對(duì)于我國(guó)農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度要怎樣完善和如何改革的問題，現(xiàn)在理論界仍然有不少爭(zhēng)論。對(duì)于農(nóng)地所有權(quán)集體所有這一從人民公社沿襲下來的制度安排，相當(dāng)一部分專家認(rèn)為，仍具有巨大的制度優(yōu)越性，認(rèn)為集體所有的根本性質(zhì)輕易不能改變。但也有為數(shù)不少的文章分析了土地集體所有所帶來的制度缺陷，但如何改革仍然莫衷一是。與堅(jiān)持土地集體所有尖銳對(duì)立的觀點(diǎn)是提倡農(nóng)民土地私有化。但是從當(dāng)前情況看，要實(shí)行土地私有制度仍然面臨著十分讓人困惑的局面。
保持現(xiàn)有集體土地性質(zhì)不變，完善土地承包經(jīng)營(yíng)制度，被認(rèn)為是制度變遷成本最小的一種方式。從農(nóng)地制度變遷來看，集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)是改革開放以來我國(guó)農(nóng)村一直在堅(jiān)持的一個(gè)基本制度，其中土地權(quán)能從債權(quán)性質(zhì)到物權(quán)性質(zhì)的過度，對(duì)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益來說是一個(gè)明顯進(jìn)步。但采取這樣一種溫和的漸進(jìn)式的改革方式，并未能從根本上觸動(dòng)現(xiàn)行制度中的土地所有權(quán)虛置問題，即使是完善了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，但因?yàn)椴荒軓母旧辖鉀Q土地的歸屬問題，我國(guó)的農(nóng)村土地制度因而也不可能是一個(gè)十分完善的土地制度體系。
建國(guó)以來，我國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了數(shù)次變遷，土地制度變遷的核心都是土地所有權(quán)問題。解放初期的土地改革，廢除的是封建地主土地私有制，建立農(nóng)民土地私有制；1952年全國(guó)開展的互助合作運(yùn)動(dòng)，由農(nóng)民自愿組成初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，形成土地農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民按土地股份分紅的新型土地制度；1956年6月開始的全國(guó)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)建立人民公社，改變了土地農(nóng)民私有的所有權(quán)制度，形成土地集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民按勞分配的土地制度。十一屆三中全會(huì)以后，農(nóng)村開始實(shí)行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的制度，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。這種農(nóng)村土地由“公有公營(yíng)”到“集體所有家庭承包”的變化所帶來的激勵(lì)作用是十分巨大的，根本原因就是解放了農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)力。
近十多年來圍繞農(nóng)村土地的制度建設(shè)，基本思路都是在如何完善土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度上進(jìn)一步創(chuàng)新，家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)化，尤其是土地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由債權(quán)性質(zhì)向物權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)化，使農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地占有、使用、收益等權(quán)益方面得到充分體現(xiàn)，土地使用權(quán)得到物權(quán)保護(hù)，權(quán)能日益增強(qiáng)。但是由于土地的處分權(quán)從來沒有過真正賦予農(nóng)民，農(nóng)民的承包土地并不具備抵押、繼承等財(cái)產(chǎn)屬性，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還只能稱作為一種不完整的產(chǎn)權(quán)，換句話說就是“地權(quán)并沒有真正歸農(nóng)”。在土地產(chǎn)權(quán)中，所有權(quán)是主要的、居于支配的地位，其他排他性權(quán)利都是由所有權(quán)派生的，如使用權(quán)、收益權(quán)等。之所以說農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)是一種不完整的產(chǎn)權(quán)，原因也就是因?yàn)橥恋刈钪匾乃袡?quán)是劃為集體的。由于現(xiàn)實(shí)中隨著集體經(jīng)濟(jì)的解體集體已經(jīng)越來越弱化，集體更多的時(shí)候只是一種名義上的東西，土地的所有權(quán)要么已經(jīng)歸農(nóng)，但還欠缺“名份”；要么土地的所有權(quán)還可以被掌管集體的人隨意處置，或被地方政府以國(guó)家的名義隨意侵占，農(nóng)民完全沒有抗?fàn)幍臋?quán)利。所以盡管土地使用權(quán)的物權(quán)保護(hù)在不斷加強(qiáng)和完善，但使用權(quán)無法超越所有權(quán)的這種先天的缺失給農(nóng)村土地制度帶來的缺憾是無法迷補(bǔ)的。
集體化就其實(shí)質(zhì)來說，是國(guó)家控制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)利的一種形式，在國(guó)家工業(yè)化初期需要農(nóng)業(yè)積累為工業(yè)化作貢獻(xiàn)的時(shí)候，這種制度選擇有它的必然性。在國(guó)家政策已開始側(cè)重于保護(hù)和扶持三農(nóng)的時(shí)候，這種對(duì)農(nóng)村土地的控制是不是還有必要？就此放棄土地集體所有制能不能行得通？
把土地所有權(quán)交予集體，集體所有、集體經(jīng)營(yíng)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。以管制農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的方式來發(fā)展工業(yè)，曾經(jīng)使農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展受到極大的束縛。改革開放以來，仍長(zhǎng)期堅(jiān)持實(shí)施集體土地所有制，也是基于一定的國(guó)情條件所作的制度設(shè)計(jì)。所謂國(guó)情，是說我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度是必須堅(jiān)持的，而社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，是公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。作為我國(guó)社會(huì)主義改造的重要成果，農(nóng)村土地集體所有已在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)持續(xù)了幾十年，并被廣大農(nóng)民群眾所接受，所以這一制度選擇是符合國(guó)情民心的。
土地集體所有制的優(yōu)越性，一方面是體現(xiàn)在土地集體所有制可以較好地解決農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品供給不足的問題，在人民公社時(shí)期，農(nóng)業(yè)的集體化通過組織社員以勞動(dòng)替代資本，修建了大量的農(nóng)田水利設(shè)施，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。另方面，從對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)來看，由于農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)以及基于其上的國(guó)家的征地制度，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)用地的征地費(fèi)用較為低廉，而土地成本的低廉，可以說是第一個(gè)五年計(jì)劃以來，中國(guó)城鄉(xiāng)快速發(fā)展、工業(yè)化快速推進(jìn)的重要條件之一，更是改革開放以來中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)得以快速推進(jìn)的重要保證。從土地兼有的社會(huì)保障功能來看，一些專家認(rèn)為集體土地所有制還可以起到對(duì)農(nóng)民提供保護(hù)的作用。溫鐵軍在《耕地為什么不能私有化》一文中認(rèn)為，正是在中國(guó)“人地關(guān)系高度緊張”這個(gè)基本國(guó)情的矛盾制約下，任何土地過分向少數(shù)人集中的制度安排都無法維持社會(huì)穩(wěn)定，中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)才不得不以“均平”為傳統(tǒng)理念，逐漸形成了兼業(yè)化的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的子嗣間平分財(cái)產(chǎn)的內(nèi)生性制度。他認(rèn)為，從產(chǎn)權(quán)理論看，家庭承包制這種制度之下的土地產(chǎn)權(quán)，仍然是一種殘缺產(chǎn)權(quán)。但從中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，人地關(guān)系越緊張，土地就越難以完全私有化。因此，如果不能把土地上超載的農(nóng)村人口減少，這種殘缺產(chǎn)權(quán)就是可行的、合理的制度安排。很明顯，這是在假定土地私有化后將會(huì)出現(xiàn)土地兼并現(xiàn)象的推導(dǎo)。一些文章正是從“維穩(wěn)”的政治要求出發(fā)，甚至反對(duì)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)或?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)持消極態(tài)度。
農(nóng)村土地集體所有顯然利于國(guó)家最終對(duì)土地的控制，從防止土地兼并維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的要求看，集體所有制無疑是率的。因?yàn)檫@使土地的最終分配權(quán)還掌握在集體手里，國(guó)家還可以對(duì)土地進(jìn)行調(diào)控，不會(huì)讓農(nóng)民最終失去土地，而且保證“耕者有其田”。但是我們不得不看到，在土地集體所有的制度條件下，因?yàn)檎鞯?，不一樣?dǎo)致了大量的失地農(nóng)民出現(xiàn)嗎？一個(gè)對(duì)自己耕作的土地沒有最終支配權(quán)的農(nóng)民，顯然并不能真正保護(hù)自己手中正在經(jīng)營(yíng)的土地。十三億人口的吃飯問題怎么說也是最重要的頭等大事，如果堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有能保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行，并能給農(nóng)民提供社會(huì)保障，沒有帶來更大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，即使這個(gè)制度所帶來的只是四平八穩(wěn)的制度績(jī)效，也將會(huì)成為制度設(shè)計(jì)者的優(yōu)先選擇。
把土地產(chǎn)權(quán)限于集體所有，從產(chǎn)權(quán)理論上看，其制度缺陷是十分明顯的。歸納起來主要就是土地的所有權(quán)主體不清、性質(zhì)不明、所有權(quán)權(quán)能不全。就所有權(quán)的主體來說，這個(gè)集體是誰的，并不清楚，這個(gè)“集體”也不具備法律上的人格意義；由于主體不清，在實(shí)踐中農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式或程序，從而導(dǎo)致集體的無作為。土地集體所有，按法律上的規(guī)定，其所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，這使土地的所有者缺乏財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中的處分權(quán)，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)權(quán)能的不完整。有文章認(rèn)為，單個(gè)的農(nóng)民實(shí)際上是無法保護(hù)自己權(quán)益的，必須要有所組織。但是依靠集體組織是不是能有效地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益？從實(shí)踐來看，農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)益并沒因集體而增強(qiáng)。
從權(quán)能來看，農(nóng)民集體所有的土地產(chǎn)權(quán)事實(shí)上被虛置。有學(xué)者指出，在民事法律關(guān)系中，國(guó)家、集體和農(nóng)戶都是土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系中的主體，他們的地位應(yīng)是平等的，可是在實(shí)際的行使權(quán)利中，國(guó)家所有權(quán)要高于集體所有權(quán)。一些機(jī)構(gòu)和組織正是打著國(guó)家的名義向集體索要土地，集體難以有應(yīng)對(duì)和回旋的余地。由于農(nóng)民沒有對(duì)土地的處分權(quán)，現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泻凸I(yè)建設(shè)用地時(shí)，由政府征用為國(guó)有土地后投入開發(fā)建設(shè)，農(nóng)民所得到的征地補(bǔ)償費(fèi)過低，農(nóng)民事實(shí)上是不能分享城市化和工業(yè)化發(fā)展所帶來的土地增值效益，更有相當(dāng)部分缺乏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)能力的失地者還因此難以獲得有效的生存保障。
農(nóng)地制度創(chuàng)新的方向是完善農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，這是當(dāng)前的主流觀點(diǎn)。如何完善？近些年來議論較多的就是如何賦予農(nóng)民土地抵押權(quán)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，解決農(nóng)村土地抵押?jiǎn)栴}其實(shí)并不需要私有化，土地能否抵押，關(guān)鍵不在于土地所有權(quán)歸誰所有，而在于土地市場(chǎng)價(jià)值的高低和土地使用權(quán)期限的長(zhǎng)短。但是陳錫文卻指出，土地承包權(quán)和宅基地抵押應(yīng)該慎行，他的理由是，“土地的估價(jià)壓得這么低，其實(shí)是把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了農(nóng)民”。農(nóng)村土地價(jià)值的低廉，問題雖然出在現(xiàn)行征地制度的不合理上。但深層次的原因還是與土地的集體所有相關(guān)聯(lián)。現(xiàn)行征地的補(bǔ)償，只是計(jì)算了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的損失，即只是補(bǔ)償了土地的“用途”部分，土地的所有權(quán)損失即財(cái)產(chǎn)損失部分并沒得到有效補(bǔ)償。假如土地不是集體而是私人所有，農(nóng)民能夠討價(jià)還價(jià)，土地因被征用而永久失去的這部分價(jià)值顯然應(yīng)該在補(bǔ)償之列。
然而，即使農(nóng)村土地集體所有弊端再多，農(nóng)村土地私有化是不是就可以沒有懸念地加以推行？從理論上來說，我國(guó)實(shí)行的是公有制為主體的政治制度，實(shí)現(xiàn)公有制的形式也有許多種，黨的十六屆三中全會(huì)《決定》就提出“積極推行公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式”。農(nóng)村土地集體所有制毫無疑問也是公有制實(shí)現(xiàn)形式之一。但是除了集體所有制和國(guó)有化以外的其他的公有制形式，比如股份制，還是需要以持股私有為基礎(chǔ)，所以擺脫了集體所有制和國(guó)有化后最終還是得面臨著土地私有化的問題。
從農(nóng)地制度變遷和創(chuàng)新途徑看，農(nóng)村土地私有化可不可行？還需要解決什么問題？
首先，需要解決的是意識(shí)形態(tài)方面的問題。張紅宇認(rèn)為：“滿足政治要求是我國(guó)制度變遷的基本前提，中國(guó)農(nóng)地制度變遷也始終表現(xiàn)出這樣的取向?！保◤埣t宇：《中國(guó)農(nóng)村的土地制度變遷》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2002年5月版，第159頁）在張紅宇看來，農(nóng)地采取集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的制度形態(tài)已經(jīng)滿足了制度安排的本質(zhì)規(guī)定?！皩?duì)社區(qū)而言，集體所有的農(nóng)地制度，可以有利于有效配置農(nóng)地資源，確保社區(qū)范圍內(nèi)人人享有對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的平等權(quán)利。”（張紅宇：《中國(guó)農(nóng)村的土地制度變遷》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2002年5月版，第162頁） 早在2001年，王小映在文章中就指出，“我國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地承包制已20年了，實(shí)踐證明，土地承包制是合乎廣大群眾愿望和生產(chǎn)力發(fā)展要求的制度安排?！保ㄍ跣∮常骸锻恋刂贫茸冞w與土地承包權(quán)物權(quán)化》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第1期，第43頁）在該文“土地承包權(quán)物權(quán)化和土地承包制的進(jìn)一步完善”一節(jié)中則指出：“就制度變遷的成本看，無論是私有化還是名義上的國(guó)有化，任何試圖觸動(dòng)現(xiàn)行集體所有制的變革，其成本較之保留這一制度形式的制度變遷都要大。尤其是私有化，不只要面對(duì)來自意識(shí)形態(tài)的障礙和改變制度變遷路徑的成本，而且即使成功地實(shí)施了這種改革，農(nóng)村土地私有制也會(huì)與城鎮(zhèn)已經(jīng)得到鞏固的土地國(guó)有制形成制度摩擦”。（王小映：《土地制度變遷與土地承包權(quán)物權(quán)化》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第1期，第47頁）如何解決土地私有化所面臨的政治難題？土地私有化是否就意味著改變公有制為主體的經(jīng)濟(jì)形式？是否就意味著國(guó)家政治上的調(diào)整？是不是就意味著這是一個(gè)難以解決的制度上的難題？
其次，需要解決土地私有化后土地可能出現(xiàn)的兼并問題。部分農(nóng)民會(huì)不會(huì)因此而失去土地并陷入貧困，從而使農(nóng)村社會(huì)失去穩(wěn)定？羅小朋認(rèn)為，土地家庭經(jīng)營(yíng)和集體所有可以長(zhǎng)期并存，因?yàn)橥恋丶w所有并沒有構(gòu)成對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要障礙。（參見羅小朋：《包產(chǎn)到戶與土地集體所有制》，載文貫中主編：《中國(guó)當(dāng)?shù)赝恋刂贫日撐募?，湖南科學(xué)技術(shù)出版社1994年7月第1版）既然可以長(zhǎng)期并存，采取穩(wěn)健的制度形式自然沒錯(cuò)。這正是前文所指出的不少專家學(xué)者要堅(jiān)持土地集體所有的出發(fā)點(diǎn)。按照一些人的推理，土地私有化后，土地兼并的現(xiàn)象肯定會(huì)出現(xiàn)，這倒并不是因?yàn)椤搬藤u爺田心不心疼”的問題，更多的可能是出于農(nóng)民的被動(dòng)選擇。但當(dāng)這種選擇（比如賣田救命）是出于無奈時(shí)，果真只能如此，這種用集體所有制來限制農(nóng)民對(duì)土地的出售又還有多大的意義？但是如果是資本下鄉(xiāng)對(duì)農(nóng)民的土地進(jìn)行掠奪，倒是不能不防。所以流民會(huì)不會(huì)因土地的私有化而出現(xiàn)，是必須要解決的重要前題。
再次，就是土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的問題。在家庭承包制的制度框架下，中央的政策要求是“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)地改革的一個(gè)熱點(diǎn)問題。實(shí)施農(nóng)村土地私有化，土地的自主權(quán)完全掌握在農(nóng)民手里，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成意味著土地租賃或轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的形成。農(nóng)村土地是趨于集中還是更加細(xì)碎化和分散？土地的生產(chǎn)收益還有多大的增長(zhǎng)空間？王小映認(rèn)為：“從制度變遷的收益與成本分析，越來越多的人逐步認(rèn)識(shí)到，我國(guó)農(nóng)地制度建設(shè)最經(jīng)濟(jì)的朝向效率方向的路徑是進(jìn)一步完善土地承包制。這是因?yàn)椋椭贫茸冞w的收益看，實(shí)行國(guó)有永佃制或私有制能夠取得的外部性內(nèi)部化收益、市場(chǎng)配置收益、土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益等各類收益，并不像原來主張這兩類觀點(diǎn)的人所想象的那么大。農(nóng)村家庭承包制的實(shí)行，由于確立了農(nóng)戶對(duì)土地的承包權(quán)，因此，已經(jīng)取得了人民公社制度下土地集體經(jīng)營(yíng)制度中潛藏的大部分外部性內(nèi)在化收益，實(shí)行永佃制或私有制可能取得的這類收益已十分有限，何況通過進(jìn)一步強(qiáng)化土地承包權(quán)也能夠挖掘這類有限收益。”（王小映：《土地制度變遷與土地承包權(quán)物權(quán)化》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第1期，第46頁）假如實(shí)行土地私有化后，土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益等各類收益還停留在家庭承包制的制度框架內(nèi)，實(shí)行土地私有化還有多大意義？
我國(guó)是社會(huì)主義性質(zhì)的公有制國(guó)家，要建立的經(jīng)濟(jì)體制是社會(huì)主義性質(zhì)的公有制經(jīng)濟(jì)體制。蔡鎮(zhèn)疆在《中國(guó)農(nóng)村土地集體所有制問題分析》一文中提出：“私有化與我國(guó)的社會(huì)性質(zhì)和憲法規(guī)定的沖突如何解決？就是在操作層面上，農(nóng)村土地私有化也難以實(shí)現(xiàn)，而且，中國(guó)現(xiàn)在是否對(duì)農(nóng)地私有化后的貧富差距增大、利益分配極其不公平等后果做好了準(zhǔn)備？”（該文參見《新疆大學(xué)學(xué)報(bào)》，2006年11月的第34卷第6期第54頁）或許更多的人會(huì)認(rèn)為，實(shí)行土地私有化更多的是強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的各種權(quán)益。但在農(nóng)民權(quán)益得到增強(qiáng)的同時(shí)，國(guó)家或集體失去的又會(huì)是什么？去集體化的土地私有化能不能在全國(guó)順利推行？這些都是提倡農(nóng)村土地私有化論者必須要清醒認(rèn)識(shí)到的問題。
保持現(xiàn)有集體土地性質(zhì)不變，完善土地承包經(jīng)營(yíng)制度，被認(rèn)為是制度變遷成本最小的一種方式。從農(nóng)地制度變遷來看，集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)是改革開放以來我國(guó)農(nóng)村一直在堅(jiān)持的一個(gè)基本制度，其中土地權(quán)能從債權(quán)性質(zhì)到物權(quán)性質(zhì)的過度，對(duì)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益來說是一個(gè)明顯進(jìn)步。但采取這樣一種溫和的漸進(jìn)式的改革方式，并未能從根本上觸動(dòng)現(xiàn)行制度中的土地所有權(quán)虛置問題，即使是完善了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，但因?yàn)椴荒軓母旧辖鉀Q土地的歸屬問題，我國(guó)的農(nóng)村土地制度因而也不可能是一個(gè)十分完善的土地制度體系。
建國(guó)以來，我國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了數(shù)次變遷，土地制度變遷的核心都是土地所有權(quán)問題。解放初期的土地改革，廢除的是封建地主土地私有制，建立農(nóng)民土地私有制；1952年全國(guó)開展的互助合作運(yùn)動(dòng)，由農(nóng)民自愿組成初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，形成土地農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民按土地股份分紅的新型土地制度；1956年6月開始的全國(guó)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)建立人民公社，改變了土地農(nóng)民私有的所有權(quán)制度，形成土地集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民按勞分配的土地制度。十一屆三中全會(huì)以后，農(nóng)村開始實(shí)行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的制度，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。這種農(nóng)村土地由“公有公營(yíng)”到“集體所有家庭承包”的變化所帶來的激勵(lì)作用是十分巨大的，根本原因就是解放了農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)力。
近十多年來圍繞農(nóng)村土地的制度建設(shè)，基本思路都是在如何完善土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度上進(jìn)一步創(chuàng)新，家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)化，尤其是土地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由債權(quán)性質(zhì)向物權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)化，使農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地占有、使用、收益等權(quán)益方面得到充分體現(xiàn)，土地使用權(quán)得到物權(quán)保護(hù)，權(quán)能日益增強(qiáng)。但是由于土地的處分權(quán)從來沒有過真正賦予農(nóng)民，農(nóng)民的承包土地并不具備抵押、繼承等財(cái)產(chǎn)屬性，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還只能稱作為一種不完整的產(chǎn)權(quán)，換句話說就是“地權(quán)并沒有真正歸農(nóng)”。在土地產(chǎn)權(quán)中，所有權(quán)是主要的、居于支配的地位，其他排他性權(quán)利都是由所有權(quán)派生的，如使用權(quán)、收益權(quán)等。之所以說農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)是一種不完整的產(chǎn)權(quán)，原因也就是因?yàn)橥恋刈钪匾乃袡?quán)是劃為集體的。由于現(xiàn)實(shí)中隨著集體經(jīng)濟(jì)的解體集體已經(jīng)越來越弱化，集體更多的時(shí)候只是一種名義上的東西，土地的所有權(quán)要么已經(jīng)歸農(nóng)，但還欠缺“名份”；要么土地的所有權(quán)還可以被掌管集體的人隨意處置，或被地方政府以國(guó)家的名義隨意侵占，農(nóng)民完全沒有抗?fàn)幍臋?quán)利。所以盡管土地使用權(quán)的物權(quán)保護(hù)在不斷加強(qiáng)和完善，但使用權(quán)無法超越所有權(quán)的這種先天的缺失給農(nóng)村土地制度帶來的缺憾是無法迷補(bǔ)的。
集體化就其實(shí)質(zhì)來說，是國(guó)家控制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)利的一種形式，在國(guó)家工業(yè)化初期需要農(nóng)業(yè)積累為工業(yè)化作貢獻(xiàn)的時(shí)候，這種制度選擇有它的必然性。在國(guó)家政策已開始側(cè)重于保護(hù)和扶持三農(nóng)的時(shí)候，這種對(duì)農(nóng)村土地的控制是不是還有必要？就此放棄土地集體所有制能不能行得通？
把土地所有權(quán)交予集體，集體所有、集體經(jīng)營(yíng)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。以管制農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的方式來發(fā)展工業(yè)，曾經(jīng)使農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展受到極大的束縛。改革開放以來，仍長(zhǎng)期堅(jiān)持實(shí)施集體土地所有制，也是基于一定的國(guó)情條件所作的制度設(shè)計(jì)。所謂國(guó)情，是說我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度是必須堅(jiān)持的，而社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，是公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。作為我國(guó)社會(huì)主義改造的重要成果，農(nóng)村土地集體所有已在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)持續(xù)了幾十年，并被廣大農(nóng)民群眾所接受，所以這一制度選擇是符合國(guó)情民心的。
土地集體所有制的優(yōu)越性，一方面是體現(xiàn)在土地集體所有制可以較好地解決農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品供給不足的問題，在人民公社時(shí)期，農(nóng)業(yè)的集體化通過組織社員以勞動(dòng)替代資本，修建了大量的農(nóng)田水利設(shè)施，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。另方面，從對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)來看，由于農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)以及基于其上的國(guó)家的征地制度，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)用地的征地費(fèi)用較為低廉，而土地成本的低廉，可以說是第一個(gè)五年計(jì)劃以來，中國(guó)城鄉(xiāng)快速發(fā)展、工業(yè)化快速推進(jìn)的重要條件之一，更是改革開放以來中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)得以快速推進(jìn)的重要保證。從土地兼有的社會(huì)保障功能來看，一些專家認(rèn)為集體土地所有制還可以起到對(duì)農(nóng)民提供保護(hù)的作用。溫鐵軍在《耕地為什么不能私有化》一文中認(rèn)為，正是在中國(guó)“人地關(guān)系高度緊張”這個(gè)基本國(guó)情的矛盾制約下，任何土地過分向少數(shù)人集中的制度安排都無法維持社會(huì)穩(wěn)定，中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)才不得不以“均平”為傳統(tǒng)理念，逐漸形成了兼業(yè)化的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的子嗣間平分財(cái)產(chǎn)的內(nèi)生性制度。他認(rèn)為，從產(chǎn)權(quán)理論看，家庭承包制這種制度之下的土地產(chǎn)權(quán)，仍然是一種殘缺產(chǎn)權(quán)。但從中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，人地關(guān)系越緊張，土地就越難以完全私有化。因此，如果不能把土地上超載的農(nóng)村人口減少，這種殘缺產(chǎn)權(quán)就是可行的、合理的制度安排。很明顯，這是在假定土地私有化后將會(huì)出現(xiàn)土地兼并現(xiàn)象的推導(dǎo)。一些文章正是從“維穩(wěn)”的政治要求出發(fā)，甚至反對(duì)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)或?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)持消極態(tài)度。
農(nóng)村土地集體所有顯然利于國(guó)家最終對(duì)土地的控制，從防止土地兼并維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的要求看，集體所有制無疑是率的。因?yàn)檫@使土地的最終分配權(quán)還掌握在集體手里，國(guó)家還可以對(duì)土地進(jìn)行調(diào)控，不會(huì)讓農(nóng)民最終失去土地，而且保證“耕者有其田”。但是我們不得不看到，在土地集體所有的制度條件下，因?yàn)檎鞯?，不一樣?dǎo)致了大量的失地農(nóng)民出現(xiàn)嗎？一個(gè)對(duì)自己耕作的土地沒有最終支配權(quán)的農(nóng)民，顯然并不能真正保護(hù)自己手中正在經(jīng)營(yíng)的土地。十三億人口的吃飯問題怎么說也是最重要的頭等大事，如果堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有能保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行，并能給農(nóng)民提供社會(huì)保障，沒有帶來更大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，即使這個(gè)制度所帶來的只是四平八穩(wěn)的制度績(jī)效，也將會(huì)成為制度設(shè)計(jì)者的優(yōu)先選擇。
把土地產(chǎn)權(quán)限于集體所有，從產(chǎn)權(quán)理論上看，其制度缺陷是十分明顯的。歸納起來主要就是土地的所有權(quán)主體不清、性質(zhì)不明、所有權(quán)權(quán)能不全。就所有權(quán)的主體來說，這個(gè)集體是誰的，并不清楚，這個(gè)“集體”也不具備法律上的人格意義；由于主體不清，在實(shí)踐中農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式或程序，從而導(dǎo)致集體的無作為。土地集體所有，按法律上的規(guī)定，其所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，這使土地的所有者缺乏財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中的處分權(quán)，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)權(quán)能的不完整。有文章認(rèn)為，單個(gè)的農(nóng)民實(shí)際上是無法保護(hù)自己權(quán)益的，必須要有所組織。但是依靠集體組織是不是能有效地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益？從實(shí)踐來看，農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)益并沒因集體而增強(qiáng)。
從權(quán)能來看，農(nóng)民集體所有的土地產(chǎn)權(quán)事實(shí)上被虛置。有學(xué)者指出，在民事法律關(guān)系中，國(guó)家、集體和農(nóng)戶都是土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系中的主體，他們的地位應(yīng)是平等的，可是在實(shí)際的行使權(quán)利中，國(guó)家所有權(quán)要高于集體所有權(quán)。一些機(jī)構(gòu)和組織正是打著國(guó)家的名義向集體索要土地，集體難以有應(yīng)對(duì)和回旋的余地。由于農(nóng)民沒有對(duì)土地的處分權(quán)，現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泻凸I(yè)建設(shè)用地時(shí)，由政府征用為國(guó)有土地后投入開發(fā)建設(shè)，農(nóng)民所得到的征地補(bǔ)償費(fèi)過低，農(nóng)民事實(shí)上是不能分享城市化和工業(yè)化發(fā)展所帶來的土地增值效益，更有相當(dāng)部分缺乏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)能力的失地者還因此難以獲得有效的生存保障。
農(nóng)地制度創(chuàng)新的方向是完善農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，這是當(dāng)前的主流觀點(diǎn)。如何完善？近些年來議論較多的就是如何賦予農(nóng)民土地抵押權(quán)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，解決農(nóng)村土地抵押?jiǎn)栴}其實(shí)并不需要私有化，土地能否抵押，關(guān)鍵不在于土地所有權(quán)歸誰所有，而在于土地市場(chǎng)價(jià)值的高低和土地使用權(quán)期限的長(zhǎng)短。但是陳錫文卻指出，土地承包權(quán)和宅基地抵押應(yīng)該慎行，他的理由是，“土地的估價(jià)壓得這么低，其實(shí)是把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了農(nóng)民”。農(nóng)村土地價(jià)值的低廉，問題雖然出在現(xiàn)行征地制度的不合理上。但深層次的原因還是與土地的集體所有相關(guān)聯(lián)。現(xiàn)行征地的補(bǔ)償，只是計(jì)算了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的損失，即只是補(bǔ)償了土地的“用途”部分，土地的所有權(quán)損失即財(cái)產(chǎn)損失部分并沒得到有效補(bǔ)償。假如土地不是集體而是私人所有，農(nóng)民能夠討價(jià)還價(jià)，土地因被征用而永久失去的這部分價(jià)值顯然應(yīng)該在補(bǔ)償之列。
然而，即使農(nóng)村土地集體所有弊端再多，農(nóng)村土地私有化是不是就可以沒有懸念地加以推行？從理論上來說，我國(guó)實(shí)行的是公有制為主體的政治制度，實(shí)現(xiàn)公有制的形式也有許多種，黨的十六屆三中全會(huì)《決定》就提出“積極推行公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式”。農(nóng)村土地集體所有制毫無疑問也是公有制實(shí)現(xiàn)形式之一。但是除了集體所有制和國(guó)有化以外的其他的公有制形式，比如股份制，還是需要以持股私有為基礎(chǔ)，所以擺脫了集體所有制和國(guó)有化后最終還是得面臨著土地私有化的問題。
從農(nóng)地制度變遷和創(chuàng)新途徑看，農(nóng)村土地私有化可不可行？還需要解決什么問題？
首先，需要解決的是意識(shí)形態(tài)方面的問題。張紅宇認(rèn)為：“滿足政治要求是我國(guó)制度變遷的基本前提，中國(guó)農(nóng)地制度變遷也始終表現(xiàn)出這樣的取向?！保◤埣t宇：《中國(guó)農(nóng)村的土地制度變遷》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2002年5月版，第159頁）在張紅宇看來，農(nóng)地采取集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的制度形態(tài)已經(jīng)滿足了制度安排的本質(zhì)規(guī)定?！皩?duì)社區(qū)而言，集體所有的農(nóng)地制度，可以有利于有效配置農(nóng)地資源，確保社區(qū)范圍內(nèi)人人享有對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的平等權(quán)利。”（張紅宇：《中國(guó)農(nóng)村的土地制度變遷》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2002年5月版，第162頁） 早在2001年，王小映在文章中就指出，“我國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地承包制已20年了，實(shí)踐證明，土地承包制是合乎廣大群眾愿望和生產(chǎn)力發(fā)展要求的制度安排?！保ㄍ跣∮常骸锻恋刂贫茸冞w與土地承包權(quán)物權(quán)化》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第1期，第43頁）在該文“土地承包權(quán)物權(quán)化和土地承包制的進(jìn)一步完善”一節(jié)中則指出：“就制度變遷的成本看，無論是私有化還是名義上的國(guó)有化，任何試圖觸動(dòng)現(xiàn)行集體所有制的變革，其成本較之保留這一制度形式的制度變遷都要大。尤其是私有化，不只要面對(duì)來自意識(shí)形態(tài)的障礙和改變制度變遷路徑的成本，而且即使成功地實(shí)施了這種改革，農(nóng)村土地私有制也會(huì)與城鎮(zhèn)已經(jīng)得到鞏固的土地國(guó)有制形成制度摩擦”。（王小映：《土地制度變遷與土地承包權(quán)物權(quán)化》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第1期，第47頁）如何解決土地私有化所面臨的政治難題？土地私有化是否就意味著改變公有制為主體的經(jīng)濟(jì)形式？是否就意味著國(guó)家政治上的調(diào)整？是不是就意味著這是一個(gè)難以解決的制度上的難題？
其次，需要解決土地私有化后土地可能出現(xiàn)的兼并問題。部分農(nóng)民會(huì)不會(huì)因此而失去土地并陷入貧困，從而使農(nóng)村社會(huì)失去穩(wěn)定？羅小朋認(rèn)為，土地家庭經(jīng)營(yíng)和集體所有可以長(zhǎng)期并存，因?yàn)橥恋丶w所有并沒有構(gòu)成對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要障礙。（參見羅小朋：《包產(chǎn)到戶與土地集體所有制》，載文貫中主編：《中國(guó)當(dāng)?shù)赝恋刂贫日撐募?，湖南科學(xué)技術(shù)出版社1994年7月第1版）既然可以長(zhǎng)期并存，采取穩(wěn)健的制度形式自然沒錯(cuò)。這正是前文所指出的不少專家學(xué)者要堅(jiān)持土地集體所有的出發(fā)點(diǎn)。按照一些人的推理，土地私有化后，土地兼并的現(xiàn)象肯定會(huì)出現(xiàn)，這倒并不是因?yàn)椤搬藤u爺田心不心疼”的問題，更多的可能是出于農(nóng)民的被動(dòng)選擇。但當(dāng)這種選擇（比如賣田救命）是出于無奈時(shí)，果真只能如此，這種用集體所有制來限制農(nóng)民對(duì)土地的出售又還有多大的意義？但是如果是資本下鄉(xiāng)對(duì)農(nóng)民的土地進(jìn)行掠奪，倒是不能不防。所以流民會(huì)不會(huì)因土地的私有化而出現(xiàn)，是必須要解決的重要前題。
再次，就是土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的問題。在家庭承包制的制度框架下，中央的政策要求是“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)地改革的一個(gè)熱點(diǎn)問題。實(shí)施農(nóng)村土地私有化，土地的自主權(quán)完全掌握在農(nóng)民手里，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成意味著土地租賃或轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的形成。農(nóng)村土地是趨于集中還是更加細(xì)碎化和分散？土地的生產(chǎn)收益還有多大的增長(zhǎng)空間？王小映認(rèn)為：“從制度變遷的收益與成本分析，越來越多的人逐步認(rèn)識(shí)到，我國(guó)農(nóng)地制度建設(shè)最經(jīng)濟(jì)的朝向效率方向的路徑是進(jìn)一步完善土地承包制。這是因?yàn)椋椭贫茸冞w的收益看，實(shí)行國(guó)有永佃制或私有制能夠取得的外部性內(nèi)部化收益、市場(chǎng)配置收益、土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益等各類收益，并不像原來主張這兩類觀點(diǎn)的人所想象的那么大。農(nóng)村家庭承包制的實(shí)行，由于確立了農(nóng)戶對(duì)土地的承包權(quán)，因此，已經(jīng)取得了人民公社制度下土地集體經(jīng)營(yíng)制度中潛藏的大部分外部性內(nèi)在化收益，實(shí)行永佃制或私有制可能取得的這類收益已十分有限，何況通過進(jìn)一步強(qiáng)化土地承包權(quán)也能夠挖掘這類有限收益。”（王小映：《土地制度變遷與土地承包權(quán)物權(quán)化》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第1期，第46頁）假如實(shí)行土地私有化后，土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益等各類收益還停留在家庭承包制的制度框架內(nèi)，實(shí)行土地私有化還有多大意義？
我國(guó)是社會(huì)主義性質(zhì)的公有制國(guó)家，要建立的經(jīng)濟(jì)體制是社會(huì)主義性質(zhì)的公有制經(jīng)濟(jì)體制。蔡鎮(zhèn)疆在《中國(guó)農(nóng)村土地集體所有制問題分析》一文中提出：“私有化與我國(guó)的社會(huì)性質(zhì)和憲法規(guī)定的沖突如何解決？就是在操作層面上，農(nóng)村土地私有化也難以實(shí)現(xiàn)，而且，中國(guó)現(xiàn)在是否對(duì)農(nóng)地私有化后的貧富差距增大、利益分配極其不公平等后果做好了準(zhǔn)備？”（該文參見《新疆大學(xué)學(xué)報(bào)》，2006年11月的第34卷第6期第54頁）或許更多的人會(huì)認(rèn)為，實(shí)行土地私有化更多的是強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的各種權(quán)益。但在農(nóng)民權(quán)益得到增強(qiáng)的同時(shí)，國(guó)家或集體失去的又會(huì)是什么？去集體化的土地私有化能不能在全國(guó)順利推行？這些都是提倡農(nóng)村土地私有化論者必須要清醒認(rèn)識(shí)到的問題。