山區(qū)土地資源的特點
同全國一樣，長期以來，西南少數(shù)民族農(nóng)村的土地制度一直維持著名為社區(qū)成員集體所有實為國家所有的使用權(quán)和所有權(quán)分離模式。其主要特點在于：一方面，社區(qū)所有成員共同占有社區(qū)的全部土地。這里的占有主體，從靜態(tài)看，是社區(qū)的所有成員集體，即社區(qū)全體居民的集合，不論男女老少，人人有份;從動態(tài)看，不僅包括現(xiàn)有的社區(qū)居民，而且包括新增的社區(qū)居民，不論是將來的出生者還是遷入者。這里被占有的客體即區(qū)域內(nèi)的這些土地(國家另有規(guī)定者除外)，包括耕地、林地、牧地、荒山、荒坡和宅基地等等。所謂共同占有，就是全體社區(qū)居民的集體占有，其任何個人或家庭或某一群體，對于集體占有的任何土地都不具有所有權(quán)意義上的收益權(quán)和處置權(quán)。
另一方面，國家即政府對于社區(qū)所有成員共同占有的全部土地都握有事實上的處置權(quán)。這首先指的是土地征用權(quán)，即國家有權(quán)征用社區(qū)成員共同占有的土地。其次是國家握有社區(qū)全體成員共同占有土地的否決權(quán)，即國家有權(quán)決定社區(qū)范圍的大小，從而否定原有社區(qū)成員集體占有原社區(qū)土地的權(quán)利。比如，20世紀(jì)50年代，國家將初級社范圍內(nèi)社區(qū)成員集體占有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒壣?、人民公社范圍?nèi)社區(qū)成員集體占有的土地;在20世紀(jì)60年代初，國家又將人民公社范圍內(nèi)的社區(qū)成員集體占有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭壦?，隊為基礎(chǔ)”的社區(qū)土地;在20世紀(jì)后期，國家又將“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的社區(qū)土地變?yōu)榇?即大隊)范圍內(nèi)的社區(qū)土地;在21世紀(jì)初，仍是國家將村范圍內(nèi)的社區(qū)擁有使用權(quán)的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械耐恋?如廣州等一些城市的“城中村”改造那樣，就是憑政府的一個文件，將村民集體占有的土地全部收歸國有);等等。
20世紀(jì)80年代初且至今仍普遍實行的土地分戶承包經(jīng)營制度，雖然對傳統(tǒng)的農(nóng)村土地制度形式有所觸動，但在本質(zhì)上還是延續(xù)了社區(qū)所有成員共同占有社區(qū)全部土地資源的傳統(tǒng)土地制度。從這種土地占有主體的內(nèi)部關(guān)系看，它是按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，使社區(qū)所有成員的集合即集體形式上擁有全部土地的所有權(quán)，使農(nóng)戶分別擁有一部分土地的定期(即在承包期有內(nèi))使用權(quán)，并且這種使用權(quán)可以在內(nèi)部有償轉(zhuǎn)讓，可以作為抵押物使用。其實質(zhì)是農(nóng)戶對集體所有土地產(chǎn)權(quán)的定期租賃制(如在貴州湄潭土地建設(shè)試驗區(qū)形成并為全國大多數(shù)地方推行的土地產(chǎn)權(quán)制度中規(guī)定：農(nóng)戶使用集體所有的土地，每年要按規(guī)定向集體交納一定的土地使用費即地租)。從這種土地占有主體的外部關(guān)系看，土地的占有者即社區(qū)全體成員的集合又是一個不完全甚至完全虛擬化的法人實體，因為在市場經(jīng)濟條件下，它所占有的土地按法律規(guī)定是不能進入市場，從而在市場上也就失去了作為土地所有者應(yīng)有的法人資格。
顯然，上述這種兩權(quán)分離的土地制度具有如下弊端：首先，它客觀上抑制了土地使用者珍惜和改善土地資源的積極性，甚至直接導(dǎo)致土地使用者實行掠奪式經(jīng)營。因為，從土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系講，土地的終極所有權(quán)是集體的，使用權(quán)是農(nóng)戶的，而且具有既定的租賃使用期。這樣，土地地力的最終增減都?xì)w集體承擔(dān)。在這種條件下，農(nóng)戶的理性選擇自然會是盡量避免沒有安全預(yù)期的長期增殖性投入，并盡可能在租賃期滿之前實行掠奪式經(jīng)營。第二，直接導(dǎo)致土地經(jīng)營的小規(guī)?；⒉粩嘣黾诱{(diào)整土地的費用。因為這種集體所有制的產(chǎn)權(quán)形式，本質(zhì)上就是社區(qū)全體成員都有平等的權(quán)利來占用集體所有的土地或分享土地的收益。這樣，隨著社區(qū)人口的增加，土地占用在農(nóng)戶之間的不斷細(xì)分就不可避免，盡管在一些地方做出了“承包期內(nèi)不再調(diào)整土地”的制度安排，但由于集體所有制的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，無論如何也不可能做出“永不調(diào)整土地”的規(guī)定。理論與實踐都表明，在土地數(shù)量既定而人口不斷增加的條件下，堅持兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)形式，就勢必最終形成土地占用在農(nóng)戶之間的不斷細(xì)分，從而也就勢必形成調(diào)整土地費用的不斷攀升，并更加刺激農(nóng)戶使用土地的機會主義行為。第三，它阻礙土地資源向更大范圍內(nèi)的經(jīng)營能手集中，并抑制多種資源的優(yōu)化組合。因為，在兩權(quán)分離的土地制度中，只能允許使用權(quán)在社區(qū)內(nèi)部的經(jīng)營者之間有償流轉(zhuǎn)或招標(biāo)發(fā)包，而不允許超社區(qū)的有償流轉(zhuǎn)。這不僅限制土地的價格升值，而且扼殺在更大范圍內(nèi)更能干的個人和企業(yè)取得經(jīng)營土地的權(quán)利，從而使稀缺的土地資源得到更高效的利用。同時，無論是耕地還是非耕土地的整治與開發(fā)都有賴于資本、技術(shù)、信息等方面的長期大量投入，而在偏僻、落后、封閉的少數(shù)民族山區(qū)農(nóng)村，一般農(nóng)戶是難以辦到的。這就更需要外界尤其是城市能量的注入。然而，現(xiàn)行農(nóng)村兩權(quán)分離的土地制度卻把農(nóng)村社區(qū)的土地資源產(chǎn)權(quán)封閉起來了，以至于完全失去了與外界資源優(yōu)化重組的應(yīng)有市場機會。
如果說傳統(tǒng)的土地制度加集中勞動的農(nóng)村經(jīng)濟體制是在“挖農(nóng)興工”和平均主義占主導(dǎo)地位的特定歷史條件形成的計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，那么，現(xiàn)行兩權(quán)分離的土地制度就只不過是在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變過程中，廣大農(nóng)民身不由已的一種權(quán)宜性選擇。而且隨著市場經(jīng)濟體制的確立，其固有的弊端已經(jīng)日益顯露出來，越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。隨著市場經(jīng)濟體制的鞏固和完善，假如仍固守兩權(quán)分離的土地制度，就勢必像嚴(yán)冬已經(jīng)過去，春天已經(jīng)到來，還讓人們穿著冬衣一樣，不僅僅是不合時宜，而且無異于縛住了人們的手腳。
同全國一樣，長期以來，西南少數(shù)民族農(nóng)村的土地制度一直維持著名為社區(qū)成員集體所有實為國家所有的使用權(quán)和所有權(quán)分離模式。其主要特點在于：一方面，社區(qū)所有成員共同占有社區(qū)的全部土地。這里的占有主體，從靜態(tài)看，是社區(qū)的所有成員集體，即社區(qū)全體居民的集合，不論男女老少，人人有份;從動態(tài)看，不僅包括現(xiàn)有的社區(qū)居民，而且包括新增的社區(qū)居民，不論是將來的出生者還是遷入者。這里被占有的客體即區(qū)域內(nèi)的這些土地(國家另有規(guī)定者除外)，包括耕地、林地、牧地、荒山、荒坡和宅基地等等。所謂共同占有，就是全體社區(qū)居民的集體占有，其任何個人或家庭或某一群體，對于集體占有的任何土地都不具有所有權(quán)意義上的收益權(quán)和處置權(quán)。
另一方面，國家即政府對于社區(qū)所有成員共同占有的全部土地都握有事實上的處置權(quán)。這首先指的是土地征用權(quán)，即國家有權(quán)征用社區(qū)成員共同占有的土地。其次是國家握有社區(qū)全體成員共同占有土地的否決權(quán)，即國家有權(quán)決定社區(qū)范圍的大小，從而否定原有社區(qū)成員集體占有原社區(qū)土地的權(quán)利。比如，20世紀(jì)50年代，國家將初級社范圍內(nèi)社區(qū)成員集體占有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒壣?、人民公社范圍?nèi)社區(qū)成員集體占有的土地;在20世紀(jì)60年代初，國家又將人民公社范圍內(nèi)的社區(qū)成員集體占有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭壦?，隊為基礎(chǔ)”的社區(qū)土地;在20世紀(jì)后期，國家又將“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的社區(qū)土地變?yōu)榇?即大隊)范圍內(nèi)的社區(qū)土地;在21世紀(jì)初，仍是國家將村范圍內(nèi)的社區(qū)擁有使用權(quán)的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械耐恋?如廣州等一些城市的“城中村”改造那樣，就是憑政府的一個文件，將村民集體占有的土地全部收歸國有);等等。
20世紀(jì)80年代初且至今仍普遍實行的土地分戶承包經(jīng)營制度，雖然對傳統(tǒng)的農(nóng)村土地制度形式有所觸動，但在本質(zhì)上還是延續(xù)了社區(qū)所有成員共同占有社區(qū)全部土地資源的傳統(tǒng)土地制度。從這種土地占有主體的內(nèi)部關(guān)系看，它是按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，使社區(qū)所有成員的集合即集體形式上擁有全部土地的所有權(quán)，使農(nóng)戶分別擁有一部分土地的定期(即在承包期有內(nèi))使用權(quán)，并且這種使用權(quán)可以在內(nèi)部有償轉(zhuǎn)讓，可以作為抵押物使用。其實質(zhì)是農(nóng)戶對集體所有土地產(chǎn)權(quán)的定期租賃制(如在貴州湄潭土地建設(shè)試驗區(qū)形成并為全國大多數(shù)地方推行的土地產(chǎn)權(quán)制度中規(guī)定：農(nóng)戶使用集體所有的土地，每年要按規(guī)定向集體交納一定的土地使用費即地租)。從這種土地占有主體的外部關(guān)系看，土地的占有者即社區(qū)全體成員的集合又是一個不完全甚至完全虛擬化的法人實體，因為在市場經(jīng)濟條件下，它所占有的土地按法律規(guī)定是不能進入市場，從而在市場上也就失去了作為土地所有者應(yīng)有的法人資格。
顯然，上述這種兩權(quán)分離的土地制度具有如下弊端：首先，它客觀上抑制了土地使用者珍惜和改善土地資源的積極性，甚至直接導(dǎo)致土地使用者實行掠奪式經(jīng)營。因為，從土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系講，土地的終極所有權(quán)是集體的，使用權(quán)是農(nóng)戶的，而且具有既定的租賃使用期。這樣，土地地力的最終增減都?xì)w集體承擔(dān)。在這種條件下，農(nóng)戶的理性選擇自然會是盡量避免沒有安全預(yù)期的長期增殖性投入，并盡可能在租賃期滿之前實行掠奪式經(jīng)營。第二，直接導(dǎo)致土地經(jīng)營的小規(guī)?；⒉粩嘣黾诱{(diào)整土地的費用。因為這種集體所有制的產(chǎn)權(quán)形式，本質(zhì)上就是社區(qū)全體成員都有平等的權(quán)利來占用集體所有的土地或分享土地的收益。這樣，隨著社區(qū)人口的增加，土地占用在農(nóng)戶之間的不斷細(xì)分就不可避免，盡管在一些地方做出了“承包期內(nèi)不再調(diào)整土地”的制度安排，但由于集體所有制的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，無論如何也不可能做出“永不調(diào)整土地”的規(guī)定。理論與實踐都表明，在土地數(shù)量既定而人口不斷增加的條件下，堅持兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)形式，就勢必最終形成土地占用在農(nóng)戶之間的不斷細(xì)分，從而也就勢必形成調(diào)整土地費用的不斷攀升，并更加刺激農(nóng)戶使用土地的機會主義行為。第三，它阻礙土地資源向更大范圍內(nèi)的經(jīng)營能手集中，并抑制多種資源的優(yōu)化組合。因為，在兩權(quán)分離的土地制度中，只能允許使用權(quán)在社區(qū)內(nèi)部的經(jīng)營者之間有償流轉(zhuǎn)或招標(biāo)發(fā)包，而不允許超社區(qū)的有償流轉(zhuǎn)。這不僅限制土地的價格升值，而且扼殺在更大范圍內(nèi)更能干的個人和企業(yè)取得經(jīng)營土地的權(quán)利，從而使稀缺的土地資源得到更高效的利用。同時，無論是耕地還是非耕土地的整治與開發(fā)都有賴于資本、技術(shù)、信息等方面的長期大量投入，而在偏僻、落后、封閉的少數(shù)民族山區(qū)農(nóng)村，一般農(nóng)戶是難以辦到的。這就更需要外界尤其是城市能量的注入。然而，現(xiàn)行農(nóng)村兩權(quán)分離的土地制度卻把農(nóng)村社區(qū)的土地資源產(chǎn)權(quán)封閉起來了，以至于完全失去了與外界資源優(yōu)化重組的應(yīng)有市場機會。
如果說傳統(tǒng)的土地制度加集中勞動的農(nóng)村經(jīng)濟體制是在“挖農(nóng)興工”和平均主義占主導(dǎo)地位的特定歷史條件形成的計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，那么，現(xiàn)行兩權(quán)分離的土地制度就只不過是在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變過程中，廣大農(nóng)民身不由已的一種權(quán)宜性選擇。而且隨著市場經(jīng)濟體制的確立，其固有的弊端已經(jīng)日益顯露出來，越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。隨著市場經(jīng)濟體制的鞏固和完善，假如仍固守兩權(quán)分離的土地制度，就勢必像嚴(yán)冬已經(jīng)過去，春天已經(jīng)到來，還讓人們穿著冬衣一樣，不僅僅是不合時宜，而且無異于縛住了人們的手腳。