督管理辦法》等部門規(guī)章，一些省級政府制訂了實施細則等地方政府規(guī)章。取水許可制度的實施使水資源開發(fā)利用逐步納入了法制軌道，促進了水資源的保護、節(jié)約和優(yōu)化配置，加強了水資源的統(tǒng)一管理。實施取水許可制度雖然已經(jīng)取得一定成效，但也還存在一些問題。主要是取水許可制度的實施還未與建立取水權制度、對取用水全面實行權屬管理相聯(lián)系；取水許可審批取水量的方法程序過于簡單，科學性不足；由于水資源管理體制尚未完全理順，存在一些重復許可發(fā)證的現(xiàn)象；監(jiān)督管理措施還不夠完善等。這次《水法》修訂除在“水資源配置和節(jié)約使用”一章（第五章）中保留了取水許可制度的有關規(guī)定外，還將取水許可制度作為國家基本的水資源管理制度在總則的本條中作了專門規(guī)定。為了依法保障取水許可制度的實施，新《水法》還在法律責任一章中對違反取水許可制度，未經(jīng)批準擅自取水和未依照批準的取水許可規(guī)定條件取水的行為規(guī)定了相應的行政處罰。
三、國家對水資源依法實行有償使用制度。水資源有償使用制度，是指國家以水資源所有者和管理者的雙重身份，為實現(xiàn)所有者權益，保障水資源的可持續(xù)利用，向取用水資源的單位和個人收取水資源使用費的制度。我國長期在計劃經(jīng)濟體制下，對水資源主要采取行政調配、無償使用的方式，加上經(jīng)濟技術的原因，用水效率與發(fā)達國家差距很大。例如，日本的單位GDP用水量相當于我國的1/30，美國為我國的1/20，法國為我國的1/17。而我國又是世界上人均水資源短缺的國家之一，進入21世紀，隨著人口增長和經(jīng)濟社會發(fā)展，水資源短缺形勢將更加嚴重，對我國的可持續(xù)發(fā)展將構成最嚴重的挑戰(zhàn)。 "喝大鍋水”的狀況不能再延續(xù)下去了，必須建立一個適應我國水情和市場經(jīng)濟體制的水資源使用制度。由于水資源在人們生活和生產(chǎn)過程中，在保障社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中具有使用價值和不可替代性，使其同時也具有了價值。因此，國家所有，即全民所有的水資源也需要有一定的實現(xiàn)方式，以提高水資源的利用效率，促進水資源的合理開發(fā)利用，更好地滿足全社會、各方面對水資源日益增長的需求。原《水法》雖然沒有規(guī)定對水資源全面實行有償使用制度，但對特定取水征收水資源費的問題已經(jīng)作出了規(guī)定。原《水法》第34條規(guī)定，“對城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費；其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費”。目前，全國已有二十多個省、自治區(qū)、直轄市頒布了征收水資源費的辦法和標準。征收水資源費工作的開展為全面實行水資源有償使用制度取得實踐經(jīng)驗，打下了一些基礎。但由于目前水資源費標準普遍偏低，未反映水資源本身的價值和稀缺程度，以及征收范圍不全面等，水資源有償使用制度還遠不夠健全和完善，還需要依法進一步改進。九屆全國人大第四次會議通過批準的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》提出：“要依法保護并合理開發(fā)土地、水、森林、草原、礦產(chǎn)和海洋資源，完善自然資源有償使用制度和價格體系，逐步建立資源更新的經(jīng)濟補償機制?！币虼?，新《水法》將水資源有償使用制度作為國家又一項基本的水資源管理制度在總則的本條中作了專門規(guī)定。此外，原《水法》對取水許可和收取水資源費兩項制度是分別作出規(guī)定的，兩者之間并沒有直接的聯(lián)系。而這次《水法》修訂為了健全完善我國的水資源權屬法律制度，建立取水權法律規(guī)范，將實施取水許可和收取水資源費兩項制度緊密相連，明確規(guī)定除家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的以外，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權。就是將取得取水許可證和繳納水資源費作為取得取水權的前提條件。這就為進一步健全完善我國的水資源權屬法律制度和取水許可、水資源有償使用制度提供了法律依據(jù)，為在國家宏觀調控下進一步運用市場機制配置水資源創(chuàng)立了法制基礎。
四、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水不實行取水許可制度和有償使用制度。根據(jù)《憲法》和本法的規(guī)定，水資源屬于國家所有。國家鼓勵單位和個人依法開發(fā)、利用水資源，并保護其合法權益。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，而水利又是農(nóng)業(yè)的命脈，為了保持我國水資源歸屬和開發(fā)利用法律制度的穩(wěn)定性和延續(xù)性，調動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民興修農(nóng)田水利設施的積極性，本法除在第3條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用外，又在本條進一步明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水不實行取水許可制度和有償使用制度，以切實保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民已有的用水權益，避免增加農(nóng)民在農(nóng)業(yè)用水上的負擔，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，實現(xiàn)全面建設小康社會的目標。
五、國務院水行政主管部門負責全國取水許可制度和水資源有償使用制度的組織實施。根據(jù)本法規(guī)定，國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。取水許可制度和水資源有償使用制度是統(tǒng)一管理水資源的基本制度，因此本條明確授權由國務院水行政主管部門負責全國取水許可制度和水資源有償使用制度的組織實施。此外，本法還授權國務院制定實施取水許可制度和征收管理水資源費的具體辦法。國務院水行政主管部門應當按照本法和國務院有關行政法規(guī)具體組織實施取水許可制度和水資源有償使用制度，實現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用、支持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展的目標。
【釋義】 本條是關于國家對水資源實行取水許可和有償使用制度的規(guī)定。
一、水是基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，水資源屬于國家所有。國家為了開發(fā)、利用和保護好水資源，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，使水資源更好地造福于全體國民，更好地支持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，對水資源實行取水許可制度和有償使用制度。對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度，是使水資源管理體制和運行機制適應市場經(jīng)濟體制和加強政府宏觀調控的需要。它有利于有效控制水的需求，緩解一些地區(qū)嚴重缺水的局面；有利于水資源利用方式由粗放型向集約型轉變，促進節(jié)約用水，建立節(jié)水型社會；有利于國家對水資源宏觀管理措施的落實，促進水資源的合理配置和可持續(xù)利用，以較小的水資源代價實現(xiàn)國民經(jīng)濟的持續(xù)增長。總之，對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度符合我國的國情和建立市場經(jīng)濟體制的需要，體現(xiàn)了新時期依法管水和全面建設小康社會的時代要求。本條規(guī)定為進一步健全完善和實行這兩項制度提供了法律依據(jù)。
二、國家對水資源依法實行取水許可制度。取水許可制度在原《水法》第32條已經(jīng)規(guī)定，“國家對直接從地下或者江河、湖泊取水的，實行取水許可制度”。1993年國務院還制定頒布了《取水許可制度實施辦法》，水利部相繼制定頒布了《取水許可審批程序規(guī)定》、《取水許可監(jiān)督管理辦法》等部門規(guī)章，一些省級政府制訂了實施細則等地方政府規(guī)章。取水許可制度的實施使水資源開發(fā)利用逐步納入了法制軌道，促進了水資源的保護、節(jié)約和優(yōu)化配置，加強了水資源的統(tǒng)一管理。實施取水許可制度雖然已經(jīng)取得一定成效，但也還存在一些問題。主要是取水許可制度的實施還未與建立取水權制度、對取用水全面實行權屬管理相聯(lián)系；取水許可審批取水量的方法程序過于簡單，科學性不足；由于水資源管理體制尚未完全理順，存在一些重復許可發(fā)證的現(xiàn)象；監(jiān)督管理措施還不夠完善等。這次《水法》修訂除在“水資源配置和節(jié)約使用”一章（第五章）中保留了取水許可制度的有關規(guī)定外，還將取水許可制度作為國家基本的水資源管理制度在總則的本條中作了專門規(guī)定。為了依法保障取水許可制度的實施，新《水法》還在法律責任一章中對違反取水許可制度，未經(jīng)批準擅自取水和未依照批準的取水許可規(guī)定條件取水的行為規(guī)定了相應的行政處罰。
三、國家對水資源依法實行有償使用制度。水資源有償使用制度，是指國家以水資源所有者和管理者的雙重身份，為實現(xiàn)所有者權益，保障水資源的可持續(xù)利用，向取用水資源的單位和個人收取水資源使用費的制度。我國長期在計劃經(jīng)濟體制下，對水資源主要采取行政調配、無償使用的方式，加上經(jīng)濟技術的原因，用水效率與發(fā)達國家差距很大。例如，日本的單位GDP用水量相當于我國的1/30，美國為我國的1/20，法國為我國的1/17。而我國又是世界上人均水資源短缺的國家之一，進入21世紀，隨著人口增長和經(jīng)濟社會發(fā)展，水資源短缺形勢將更加嚴重，對我國的可持續(xù)發(fā)展將構成最嚴重的挑戰(zhàn)。 "喝大鍋水”的狀況不能再延續(xù)下去了，必須建立一個適應我國水情和市場經(jīng)濟體制的水資源使用制度。由于水資源在人們生活和生產(chǎn)過程中，在保障社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中具有使用價值和不可替代性，使其同時也具有了價值。因此，國家所有，即全民所有的水資源也需要有一定的實現(xiàn)方式，以提高水資源的利用效率，促進水資源的合理開發(fā)利用，更好地滿足全社會、各方面對水資源日益增長的需求。原《水法》雖然沒有規(guī)定對水資源全面實行有償使用制度，但對特定取水征收水資源費的問題已經(jīng)作出了規(guī)定。原《水法》第34條規(guī)定，“對城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費；其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費”。目前，全國已有二十多個省、自治區(qū)、直轄市頒布了征收水資源費的辦法和標準。征收水資源費工作的開展為全面實行水資源有償使用制度取得實踐經(jīng)驗，打下了一些基礎。但由于目前水資源費標準普遍偏低，未反映水資源本身的價值和稀缺程度，以及征收范圍不全面等，水資源有償使用制度還遠不夠健全和完善，還需要依法進一步改進。九屆全國人大第四次會議通過批準的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》提出：“要依法保護并合理開發(fā)土地、水、森林、草原、礦產(chǎn)和海洋資源，完善自然資源有償使用制度和價格體系，逐步建立資源更新的經(jīng)濟補償機制?！币虼?，新《水法》將水資源有償使用制度作為國家又一項基本的水資源管理制度在總則的本條中作了專門規(guī)定。此外，原《水法》對取水許可和收取水資源費兩項制度是分別作出規(guī)定的，兩者之間并沒有直接的聯(lián)系。而這次《水法》修訂為了健全完善我國的水資源權屬法律制度，建立取水權法律規(guī)范，將實施取水許可和收取水資源費兩項制度緊密相連，明確規(guī)定除家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的以外，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權。就是將取得取水許可證和繳納水資源費作為取得取水權的前提條件。這就為進一步健全完善我國的水資源權屬法律制度和取水許可、水資源有償使用制度提供了法律依據(jù)，為在國家宏觀調控下進一步運用市場機制配置水資源創(chuàng)立了法制基礎。
四、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水不實行取水許可制度和有償使用制度。根據(jù)《憲法》和本法的規(guī)定，水資源屬于國家所有。國家鼓勵單位和個人依法開發(fā)、利用水資源，并保護其合法權益。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，而水利又是農(nóng)業(yè)的命脈，為了保持我國水資源歸屬和開發(fā)利用法律制度的穩(wěn)定性和延續(xù)性，調動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民興修農(nóng)田水利設施的積極性，本法除在第3條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用外，又在本條進一步明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水不實行取水許可制度和有償使用制度，以切實保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民已有的用水權益，避免增加農(nóng)民在農(nóng)業(yè)用水上的負擔，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，實現(xiàn)全面建設小康社會的目標。
五、國務院水行政主管部門負責全國取水許可制度和水資源有償使用制度的組織實施。根據(jù)本法規(guī)定，國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。取水許可制度和水資源有償使用制度是統(tǒng)一管理水資源的基本制度，因此本條明確授權由國務院水行政主管部門負責全國取水許可制度和水資源有償使用制度的組織實施。此外，本法還授權國務院制定實施取水許可制度和征收管理水資源費的具體辦法。國務院水行政主管部門應當按照本法和國務院有關行政法規(guī)具體組織實施取水許可制度和水資源有償使用制度，實現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用、支持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展的目標。