我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度自新中國成立以來雖經(jīng)幾度變遷，卻仍然無法適應(yīng)當(dāng)前市場化改革的社會(huì)整體形勢，出現(xiàn)了主體缺位、內(nèi)容扭曲和異化等新問題，亟待改革。農(nóng)村土地按份共有方案或者直接私有化方案，都不符合我國當(dāng)前的實(shí)際情況，并可能誘發(fā)更嚴(yán)重的社會(huì)問題。而通過包括置換在內(nèi)的多種方式實(shí)現(xiàn)集體土地國有化，同時(shí)建立和完善基層村民自治制度，則是一個(gè)既能解決實(shí)際問題又契合時(shí)代背景的理想方案。
[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村；集體土地；所有權(quán)
農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度是新中國成立以后逐漸產(chǎn)生，并長時(shí)間保持、發(fā)展的一種基本經(jīng)濟(jì)制度。這項(xiàng)制度除了具有經(jīng)濟(jì)意義，同時(shí)也具有深刻的政治意義。近30年來，我國在諸多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域均實(shí)行了市場化改革，但農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度卻少有本質(zhì)性變化，也因此而滯后于國家整體經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的形勢，形成積弊，亟待改革。本文試圖梳理我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的歷史變遷，并針對(duì)其中存在的問題，提出制度改革的思路，以期有益于當(dāng)前我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。
一、新中國成立以來我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的歷史變遷
我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度自新中國成立以來經(jīng)歷了四次變遷。
第一次變遷以1950年制定并頒布的《中華人民共和國土地改革法》為標(biāo)記。
它明確規(guī)定了土地改革的基本目的:廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民所有制，打破幾千年來土地占有不均的土地制度，建立了農(nóng)民土地所有制的主導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的“耕者有其田”。土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)因此而發(fā)生了革命性變化，農(nóng)民擁有自己的土地和完整的土地收益索取權(quán)。1953年春，這場以土地所有權(quán)為核心的土地改革運(yùn)動(dòng)，把封建土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民土地私有制，使我國農(nóng)村的土地法律關(guān)系發(fā)生了根本性的變化。土地改革的完成，是我國新民主主義革命徹底勝利的標(biāo)志。
第二次變遷是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化基礎(chǔ)上逐步形成土地合作社所有制，也就是農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)。
初級(jí)合作社時(shí)期，由相鄰的幾十戶農(nóng)戶聯(lián)合起來，并將勞動(dòng)力和農(nóng)具、牲畜等生產(chǎn)資料合并，統(tǒng)一安排生產(chǎn)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的基礎(chǔ)上，進(jìn)入初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，以土地入股，集體經(jīng)營，按勞動(dòng)和土地分紅。事實(shí)證明，合作經(jīng)營不僅解決了半數(shù)以上農(nóng)民的缺少耕畜和農(nóng)具等生產(chǎn)困難，而且有效地遏制了兩極分化現(xiàn)象，保證了農(nóng)民生活得到共同改善，獲得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。這一時(shí)期農(nóng)民自愿折地入股，取得土地報(bào)酬和勞動(dòng)報(bào)酬。[1]進(jìn)入高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社后，土地權(quán)利性質(zhì)上由私有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，由集體統(tǒng)一經(jīng)營，土地股份分紅被取消，完全實(shí)行按勞分配，實(shí)現(xiàn)了國家對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造。
第三次變遷發(fā)生在人民公社化時(shí)期。
這一時(shí)期在以土地為主體的生產(chǎn)資料所有制形式、土地的所有權(quán)、農(nóng)產(chǎn)品的分配方式、農(nóng)民在生產(chǎn)中的地位與作用等方面強(qiáng)調(diào)“一大二公”，而在財(cái)產(chǎn)的處置上搞“一平二調(diào)”①[2]，沒有很好地貫徹等價(jià)互利政策。在這種人民公社制度下，農(nóng)民不再是獨(dú)立的所有權(quán)主體，而是集體的一分子。農(nóng)民失去了對(duì)土地的所有權(quán)，勞動(dòng)積極性受到極大的挫傷。1962年，中共八屆十中全會(huì)肯定農(nóng)村集體土地所有制，同時(shí)調(diào)整人民公社核算體制，實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，又把土地所有權(quán)下放到了生產(chǎn)隊(duì)。在實(shí)行這種土地制度期間，國家對(duì)農(nóng)業(yè)管理實(shí)行了高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，集體經(jīng)濟(jì)組織在生產(chǎn)經(jīng)營和產(chǎn)品處置上，沒有獨(dú)立自主權(quán)；社隊(duì)的經(jīng)營規(guī)模頻繁變動(dòng)，農(nóng)民生產(chǎn)積極性被嚴(yán)重挫傷，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長期徘徊、停滯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)民生活水平都不同程度地下降。
第四次變遷即為家庭聯(lián)產(chǎn)承包時(shí)期。
1978年，安徽鳳陽縣梨園公社小崗村農(nóng)民率先實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，隨后這一制度在全國范圍內(nèi)推廣，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社實(shí)際上已經(jīng)解體。1985年，中央下發(fā)文件，提出實(shí)行政社分離，人民公社制度正式宣告結(jié)束。農(nóng)村的承包責(zé)任制一直實(shí)行到今天，既保留了農(nóng)村集體土地所有制，又調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。
二、我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的既存問題
不過，我們?cè)趯?duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所發(fā)揮的歷史作用作高度肯定的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)以發(fā)展的眼光來對(duì)之加以評(píng)價(jià)。伴隨著我國市場化改革的推進(jìn)，國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)行業(yè)實(shí)現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度結(jié)合家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長期以來保持不變，被批評(píng)為“落后的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”，嚴(yán)重滯后于整體經(jīng)濟(jì)形勢，暴露出了一些新的問題。
從法律主體的角度來看，農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在主體虛位的問題。有人認(rèn)為，“集體”一詞是一個(gè)政治概念，并非法律概念，因此造成了“集體”這一概念的模糊。但筆者認(rèn)為這種看法是不正確的。誠然，“集體”作為一個(gè)政治概念出現(xiàn)，突破了幾千年以來形成的私有制下既有法律概念，使之無法在既有概念中定位，但是造成這一概念模糊的，不在于此前不存在，而在于我們?cè)谑褂弥皼]有對(duì)之作出清晰的界定。我國《土地管理法》第8條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?！薄按遛r(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)2個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！备鶕?jù)法律規(guī)定并結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況分析可知，在農(nóng)村屬于集體所有權(quán)中所謂“集體”者主要有三種類型:鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組集體。也就是說，這三種農(nóng)民集體都符合農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體條件。但是，我國法律對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體稱呼并不一致。通過分析憲法、民法通則以及土地管理法諸法，我們可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體分別有“農(nóng)民集體”和“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”兩個(gè)名稱，這就造成了主體規(guī)定的模糊性，而且與傳統(tǒng)的民法主體概念相去甚遠(yuǎn)，在具體操作時(shí)難以認(rèn)定。新的《物權(quán)法》雖然明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)只是農(nóng)村集體土地所有權(quán)之行使的代表組織，但對(duì)“集體”所有的確切含義仍然沒有進(jìn)一步闡述。主體規(guī)定模糊不僅只是詞句上的問題，而且引起農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體無法落實(shí)這一根本問題。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，我國很多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)不再具有以往的以獨(dú)立核算為主要表現(xiàn)的獨(dú)立組織形態(tài)，而且基本上都處于一種虛置的狀態(tài)。因此，從實(shí)際情況來看，并不存在一個(gè)與法律規(guī)定相一致且在現(xiàn)實(shí)中可予以落實(shí)的法律主體來行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)。其結(jié)果是，在多數(shù)情況下，村委會(huì)實(shí)際上代行了這一權(quán)利，有的地方，集體土地所有權(quán)甚至異化成了個(gè)別集體干部的所有權(quán)。這樣一來，集體土地所有權(quán)無法為農(nóng)民所享有，農(nóng)民也沒有動(dòng)力去維護(hù)和促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)此，有學(xué)者總結(jié)了因農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位而造成的不良后果:其一，農(nóng)村集體土地所有權(quán)實(shí)際上為村干部所有，則少數(shù)干部憑借此權(quán)利任意攤派，或任意處分土地，以權(quán)謀私，成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)消極因素；其二，土地名為集體所有，實(shí)際上為少數(shù)人所有，直接導(dǎo)致廣大農(nóng)民對(duì)土地缺乏應(yīng)有的親密感和責(zé)任感，對(duì)于農(nóng)村耕地的保護(hù)和改良不利，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在消極作用；其三，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體虛位，給少數(shù)人帶來了發(fā)土地橫財(cái)?shù)臋C(jī)會(huì)。由于我國城市化進(jìn)程的加快，對(duì)于土地的需求量越來越大，而城市的土地供給已近極限，農(nóng)村建設(shè)用地成為開發(fā)商的絕好目標(biāo)。于是，部分村干部與*商勾結(jié)，將農(nóng)村建設(shè)用地以私下交易的方式轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，有的甚至將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地出售，導(dǎo)致了我國農(nóng)村建設(shè)用地市場的混亂局面，而且也對(duì)國有土地市場帶來了不小的沖擊。[3]
從權(quán)利內(nèi)容的角度來看，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與一般的所有權(quán)不同:一方面，因受到多方限制而其某些權(quán)能不能充分實(shí)現(xiàn)；另一方面，又在某些權(quán)能方面過于強(qiáng)大而對(duì)其他的合法權(quán)利形成侵蝕，成為一類扭曲和異化了的所有權(quán)。從理論上說，現(xiàn)代法上的各種所有權(quán)都是有限制的，不存在沒有限制的所有權(quán)。特別是對(duì)于土地而言，涉及國計(jì)民生，限制多一些并不為過。但問題是，對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的一些限制超越了社會(huì)公益以及他人利益的合理范疇，這主要體現(xiàn)在:農(nóng)村集體土地所有權(quán)長期以來被政府任意征收、征用，集體在此過程中沒有自主權(quán)。由于土地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用越來越重要，農(nóng)村土地成為地方政府以及開發(fā)商眼中的“肥肉”，農(nóng)村土地往往可以以“公共利益”為名被征收、征用干任何事情，實(shí)際上成了地方政府的財(cái)源，“土地財(cái)政”由此而生。再次，在市場經(jīng)濟(jì)下，由于國有建設(shè)用地不能滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)成為一個(gè)日益突出的問題。但是，我國法律并不允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，這在事實(shí)上剝奪了農(nóng)村集體所有權(quán)的合理處分權(quán)。由于沒有相關(guān)法律保障，農(nóng)村集體土地使用權(quán)實(shí)際上處于無法可依的狀態(tài)，沒有一套可遵循的模式，在實(shí)踐中存在著諸多尚待探討的問題。[4]而與此同時(shí)，集體土地所有權(quán)又表現(xiàn)出了過于強(qiáng)大的一面，主要表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的利益空間的擠占。農(nóng)民對(duì)其承包的土地享有的使用收益的權(quán)利，本是基于農(nóng)民與集體的合同關(guān)系而設(shè)立的，應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。然而，在實(shí)踐中，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)長期以來受到集體干部的非法干涉，土地承包合同被肆意修改，土地可以任意被重新分配，農(nóng)民權(quán)益難以落到實(shí)處。當(dāng)然，2007年《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)納入用益物權(quán)法的體系，基于用益物權(quán)優(yōu)先于所有權(quán)的原則，確立了集體不得違反土地承包合同侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的法理基礎(chǔ)，但實(shí)施效果如何，仍有待進(jìn)一步觀察。
綜上所述，集體土地所有權(quán)制度雖然已經(jīng)施行幾十年，但該項(xiàng)權(quán)利基本上在某些方面有名無實(shí)，而在某些方面又實(shí)過其名，在處理與地方政府和農(nóng)民的關(guān)系中，給人一種欺軟怕硬的印象，與現(xiàn)行的市場經(jīng)濟(jì)體制非常不協(xié)調(diào)。我們要進(jìn)一步推進(jìn)市場化改革，就應(yīng)當(dāng)對(duì)集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行反思和改革。
三、我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的改革思路
有人指出，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，集體也可以以獨(dú)立的市場主體身份參與市場交易，這種地位類似于公司。然而，就我國的農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度而言，作為集體成員的農(nóng)民，與作為公司成員的自然人或法人不可同日而語，其間的區(qū)別就在于:農(nóng)民是一個(gè)法定的身份，既不能基于主體的自由意志獲得，也不能基于其自由意志喪失。更有甚者，立法者還對(duì)這種身份進(jìn)行固化，強(qiáng)加了很多制度上的限制，以便“將農(nóng)民固定在土地上”而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有序管理。顯然，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場主體不僅必須享有自由介入權(quán)利，還應(yīng)當(dāng)受到自由退出機(jī)制的支持。換言之，是否及在何時(shí)加入或者退出一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)組織，可以由其自身來決定，否則就無所謂自由市場經(jīng)濟(jì)。然而，這一點(diǎn)卻是我國目前所實(shí)施的集體土地所有權(quán)制度所無法滿足的，其市場化改革也就必然被提上日程。
集體土地所有權(quán)制度的一種改革方案是明確界定農(nóng)民對(duì)集體土地按份共有。在這種方案中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的每一位成員都擁有按份分割土地所有權(quán)的權(quán)利，農(nóng)民按份共有的土地所有權(quán)可以合法繼承或轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)與等。農(nóng)民按份共有制，被認(rèn)為有利于農(nóng)民土地使用權(quán)和收益權(quán)的分離，既保障了農(nóng)民對(duì)土地的收益權(quán)，又有利于農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份，加速向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。[5]然而，筆者認(rèn)為，這種模式實(shí)際上完全消滅了現(xiàn)行公有制，是一種徹底的私有化改革。這是因?yàn)?，所謂按份共有，又稱“分別共有”，是指數(shù)人按應(yīng)有份額對(duì)共有物共同享有權(quán)利和分擔(dān)義務(wù)的共有。在按份共有中，各共有人對(duì)共有物享有不同的份額。盡管數(shù)人對(duì)該共有物享有的權(quán)利受其份額的限制，但是權(quán)利在性質(zhì)上屬于所有權(quán)。也就是說，確認(rèn)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地享有按份共有權(quán)，也就是承認(rèn)其私人的所有權(quán)。根據(jù)一物一權(quán)原則，在這種基礎(chǔ)上完全沒有必要也沒有可能存在一個(gè)享有所有權(quán)的集體。進(jìn)而言之，按份共有與共同共有相比，在共有人之間的關(guān)系上更為松散，滿足一定的條件，任何按份共有人都可以退出共有關(guān)系。因此，所謂農(nóng)地的按份共有制，可能變成農(nóng)地私有化的一塊跳板。當(dāng)一個(gè)集體組織的農(nóng)民基本上退出按份共有時(shí)，不但集體無以為繼，而且土地也隨之完全為私人所有?？梢哉f，這種完全私有化的方案，在我國目前尚不具備推行條件。
農(nóng)村土地私有化的主張者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地全部分配給農(nóng)民個(gè)人所有，使農(nóng)民獲得最充分最堅(jiān)實(shí)的土地所有權(quán)，以便解決農(nóng)民土地權(quán)益受各方侵害的難題，同時(shí)也可以大大激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展[6]。然而，在目前這一歷史階段，無論是從理論還是從實(shí)際來看，直接私有化方案都會(huì)遇到很多問題:第一，實(shí)行私有化，即涉及土地如何分配的棘手問題。顯然，我們不可能將土改后的農(nóng)民土地私有狀況照搬適用，數(shù)十年的歷史變遷早已將以前的土地分配格局打亂，回頭已然不切實(shí)際。那么，按現(xiàn)時(shí)的土地承包狀況進(jìn)行分配，似乎是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。但是，現(xiàn)今的土地分配是以家庭人口平均分配土地的，而家庭人口則是一個(gè)變量，一旦現(xiàn)有的土地承包固定化，那么在短時(shí)期內(nèi)，在農(nóng)戶之間將出現(xiàn)明顯的土地分配不均，這對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的公平、穩(wěn)定非常不利。第二，實(shí)行私有化，將面臨如何走出土地兼并引發(fā)農(nóng)民革命之后再平均地權(quán)的怪圈的問題。土地兼并是我國歷的一大頑疾，朝代更迭幾乎大多數(shù)都是由土地兼并直接或者間接引起的，我們不能不考慮這一問題。一旦發(fā)生土地兼并，則不僅農(nóng)村會(huì)迅速出現(xiàn)貧富分化，而且大量無地農(nóng)民會(huì)涌入城市，在相關(guān)的化解和應(yīng)對(duì)機(jī)制尚未建立的情況下，社會(huì)動(dòng)蕩將不可避免。對(duì)此，私有化學(xué)者認(rèn)為，在今天市場經(jīng)濟(jì)條件下，就業(yè)選擇途徑極其廣泛，農(nóng)民失去土地以后可以通過其他途徑就業(yè)，而賣地的資金就是其重新置業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，這種估計(jì)恐怕過于樂觀。土地私有本身并沒有罪過，而且土地私有確實(shí)會(huì)釋放極大的生產(chǎn)力。但是，土地私有政策不是任何情況下都可以運(yùn)行的。一般而言，在經(jīng)過大的社會(huì)運(yùn)動(dòng)后，原先的土地所有狀況已經(jīng)打破，在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地私有，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用是非常明顯的，我國歷史已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。但是，目前我國社會(huì)發(fā)展處于一個(gè)轉(zhuǎn)型階段，新的階層和利益分配格局已經(jīng)確立。如果此時(shí)重新進(jìn)行土地分配，則必然出現(xiàn)強(qiáng)者對(duì)弱勢農(nóng)民的掠奪，土地兼并將會(huì)空前加快，整個(gè)社會(huì)將無法承受如此巨大的沖擊。第三，實(shí)行土地私有化，將面臨耕地保護(hù)更加困難的問題。在我國當(dāng)今經(jīng)濟(jì)形勢下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤極低，而城市化、工業(yè)化對(duì)土地的需求極大，農(nóng)民一旦擁有了土地，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地出售是一個(gè)極佳的投資選擇，而且我們很難做出有效的監(jiān)管，這對(duì)于我國未來的發(fā)展無疑是致命的傷害。[7]我國有學(xué)者認(rèn)為“18億畝耕地紅線沒有必要”[8]，對(duì)此筆者是斷然不敢茍同的。
從這些角度來看，簡單的土地私有化方案及按份共有制方案都是不符合我國目前實(shí)際的。
筆者主張借鑒城市土地制度的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行國有化改革。當(dāng)然，考慮到城市與農(nóng)村之間存在的實(shí)際情況的差別，將農(nóng)村土地收歸國有之后，同時(shí)我國應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)用地的永包權(quán)和對(duì)宅基地的永用權(quán)。與此同時(shí)，集體制度也不再有繼續(xù)存在的必要，集體的經(jīng)濟(jì)職能為國家所取代，而經(jīng)濟(jì)職能之外的其他政治性職能則通過依托社區(qū)建立起來的基層村民自治制度解決。通過建立農(nóng)村土地國有制，目前正在困擾我國立法者的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度障礙問題也將不復(fù)存在，任何私法主體均可自由購買農(nóng)村宅基地使用權(quán)，而不至于與其法定身份相互沖突。至于農(nóng)民是否享有該宅基地所在地的村民自治權(quán)利，則應(yīng)根據(jù)其戶口是否歸屬于該處宅基地所在地來決定。從這個(gè)意義上說，要實(shí)現(xiàn)這一改革，戶籍制度的改革也勢在必行。除此之外，永包制和永用制的推行還能解決集體所有權(quán)主體缺位問題，在實(shí)踐中也足以對(duì)抗村干部利用土地侵害農(nóng)民利益的做法，激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。
當(dāng)然，我國也有學(xué)者對(duì)國有化方案提出疑義。有人認(rèn)為，農(nóng)村土地的國有化必然打破我國長期以來的以農(nóng)村社區(qū)為單位的社會(huì)組織形態(tài)和以農(nóng)民家庭為單位的利益分配格局，不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展[9]；國有化的實(shí)現(xiàn)無非是征用和征收兩種途徑，但前者費(fèi)用巨大，在現(xiàn)有的財(cái)政狀況下不可能做到，而后者又會(huì)極大地?fù)p害集體和農(nóng)民的既得合法權(quán)益，不利于社會(huì)安定，且與中央保護(hù)農(nóng)民利益的方針相沖突，因此難以行得通[10]。退一步說，即使國有化可以實(shí)現(xiàn)，在具體操作上存在的問題仍然很多。國有化方案的實(shí)施，需要一定的組織機(jī)關(guān)代替國家行使管理者職能，而在現(xiàn)有的政治框架下，只能是由基層政府來代行國有土地的管理職能。我們知道，現(xiàn)實(shí)中存在大量的村干部以集體土地所有權(quán)侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，那么，如何保證基層政府代行國家土地所有權(quán)時(shí)，不會(huì)重蹈前者的覆轍呢?
然而，筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地的國有化當(dāng)然要打破現(xiàn)有利益分配格局，但這是一種積極的轉(zhuǎn)變，有利于保護(hù)廣大農(nóng)民的利益，也有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而這些才是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的根本之所在。在現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度之下，因農(nóng)民權(quán)益受到侵害而屢屢發(fā)生的農(nóng)村群體性事件，反而證明了農(nóng)村社會(huì)并非處于一個(gè)良好的“穩(wěn)定發(fā)展”時(shí)期。另外，農(nóng)村土地的國有化，首先通過立法層面的工作即可以解決，至于操作層面上，也并不必然采用征收和征用的方式，還可以采用置換的方式。換言之，應(yīng)當(dāng)通過立法，允許組成集體的農(nóng)民基于現(xiàn)行的基層民主制度形成一個(gè)集體決議，來決定是否以對(duì)土地的永久使用權(quán)為對(duì)價(jià)換取土地國有化。經(jīng)由國有化之后，國家享有所有權(quán)，農(nóng)民享有使用權(quán)，性質(zhì)上屬于用益物權(quán)，從法理上來說，優(yōu)先于國家的所有權(quán)，因此也足以以之對(duì)抗國家及其管理者的不法侵害。當(dāng)然，在早已實(shí)行土地國有制的城市，也常有公權(quán)力侵害私人享有的土地使用權(quán)的情形，這不是因?yàn)橥恋貒谢退饺耸褂脵?quán)本身存在問題，而是因?yàn)槿狈σ粋€(gè)真正意義上的法治環(huán)境。從這一點(diǎn)上來說，法治上的健全，也是推行農(nóng)村土地國有化的一個(gè)必備條件。
[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村；集體土地；所有權(quán)
農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度是新中國成立以后逐漸產(chǎn)生，并長時(shí)間保持、發(fā)展的一種基本經(jīng)濟(jì)制度。這項(xiàng)制度除了具有經(jīng)濟(jì)意義，同時(shí)也具有深刻的政治意義。近30年來，我國在諸多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域均實(shí)行了市場化改革，但農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度卻少有本質(zhì)性變化，也因此而滯后于國家整體經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的形勢，形成積弊，亟待改革。本文試圖梳理我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的歷史變遷，并針對(duì)其中存在的問題，提出制度改革的思路，以期有益于當(dāng)前我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。
一、新中國成立以來我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的歷史變遷
我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度自新中國成立以來經(jīng)歷了四次變遷。
第一次變遷以1950年制定并頒布的《中華人民共和國土地改革法》為標(biāo)記。
它明確規(guī)定了土地改革的基本目的:廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民所有制，打破幾千年來土地占有不均的土地制度，建立了農(nóng)民土地所有制的主導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的“耕者有其田”。土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)因此而發(fā)生了革命性變化，農(nóng)民擁有自己的土地和完整的土地收益索取權(quán)。1953年春，這場以土地所有權(quán)為核心的土地改革運(yùn)動(dòng)，把封建土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民土地私有制，使我國農(nóng)村的土地法律關(guān)系發(fā)生了根本性的變化。土地改革的完成，是我國新民主主義革命徹底勝利的標(biāo)志。
第二次變遷是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化基礎(chǔ)上逐步形成土地合作社所有制，也就是農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)。
初級(jí)合作社時(shí)期，由相鄰的幾十戶農(nóng)戶聯(lián)合起來，并將勞動(dòng)力和農(nóng)具、牲畜等生產(chǎn)資料合并，統(tǒng)一安排生產(chǎn)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的基礎(chǔ)上，進(jìn)入初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，以土地入股，集體經(jīng)營，按勞動(dòng)和土地分紅。事實(shí)證明，合作經(jīng)營不僅解決了半數(shù)以上農(nóng)民的缺少耕畜和農(nóng)具等生產(chǎn)困難，而且有效地遏制了兩極分化現(xiàn)象，保證了農(nóng)民生活得到共同改善，獲得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。這一時(shí)期農(nóng)民自愿折地入股，取得土地報(bào)酬和勞動(dòng)報(bào)酬。[1]進(jìn)入高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社后，土地權(quán)利性質(zhì)上由私有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，由集體統(tǒng)一經(jīng)營，土地股份分紅被取消，完全實(shí)行按勞分配，實(shí)現(xiàn)了國家對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造。
第三次變遷發(fā)生在人民公社化時(shí)期。
這一時(shí)期在以土地為主體的生產(chǎn)資料所有制形式、土地的所有權(quán)、農(nóng)產(chǎn)品的分配方式、農(nóng)民在生產(chǎn)中的地位與作用等方面強(qiáng)調(diào)“一大二公”，而在財(cái)產(chǎn)的處置上搞“一平二調(diào)”①[2]，沒有很好地貫徹等價(jià)互利政策。在這種人民公社制度下，農(nóng)民不再是獨(dú)立的所有權(quán)主體，而是集體的一分子。農(nóng)民失去了對(duì)土地的所有權(quán)，勞動(dòng)積極性受到極大的挫傷。1962年，中共八屆十中全會(huì)肯定農(nóng)村集體土地所有制，同時(shí)調(diào)整人民公社核算體制，實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，又把土地所有權(quán)下放到了生產(chǎn)隊(duì)。在實(shí)行這種土地制度期間，國家對(duì)農(nóng)業(yè)管理實(shí)行了高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，集體經(jīng)濟(jì)組織在生產(chǎn)經(jīng)營和產(chǎn)品處置上，沒有獨(dú)立自主權(quán)；社隊(duì)的經(jīng)營規(guī)模頻繁變動(dòng)，農(nóng)民生產(chǎn)積極性被嚴(yán)重挫傷，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長期徘徊、停滯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)民生活水平都不同程度地下降。
第四次變遷即為家庭聯(lián)產(chǎn)承包時(shí)期。
1978年，安徽鳳陽縣梨園公社小崗村農(nóng)民率先實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，隨后這一制度在全國范圍內(nèi)推廣，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社實(shí)際上已經(jīng)解體。1985年，中央下發(fā)文件，提出實(shí)行政社分離，人民公社制度正式宣告結(jié)束。農(nóng)村的承包責(zé)任制一直實(shí)行到今天，既保留了農(nóng)村集體土地所有制，又調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。
二、我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的既存問題
不過，我們?cè)趯?duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所發(fā)揮的歷史作用作高度肯定的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)以發(fā)展的眼光來對(duì)之加以評(píng)價(jià)。伴隨著我國市場化改革的推進(jìn)，國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)行業(yè)實(shí)現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度結(jié)合家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長期以來保持不變，被批評(píng)為“落后的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”，嚴(yán)重滯后于整體經(jīng)濟(jì)形勢，暴露出了一些新的問題。
從法律主體的角度來看，農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在主體虛位的問題。有人認(rèn)為，“集體”一詞是一個(gè)政治概念，并非法律概念，因此造成了“集體”這一概念的模糊。但筆者認(rèn)為這種看法是不正確的。誠然，“集體”作為一個(gè)政治概念出現(xiàn)，突破了幾千年以來形成的私有制下既有法律概念，使之無法在既有概念中定位，但是造成這一概念模糊的，不在于此前不存在，而在于我們?cè)谑褂弥皼]有對(duì)之作出清晰的界定。我國《土地管理法》第8條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?！薄按遛r(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)2個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！备鶕?jù)法律規(guī)定并結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況分析可知，在農(nóng)村屬于集體所有權(quán)中所謂“集體”者主要有三種類型:鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組集體。也就是說，這三種農(nóng)民集體都符合農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體條件。但是，我國法律對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體稱呼并不一致。通過分析憲法、民法通則以及土地管理法諸法，我們可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體分別有“農(nóng)民集體”和“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”兩個(gè)名稱，這就造成了主體規(guī)定的模糊性，而且與傳統(tǒng)的民法主體概念相去甚遠(yuǎn)，在具體操作時(shí)難以認(rèn)定。新的《物權(quán)法》雖然明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)只是農(nóng)村集體土地所有權(quán)之行使的代表組織，但對(duì)“集體”所有的確切含義仍然沒有進(jìn)一步闡述。主體規(guī)定模糊不僅只是詞句上的問題，而且引起農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體無法落實(shí)這一根本問題。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，我國很多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)不再具有以往的以獨(dú)立核算為主要表現(xiàn)的獨(dú)立組織形態(tài)，而且基本上都處于一種虛置的狀態(tài)。因此，從實(shí)際情況來看，并不存在一個(gè)與法律規(guī)定相一致且在現(xiàn)實(shí)中可予以落實(shí)的法律主體來行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)。其結(jié)果是，在多數(shù)情況下，村委會(huì)實(shí)際上代行了這一權(quán)利，有的地方，集體土地所有權(quán)甚至異化成了個(gè)別集體干部的所有權(quán)。這樣一來，集體土地所有權(quán)無法為農(nóng)民所享有，農(nóng)民也沒有動(dòng)力去維護(hù)和促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)此，有學(xué)者總結(jié)了因農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位而造成的不良后果:其一，農(nóng)村集體土地所有權(quán)實(shí)際上為村干部所有，則少數(shù)干部憑借此權(quán)利任意攤派，或任意處分土地，以權(quán)謀私，成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)消極因素；其二，土地名為集體所有，實(shí)際上為少數(shù)人所有，直接導(dǎo)致廣大農(nóng)民對(duì)土地缺乏應(yīng)有的親密感和責(zé)任感，對(duì)于農(nóng)村耕地的保護(hù)和改良不利，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在消極作用；其三，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體虛位，給少數(shù)人帶來了發(fā)土地橫財(cái)?shù)臋C(jī)會(huì)。由于我國城市化進(jìn)程的加快，對(duì)于土地的需求量越來越大，而城市的土地供給已近極限，農(nóng)村建設(shè)用地成為開發(fā)商的絕好目標(biāo)。于是，部分村干部與*商勾結(jié)，將農(nóng)村建設(shè)用地以私下交易的方式轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，有的甚至將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地出售，導(dǎo)致了我國農(nóng)村建設(shè)用地市場的混亂局面，而且也對(duì)國有土地市場帶來了不小的沖擊。[3]
從權(quán)利內(nèi)容的角度來看，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與一般的所有權(quán)不同:一方面，因受到多方限制而其某些權(quán)能不能充分實(shí)現(xiàn)；另一方面，又在某些權(quán)能方面過于強(qiáng)大而對(duì)其他的合法權(quán)利形成侵蝕，成為一類扭曲和異化了的所有權(quán)。從理論上說，現(xiàn)代法上的各種所有權(quán)都是有限制的，不存在沒有限制的所有權(quán)。特別是對(duì)于土地而言，涉及國計(jì)民生，限制多一些并不為過。但問題是，對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的一些限制超越了社會(huì)公益以及他人利益的合理范疇，這主要體現(xiàn)在:農(nóng)村集體土地所有權(quán)長期以來被政府任意征收、征用，集體在此過程中沒有自主權(quán)。由于土地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用越來越重要，農(nóng)村土地成為地方政府以及開發(fā)商眼中的“肥肉”，農(nóng)村土地往往可以以“公共利益”為名被征收、征用干任何事情，實(shí)際上成了地方政府的財(cái)源，“土地財(cái)政”由此而生。再次，在市場經(jīng)濟(jì)下，由于國有建設(shè)用地不能滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)成為一個(gè)日益突出的問題。但是，我國法律并不允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，這在事實(shí)上剝奪了農(nóng)村集體所有權(quán)的合理處分權(quán)。由于沒有相關(guān)法律保障，農(nóng)村集體土地使用權(quán)實(shí)際上處于無法可依的狀態(tài)，沒有一套可遵循的模式，在實(shí)踐中存在著諸多尚待探討的問題。[4]而與此同時(shí)，集體土地所有權(quán)又表現(xiàn)出了過于強(qiáng)大的一面，主要表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的利益空間的擠占。農(nóng)民對(duì)其承包的土地享有的使用收益的權(quán)利，本是基于農(nóng)民與集體的合同關(guān)系而設(shè)立的，應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。然而，在實(shí)踐中，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)長期以來受到集體干部的非法干涉，土地承包合同被肆意修改，土地可以任意被重新分配，農(nóng)民權(quán)益難以落到實(shí)處。當(dāng)然，2007年《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)納入用益物權(quán)法的體系，基于用益物權(quán)優(yōu)先于所有權(quán)的原則，確立了集體不得違反土地承包合同侵害土地承包經(jīng)營權(quán)的法理基礎(chǔ)，但實(shí)施效果如何，仍有待進(jìn)一步觀察。
綜上所述，集體土地所有權(quán)制度雖然已經(jīng)施行幾十年，但該項(xiàng)權(quán)利基本上在某些方面有名無實(shí)，而在某些方面又實(shí)過其名，在處理與地方政府和農(nóng)民的關(guān)系中，給人一種欺軟怕硬的印象，與現(xiàn)行的市場經(jīng)濟(jì)體制非常不協(xié)調(diào)。我們要進(jìn)一步推進(jìn)市場化改革，就應(yīng)當(dāng)對(duì)集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行反思和改革。
三、我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的改革思路
有人指出，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，集體也可以以獨(dú)立的市場主體身份參與市場交易，這種地位類似于公司。然而，就我國的農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度而言，作為集體成員的農(nóng)民，與作為公司成員的自然人或法人不可同日而語，其間的區(qū)別就在于:農(nóng)民是一個(gè)法定的身份，既不能基于主體的自由意志獲得，也不能基于其自由意志喪失。更有甚者，立法者還對(duì)這種身份進(jìn)行固化，強(qiáng)加了很多制度上的限制，以便“將農(nóng)民固定在土地上”而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有序管理。顯然，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場主體不僅必須享有自由介入權(quán)利，還應(yīng)當(dāng)受到自由退出機(jī)制的支持。換言之，是否及在何時(shí)加入或者退出一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)組織，可以由其自身來決定，否則就無所謂自由市場經(jīng)濟(jì)。然而，這一點(diǎn)卻是我國目前所實(shí)施的集體土地所有權(quán)制度所無法滿足的，其市場化改革也就必然被提上日程。
集體土地所有權(quán)制度的一種改革方案是明確界定農(nóng)民對(duì)集體土地按份共有。在這種方案中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的每一位成員都擁有按份分割土地所有權(quán)的權(quán)利，農(nóng)民按份共有的土地所有權(quán)可以合法繼承或轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)與等。農(nóng)民按份共有制，被認(rèn)為有利于農(nóng)民土地使用權(quán)和收益權(quán)的分離，既保障了農(nóng)民對(duì)土地的收益權(quán)，又有利于農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份，加速向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。[5]然而，筆者認(rèn)為，這種模式實(shí)際上完全消滅了現(xiàn)行公有制，是一種徹底的私有化改革。這是因?yàn)?，所謂按份共有，又稱“分別共有”，是指數(shù)人按應(yīng)有份額對(duì)共有物共同享有權(quán)利和分擔(dān)義務(wù)的共有。在按份共有中，各共有人對(duì)共有物享有不同的份額。盡管數(shù)人對(duì)該共有物享有的權(quán)利受其份額的限制，但是權(quán)利在性質(zhì)上屬于所有權(quán)。也就是說，確認(rèn)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地享有按份共有權(quán)，也就是承認(rèn)其私人的所有權(quán)。根據(jù)一物一權(quán)原則，在這種基礎(chǔ)上完全沒有必要也沒有可能存在一個(gè)享有所有權(quán)的集體。進(jìn)而言之，按份共有與共同共有相比，在共有人之間的關(guān)系上更為松散，滿足一定的條件，任何按份共有人都可以退出共有關(guān)系。因此，所謂農(nóng)地的按份共有制，可能變成農(nóng)地私有化的一塊跳板。當(dāng)一個(gè)集體組織的農(nóng)民基本上退出按份共有時(shí)，不但集體無以為繼，而且土地也隨之完全為私人所有?？梢哉f，這種完全私有化的方案，在我國目前尚不具備推行條件。
農(nóng)村土地私有化的主張者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地全部分配給農(nóng)民個(gè)人所有，使農(nóng)民獲得最充分最堅(jiān)實(shí)的土地所有權(quán)，以便解決農(nóng)民土地權(quán)益受各方侵害的難題，同時(shí)也可以大大激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展[6]。然而，在目前這一歷史階段，無論是從理論還是從實(shí)際來看，直接私有化方案都會(huì)遇到很多問題:第一，實(shí)行私有化，即涉及土地如何分配的棘手問題。顯然，我們不可能將土改后的農(nóng)民土地私有狀況照搬適用，數(shù)十年的歷史變遷早已將以前的土地分配格局打亂，回頭已然不切實(shí)際。那么，按現(xiàn)時(shí)的土地承包狀況進(jìn)行分配，似乎是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。但是，現(xiàn)今的土地分配是以家庭人口平均分配土地的，而家庭人口則是一個(gè)變量，一旦現(xiàn)有的土地承包固定化，那么在短時(shí)期內(nèi)，在農(nóng)戶之間將出現(xiàn)明顯的土地分配不均，這對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的公平、穩(wěn)定非常不利。第二，實(shí)行私有化，將面臨如何走出土地兼并引發(fā)農(nóng)民革命之后再平均地權(quán)的怪圈的問題。土地兼并是我國歷的一大頑疾，朝代更迭幾乎大多數(shù)都是由土地兼并直接或者間接引起的，我們不能不考慮這一問題。一旦發(fā)生土地兼并，則不僅農(nóng)村會(huì)迅速出現(xiàn)貧富分化，而且大量無地農(nóng)民會(huì)涌入城市，在相關(guān)的化解和應(yīng)對(duì)機(jī)制尚未建立的情況下，社會(huì)動(dòng)蕩將不可避免。對(duì)此，私有化學(xué)者認(rèn)為，在今天市場經(jīng)濟(jì)條件下，就業(yè)選擇途徑極其廣泛，農(nóng)民失去土地以后可以通過其他途徑就業(yè)，而賣地的資金就是其重新置業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，這種估計(jì)恐怕過于樂觀。土地私有本身并沒有罪過，而且土地私有確實(shí)會(huì)釋放極大的生產(chǎn)力。但是，土地私有政策不是任何情況下都可以運(yùn)行的。一般而言，在經(jīng)過大的社會(huì)運(yùn)動(dòng)后，原先的土地所有狀況已經(jīng)打破，在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地私有，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用是非常明顯的，我國歷史已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。但是，目前我國社會(huì)發(fā)展處于一個(gè)轉(zhuǎn)型階段，新的階層和利益分配格局已經(jīng)確立。如果此時(shí)重新進(jìn)行土地分配，則必然出現(xiàn)強(qiáng)者對(duì)弱勢農(nóng)民的掠奪，土地兼并將會(huì)空前加快，整個(gè)社會(huì)將無法承受如此巨大的沖擊。第三，實(shí)行土地私有化，將面臨耕地保護(hù)更加困難的問題。在我國當(dāng)今經(jīng)濟(jì)形勢下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤極低，而城市化、工業(yè)化對(duì)土地的需求極大，農(nóng)民一旦擁有了土地，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地出售是一個(gè)極佳的投資選擇，而且我們很難做出有效的監(jiān)管，這對(duì)于我國未來的發(fā)展無疑是致命的傷害。[7]我國有學(xué)者認(rèn)為“18億畝耕地紅線沒有必要”[8]，對(duì)此筆者是斷然不敢茍同的。
從這些角度來看，簡單的土地私有化方案及按份共有制方案都是不符合我國目前實(shí)際的。
筆者主張借鑒城市土地制度的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行國有化改革。當(dāng)然，考慮到城市與農(nóng)村之間存在的實(shí)際情況的差別，將農(nóng)村土地收歸國有之后，同時(shí)我國應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)用地的永包權(quán)和對(duì)宅基地的永用權(quán)。與此同時(shí)，集體制度也不再有繼續(xù)存在的必要，集體的經(jīng)濟(jì)職能為國家所取代，而經(jīng)濟(jì)職能之外的其他政治性職能則通過依托社區(qū)建立起來的基層村民自治制度解決。通過建立農(nóng)村土地國有制，目前正在困擾我國立法者的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度障礙問題也將不復(fù)存在，任何私法主體均可自由購買農(nóng)村宅基地使用權(quán)，而不至于與其法定身份相互沖突。至于農(nóng)民是否享有該宅基地所在地的村民自治權(quán)利，則應(yīng)根據(jù)其戶口是否歸屬于該處宅基地所在地來決定。從這個(gè)意義上說，要實(shí)現(xiàn)這一改革，戶籍制度的改革也勢在必行。除此之外，永包制和永用制的推行還能解決集體所有權(quán)主體缺位問題，在實(shí)踐中也足以對(duì)抗村干部利用土地侵害農(nóng)民利益的做法，激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。
當(dāng)然，我國也有學(xué)者對(duì)國有化方案提出疑義。有人認(rèn)為，農(nóng)村土地的國有化必然打破我國長期以來的以農(nóng)村社區(qū)為單位的社會(huì)組織形態(tài)和以農(nóng)民家庭為單位的利益分配格局，不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展[9]；國有化的實(shí)現(xiàn)無非是征用和征收兩種途徑，但前者費(fèi)用巨大，在現(xiàn)有的財(cái)政狀況下不可能做到，而后者又會(huì)極大地?fù)p害集體和農(nóng)民的既得合法權(quán)益，不利于社會(huì)安定，且與中央保護(hù)農(nóng)民利益的方針相沖突，因此難以行得通[10]。退一步說，即使國有化可以實(shí)現(xiàn)，在具體操作上存在的問題仍然很多。國有化方案的實(shí)施，需要一定的組織機(jī)關(guān)代替國家行使管理者職能，而在現(xiàn)有的政治框架下，只能是由基層政府來代行國有土地的管理職能。我們知道，現(xiàn)實(shí)中存在大量的村干部以集體土地所有權(quán)侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，那么，如何保證基層政府代行國家土地所有權(quán)時(shí)，不會(huì)重蹈前者的覆轍呢?
然而，筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地的國有化當(dāng)然要打破現(xiàn)有利益分配格局，但這是一種積極的轉(zhuǎn)變，有利于保護(hù)廣大農(nóng)民的利益，也有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而這些才是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的根本之所在。在現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度之下，因農(nóng)民權(quán)益受到侵害而屢屢發(fā)生的農(nóng)村群體性事件，反而證明了農(nóng)村社會(huì)并非處于一個(gè)良好的“穩(wěn)定發(fā)展”時(shí)期。另外，農(nóng)村土地的國有化，首先通過立法層面的工作即可以解決，至于操作層面上，也并不必然采用征收和征用的方式，還可以采用置換的方式。換言之，應(yīng)當(dāng)通過立法，允許組成集體的農(nóng)民基于現(xiàn)行的基層民主制度形成一個(gè)集體決議，來決定是否以對(duì)土地的永久使用權(quán)為對(duì)價(jià)換取土地國有化。經(jīng)由國有化之后，國家享有所有權(quán)，農(nóng)民享有使用權(quán)，性質(zhì)上屬于用益物權(quán)，從法理上來說，優(yōu)先于國家的所有權(quán)，因此也足以以之對(duì)抗國家及其管理者的不法侵害。當(dāng)然，在早已實(shí)行土地國有制的城市，也常有公權(quán)力侵害私人享有的土地使用權(quán)的情形，這不是因?yàn)橥恋貒谢退饺耸褂脵?quán)本身存在問題，而是因?yàn)槿狈σ粋€(gè)真正意義上的法治環(huán)境。從這一點(diǎn)上來說，法治上的健全，也是推行農(nóng)村土地國有化的一個(gè)必備條件。