我國農(nóng)村集體土地所有權制度自新中國成立以來雖經(jīng)幾度變遷，卻仍然無法適應當前市場化改革的社會整體形勢，出現(xiàn)了主體缺位、內(nèi)容扭曲和異化等新問題，亟待改革。農(nóng)村土地按份共有方案或者直接私有化方案，都不符合我國當前的實際情況，并可能誘發(fā)更嚴重的社會問題。而通過包括置換在內(nèi)的多種方式實現(xiàn)集體土地國有化，同時建立和完善基層村民自治制度，則是一個既能解決實際問題又契合時代背景的理想方案。
[關鍵詞] 農(nóng)村；集體土地；所有權
農(nóng)村集體土地所有權制度是新中國成立以后逐漸產(chǎn)生，并長時間保持、發(fā)展的一種基本經(jīng)濟制度。這項制度除了具有經(jīng)濟意義，同時也具有深刻的政治意義。近30年來，我國在諸多經(jīng)濟領域均實行了市場化改革，但農(nóng)村集體土地所有權制度卻少有本質性變化，也因此而滯后于國家整體經(jīng)濟與社會發(fā)展的形勢，形成積弊，亟待改革。本文試圖梳理我國農(nóng)村集體土地所有權制度的歷史變遷，并針對其中存在的問題，提出制度改革的思路，以期有益于當前我國社會主義新農(nóng)村建設。
一、新中國成立以來我國農(nóng)村集體土地所有權制度的歷史變遷
我國農(nóng)村集體土地所有權制度自新中國成立以來經(jīng)歷了四次變遷。
第一次變遷以1950年制定并頒布的《中華人民共和國土地改革法》為標記。
它明確規(guī)定了土地改革的基本目的:廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民所有制，打破幾千年來土地占有不均的土地制度，建立了農(nóng)民土地所有制的主導地位，實現(xiàn)了真正意義上的“耕者有其田”。土地產(chǎn)權結構因此而發(fā)生了革命性變化，農(nóng)民擁有自己的土地和完整的土地收益索取權。1953年春，這場以土地所有權為核心的土地改革運動，把封建土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民土地私有制，使我國農(nóng)村的土地法律關系發(fā)生了根本性的變化。土地改革的完成，是我國新民主主義革命徹底勝利的標志。
第二次變遷是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化基礎上逐步形成土地合作社所有制，也就是農(nóng)業(yè)集體化運動。
初級合作社時期，由相鄰的幾十戶農(nóng)戶聯(lián)合起來，并將勞動力和農(nóng)具、牲畜等生產(chǎn)資料合并，統(tǒng)一安排生產(chǎn)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的基礎上，進入初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，以土地入股，集體經(jīng)營，按勞動和土地分紅。事實證明，合作經(jīng)營不僅解決了半數(shù)以上農(nóng)民的缺少耕畜和農(nóng)具等生產(chǎn)困難，而且有效地遏制了兩極分化現(xiàn)象，保證了農(nóng)民生活得到共同改善，獲得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。這一時期農(nóng)民自愿折地入股，取得土地報酬和勞動報酬。[1]進入高級農(nóng)業(yè)合作社后，土地權利性質上由私有轉變?yōu)榧w所有，由集體統(tǒng)一經(jīng)營，土地股份分紅被取消，完全實行按勞分配，實現(xiàn)了國家對農(nóng)業(yè)的社會主義改造。
第三次變遷發(fā)生在人民公社化時期。
這一時期在以土地為主體的生產(chǎn)資料所有制形式、土地的所有權、農(nóng)產(chǎn)品的分配方式、農(nóng)民在生產(chǎn)中的地位與作用等方面強調“一大二公”，而在財產(chǎn)的處置上搞“一平二調”①[2]，沒有很好地貫徹等價互利政策。在這種人民公社制度下，農(nóng)民不再是獨立的所有權主體，而是集體的一分子。農(nóng)民失去了對土地的所有權，勞動積極性受到極大的挫傷。1962年，中共八屆十中全會肯定農(nóng)村集體土地所有制，同時調整人民公社核算體制，實行“三級所有，隊為基礎”，又把土地所有權下放到了生產(chǎn)隊。在實行這種土地制度期間，國家對農(nóng)業(yè)管理實行了高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制，集體經(jīng)濟組織在生產(chǎn)經(jīng)營和產(chǎn)品處置上，沒有獨立自主權；社隊的經(jīng)營規(guī)模頻繁變動，農(nóng)民生產(chǎn)積極性被嚴重挫傷，農(nóng)村經(jīng)濟長期徘徊、停滯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)民生活水平都不同程度地下降。
第四次變遷即為家庭聯(lián)產(chǎn)承包時期。
1978年，安徽鳳陽縣梨園公社小崗村農(nóng)民率先實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，隨后這一制度在全國范圍內(nèi)推廣，“三級所有，隊為基礎”的人民公社實際上已經(jīng)解體。1985年，中央下發(fā)文件，提出實行政社分離，人民公社制度正式宣告結束。農(nóng)村的承包責任制一直實行到今天，既保留了農(nóng)村集體土地所有制，又調動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展作出了巨大的貢獻。
二、我國農(nóng)村集體土地所有權制度的既存問題
不過，我們在對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制所發(fā)揮的歷史作用作高度肯定的同時，也應當以發(fā)展的眼光來對之加以評價。伴隨著我國市場化改革的推進，國民經(jīng)濟各個行業(yè)實現(xiàn)了突飛猛進的發(fā)展，而農(nóng)村集體土地所有權制度結合家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制長期以來保持不變，被批評為“落后的小農(nóng)經(jīng)濟”，嚴重滯后于整體經(jīng)濟形勢，暴露出了一些新的問題。
從法律主體的角度來看，農(nóng)村集體土地所有權存在主體虛位的問題。有人認為，“集體”一詞是一個政治概念，并非法律概念，因此造成了“集體”這一概念的模糊。但筆者認為這種看法是不正確的。誠然，“集體”作為一個政治概念出現(xiàn)，突破了幾千年以來形成的私有制下既有法律概念，使之無法在既有概念中定位，但是造成這一概念模糊的，不在于此前不存在，而在于我們在使用之前沒有對之作出清晰的界定。我國《土地管理法》第8條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?！薄按遛r(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)2個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有?！备鶕?jù)法律規(guī)定并結合農(nóng)村實際情況分析可知，在農(nóng)村屬于集體所有權中所謂“集體”者主要有三種類型:鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組集體。也就是說，這三種農(nóng)民集體都符合農(nóng)村集體土地所有權的主體條件。但是，我國法律對于農(nóng)村集體土地所有權的主體稱呼并不一致。通過分析憲法、民法通則以及土地管理法諸法，我們可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體土地所有權的主體分別有“農(nóng)民集體”和“農(nóng)民集體經(jīng)濟組織”兩個名稱，這就造成了主體規(guī)定的模糊性，而且與傳統(tǒng)的民法主體概念相去甚遠，在具體操作時難以認定。新的《物權法》雖然明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會只是農(nóng)村集體土地所有權之行使的代表組織，但對“集體”所有的確切含義仍然沒有進一步闡述。主體規(guī)定模糊不僅只是詞句上的問題，而且引起農(nóng)村集體土地所有權主體無法落實這一根本問題。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，我國很多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)不再具有以往的以獨立核算為主要表現(xiàn)的獨立組織形態(tài)，而且基本上都處于一種虛置的狀態(tài)。因此，從實際情況來看，并不存在一個與法律規(guī)定相一致且在現(xiàn)實中可予以落實的法律主體來行使農(nóng)村集體土地所有權。其結果是，在多數(shù)情況下，村委會實際上代行了這一權利，有的地方，集體土地所有權甚至異化成了個別集體干部的所有權。這樣一來，集體土地所有權無法為農(nóng)民所享有，農(nóng)民也沒有動力去維護和促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。對此，有學者總結了因農(nóng)村集體土地所有權主體虛位而造成的不良后果:其一，農(nóng)村集體土地所有權實際上為村干部所有，則少數(shù)干部憑借此權利任意攤派，或任意處分土地，以權謀私，成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的一個消極因素；其二，土地名為集體所有，實際上為少數(shù)人所有，直接導致廣大農(nóng)民對土地缺乏應有的親密感和責任感，對于農(nóng)村耕地的保護和改良不利，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展存在消極作用；其三，農(nóng)村集體土地所有權的主體虛位，給少數(shù)人帶來了發(fā)土地橫財?shù)臋C會。由于我國城市化進程的加快，對于土地的需求量越來越大，而城市的土地供給已近極限，農(nóng)村建設用地成為開發(fā)商的絕好目標。于是，部分村干部與*商勾結，將農(nóng)村建設用地以私下交易的方式轉讓給開發(fā)商，有的甚至將耕地轉為建設用地出售，導致了我國農(nóng)村建設用地市場的混亂局面，而且也對國有土地市場帶來了不小的沖擊。[3]
從權利內(nèi)容的角度來看，農(nóng)村集體土地所有權與一般的所有權不同:一方面，因受到多方限制而其某些權能不能充分實現(xiàn)；另一方面，又在某些權能方面過于強大而對其他的合法權利形成侵蝕，成為一類扭曲和異化了的所有權。從理論上說，現(xiàn)代法上的各種所有權都是有限制的，不存在沒有限制的所有權。特別是對于土地而言，涉及國計民生，限制多一些并不為過。但問題是，對于農(nóng)村集體土地所有權的一些限制超越了社會公益以及他人利益的合理范疇，這主要體現(xiàn)在:農(nóng)村集體土地所有權長期以來被政府任意征收、征用，集體在此過程中沒有自主權。由于土地在經(jīng)濟發(fā)展中的作用越來越重要，農(nóng)村土地成為地方政府以及開發(fā)商眼中的“肥肉”，農(nóng)村土地往往可以以“公共利益”為名被征收、征用干任何事情，實際上成了地方政府的財源，“土地財政”由此而生。再次，在市場經(jīng)濟下，由于國有建設用地不能滿足經(jīng)濟建設的需求，集體建設用地使用權的流轉成為一個日益突出的問題。但是，我國法律并不允許農(nóng)村集體建設用地使用權的有償流轉，這在事實上剝奪了農(nóng)村集體所有權的合理處分權。由于沒有相關法律保障，農(nóng)村集體土地使用權實際上處于無法可依的狀態(tài)，沒有一套可遵循的模式，在實踐中存在著諸多尚待探討的問題。[4]而與此同時，集體土地所有權又表現(xiàn)出了過于強大的一面，主要表現(xiàn)為對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的利益空間的擠占。農(nóng)民對其承包的土地享有的使用收益的權利，本是基于農(nóng)民與集體的合同關系而設立的，應當受到法律保護。然而，在實踐中，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權長期以來受到集體干部的非法干涉，土地承包合同被肆意修改，土地可以任意被重新分配，農(nóng)民權益難以落到實處。當然，2007年《物權法》將土地承包經(jīng)營權納入用益物權法的體系，基于用益物權優(yōu)先于所有權的原則，確立了集體不得違反土地承包合同侵害土地承包經(jīng)營權的法理基礎，但實施效果如何，仍有待進一步觀察。
綜上所述，集體土地所有權制度雖然已經(jīng)施行幾十年，但該項權利基本上在某些方面有名無實，而在某些方面又實過其名，在處理與地方政府和農(nóng)民的關系中，給人一種欺軟怕硬的印象，與現(xiàn)行的市場經(jīng)濟體制非常不協(xié)調。我們要進一步推進市場化改革，就應當對集體土地所有權制度進行反思和改革。
三、我國農(nóng)村集體土地所有權制度的改革思路
有人指出，在市場經(jīng)濟體制下，集體也可以以獨立的市場主體身份參與市場交易，這種地位類似于公司。然而，就我國的農(nóng)村集體土地所有權制度而言，作為集體成員的農(nóng)民，與作為公司成員的自然人或法人不可同日而語，其間的區(qū)別就在于:農(nóng)民是一個法定的身份，既不能基于主體的自由意志獲得，也不能基于其自由意志喪失。更有甚者，立法者還對這種身份進行固化，強加了很多制度上的限制，以便“將農(nóng)民固定在土地上”而實現(xiàn)社會的有序管理。顯然，這是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物。在市場經(jīng)濟體制下，市場主體不僅必須享有自由介入權利，還應當受到自由退出機制的支持。換言之，是否及在何時加入或者退出一個市場經(jīng)濟組織，可以由其自身來決定，否則就無所謂自由市場經(jīng)濟。然而，這一點卻是我國目前所實施的集體土地所有權制度所無法滿足的，其市場化改革也就必然被提上日程。
集體土地所有權制度的一種改革方案是明確界定農(nóng)民對集體土地按份共有。在這種方案中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的每一位成員都擁有按份分割土地所有權的權利，農(nóng)民按份共有的土地所有權可以合法繼承或轉讓、抵押、贈與等。農(nóng)民按份共有制，被認為有利于農(nóng)民土地使用權和收益權的分離，既保障了農(nóng)民對土地的收益權，又有利于農(nóng)民轉變身份，加速向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉移。[5]然而，筆者認為，這種模式實際上完全消滅了現(xiàn)行公有制，是一種徹底的私有化改革。這是因為，所謂按份共有，又稱“分別共有”，是指數(shù)人按應有份額對共有物共同享有權利和分擔義務的共有。在按份共有中，各共有人對共有物享有不同的份額。盡管數(shù)人對該共有物享有的權利受其份額的限制，但是權利在性質上屬于所有權。也就是說，確認農(nóng)民對農(nóng)村土地享有按份共有權，也就是承認其私人的所有權。根據(jù)一物一權原則，在這種基礎上完全沒有必要也沒有可能存在一個享有所有權的集體。進而言之，按份共有與共同共有相比，在共有人之間的關系上更為松散，滿足一定的條件，任何按份共有人都可以退出共有關系。因此，所謂農(nóng)地的按份共有制，可能變成農(nóng)地私有化的一塊跳板。當一個集體組織的農(nóng)民基本上退出按份共有時，不但集體無以為繼，而且土地也隨之完全為私人所有?？梢哉f，這種完全私有化的方案，在我國目前尚不具備推行條件。
農(nóng)村土地私有化的主張者認為，應當將現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地全部分配給農(nóng)民個人所有，使農(nóng)民獲得最充分最堅實的土地所有權，以便解決農(nóng)民土地權益受各方侵害的難題，同時也可以大大激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展[6]。然而，在目前這一歷史階段，無論是從理論還是從實際來看，直接私有化方案都會遇到很多問題:第一，實行私有化，即涉及土地如何分配的棘手問題。顯然，我們不可能將土改后的農(nóng)民土地私有狀況照搬適用，數(shù)十年的歷史變遷早已將以前的土地分配格局打亂，回頭已然不切實際。那么，按現(xiàn)時的土地承包狀況進行分配，似乎是一個不錯的選擇。但是，現(xiàn)今的土地分配是以家庭人口平均分配土地的，而家庭人口則是一個變量，一旦現(xiàn)有的土地承包固定化，那么在短時期內(nèi)，在農(nóng)戶之間將出現(xiàn)明顯的土地分配不均，這對于農(nóng)村社會的公平、穩(wěn)定非常不利。第二，實行私有化，將面臨如何走出土地兼并引發(fā)農(nóng)民革命之后再平均地權的怪圈的問題。土地兼并是我國歷的一大頑疾，朝代更迭幾乎大多數(shù)都是由土地兼并直接或者間接引起的，我們不能不考慮這一問題。一旦發(fā)生土地兼并，則不僅農(nóng)村會迅速出現(xiàn)貧富分化，而且大量無地農(nóng)民會涌入城市，在相關的化解和應對機制尚未建立的情況下，社會動蕩將不可避免。對此，私有化學者認為，在今天市場經(jīng)濟條件下，就業(yè)選擇途徑極其廣泛，農(nóng)民失去土地以后可以通過其他途徑就業(yè)，而賣地的資金就是其重新置業(yè)的經(jīng)濟基礎。我們認為，這種估計恐怕過于樂觀。土地私有本身并沒有罪過，而且土地私有確實會釋放極大的生產(chǎn)力。但是，土地私有政策不是任何情況下都可以運行的。一般而言，在經(jīng)過大的社會運動后，原先的土地所有狀況已經(jīng)打破，在平等的基礎上進行土地私有，對于經(jīng)濟發(fā)展的促進作用是非常明顯的，我國歷史已經(jīng)證明了這一點。但是，目前我國社會發(fā)展處于一個轉型階段，新的階層和利益分配格局已經(jīng)確立。如果此時重新進行土地分配，則必然出現(xiàn)強者對弱勢農(nóng)民的掠奪，土地兼并將會空前加快，整個社會將無法承受如此巨大的沖擊。第三，實行土地私有化，將面臨耕地保護更加困難的問題。在我國當今經(jīng)濟形勢下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤極低，而城市化、工業(yè)化對土地的需求極大，農(nóng)民一旦擁有了土地，將農(nóng)業(yè)用地轉化為建設用地出售是一個極佳的投資選擇，而且我們很難做出有效的監(jiān)管，這對于我國未來的發(fā)展無疑是致命的傷害。[7]我國有學者認為“18億畝耕地紅線沒有必要”[8]，對此筆者是斷然不敢茍同的。
從這些角度來看，簡單的土地私有化方案及按份共有制方案都是不符合我國目前實際的。
筆者主張借鑒城市土地制度的成功經(jīng)驗，對現(xiàn)行集體土地所有權制度進行國有化改革。當然，考慮到城市與農(nóng)村之間存在的實際情況的差別，將農(nóng)村土地收歸國有之后，同時我國應當賦予農(nóng)民對農(nóng)業(yè)用地的永包權和對宅基地的永用權。與此同時，集體制度也不再有繼續(xù)存在的必要，集體的經(jīng)濟職能為國家所取代，而經(jīng)濟職能之外的其他政治性職能則通過依托社區(qū)建立起來的基層村民自治制度解決。通過建立農(nóng)村土地國有制，目前正在困擾我國立法者的宅基地使用權流轉的制度障礙問題也將不復存在，任何私法主體均可自由購買農(nóng)村宅基地使用權，而不至于與其法定身份相互沖突。至于農(nóng)民是否享有該宅基地所在地的村民自治權利，則應根據(jù)其戶口是否歸屬于該處宅基地所在地來決定。從這個意義上說，要實現(xiàn)這一改革，戶籍制度的改革也勢在必行。除此之外，永包制和永用制的推行還能解決集體所有權主體缺位問題，在實踐中也足以對抗村干部利用土地侵害農(nóng)民利益的做法，激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。
當然，我國也有學者對國有化方案提出疑義。有人認為，農(nóng)村土地的國有化必然打破我國長期以來的以農(nóng)村社區(qū)為單位的社會組織形態(tài)和以農(nóng)民家庭為單位的利益分配格局，不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展[9]；國有化的實現(xiàn)無非是征用和征收兩種途徑，但前者費用巨大，在現(xiàn)有的財政狀況下不可能做到，而后者又會極大地損害集體和農(nóng)民的既得合法權益，不利于社會安定，且與中央保護農(nóng)民利益的方針相沖突，因此難以行得通[10]。退一步說，即使國有化可以實現(xiàn)，在具體操作上存在的問題仍然很多。國有化方案的實施，需要一定的組織機關代替國家行使管理者職能，而在現(xiàn)有的政治框架下，只能是由基層政府來代行國有土地的管理職能。我們知道，現(xiàn)實中存在大量的村干部以集體土地所有權侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，那么，如何保證基層政府代行國家土地所有權時，不會重蹈前者的覆轍呢?
然而，筆者認為，農(nóng)村土地的國有化當然要打破現(xiàn)有利益分配格局，但這是一種積極的轉變，有利于保護廣大農(nóng)民的利益，也有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，而這些才是農(nóng)村社會穩(wěn)定的根本之所在。在現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權制度之下，因農(nóng)民權益受到侵害而屢屢發(fā)生的農(nóng)村群體性事件，反而證明了農(nóng)村社會并非處于一個良好的“穩(wěn)定發(fā)展”時期。另外，農(nóng)村土地的國有化，首先通過立法層面的工作即可以解決，至于操作層面上，也并不必然采用征收和征用的方式，還可以采用置換的方式。換言之，應當通過立法，允許組成集體的農(nóng)民基于現(xiàn)行的基層民主制度形成一個集體決議，來決定是否以對土地的永久使用權為對價換取土地國有化。經(jīng)由國有化之后，國家享有所有權，農(nóng)民享有使用權，性質上屬于用益物權，從法理上來說，優(yōu)先于國家的所有權，因此也足以以之對抗國家及其管理者的不法侵害。當然，在早已實行土地國有制的城市，也常有公權力侵害私人享有的土地使用權的情形，這不是因為土地國有化和私人使用權本身存在問題，而是因為缺乏一個真正意義上的法治環(huán)境。從這一點上來說，法治上的健全，也是推行農(nóng)村土地國有化的一個必備條件。
[關鍵詞] 農(nóng)村；集體土地；所有權
農(nóng)村集體土地所有權制度是新中國成立以后逐漸產(chǎn)生，并長時間保持、發(fā)展的一種基本經(jīng)濟制度。這項制度除了具有經(jīng)濟意義，同時也具有深刻的政治意義。近30年來，我國在諸多經(jīng)濟領域均實行了市場化改革，但農(nóng)村集體土地所有權制度卻少有本質性變化，也因此而滯后于國家整體經(jīng)濟與社會發(fā)展的形勢，形成積弊，亟待改革。本文試圖梳理我國農(nóng)村集體土地所有權制度的歷史變遷，并針對其中存在的問題，提出制度改革的思路，以期有益于當前我國社會主義新農(nóng)村建設。
一、新中國成立以來我國農(nóng)村集體土地所有權制度的歷史變遷
我國農(nóng)村集體土地所有權制度自新中國成立以來經(jīng)歷了四次變遷。
第一次變遷以1950年制定并頒布的《中華人民共和國土地改革法》為標記。
它明確規(guī)定了土地改革的基本目的:廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民所有制，打破幾千年來土地占有不均的土地制度，建立了農(nóng)民土地所有制的主導地位，實現(xiàn)了真正意義上的“耕者有其田”。土地產(chǎn)權結構因此而發(fā)生了革命性變化，農(nóng)民擁有自己的土地和完整的土地收益索取權。1953年春，這場以土地所有權為核心的土地改革運動，把封建土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民土地私有制，使我國農(nóng)村的土地法律關系發(fā)生了根本性的變化。土地改革的完成，是我國新民主主義革命徹底勝利的標志。
第二次變遷是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化基礎上逐步形成土地合作社所有制，也就是農(nóng)業(yè)集體化運動。
初級合作社時期，由相鄰的幾十戶農(nóng)戶聯(lián)合起來，并將勞動力和農(nóng)具、牲畜等生產(chǎn)資料合并，統(tǒng)一安排生產(chǎn)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的基礎上，進入初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，以土地入股，集體經(jīng)營，按勞動和土地分紅。事實證明，合作經(jīng)營不僅解決了半數(shù)以上農(nóng)民的缺少耕畜和農(nóng)具等生產(chǎn)困難，而且有效地遏制了兩極分化現(xiàn)象，保證了農(nóng)民生活得到共同改善，獲得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。這一時期農(nóng)民自愿折地入股，取得土地報酬和勞動報酬。[1]進入高級農(nóng)業(yè)合作社后，土地權利性質上由私有轉變?yōu)榧w所有，由集體統(tǒng)一經(jīng)營，土地股份分紅被取消，完全實行按勞分配，實現(xiàn)了國家對農(nóng)業(yè)的社會主義改造。
第三次變遷發(fā)生在人民公社化時期。
這一時期在以土地為主體的生產(chǎn)資料所有制形式、土地的所有權、農(nóng)產(chǎn)品的分配方式、農(nóng)民在生產(chǎn)中的地位與作用等方面強調“一大二公”，而在財產(chǎn)的處置上搞“一平二調”①[2]，沒有很好地貫徹等價互利政策。在這種人民公社制度下，農(nóng)民不再是獨立的所有權主體，而是集體的一分子。農(nóng)民失去了對土地的所有權，勞動積極性受到極大的挫傷。1962年，中共八屆十中全會肯定農(nóng)村集體土地所有制，同時調整人民公社核算體制，實行“三級所有，隊為基礎”，又把土地所有權下放到了生產(chǎn)隊。在實行這種土地制度期間，國家對農(nóng)業(yè)管理實行了高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制，集體經(jīng)濟組織在生產(chǎn)經(jīng)營和產(chǎn)品處置上，沒有獨立自主權；社隊的經(jīng)營規(guī)模頻繁變動，農(nóng)民生產(chǎn)積極性被嚴重挫傷，農(nóng)村經(jīng)濟長期徘徊、停滯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)民生活水平都不同程度地下降。
第四次變遷即為家庭聯(lián)產(chǎn)承包時期。
1978年，安徽鳳陽縣梨園公社小崗村農(nóng)民率先實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，隨后這一制度在全國范圍內(nèi)推廣，“三級所有，隊為基礎”的人民公社實際上已經(jīng)解體。1985年，中央下發(fā)文件，提出實行政社分離，人民公社制度正式宣告結束。農(nóng)村的承包責任制一直實行到今天，既保留了農(nóng)村集體土地所有制，又調動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展作出了巨大的貢獻。
二、我國農(nóng)村集體土地所有權制度的既存問題
不過，我們在對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制所發(fā)揮的歷史作用作高度肯定的同時，也應當以發(fā)展的眼光來對之加以評價。伴隨著我國市場化改革的推進，國民經(jīng)濟各個行業(yè)實現(xiàn)了突飛猛進的發(fā)展，而農(nóng)村集體土地所有權制度結合家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制長期以來保持不變，被批評為“落后的小農(nóng)經(jīng)濟”，嚴重滯后于整體經(jīng)濟形勢，暴露出了一些新的問題。
從法律主體的角度來看，農(nóng)村集體土地所有權存在主體虛位的問題。有人認為，“集體”一詞是一個政治概念，并非法律概念，因此造成了“集體”這一概念的模糊。但筆者認為這種看法是不正確的。誠然，“集體”作為一個政治概念出現(xiàn)，突破了幾千年以來形成的私有制下既有法律概念，使之無法在既有概念中定位，但是造成這一概念模糊的，不在于此前不存在，而在于我們在使用之前沒有對之作出清晰的界定。我國《土地管理法》第8條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?！薄按遛r(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)2個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有?！备鶕?jù)法律規(guī)定并結合農(nóng)村實際情況分析可知，在農(nóng)村屬于集體所有權中所謂“集體”者主要有三種類型:鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組集體。也就是說，這三種農(nóng)民集體都符合農(nóng)村集體土地所有權的主體條件。但是，我國法律對于農(nóng)村集體土地所有權的主體稱呼并不一致。通過分析憲法、民法通則以及土地管理法諸法，我們可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體土地所有權的主體分別有“農(nóng)民集體”和“農(nóng)民集體經(jīng)濟組織”兩個名稱，這就造成了主體規(guī)定的模糊性，而且與傳統(tǒng)的民法主體概念相去甚遠，在具體操作時難以認定。新的《物權法》雖然明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會只是農(nóng)村集體土地所有權之行使的代表組織，但對“集體”所有的確切含義仍然沒有進一步闡述。主體規(guī)定模糊不僅只是詞句上的問題，而且引起農(nóng)村集體土地所有權主體無法落實這一根本問題。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，我國很多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)不再具有以往的以獨立核算為主要表現(xiàn)的獨立組織形態(tài)，而且基本上都處于一種虛置的狀態(tài)。因此，從實際情況來看，并不存在一個與法律規(guī)定相一致且在現(xiàn)實中可予以落實的法律主體來行使農(nóng)村集體土地所有權。其結果是，在多數(shù)情況下，村委會實際上代行了這一權利，有的地方，集體土地所有權甚至異化成了個別集體干部的所有權。這樣一來，集體土地所有權無法為農(nóng)民所享有，農(nóng)民也沒有動力去維護和促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。對此，有學者總結了因農(nóng)村集體土地所有權主體虛位而造成的不良后果:其一，農(nóng)村集體土地所有權實際上為村干部所有，則少數(shù)干部憑借此權利任意攤派，或任意處分土地，以權謀私，成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的一個消極因素；其二，土地名為集體所有，實際上為少數(shù)人所有，直接導致廣大農(nóng)民對土地缺乏應有的親密感和責任感，對于農(nóng)村耕地的保護和改良不利，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展存在消極作用；其三，農(nóng)村集體土地所有權的主體虛位，給少數(shù)人帶來了發(fā)土地橫財?shù)臋C會。由于我國城市化進程的加快，對于土地的需求量越來越大，而城市的土地供給已近極限，農(nóng)村建設用地成為開發(fā)商的絕好目標。于是，部分村干部與*商勾結，將農(nóng)村建設用地以私下交易的方式轉讓給開發(fā)商，有的甚至將耕地轉為建設用地出售，導致了我國農(nóng)村建設用地市場的混亂局面，而且也對國有土地市場帶來了不小的沖擊。[3]
從權利內(nèi)容的角度來看，農(nóng)村集體土地所有權與一般的所有權不同:一方面，因受到多方限制而其某些權能不能充分實現(xiàn)；另一方面，又在某些權能方面過于強大而對其他的合法權利形成侵蝕，成為一類扭曲和異化了的所有權。從理論上說，現(xiàn)代法上的各種所有權都是有限制的，不存在沒有限制的所有權。特別是對于土地而言，涉及國計民生，限制多一些并不為過。但問題是，對于農(nóng)村集體土地所有權的一些限制超越了社會公益以及他人利益的合理范疇，這主要體現(xiàn)在:農(nóng)村集體土地所有權長期以來被政府任意征收、征用，集體在此過程中沒有自主權。由于土地在經(jīng)濟發(fā)展中的作用越來越重要，農(nóng)村土地成為地方政府以及開發(fā)商眼中的“肥肉”，農(nóng)村土地往往可以以“公共利益”為名被征收、征用干任何事情，實際上成了地方政府的財源，“土地財政”由此而生。再次，在市場經(jīng)濟下，由于國有建設用地不能滿足經(jīng)濟建設的需求，集體建設用地使用權的流轉成為一個日益突出的問題。但是，我國法律并不允許農(nóng)村集體建設用地使用權的有償流轉，這在事實上剝奪了農(nóng)村集體所有權的合理處分權。由于沒有相關法律保障，農(nóng)村集體土地使用權實際上處于無法可依的狀態(tài)，沒有一套可遵循的模式，在實踐中存在著諸多尚待探討的問題。[4]而與此同時，集體土地所有權又表現(xiàn)出了過于強大的一面，主要表現(xiàn)為對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的利益空間的擠占。農(nóng)民對其承包的土地享有的使用收益的權利，本是基于農(nóng)民與集體的合同關系而設立的，應當受到法律保護。然而，在實踐中，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權長期以來受到集體干部的非法干涉，土地承包合同被肆意修改，土地可以任意被重新分配，農(nóng)民權益難以落到實處。當然，2007年《物權法》將土地承包經(jīng)營權納入用益物權法的體系，基于用益物權優(yōu)先于所有權的原則，確立了集體不得違反土地承包合同侵害土地承包經(jīng)營權的法理基礎，但實施效果如何，仍有待進一步觀察。
綜上所述，集體土地所有權制度雖然已經(jīng)施行幾十年，但該項權利基本上在某些方面有名無實，而在某些方面又實過其名，在處理與地方政府和農(nóng)民的關系中，給人一種欺軟怕硬的印象，與現(xiàn)行的市場經(jīng)濟體制非常不協(xié)調。我們要進一步推進市場化改革，就應當對集體土地所有權制度進行反思和改革。
三、我國農(nóng)村集體土地所有權制度的改革思路
有人指出，在市場經(jīng)濟體制下，集體也可以以獨立的市場主體身份參與市場交易，這種地位類似于公司。然而，就我國的農(nóng)村集體土地所有權制度而言，作為集體成員的農(nóng)民，與作為公司成員的自然人或法人不可同日而語，其間的區(qū)別就在于:農(nóng)民是一個法定的身份，既不能基于主體的自由意志獲得，也不能基于其自由意志喪失。更有甚者，立法者還對這種身份進行固化，強加了很多制度上的限制，以便“將農(nóng)民固定在土地上”而實現(xiàn)社會的有序管理。顯然，這是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物。在市場經(jīng)濟體制下，市場主體不僅必須享有自由介入權利，還應當受到自由退出機制的支持。換言之，是否及在何時加入或者退出一個市場經(jīng)濟組織，可以由其自身來決定，否則就無所謂自由市場經(jīng)濟。然而，這一點卻是我國目前所實施的集體土地所有權制度所無法滿足的，其市場化改革也就必然被提上日程。
集體土地所有權制度的一種改革方案是明確界定農(nóng)民對集體土地按份共有。在這種方案中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的每一位成員都擁有按份分割土地所有權的權利，農(nóng)民按份共有的土地所有權可以合法繼承或轉讓、抵押、贈與等。農(nóng)民按份共有制，被認為有利于農(nóng)民土地使用權和收益權的分離，既保障了農(nóng)民對土地的收益權，又有利于農(nóng)民轉變身份，加速向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉移。[5]然而，筆者認為，這種模式實際上完全消滅了現(xiàn)行公有制，是一種徹底的私有化改革。這是因為，所謂按份共有，又稱“分別共有”，是指數(shù)人按應有份額對共有物共同享有權利和分擔義務的共有。在按份共有中，各共有人對共有物享有不同的份額。盡管數(shù)人對該共有物享有的權利受其份額的限制，但是權利在性質上屬于所有權。也就是說，確認農(nóng)民對農(nóng)村土地享有按份共有權，也就是承認其私人的所有權。根據(jù)一物一權原則，在這種基礎上完全沒有必要也沒有可能存在一個享有所有權的集體。進而言之，按份共有與共同共有相比，在共有人之間的關系上更為松散，滿足一定的條件，任何按份共有人都可以退出共有關系。因此，所謂農(nóng)地的按份共有制，可能變成農(nóng)地私有化的一塊跳板。當一個集體組織的農(nóng)民基本上退出按份共有時，不但集體無以為繼，而且土地也隨之完全為私人所有?？梢哉f，這種完全私有化的方案，在我國目前尚不具備推行條件。
農(nóng)村土地私有化的主張者認為，應當將現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地全部分配給農(nóng)民個人所有，使農(nóng)民獲得最充分最堅實的土地所有權，以便解決農(nóng)民土地權益受各方侵害的難題，同時也可以大大激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展[6]。然而，在目前這一歷史階段，無論是從理論還是從實際來看，直接私有化方案都會遇到很多問題:第一，實行私有化，即涉及土地如何分配的棘手問題。顯然，我們不可能將土改后的農(nóng)民土地私有狀況照搬適用，數(shù)十年的歷史變遷早已將以前的土地分配格局打亂，回頭已然不切實際。那么，按現(xiàn)時的土地承包狀況進行分配，似乎是一個不錯的選擇。但是，現(xiàn)今的土地分配是以家庭人口平均分配土地的，而家庭人口則是一個變量，一旦現(xiàn)有的土地承包固定化，那么在短時期內(nèi)，在農(nóng)戶之間將出現(xiàn)明顯的土地分配不均，這對于農(nóng)村社會的公平、穩(wěn)定非常不利。第二，實行私有化，將面臨如何走出土地兼并引發(fā)農(nóng)民革命之后再平均地權的怪圈的問題。土地兼并是我國歷的一大頑疾，朝代更迭幾乎大多數(shù)都是由土地兼并直接或者間接引起的，我們不能不考慮這一問題。一旦發(fā)生土地兼并，則不僅農(nóng)村會迅速出現(xiàn)貧富分化，而且大量無地農(nóng)民會涌入城市，在相關的化解和應對機制尚未建立的情況下，社會動蕩將不可避免。對此，私有化學者認為，在今天市場經(jīng)濟條件下，就業(yè)選擇途徑極其廣泛，農(nóng)民失去土地以后可以通過其他途徑就業(yè)，而賣地的資金就是其重新置業(yè)的經(jīng)濟基礎。我們認為，這種估計恐怕過于樂觀。土地私有本身并沒有罪過，而且土地私有確實會釋放極大的生產(chǎn)力。但是，土地私有政策不是任何情況下都可以運行的。一般而言，在經(jīng)過大的社會運動后，原先的土地所有狀況已經(jīng)打破，在平等的基礎上進行土地私有，對于經(jīng)濟發(fā)展的促進作用是非常明顯的，我國歷史已經(jīng)證明了這一點。但是，目前我國社會發(fā)展處于一個轉型階段，新的階層和利益分配格局已經(jīng)確立。如果此時重新進行土地分配，則必然出現(xiàn)強者對弱勢農(nóng)民的掠奪，土地兼并將會空前加快，整個社會將無法承受如此巨大的沖擊。第三，實行土地私有化，將面臨耕地保護更加困難的問題。在我國當今經(jīng)濟形勢下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤極低，而城市化、工業(yè)化對土地的需求極大，農(nóng)民一旦擁有了土地，將農(nóng)業(yè)用地轉化為建設用地出售是一個極佳的投資選擇，而且我們很難做出有效的監(jiān)管，這對于我國未來的發(fā)展無疑是致命的傷害。[7]我國有學者認為“18億畝耕地紅線沒有必要”[8]，對此筆者是斷然不敢茍同的。
從這些角度來看，簡單的土地私有化方案及按份共有制方案都是不符合我國目前實際的。
筆者主張借鑒城市土地制度的成功經(jīng)驗，對現(xiàn)行集體土地所有權制度進行國有化改革。當然，考慮到城市與農(nóng)村之間存在的實際情況的差別，將農(nóng)村土地收歸國有之后，同時我國應當賦予農(nóng)民對農(nóng)業(yè)用地的永包權和對宅基地的永用權。與此同時，集體制度也不再有繼續(xù)存在的必要，集體的經(jīng)濟職能為國家所取代，而經(jīng)濟職能之外的其他政治性職能則通過依托社區(qū)建立起來的基層村民自治制度解決。通過建立農(nóng)村土地國有制，目前正在困擾我國立法者的宅基地使用權流轉的制度障礙問題也將不復存在，任何私法主體均可自由購買農(nóng)村宅基地使用權，而不至于與其法定身份相互沖突。至于農(nóng)民是否享有該宅基地所在地的村民自治權利，則應根據(jù)其戶口是否歸屬于該處宅基地所在地來決定。從這個意義上說，要實現(xiàn)這一改革，戶籍制度的改革也勢在必行。除此之外，永包制和永用制的推行還能解決集體所有權主體缺位問題，在實踐中也足以對抗村干部利用土地侵害農(nóng)民利益的做法，激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。
當然，我國也有學者對國有化方案提出疑義。有人認為，農(nóng)村土地的國有化必然打破我國長期以來的以農(nóng)村社區(qū)為單位的社會組織形態(tài)和以農(nóng)民家庭為單位的利益分配格局，不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展[9]；國有化的實現(xiàn)無非是征用和征收兩種途徑，但前者費用巨大，在現(xiàn)有的財政狀況下不可能做到，而后者又會極大地損害集體和農(nóng)民的既得合法權益，不利于社會安定，且與中央保護農(nóng)民利益的方針相沖突，因此難以行得通[10]。退一步說，即使國有化可以實現(xiàn)，在具體操作上存在的問題仍然很多。國有化方案的實施，需要一定的組織機關代替國家行使管理者職能，而在現(xiàn)有的政治框架下，只能是由基層政府來代行國有土地的管理職能。我們知道，現(xiàn)實中存在大量的村干部以集體土地所有權侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，那么，如何保證基層政府代行國家土地所有權時，不會重蹈前者的覆轍呢?
然而，筆者認為，農(nóng)村土地的國有化當然要打破現(xiàn)有利益分配格局，但這是一種積極的轉變，有利于保護廣大農(nóng)民的利益，也有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，而這些才是農(nóng)村社會穩(wěn)定的根本之所在。在現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權制度之下，因農(nóng)民權益受到侵害而屢屢發(fā)生的農(nóng)村群體性事件，反而證明了農(nóng)村社會并非處于一個良好的“穩(wěn)定發(fā)展”時期。另外，農(nóng)村土地的國有化，首先通過立法層面的工作即可以解決，至于操作層面上，也并不必然采用征收和征用的方式，還可以采用置換的方式。換言之，應當通過立法，允許組成集體的農(nóng)民基于現(xiàn)行的基層民主制度形成一個集體決議，來決定是否以對土地的永久使用權為對價換取土地國有化。經(jīng)由國有化之后，國家享有所有權，農(nóng)民享有使用權，性質上屬于用益物權，從法理上來說，優(yōu)先于國家的所有權，因此也足以以之對抗國家及其管理者的不法侵害。當然，在早已實行土地國有制的城市，也常有公權力侵害私人享有的土地使用權的情形，這不是因為土地國有化和私人使用權本身存在問題，而是因為缺乏一個真正意義上的法治環(huán)境。從這一點上來說，法治上的健全，也是推行農(nóng)村土地國有化的一個必備條件。