對于我國農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度要怎樣完善和如何改革的問題，現(xiàn)在理論界仍然有不少爭論。對于農(nóng)地所有權(quán)集體所有這一從人民公社沿襲下來的制度安排，相當(dāng)一部分專家認(rèn)為，仍具有巨大的制度優(yōu)越性，認(rèn)為集體所有的根本性質(zhì)輕易不能改變。但也有為數(shù)不少的文章分析了土地集體所有所帶來的制度缺陷，但如何改革仍然莫衷一是。與堅持土地集體所有尖銳對立的觀點是提倡農(nóng)民土地私有化。但是從當(dāng)前情況看，要實行土地私有制度仍然面臨著十分讓人困惑的局面。
保持現(xiàn)有集體土地性質(zhì)不變，完善土地承包經(jīng)營制度，被認(rèn)為是制度變遷成本最小的一種方式。從農(nóng)地制度變遷來看，集體所有、家庭承包經(jīng)營是改革開放以來我國農(nóng)村一直在堅持的一個基本制度，其中土地權(quán)能從債權(quán)性質(zhì)到物權(quán)性質(zhì)的過度，對保護農(nóng)民權(quán)益來說是一個明顯進步。但采取這樣一種溫和的漸進式的改革方式，并未能從根本上觸動現(xiàn)行制度中的土地所有權(quán)虛置問題，即使是完善了土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，但因為不能從根本上解決土地的歸屬問題，我國的農(nóng)村土地制度因而也不可能是一個十分完善的土地制度體系。
建國以來，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了數(shù)次變遷，土地制度變遷的核心都是土地所有權(quán)問題。解放初期的土地改革，廢除的是封建地主土地私有制，建立農(nóng)民土地私有制；1952年全國開展的互助合作運動，由農(nóng)民自愿組成初級農(nóng)業(yè)合作社，形成土地農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營、農(nóng)民按土地股份分紅的新型土地制度；1956年6月開始的全國農(nóng)業(yè)合作化運動建立人民公社，改變了土地農(nóng)民私有的所有權(quán)制度，形成土地集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)民按勞分配的土地制度。十一屆三中全會以后，農(nóng)村開始實行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的制度，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。這種農(nóng)村土地由“公有公營”到“集體所有家庭承包”的變化所帶來的激勵作用是十分巨大的，根本原因就是解放了農(nóng)民的勞動生產(chǎn)力。
近十多年來圍繞農(nóng)村土地的制度建設(shè)，基本思路都是在如何完善土地家庭承包經(jīng)營制度上進一步創(chuàng)新，家庭承包經(jīng)營權(quán)的強化，尤其是土地家庭承包經(jīng)營權(quán)由債權(quán)性質(zhì)向物權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)化，使農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)在土地占有、使用、收益等權(quán)益方面得到充分體現(xiàn)，土地使用權(quán)得到物權(quán)保護，權(quán)能日益增強。但是由于土地的處分權(quán)從來沒有過真正賦予農(nóng)民，農(nóng)民的承包土地并不具備抵押、繼承等財產(chǎn)屬性，土地的承包經(jīng)營權(quán)還只能稱作為一種不完整的產(chǎn)權(quán)，換句話說就是“地權(quán)并沒有真正歸農(nóng)”。在土地產(chǎn)權(quán)中，所有權(quán)是主要的、居于支配的地位，其他排他性權(quán)利都是由所有權(quán)派生的，如使用權(quán)、收益權(quán)等。之所以說農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)是一種不完整的產(chǎn)權(quán)，原因也就是因為土地最重要的所有權(quán)是劃為集體的。由于現(xiàn)實中隨著集體經(jīng)濟的解體集體已經(jīng)越來越弱化，集體更多的時候只是一種名義上的東西，土地的所有權(quán)要么已經(jīng)歸農(nóng)，但還欠缺“名份”；要么土地的所有權(quán)還可以被掌管集體的人隨意處置，或被地方政府以國家的名義隨意侵占，農(nóng)民完全沒有抗?fàn)幍臋?quán)利。所以盡管土地使用權(quán)的物權(quán)保護在不斷加強和完善，但使用權(quán)無法超越所有權(quán)的這種先天的缺失給農(nóng)村土地制度帶來的缺憾是無法迷補的。
集體化就其實質(zhì)來說，是國家控制農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)利的一種形式，在國家工業(yè)化初期需要農(nóng)業(yè)積累為工業(yè)化作貢獻的時候，這種制度選擇有它的必然性。在國家政策已開始側(cè)重于保護和扶持三農(nóng)的時候，這種對農(nóng)村土地的控制是不是還有必要？就此放棄土地集體所有制能不能行得通？
把土地所有權(quán)交予集體，集體所有、集體經(jīng)營，是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物。以管制農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的方式來發(fā)展工業(yè)，曾經(jīng)使農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展受到極大的束縛。改革開放以來，仍長期堅持實施集體土地所有制，也是基于一定的國情條件所作的制度設(shè)計。所謂國情，是說我國是社會主義國家，社會主義基本經(jīng)濟制度是必須堅持的，而社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度，是公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟的共同發(fā)展。作為我國社會主義改造的重要成果，農(nóng)村土地集體所有已在我國農(nóng)村地區(qū)持續(xù)了幾十年，并被廣大農(nóng)民群眾所接受，所以這一制度選擇是符合國情民心的。
土地集體所有制的優(yōu)越性，一方面是體現(xiàn)在土地集體所有制可以較好地解決農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品供給不足的問題，在人民公社時期，農(nóng)業(yè)的集體化通過組織社員以勞動替代資本，修建了大量的農(nóng)田水利設(shè)施，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。另方面，從對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻來看，由于農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)以及基于其上的國家的征地制度，導(dǎo)致對農(nóng)用地的征地費用較為低廉，而土地成本的低廉，可以說是第一個五年計劃以來，中國城鄉(xiāng)快速發(fā)展、工業(yè)化快速推進的重要條件之一，更是改革開放以來中國現(xiàn)代化建設(shè)得以快速推進的重要保證。從土地兼有的社會保障功能來看，一些專家認(rèn)為集體土地所有制還可以起到對農(nóng)民提供保護的作用。溫鐵軍在《耕地為什么不能私有化》一文中認(rèn)為，正是在中國“人地關(guān)系高度緊張”這個基本國情的矛盾制約下，任何土地過分向少數(shù)人集中的制度安排都無法維持社會穩(wěn)定，中國農(nóng)業(yè)社會才不得不以“均平”為傳統(tǒng)理念，逐漸形成了兼業(yè)化的小農(nóng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的子嗣間平分財產(chǎn)的內(nèi)生性制度。他認(rèn)為，從產(chǎn)權(quán)理論看，家庭承包制這種制度之下的土地產(chǎn)權(quán)，仍然是一種殘缺產(chǎn)權(quán)。但從中國農(nóng)村的實際情況出發(fā)，人地關(guān)系越緊張，土地就越難以完全私有化。因此，如果不能把土地上超載的農(nóng)村人口減少，這種殘缺產(chǎn)權(quán)就是可行的、合理的制度安排。很明顯，這是在假定土地私有化后將會出現(xiàn)土地兼并現(xiàn)象的推導(dǎo)。一些文章正是從“維穩(wěn)”的政治要求出發(fā)，甚至反對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)或?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)持消極態(tài)度。
農(nóng)村土地集體所有顯然利于國家最終對土地的控制，從防止土地兼并維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的要求看，集體所有制無疑是率的。因為這使土地的最終分配權(quán)還掌握在集體手里，國家還可以對土地進行調(diào)控，不會讓農(nóng)民最終失去土地，而且保證“耕者有其田”。但是我們不得不看到，在土地集體所有的制度條件下，因為政府征地，不一樣導(dǎo)致了大量的失地農(nóng)民出現(xiàn)嗎？一個對自己耕作的土地沒有最終支配權(quán)的農(nóng)民，顯然并不能真正保護自己手中正在經(jīng)營的土地。十三億人口的吃飯問題怎么說也是最重要的頭等大事，如果堅持農(nóng)村土地集體所有能保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進行，并能給農(nóng)民提供社會保障，沒有帶來更大的社會風(fēng)險，即使這個制度所帶來的只是四平八穩(wěn)的制度績效，也將會成為制度設(shè)計者的優(yōu)先選擇。
把土地產(chǎn)權(quán)限于集體所有，從產(chǎn)權(quán)理論上看，其制度缺陷是十分明顯的。歸納起來主要就是土地的所有權(quán)主體不清、性質(zhì)不明、所有權(quán)權(quán)能不全。就所有權(quán)的主體來說，這個集體是誰的，并不清楚，這個“集體”也不具備法律上的人格意義；由于主體不清，在實踐中農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式或程序，從而導(dǎo)致集體的無作為。土地集體所有，按法律上的規(guī)定，其所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，這使土地的所有者缺乏財產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中的處分權(quán)，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)權(quán)能的不完整。有文章認(rèn)為，單個的農(nóng)民實際上是無法保護自己權(quán)益的，必須要有所組織。但是依靠集體組織是不是能有效地保護農(nóng)民權(quán)益？從實踐來看，農(nóng)民對土地的權(quán)益并沒因集體而增強。
從權(quán)能來看，農(nóng)民集體所有的土地產(chǎn)權(quán)事實上被虛置。有學(xué)者指出，在民事法律關(guān)系中，國家、集體和農(nóng)戶都是土地財產(chǎn)關(guān)系中的主體，他們的地位應(yīng)是平等的，可是在實際的行使權(quán)利中，國家所有權(quán)要高于集體所有權(quán)。一些機構(gòu)和組織正是打著國家的名義向集體索要土地，集體難以有應(yīng)對和回旋的余地。由于農(nóng)民沒有對土地的處分權(quán)，現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泻凸I(yè)建設(shè)用地時，由政府征用為國有土地后投入開發(fā)建設(shè)，農(nóng)民所得到的征地補償費過低，農(nóng)民事實上是不能分享城市化和工業(yè)化發(fā)展所帶來的土地增值效益，更有相當(dāng)部分缺乏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)能力的失地者還因此難以獲得有效的生存保障。
農(nóng)地制度創(chuàng)新的方向是完善農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)制度，這是當(dāng)前的主流觀點。如何完善？近些年來議論較多的就是如何賦予農(nóng)民土地抵押權(quán)。有觀點認(rèn)為，解決農(nóng)村土地抵押問題其實并不需要私有化，土地能否抵押，關(guān)鍵不在于土地所有權(quán)歸誰所有，而在于土地市場價值的高低和土地使用權(quán)期限的長短。但是陳錫文卻指出，土地承包權(quán)和宅基地抵押應(yīng)該慎行，他的理由是，“土地的估價壓得這么低，其實是把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了農(nóng)民”。農(nóng)村土地價值的低廉，問題雖然出在現(xiàn)行征地制度的不合理上。但深層次的原因還是與土地的集體所有相關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)行征地的補償，只是計算了土地經(jīng)營權(quán)的損失，即只是補償了土地的“用途”部分，土地的所有權(quán)損失即財產(chǎn)損失部分并沒得到有效補償。假如土地不是集體而是私人所有，農(nóng)民能夠討價還價，土地因被征用而永久失去的這部分價值顯然應(yīng)該在補償之列。
然而，即使農(nóng)村土地集體所有弊端再多，農(nóng)村土地私有化是不是就可以沒有懸念地加以推行？從理論上來說，我國實行的是公有制為主體的政治制度，實現(xiàn)公有制的形式也有許多種，黨的十六屆三中全會《決定》就提出“積極推行公有制的多種有效實現(xiàn)形式”。農(nóng)村土地集體所有制毫無疑問也是公有制實現(xiàn)形式之一。但是除了集體所有制和國有化以外的其他的公有制形式，比如股份制，還是需要以持股私有為基礎(chǔ)，所以擺脫了集體所有制和國有化后最終還是得面臨著土地私有化的問題。
從農(nóng)地制度變遷和創(chuàng)新途徑看，農(nóng)村土地私有化可不可行？還需要解決什么問題？
首先，需要解決的是意識形態(tài)方面的問題。張紅宇認(rèn)為：“滿足政治要求是我國制度變遷的基本前提，中國農(nóng)地制度變遷也始終表現(xiàn)出這樣的取向?！保◤埣t宇：《中國農(nóng)村的土地制度變遷》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2002年5月版，第159頁）在張紅宇看來，農(nóng)地采取集體所有、家庭經(jīng)營的制度形態(tài)已經(jīng)滿足了制度安排的本質(zhì)規(guī)定。“對社區(qū)而言，集體所有的農(nóng)地制度，可以有利于有效配置農(nóng)地資源，確保社區(qū)范圍內(nèi)人人享有對土地經(jīng)營的平等權(quán)利?！保◤埣t宇：《中國農(nóng)村的土地制度變遷》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2002年5月版，第162頁） 早在2001年，王小映在文章中就指出，“我國農(nóng)村實行土地承包制已20年了，實踐證明，土地承包制是合乎廣大群眾愿望和生產(chǎn)力發(fā)展要求的制度安排。”（王小映：《土地制度變遷與土地承包權(quán)物權(quán)化》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2001年第1期，第43頁）在該文“土地承包權(quán)物權(quán)化和土地承包制的進一步完善”一節(jié)中則指出：“就制度變遷的成本看，無論是私有化還是名義上的國有化，任何試圖觸動現(xiàn)行集體所有制的變革，其成本較之保留這一制度形式的制度變遷都要大。尤其是私有化，不只要面對來自意識形態(tài)的障礙和改變制度變遷路徑的成本，而且即使成功地實施了這種改革，農(nóng)村土地私有制也會與城鎮(zhèn)已經(jīng)得到鞏固的土地國有制形成制度摩擦”。（王小映：《土地制度變遷與土地承包權(quán)物權(quán)化》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2001年第1期，第47頁）如何解決土地私有化所面臨的政治難題？土地私有化是否就意味著改變公有制為主體的經(jīng)濟形式？是否就意味著國家政治上的調(diào)整？是不是就意味著這是一個難以解決的制度上的難題？
其次，需要解決土地私有化后土地可能出現(xiàn)的兼并問題。部分農(nóng)民會不會因此而失去土地并陷入貧困，從而使農(nóng)村社會失去穩(wěn)定？羅小朋認(rèn)為，土地家庭經(jīng)營和集體所有可以長期并存，因為土地集體所有并沒有構(gòu)成對農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要障礙。（參見羅小朋：《包產(chǎn)到戶與土地集體所有制》，載文貫中主編：《中國當(dāng)?shù)赝恋刂贫日撐募罚峡茖W(xué)技術(shù)出版社1994年7月第1版）既然可以長期并存，采取穩(wěn)健的制度形式自然沒錯。這正是前文所指出的不少專家學(xué)者要堅持土地集體所有的出發(fā)點。按照一些人的推理，土地私有化后，土地兼并的現(xiàn)象肯定會出現(xiàn)，這倒并不是因為“崽賣爺田心不心疼”的問題，更多的可能是出于農(nóng)民的被動選擇。但當(dāng)這種選擇（比如賣田救命）是出于無奈時，果真只能如此，這種用集體所有制來限制農(nóng)民對土地的出售又還有多大的意義？但是如果是資本下鄉(xiāng)對農(nóng)民的土地進行掠奪，倒是不能不防。所以流民會不會因土地的私有化而出現(xiàn)，是必須要解決的重要前題。
再次，就是土地規(guī)?；?jīng)營的問題。在家庭承包制的制度框架下，中央的政策要求是“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！贝龠M土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)地改革的一個熱點問題。實施農(nóng)村土地私有化，土地的自主權(quán)完全掌握在農(nóng)民手里，土地流轉(zhuǎn)市場的形成意味著土地租賃或轉(zhuǎn)讓市場的形成。農(nóng)村土地是趨于集中還是更加細(xì)碎化和分散？土地的生產(chǎn)收益還有多大的增長空間？王小映認(rèn)為：“從制度變遷的收益與成本分析，越來越多的人逐步認(rèn)識到，我國農(nóng)地制度建設(shè)最經(jīng)濟的朝向效率方向的路徑是進一步完善土地承包制。這是因為，就制度變遷的收益看，實行國有永佃制或私有制能夠取得的外部性內(nèi)部化收益、市場配置收益、土地規(guī)模經(jīng)濟收益等各類收益，并不像原來主張這兩類觀點的人所想象的那么大。農(nóng)村家庭承包制的實行，由于確立了農(nóng)戶對土地的承包權(quán)，因此，已經(jīng)取得了人民公社制度下土地集體經(jīng)營制度中潛藏的大部分外部性內(nèi)在化收益，實行永佃制或私有制可能取得的這類收益已十分有限，何況通過進一步強化土地承包權(quán)也能夠挖掘這類有限收益?！保ㄍ跣∮常骸锻恋刂贫茸冞w與土地承包權(quán)物權(quán)化》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2001年第1期，第46頁）假如實行土地私有化后，土地的規(guī)模經(jīng)濟收益等各類收益還停留在家庭承包制的制度框架內(nèi)，實行土地私有化還有多大意義？
我國是社會主義性質(zhì)的公有制國家，要建立的經(jīng)濟體制是社會主義性質(zhì)的公有制經(jīng)濟體制。蔡鎮(zhèn)疆在《中國農(nóng)村土地集體所有制問題分析》一文中提出：“私有化與我國的社會性質(zhì)和憲法規(guī)定的沖突如何解決？就是在操作層面上，農(nóng)村土地私有化也難以實現(xiàn)，而且，中國現(xiàn)在是否對農(nóng)地私有化后的貧富差距增大、利益分配極其不公平等后果做好了準(zhǔn)備？”（該文參見《新疆大學(xué)學(xué)報》，2006年11月的第34卷第6期第54頁）或許更多的人會認(rèn)為，實行土地私有化更多的是強化農(nóng)民對土地的各種權(quán)益。但在農(nóng)民權(quán)益得到增強的同時，國家或集體失去的又會是什么？去集體化的土地私有化能不能在全國順利推行？這些都是提倡農(nóng)村土地私有化論者必須要清醒認(rèn)識到的問題。
保持現(xiàn)有集體土地性質(zhì)不變，完善土地承包經(jīng)營制度，被認(rèn)為是制度變遷成本最小的一種方式。從農(nóng)地制度變遷來看，集體所有、家庭承包經(jīng)營是改革開放以來我國農(nóng)村一直在堅持的一個基本制度，其中土地權(quán)能從債權(quán)性質(zhì)到物權(quán)性質(zhì)的過度，對保護農(nóng)民權(quán)益來說是一個明顯進步。但采取這樣一種溫和的漸進式的改革方式，并未能從根本上觸動現(xiàn)行制度中的土地所有權(quán)虛置問題，即使是完善了土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，但因為不能從根本上解決土地的歸屬問題，我國的農(nóng)村土地制度因而也不可能是一個十分完善的土地制度體系。
建國以來，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了數(shù)次變遷，土地制度變遷的核心都是土地所有權(quán)問題。解放初期的土地改革，廢除的是封建地主土地私有制，建立農(nóng)民土地私有制；1952年全國開展的互助合作運動，由農(nóng)民自愿組成初級農(nóng)業(yè)合作社，形成土地農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營、農(nóng)民按土地股份分紅的新型土地制度；1956年6月開始的全國農(nóng)業(yè)合作化運動建立人民公社，改變了土地農(nóng)民私有的所有權(quán)制度，形成土地集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)民按勞分配的土地制度。十一屆三中全會以后，農(nóng)村開始實行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的制度，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。這種農(nóng)村土地由“公有公營”到“集體所有家庭承包”的變化所帶來的激勵作用是十分巨大的，根本原因就是解放了農(nóng)民的勞動生產(chǎn)力。
近十多年來圍繞農(nóng)村土地的制度建設(shè)，基本思路都是在如何完善土地家庭承包經(jīng)營制度上進一步創(chuàng)新，家庭承包經(jīng)營權(quán)的強化，尤其是土地家庭承包經(jīng)營權(quán)由債權(quán)性質(zhì)向物權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)化，使農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)在土地占有、使用、收益等權(quán)益方面得到充分體現(xiàn)，土地使用權(quán)得到物權(quán)保護，權(quán)能日益增強。但是由于土地的處分權(quán)從來沒有過真正賦予農(nóng)民，農(nóng)民的承包土地并不具備抵押、繼承等財產(chǎn)屬性，土地的承包經(jīng)營權(quán)還只能稱作為一種不完整的產(chǎn)權(quán)，換句話說就是“地權(quán)并沒有真正歸農(nóng)”。在土地產(chǎn)權(quán)中，所有權(quán)是主要的、居于支配的地位，其他排他性權(quán)利都是由所有權(quán)派生的，如使用權(quán)、收益權(quán)等。之所以說農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)是一種不完整的產(chǎn)權(quán)，原因也就是因為土地最重要的所有權(quán)是劃為集體的。由于現(xiàn)實中隨著集體經(jīng)濟的解體集體已經(jīng)越來越弱化，集體更多的時候只是一種名義上的東西，土地的所有權(quán)要么已經(jīng)歸農(nóng)，但還欠缺“名份”；要么土地的所有權(quán)還可以被掌管集體的人隨意處置，或被地方政府以國家的名義隨意侵占，農(nóng)民完全沒有抗?fàn)幍臋?quán)利。所以盡管土地使用權(quán)的物權(quán)保護在不斷加強和完善，但使用權(quán)無法超越所有權(quán)的這種先天的缺失給農(nóng)村土地制度帶來的缺憾是無法迷補的。
集體化就其實質(zhì)來說，是國家控制農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)利的一種形式，在國家工業(yè)化初期需要農(nóng)業(yè)積累為工業(yè)化作貢獻的時候，這種制度選擇有它的必然性。在國家政策已開始側(cè)重于保護和扶持三農(nóng)的時候，這種對農(nóng)村土地的控制是不是還有必要？就此放棄土地集體所有制能不能行得通？
把土地所有權(quán)交予集體，集體所有、集體經(jīng)營，是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物。以管制農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的方式來發(fā)展工業(yè)，曾經(jīng)使農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展受到極大的束縛。改革開放以來，仍長期堅持實施集體土地所有制，也是基于一定的國情條件所作的制度設(shè)計。所謂國情，是說我國是社會主義國家，社會主義基本經(jīng)濟制度是必須堅持的，而社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度，是公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟的共同發(fā)展。作為我國社會主義改造的重要成果，農(nóng)村土地集體所有已在我國農(nóng)村地區(qū)持續(xù)了幾十年，并被廣大農(nóng)民群眾所接受，所以這一制度選擇是符合國情民心的。
土地集體所有制的優(yōu)越性，一方面是體現(xiàn)在土地集體所有制可以較好地解決農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品供給不足的問題，在人民公社時期，農(nóng)業(yè)的集體化通過組織社員以勞動替代資本，修建了大量的農(nóng)田水利設(shè)施，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。另方面，從對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻來看，由于農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)以及基于其上的國家的征地制度，導(dǎo)致對農(nóng)用地的征地費用較為低廉，而土地成本的低廉，可以說是第一個五年計劃以來，中國城鄉(xiāng)快速發(fā)展、工業(yè)化快速推進的重要條件之一，更是改革開放以來中國現(xiàn)代化建設(shè)得以快速推進的重要保證。從土地兼有的社會保障功能來看，一些專家認(rèn)為集體土地所有制還可以起到對農(nóng)民提供保護的作用。溫鐵軍在《耕地為什么不能私有化》一文中認(rèn)為，正是在中國“人地關(guān)系高度緊張”這個基本國情的矛盾制約下，任何土地過分向少數(shù)人集中的制度安排都無法維持社會穩(wěn)定，中國農(nóng)業(yè)社會才不得不以“均平”為傳統(tǒng)理念，逐漸形成了兼業(yè)化的小農(nóng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的子嗣間平分財產(chǎn)的內(nèi)生性制度。他認(rèn)為，從產(chǎn)權(quán)理論看，家庭承包制這種制度之下的土地產(chǎn)權(quán)，仍然是一種殘缺產(chǎn)權(quán)。但從中國農(nóng)村的實際情況出發(fā)，人地關(guān)系越緊張，土地就越難以完全私有化。因此，如果不能把土地上超載的農(nóng)村人口減少，這種殘缺產(chǎn)權(quán)就是可行的、合理的制度安排。很明顯，這是在假定土地私有化后將會出現(xiàn)土地兼并現(xiàn)象的推導(dǎo)。一些文章正是從“維穩(wěn)”的政治要求出發(fā)，甚至反對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)或?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)持消極態(tài)度。
農(nóng)村土地集體所有顯然利于國家最終對土地的控制，從防止土地兼并維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的要求看，集體所有制無疑是率的。因為這使土地的最終分配權(quán)還掌握在集體手里，國家還可以對土地進行調(diào)控，不會讓農(nóng)民最終失去土地，而且保證“耕者有其田”。但是我們不得不看到，在土地集體所有的制度條件下，因為政府征地，不一樣導(dǎo)致了大量的失地農(nóng)民出現(xiàn)嗎？一個對自己耕作的土地沒有最終支配權(quán)的農(nóng)民，顯然并不能真正保護自己手中正在經(jīng)營的土地。十三億人口的吃飯問題怎么說也是最重要的頭等大事，如果堅持農(nóng)村土地集體所有能保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進行，并能給農(nóng)民提供社會保障，沒有帶來更大的社會風(fēng)險，即使這個制度所帶來的只是四平八穩(wěn)的制度績效，也將會成為制度設(shè)計者的優(yōu)先選擇。
把土地產(chǎn)權(quán)限于集體所有，從產(chǎn)權(quán)理論上看，其制度缺陷是十分明顯的。歸納起來主要就是土地的所有權(quán)主體不清、性質(zhì)不明、所有權(quán)權(quán)能不全。就所有權(quán)的主體來說，這個集體是誰的，并不清楚，這個“集體”也不具備法律上的人格意義；由于主體不清，在實踐中農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式或程序，從而導(dǎo)致集體的無作為。土地集體所有，按法律上的規(guī)定，其所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，這使土地的所有者缺乏財產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中的處分權(quán)，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)權(quán)能的不完整。有文章認(rèn)為，單個的農(nóng)民實際上是無法保護自己權(quán)益的，必須要有所組織。但是依靠集體組織是不是能有效地保護農(nóng)民權(quán)益？從實踐來看，農(nóng)民對土地的權(quán)益并沒因集體而增強。
從權(quán)能來看，農(nóng)民集體所有的土地產(chǎn)權(quán)事實上被虛置。有學(xué)者指出，在民事法律關(guān)系中，國家、集體和農(nóng)戶都是土地財產(chǎn)關(guān)系中的主體，他們的地位應(yīng)是平等的，可是在實際的行使權(quán)利中，國家所有權(quán)要高于集體所有權(quán)。一些機構(gòu)和組織正是打著國家的名義向集體索要土地，集體難以有應(yīng)對和回旋的余地。由于農(nóng)民沒有對土地的處分權(quán)，現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泻凸I(yè)建設(shè)用地時，由政府征用為國有土地后投入開發(fā)建設(shè)，農(nóng)民所得到的征地補償費過低，農(nóng)民事實上是不能分享城市化和工業(yè)化發(fā)展所帶來的土地增值效益，更有相當(dāng)部分缺乏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)能力的失地者還因此難以獲得有效的生存保障。
農(nóng)地制度創(chuàng)新的方向是完善農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)制度，這是當(dāng)前的主流觀點。如何完善？近些年來議論較多的就是如何賦予農(nóng)民土地抵押權(quán)。有觀點認(rèn)為，解決農(nóng)村土地抵押問題其實并不需要私有化，土地能否抵押，關(guān)鍵不在于土地所有權(quán)歸誰所有，而在于土地市場價值的高低和土地使用權(quán)期限的長短。但是陳錫文卻指出，土地承包權(quán)和宅基地抵押應(yīng)該慎行，他的理由是，“土地的估價壓得這么低，其實是把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了農(nóng)民”。農(nóng)村土地價值的低廉，問題雖然出在現(xiàn)行征地制度的不合理上。但深層次的原因還是與土地的集體所有相關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)行征地的補償，只是計算了土地經(jīng)營權(quán)的損失，即只是補償了土地的“用途”部分，土地的所有權(quán)損失即財產(chǎn)損失部分并沒得到有效補償。假如土地不是集體而是私人所有，農(nóng)民能夠討價還價，土地因被征用而永久失去的這部分價值顯然應(yīng)該在補償之列。
然而，即使農(nóng)村土地集體所有弊端再多，農(nóng)村土地私有化是不是就可以沒有懸念地加以推行？從理論上來說，我國實行的是公有制為主體的政治制度，實現(xiàn)公有制的形式也有許多種，黨的十六屆三中全會《決定》就提出“積極推行公有制的多種有效實現(xiàn)形式”。農(nóng)村土地集體所有制毫無疑問也是公有制實現(xiàn)形式之一。但是除了集體所有制和國有化以外的其他的公有制形式，比如股份制，還是需要以持股私有為基礎(chǔ)，所以擺脫了集體所有制和國有化后最終還是得面臨著土地私有化的問題。
從農(nóng)地制度變遷和創(chuàng)新途徑看，農(nóng)村土地私有化可不可行？還需要解決什么問題？
首先，需要解決的是意識形態(tài)方面的問題。張紅宇認(rèn)為：“滿足政治要求是我國制度變遷的基本前提，中國農(nóng)地制度變遷也始終表現(xiàn)出這樣的取向?！保◤埣t宇：《中國農(nóng)村的土地制度變遷》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2002年5月版，第159頁）在張紅宇看來，農(nóng)地采取集體所有、家庭經(jīng)營的制度形態(tài)已經(jīng)滿足了制度安排的本質(zhì)規(guī)定。“對社區(qū)而言，集體所有的農(nóng)地制度，可以有利于有效配置農(nóng)地資源，確保社區(qū)范圍內(nèi)人人享有對土地經(jīng)營的平等權(quán)利?！保◤埣t宇：《中國農(nóng)村的土地制度變遷》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2002年5月版，第162頁） 早在2001年，王小映在文章中就指出，“我國農(nóng)村實行土地承包制已20年了，實踐證明，土地承包制是合乎廣大群眾愿望和生產(chǎn)力發(fā)展要求的制度安排。”（王小映：《土地制度變遷與土地承包權(quán)物權(quán)化》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2001年第1期，第43頁）在該文“土地承包權(quán)物權(quán)化和土地承包制的進一步完善”一節(jié)中則指出：“就制度變遷的成本看，無論是私有化還是名義上的國有化，任何試圖觸動現(xiàn)行集體所有制的變革，其成本較之保留這一制度形式的制度變遷都要大。尤其是私有化，不只要面對來自意識形態(tài)的障礙和改變制度變遷路徑的成本，而且即使成功地實施了這種改革，農(nóng)村土地私有制也會與城鎮(zhèn)已經(jīng)得到鞏固的土地國有制形成制度摩擦”。（王小映：《土地制度變遷與土地承包權(quán)物權(quán)化》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2001年第1期，第47頁）如何解決土地私有化所面臨的政治難題？土地私有化是否就意味著改變公有制為主體的經(jīng)濟形式？是否就意味著國家政治上的調(diào)整？是不是就意味著這是一個難以解決的制度上的難題？
其次，需要解決土地私有化后土地可能出現(xiàn)的兼并問題。部分農(nóng)民會不會因此而失去土地并陷入貧困，從而使農(nóng)村社會失去穩(wěn)定？羅小朋認(rèn)為，土地家庭經(jīng)營和集體所有可以長期并存，因為土地集體所有并沒有構(gòu)成對農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要障礙。（參見羅小朋：《包產(chǎn)到戶與土地集體所有制》，載文貫中主編：《中國當(dāng)?shù)赝恋刂贫日撐募罚峡茖W(xué)技術(shù)出版社1994年7月第1版）既然可以長期并存，采取穩(wěn)健的制度形式自然沒錯。這正是前文所指出的不少專家學(xué)者要堅持土地集體所有的出發(fā)點。按照一些人的推理，土地私有化后，土地兼并的現(xiàn)象肯定會出現(xiàn)，這倒并不是因為“崽賣爺田心不心疼”的問題，更多的可能是出于農(nóng)民的被動選擇。但當(dāng)這種選擇（比如賣田救命）是出于無奈時，果真只能如此，這種用集體所有制來限制農(nóng)民對土地的出售又還有多大的意義？但是如果是資本下鄉(xiāng)對農(nóng)民的土地進行掠奪，倒是不能不防。所以流民會不會因土地的私有化而出現(xiàn)，是必須要解決的重要前題。
再次，就是土地規(guī)?；?jīng)營的問題。在家庭承包制的制度框架下，中央的政策要求是“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！贝龠M土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)地改革的一個熱點問題。實施農(nóng)村土地私有化，土地的自主權(quán)完全掌握在農(nóng)民手里，土地流轉(zhuǎn)市場的形成意味著土地租賃或轉(zhuǎn)讓市場的形成。農(nóng)村土地是趨于集中還是更加細(xì)碎化和分散？土地的生產(chǎn)收益還有多大的增長空間？王小映認(rèn)為：“從制度變遷的收益與成本分析，越來越多的人逐步認(rèn)識到，我國農(nóng)地制度建設(shè)最經(jīng)濟的朝向效率方向的路徑是進一步完善土地承包制。這是因為，就制度變遷的收益看，實行國有永佃制或私有制能夠取得的外部性內(nèi)部化收益、市場配置收益、土地規(guī)模經(jīng)濟收益等各類收益，并不像原來主張這兩類觀點的人所想象的那么大。農(nóng)村家庭承包制的實行，由于確立了農(nóng)戶對土地的承包權(quán)，因此，已經(jīng)取得了人民公社制度下土地集體經(jīng)營制度中潛藏的大部分外部性內(nèi)在化收益，實行永佃制或私有制可能取得的這類收益已十分有限，何況通過進一步強化土地承包權(quán)也能夠挖掘這類有限收益?！保ㄍ跣∮常骸锻恋刂贫茸冞w與土地承包權(quán)物權(quán)化》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2001年第1期，第46頁）假如實行土地私有化后，土地的規(guī)模經(jīng)濟收益等各類收益還停留在家庭承包制的制度框架內(nèi)，實行土地私有化還有多大意義？
我國是社會主義性質(zhì)的公有制國家，要建立的經(jīng)濟體制是社會主義性質(zhì)的公有制經(jīng)濟體制。蔡鎮(zhèn)疆在《中國農(nóng)村土地集體所有制問題分析》一文中提出：“私有化與我國的社會性質(zhì)和憲法規(guī)定的沖突如何解決？就是在操作層面上，農(nóng)村土地私有化也難以實現(xiàn)，而且，中國現(xiàn)在是否對農(nóng)地私有化后的貧富差距增大、利益分配極其不公平等后果做好了準(zhǔn)備？”（該文參見《新疆大學(xué)學(xué)報》，2006年11月的第34卷第6期第54頁）或許更多的人會認(rèn)為，實行土地私有化更多的是強化農(nóng)民對土地的各種權(quán)益。但在農(nóng)民權(quán)益得到增強的同時，國家或集體失去的又會是什么？去集體化的土地私有化能不能在全國順利推行？這些都是提倡農(nóng)村土地私有化論者必須要清醒認(rèn)識到的問題。