土地登記代理人綜合輔導(dǎo):土地確權(quán)和土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處講義

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一、土地確權(quán)的概念
    土地確權(quán)又稱為確定土地權(quán)利,是指縣級(jí)以上人民政府依法對(duì)土地權(quán)利的主體、客體、內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)定,明確土地權(quán)屬的行政行為。實(shí)踐中,對(duì)土地確權(quán)的概念,有狹義和廣義兩種理解。狹義的土地確權(quán),僅指依法確定土地權(quán)利的歸屬,即依照法律、法規(guī)和政策的規(guī)定,確定某一范圍內(nèi)土地(或一宗地)的所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)和抵押權(quán)等土地權(quán)利歸誰(shuí)所有。廣義的土地確權(quán),不僅包括確定土地權(quán)利的歸屬,還包括確定土地權(quán)利的主體、客體和內(nèi)容。由于具體的土地權(quán)利總是主體、客體和內(nèi)容三者的統(tǒng)一,因此,實(shí)踐中確定土地權(quán)利的概念,更多地采用廣義上的理解。
    二、土地確權(quán)的依據(jù)
    土地確權(quán)依據(jù),是指確定土地使用權(quán)或者土地使用權(quán)過(guò)程中所依據(jù)的法律法規(guī)政策和事實(shí)根據(jù)?! 。ㄒ唬┓梢罁?jù)
    確定土地權(quán)利歸屬的法律依據(jù)散見于基本法、土地法律和各種土地法規(guī)及相關(guān)法律中。
    1、基本法:《憲法》、《民法通則》。
    2、土地法律:《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》。
    3、相關(guān)法律:《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《文物保護(hù)法》等。
    4、土地行政法規(guī):《土地管理法實(shí)施條例》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《外商開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地管理暫行辦法》、《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》、《中外合資企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》、《鐵路留用土地辦法》等。
    5、部門規(guī)章及政策性文件:《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》、《土地登記辦法》、《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》等。
    6、其他有關(guān)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章等。
    (二)事實(shí)依據(jù)
    在土地確權(quán)工作中,可以作為土地確權(quán)的事實(shí)依據(jù)包括:
    1、當(dāng)事人依法達(dá)成的協(xié)議;
    2、縣級(jí)以上人民政府的批準(zhǔn)文件、處理決定:
    3、縣級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門的調(diào)解書;
    4、人民法院生效的判決、裁定和調(diào)解書;
    5、生效的遺囑;
    6、土地詳查或更新調(diào)查形成的土地權(quán)屬協(xié)議書、認(rèn)定書;
    7、新中國(guó)成立之后雙方簽訂的土地、山林等權(quán)屬或界線的協(xié)議;
    8、法律、法規(guī)規(guī)定的其他文件。
    三、我國(guó)的土地權(quán)利體系
    (一)土地權(quán)利概述及特征
    1、土地權(quán)利是對(duì)土地的支配權(quán)。
    2、土地權(quán)利是排他性財(cái)產(chǎn)權(quán)。
    3、土地權(quán)利是對(duì)世權(quán)。
    4、土地權(quán)利必須有法律規(guī)定,不容許當(dāng)事人自行創(chuàng)設(shè)。
    5、土地權(quán)利一般采取登記的公示方式。
    (二)土地權(quán)利體系
    土地所有權(quán)
    土地使用權(quán)
    土地他項(xiàng)權(quán)利
    土地權(quán)利體系
    國(guó)家土地所有權(quán)
    農(nóng)民集體土地所有權(quán)
    國(guó)有土地使用權(quán)
    集體土地使用權(quán)
    地役權(quán)
    抵押權(quán)
    承租權(quán)
    國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)
    國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)
    一般抵押權(quán)
    額抵押權(quán)
    集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)
    集體建設(shè)用地使用權(quán)
    宅基地使用權(quán)
    1、土地所有權(quán)
    土地所有權(quán),是指國(guó)家或農(nóng)民集體在法律規(guī)定范圍內(nèi),對(duì)土地所享有的具有支配性和絕對(duì)性的權(quán)利,具體包括對(duì)其擁有土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。
    我國(guó)土地所有權(quán)包括國(guó)家土地所有和農(nóng)民集體土地所有兩種所有權(quán)。國(guó)家和農(nóng)民集體是我國(guó)土地所有權(quán)的主體,國(guó)家和農(nóng)民集體對(duì)自己所有的土地行使權(quán)利受法律保護(hù)。
    (1)國(guó)家土地所有權(quán)
    國(guó)家土地所有權(quán)是指國(guó)家作為土地所有權(quán)的權(quán)利主體依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利,由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使,國(guó)家以外的任何社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人都不得作為國(guó)有土地的所有權(quán)人。
    國(guó)有土地的范圍包括:城市市區(qū)的土地;農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購(gòu)為國(guó)有的土地;國(guó)家依法沒收、征收的土地;依法屬于國(guó)家所有的荒地、山嶺、灘涂、林地和森林、草原、水域所覆蓋的土地;依法屬于國(guó)家所有的名勝古跡、自然保護(hù)區(qū)的土地;國(guó)有公路、鐵路、學(xué)校或其他公用事業(yè)占用的土地;其他一切不屬于集體所有的土地。
    國(guó)家土地所有權(quán)具有以下法律特征:(1)國(guó)家土地所有權(quán)的權(quán)利主體是的,即國(guó)家;(2)國(guó)家土地所有權(quán)客體廣泛,包括:城市市區(qū)的土地,國(guó)有的山嶺、荒地、灘涂,國(guó)有森森、草地、水面所占用的土地等;(3)國(guó)家土地所有權(quán)的取得方式上帶有國(guó)家的強(qiáng)制性;(4)在土地所有權(quán)的確認(rèn)方面,國(guó)家土地所有權(quán)直接以法律的形式確認(rèn),不進(jìn)行國(guó)有土地所有權(quán)登記,中國(guó)境內(nèi)的一切未被確認(rèn)為集體所有的土地均屬于國(guó)家所有。
    (2)集體土地所有權(quán)
    集體土地所有權(quán),是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其所有的土地行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。
    農(nóng)民集體所有土地的范圍包括:(1)除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地。也就是說(shuō),農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地原則上屬于集體所有。(2)宅基地和自留地、自留山。農(nóng)民集體所有的宅基地,主要是指農(nóng)民用于建造住房及其附屬設(shè)施的一定范圍內(nèi)的土地;自留地是指我國(guó)農(nóng)業(yè)合作化以后農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員(村民)長(zhǎng)期使用的土地;自留山是指農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員長(zhǎng)期使用的少量的柴山和荒坡。
    農(nóng)民集體所有權(quán)的主體他和權(quán)利行使三種形式:一是村農(nóng)民集體所有,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán);;二是村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有,由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán);三是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。
    農(nóng)民集體所有的土地,由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè),確定農(nóng)民集體所有的土地的權(quán)屬性質(zhì)、面積、坐落,核發(fā)集體土地所有權(quán)證書,確認(rèn)所有權(quán)。
    2、土地使用權(quán)
    土地使用權(quán)這一概念在《物權(quán)法》中沒有直接的規(guī)定,但在我國(guó)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《擔(dān)保法》等法律中有明確規(guī)定。
    土地使用權(quán),是指使用土地的單位和個(gè)人在法律所允許的范圍內(nèi)對(duì)依法交由其使用的國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有土地的占有、使用、收益以及依法處分的權(quán)利。國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地可以依法確定給單位或者個(gè)人使用,體現(xiàn)了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)可以分離的基本原則。
    我國(guó)土地使用權(quán)分為以下幾類:
    (1)建設(shè)用地使用權(quán)
    《物權(quán)法》將建設(shè)用地使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的土地權(quán)利類型進(jìn)行了單獨(dú)規(guī)定。建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利,有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。建設(shè)用地使用權(quán)具有以下特點(diǎn):
    ①在設(shè)立范圍上,建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。
    ②在設(shè)立方式上,建設(shè)用地使用權(quán)可以采取出讓或者劃撥等方式。
    ③在權(quán)利內(nèi)容上,建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押,但法律另有規(guī)定的除外。建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的,附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分。建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的,該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分。
    ④在期限上,住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期,依照法律規(guī)定辦理。以劃撥方式取得土地使用權(quán)的,除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外,沒有使用期限的限制。
    ⑤集體所有的土地作為建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定,集體建設(shè)用地的處分等權(quán)能仍受到嚴(yán)格的限制,同國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)相比,集體建設(shè)用地使用權(quán)仍在權(quán)能上具有不完整性。
    (2)宅基地使用權(quán)
    宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的土地權(quán)利類型,是《物權(quán)法》中的新規(guī)定,根據(jù)《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律規(guī)定,宅基地使用權(quán)是經(jīng)依法審批由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員用于建造住宅的、沒有使用期限限制的一種土地權(quán)利。宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。宅基地使用權(quán)具有以下特點(diǎn):
    ①宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的,宅基地使用權(quán)消滅;
    ②對(duì)失去宅基地的村民,應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地;
    ③已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記;
    ④宅基地使用權(quán)按照批準(zhǔn)程序取得,實(shí)行無(wú)償、無(wú)期限的使用制度;
    ⑤宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。出賣、出租住宅的,再申請(qǐng)宅基地不予批準(zhǔn)。
    (3)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)
    土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是在土地公有制的基礎(chǔ)上確立的,它是依賴于國(guó)家、集體土地所有權(quán)的一種權(quán)利,是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利,它是一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)。
    3、其他土地權(quán)利
    (1)地役權(quán)
    地役權(quán)是指土地權(quán)利人因通行、取水、排水等需要,按照合同約定,利用他人的不動(dòng)產(chǎn),以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益的權(quán)利。(如甲工廠原有東門可以出入,后想開西門,借用乙工廠的道路通行。甲工廠與乙工廠約定,甲工廠向乙工廠適當(dāng)支付使用費(fèi),乙工廠允許甲工廠的人員通行,這時(shí)甲工廠即取得了“地役權(quán)”。)《物權(quán)法》首次將地役權(quán)作為一項(xiàng)重要土地權(quán)利寫入了我國(guó)法律中,并對(duì)其形式和內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)范。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定,地役權(quán)具有以下特點(diǎn):
    ①地役權(quán)的設(shè)立。設(shè)立地役權(quán)應(yīng)當(dāng)采取書面形式訂立地役權(quán)合同,地役權(quán)自地役權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立。當(dāng)事人要求登記的,可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)地役權(quán)登記;未經(jīng)登記,不得對(duì)抗善意第三人。已經(jīng)登記的地役權(quán)變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記。地役權(quán)的期限由當(dāng)事人約定,但不得超過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)的剩余期限。
    ②地役權(quán)的優(yōu)先效力。《物權(quán)法》第一百六十二條:“土地所有權(quán)人享有地役權(quán)或者負(fù)擔(dān)地役權(quán)的,設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)時(shí),該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)人繼續(xù)享有或者負(fù)擔(dān)已設(shè)立的地役權(quán)?!?BR>    ③用益物權(quán)對(duì)地役權(quán)的優(yōu)先效力?!段餀?quán)法》第一百六十三條:“土地上已設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利的,未經(jīng)用益物權(quán)人同意,土地所有權(quán)人不得設(shè)立地役權(quán)?!?BR>    ④地役權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓和抵押。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等轉(zhuǎn)讓的,地役權(quán)一并轉(zhuǎn)讓,但合同另有約定的除外。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等抵押的,在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí),地役權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。需役地以及需役地上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)部分轉(zhuǎn)讓時(shí),轉(zhuǎn)讓部分涉及地役權(quán)的,受讓人同時(shí)享有地役權(quán)。供役地以及供役地上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)部分轉(zhuǎn)讓時(shí),轉(zhuǎn)讓部分涉及地役權(quán)的,地役權(quán)對(duì)受讓人具有約束力。
    ⑤地役權(quán)消滅的情形?!段餀?quán)法》第一百六十九條:“地役權(quán)有下列情形之一的,供役地權(quán)利人有權(quán)解除地役權(quán)合同,地役權(quán)消滅:(一)違反法律規(guī)定或者合同約定,濫用地役權(quán);(二)有償使用供役地,約定的付款期屆滿后在合理期限內(nèi)經(jīng)兩次催告未支付費(fèi)用。”
    (2)土地抵押權(quán)
    土地抵押權(quán)是指土地權(quán)利人以其合法擁有的土地使用權(quán)作為履行債務(wù)的擔(dān)保,當(dāng)使用權(quán)人到期不履行債務(wù)或宣告破產(chǎn)時(shí),抵押權(quán)人有權(quán)處分土地使用權(quán),并從中優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。根據(jù)《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律規(guī)定,土地抵押權(quán)具有以下特點(diǎn):
    ①抵押標(biāo)的限定性??梢缘盅旱耐恋貦?quán)利包括:
    a建設(shè)用地使用權(quán);
    b以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);
    c以建筑物抵押的,該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的,該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款規(guī)定一并抵押的,未抵押的財(cái)產(chǎn)視為一并抵押:
    d鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的,其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。
    土地所有權(quán)不得抵押;耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押,但法律規(guī)定可以抵押的除外。
    ②抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)或者變賣的,應(yīng)當(dāng)參照市場(chǎng)價(jià)格。
    ③土地使用權(quán)與地上建筑物及其他附著物不可分割抵押,土地使用權(quán)抵押時(shí),其地上建筑物、附著物隨之抵押;反之,地上建筑物、其他附著物抵押時(shí),其使用范圍內(nèi)的使用權(quán)隨之抵押。
    ④建設(shè)用地使用權(quán)抵押后,該土地上新增的建筑物不屬于抵押財(cái)產(chǎn)。該建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí),應(yīng)當(dāng)將該土地上新增的建筑物與建設(shè)用地使用權(quán)一并處分,但新增建筑物所得的價(jià)款,抵押權(quán)人無(wú)權(quán)優(yōu)先受償。
    ⑤土地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后,未經(jīng)法定程序,不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地用途。
    ⑥ 土地抵押權(quán)有下列情況之一,即終止其效力:第一,主債權(quán)消滅;第二,土地滅失,當(dāng)作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的土地使用權(quán)所依附的客體土地滅失時(shí),附在其上得土地使用權(quán)抵押權(quán)當(dāng)然隨之消滅;第三,土地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)。
    四、土地確權(quán)的基本原則
    (一)合法性原則
    合法性原則是指在土地確權(quán)過(guò)程中,確權(quán)機(jī)關(guān)必須遵守憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、單行條例有關(guān)土地確權(quán)的規(guī)定。合法性原則包含既要遵循實(shí)體法,又要遵循程序法兩個(gè)方面,違反實(shí)體法或程序法,都將構(gòu)成對(duì)合法性原則的破壞。
    (二)合理性原則
    合理性原則是指土地確權(quán)決定內(nèi)容要客觀、適度、符合理性,即土地確權(quán)行為的動(dòng)因應(yīng)符合行政目的,應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上,內(nèi)容應(yīng)合乎情理。堅(jiān)持合理性原則既有利于保障行政權(quán)力合法行使,也有利于維護(hù)公民、個(gè)人、組織的合法權(quán)益。
    (三)城市土地屬國(guó)家所有原則
    《土地管理法》明確規(guī)定,“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國(guó)家所有”。城市不存在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織,其土地自然應(yīng)屬于國(guó)家所有。
    (四)國(guó)有土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更原則
    國(guó)有土地可以由農(nóng)民集體長(zhǎng)期使用,但不能因此而改變土地所有權(quán)性質(zhì)。對(duì)于國(guó)家建設(shè)征收后,由于種種原因又退還給原農(nóng)民集體使用的土地,其國(guó)有土地的性質(zhì)不得改變。
    (五)尊重歷史,面對(duì)現(xiàn)實(shí)原則
    我國(guó)土地所有權(quán)制度經(jīng)歷了幾次大的調(diào)整,各地的情況千差萬(wàn)別,土地權(quán)屬狀況十分復(fù)雜,致使土地權(quán)屬糾紛不斷,使土地確權(quán)工作面臨相當(dāng)大難度。因此,在確權(quán)工作中,必須堅(jiān)持尊重歷史和現(xiàn)實(shí)、分階段處理的原則,即既要根據(jù)當(dāng)時(shí)的歷史條件和政策、又要充分考慮當(dāng)前土地使用的實(shí)際狀況,正確處理國(guó)家與集體、集體與集體、單位與個(gè)人之間的關(guān)系。
    (六)有利于生產(chǎn)生活和社會(huì)穩(wěn)定原則
    在實(shí)施土地確權(quán)時(shí),盡可能地全面考慮各方面的利益,在有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和土地可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上,堅(jiān)持有利于社會(huì)團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定這一處理原則,化解矛盾、解決糾紛。
    五、土地確權(quán)中應(yīng)把握的幾個(gè)問(wèn)題
    土地確權(quán)的目的是界定土地產(chǎn)權(quán),明確土地權(quán)利,保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益。土地所有權(quán)在附設(shè)在土地上的各種權(quán)利中處于最基礎(chǔ)的位置,土地使用權(quán)是從土地所有權(quán)上分離出來(lái)的,因此,確定一宗土地的使用權(quán),首先要明確該宗地的所有權(quán)歸屬。
    (一)正確劃分國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)
    在確定土地所有權(quán)上先后存在兩個(gè)問(wèn)題:一是確定土地屬于國(guó)家所有還是屬于集體所有;二是如果土地屬于集體所有,則還需確定該宗土地屬于哪一個(gè)農(nóng)民集體所有,及如何把不同農(nóng)民集體所有的土地劃分清楚。
    1、國(guó)家土地所有權(quán)
    (1)國(guó)家依法征收的土地,圍海、圍湖造地或者因自然力量形成的土地,確定為國(guó)家所有。
    (2)下列土地可以確定為國(guó)家所有:
    ①依據(jù)一九五○年《中華人民共和國(guó)土地改革法》及有關(guān)規(guī)定,當(dāng)時(shí)沒有將土地所有權(quán)分配給農(nóng)民集體的土地;
    ②實(shí)施一九六二年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》時(shí)未劃入農(nóng)民集體范圍內(nèi)的土地;
    ③《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》公布以前,全民所有制單位、城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農(nóng)場(chǎng)使用的原農(nóng)民集體所有的土地,包括合作化之前的個(gè)人土地,迄今沒有退給農(nóng)民集體的;
    ④解放初期接收、沒收、征收、征購(gòu)的土地。
    2、農(nóng)民集體土地所有權(quán)
    (1)農(nóng)民集體所有的土地,按目前該農(nóng)民集體實(shí)際使用的本集體土地所有權(quán)界線確定所有權(quán)。
    (2)法律另有規(guī)定的除外,下列土地可以確定為農(nóng)民集體所有:
    ①土地改革時(shí)分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地所有證的土地;
    ②實(shí)施《六十條》時(shí)確定為農(nóng)民集體所有的土地;
    ③原屬于國(guó)有或者農(nóng)民集體所有的土地,經(jīng)帶地入社和實(shí)施《六十條》時(shí)固定為生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地。
    (3)農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿二十年的,確定為現(xiàn)使用者所有。雖滿二十年,但在二十年期滿之前所有者曾向現(xiàn)使用者或有關(guān)部門提出歸還的除外。
    3、國(guó)有土地和集體土地所有權(quán)的劃分
    按照城市土地國(guó)有化原則,我國(guó)城市土地都屬于國(guó)家所有。這在空間地域范圍上把城市土地的國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)進(jìn)行了明確。但是界定城市市區(qū)以外的國(guó)家所有土地和集體所有土地必須搞清楚兩個(gè)問(wèn)題:
    第一,如何確定土地是否曾經(jīng)為集體所有。這一點(diǎn)在確定農(nóng)民集體土地所用權(quán)上已作說(shuō)明。
    第二,如何考察曾經(jīng)被確定為集體所有的土地,其后的所有權(quán)性質(zhì)有沒有發(fā)生變化。確定一宗土地在歷曾經(jīng)屬集體所有,只是確定該宗土地所有權(quán)歸屬的第一步,還不能說(shuō)明這宗土地的所有權(quán)性質(zhì)就一定是集體所有,因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)土地權(quán)利變動(dòng)頻繁,在管理上也比較薄弱,所以必須考察該宗土地在這幾十年間是否發(fā)生改變而轉(zhuǎn)為國(guó)有。
    根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》,集體土地所有權(quán)的性質(zhì)發(fā)生變化,主要有以下情況:
    (1)1962年9月《六十條》公布以前,全民所有制單位,城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農(nóng)場(chǎng)使用的原農(nóng)民集體所有的土地(含合作化之前的個(gè)人土地),迄今沒有退給農(nóng)民集體的,屬于國(guó)家所有。
    《六十條》公布時(shí)起至1982年5月《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》公布時(shí)止,全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的原農(nóng)民集體所有的土地,有下列情形之一的,屬于國(guó)家所有:
    ①簽訂過(guò)土地轉(zhuǎn)移等有關(guān)協(xié)議的;
    ②經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)使用的;
    ③進(jìn)行過(guò)一定補(bǔ)償或安置勞動(dòng)力的;
    ④接受農(nóng)民集體饋贈(zèng)的;
    ⑤已購(gòu)買原集體所有的建筑物的;
    ⑥農(nóng)民集體所有制企事業(yè)單位轉(zhuǎn)為全民所有制或者城市集體所有制單位的。
    1982年5月《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》公布時(shí)起至1987年《土地管理法》開始施行時(shí)止,全民所有制單位、城市集體所有制單位違反規(guī)定使用的農(nóng)民集體土地,依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了清查處理后,仍由全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的,確定為國(guó)家所有。
    凡屬上述情況以外未辦理征地手續(xù)使用農(nóng)民集體土地,由縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)具體情況,按當(dāng)時(shí)規(guī)定補(bǔ)辦征地手續(xù),或者退還農(nóng)民集體。1987年《土地管理法》施行后違法占用的農(nóng)民集體土地,必須依法處理后,再確定土地所有權(quán)。
    (2)1986年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》發(fā)布之前,全民所有制單位、城市集體所有制單位租用農(nóng)民集體所有的土地,按照有關(guān)規(guī)定處理后,能夠恢復(fù)耕種的,退還農(nóng)民集體耕種,所有權(quán)仍屬于農(nóng)民集體;已建成永久性建筑物的,由用地單位按租用時(shí)的規(guī)定,補(bǔ)辦手續(xù),土地歸國(guó)家所有。凡按照有關(guān)規(guī)定處理了的,可按處理決定確定所有權(quán)和使用權(quán)。
    (3)國(guó)家建設(shè)對(duì)農(nóng)民集體全部進(jìn)行移民安置并調(diào)劑土地后,遷移農(nóng)民集體原土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。但移民后原集體仍繼續(xù)使用集體土地,國(guó)家未進(jìn)行征用的,其所有權(quán)不變。
    (4)因國(guó)家建設(shè)征用土地,農(nóng)民集體建制被撤銷或其人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口,其未經(jīng)征用的土地歸國(guó)家所有。繼續(xù)使用原有土地的原農(nóng)民集體及其成員享有國(guó)有土地使用權(quán)。
    (5)全民所有制單位和城鎮(zhèn)集體所有制單位兼并農(nóng)民集體企業(yè)的,辦理有關(guān)手續(xù)后,被兼并的原農(nóng)民集體企業(yè)使用的集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)依照國(guó)家建設(shè)征用土地的審批程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使用的非鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村農(nóng)民集體所有的土地,轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。
    但必須明確一點(diǎn),雖然集體土地所有權(quán)性質(zhì)可以發(fā)生變化轉(zhuǎn)為國(guó)家所有,但國(guó)家土地上所有權(quán)性質(zhì)一般是不可變更的,國(guó)有土地不得再轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地,這是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過(guò)程。
    4、集體之間土地所有權(quán)的劃分
    集體所有的土地還要進(jìn)一步明確屬于哪一個(gè)農(nóng)民集體所有,土地邊界如何劃分清楚,《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條“村農(nóng)民集體所有的土地,按目前該村民集體實(shí)際使用的本集體土地所有權(quán)界線確定所有權(quán)。根據(jù)《六十條》確定的農(nóng)民集體土地所有權(quán),由于下列原因發(fā)生變更的,按變更后的現(xiàn)狀確定集體土地所有權(quán)。(一)由于村、隊(duì)、社、場(chǎng)合并或分割等管理體制的變化引起土地所有權(quán)變更的;(二)由于土地開發(fā)、國(guó)家征地、集體興辦企事業(yè)或者自然災(zāi)害等原因進(jìn)行過(guò)土地調(diào)整的;(三)由于農(nóng)田基本建設(shè)和行政區(qū)劃變動(dòng)等原因重新劃定土地所有權(quán)界線的。行政區(qū)劃變動(dòng)未涉及土地權(quán)屬變更的,原土地權(quán)屬不變?!边@是集體土地之間劃分的一條基本原則,對(duì)集體土地之間的劃分具有重要的指導(dǎo)作用。
    《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》還對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有土地的情況明確規(guī)定:農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有土地已滿20年的,應(yīng)視為現(xiàn)使用者所有;連續(xù)使用不滿20年,或者雖滿20年但在20年期滿之前所有者曾向現(xiàn)使用者或有關(guān)部門提出歸還的,由縣級(jí)以上人民政府根據(jù)具體情況確定土地所有權(quán)。
    另外,《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的情況做出了規(guī)定。主要有以下幾種情況:
    (1)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村在集體所有的土地上修建并管理的道路、水利設(shè)施用地,分別屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村農(nóng)民集體所有;
    (2)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村辦企事業(yè)單位使用的集體土地,《六十條》公布以前使用的,分別屬于該鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村農(nóng)民集體所有;《六十條》公布時(shí)至1982年國(guó)務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》公布時(shí)止使用的,由下列情況之一的,分別屬于該鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村民集體所有:
    ①簽訂過(guò)用地協(xié)議的(不含租借);
    ②經(jīng)縣、鄉(xiāng)(公社)、村(大隊(duì))批準(zhǔn)或同意,并進(jìn)行了適當(dāng)?shù)耐恋卣{(diào)整或者經(jīng)過(guò)一定補(bǔ)償?shù)模?BR>    ③通過(guò)購(gòu)買房屋取得的;
    ④原集體企事業(yè)單位體制經(jīng)批準(zhǔn)變更的;
    ⑤鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)使用本鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 、村集體所有的土地,依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償和安置的,土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。經(jīng)依法批準(zhǔn)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村公共設(shè)施、公益事業(yè)使用的農(nóng)民集體土地,分別屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村農(nóng)民集體所有。
    (二)正確處理鐵路、公路、水利、電力、軍隊(duì)使用的土地確權(quán)問(wèn)題
    1、軍事設(shè)施用地依照解放初土地接收文件和人民政府批準(zhǔn)征用或劃撥土地的文件確定使用權(quán)。土地使用權(quán)有爭(zhēng)議的,按照國(guó)務(wù)院、中央軍委有關(guān)文件規(guī)定處理后,再確定土地使用權(quán)。國(guó)家確定的保留或地方代管的軍事設(shè)施用地的土地使用權(quán)確定給軍隊(duì),現(xiàn)由其他單位使用的,可依照有關(guān)規(guī)定確定為他項(xiàng)權(quán)利。經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)撤銷的軍事設(shè)施,其土地使用權(quán)依照有關(guān)規(guī)定由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府收回并重新確定使用權(quán);
    2、依法接收、征收、劃撥的鐵路線路用地及其他鐵路設(shè)計(jì)用地,現(xiàn)仍有鐵路單位使用的,其使用權(quán)確定給鐵路單位。鐵路線路路基兩側(cè)依法取得使用權(quán)的保護(hù)用地,使用權(quán)確定給鐵路單位;
    3、國(guó)家水利、公路設(shè)施用地依照征用、劃撥文件和有關(guān)法規(guī)劃定界線;
    4、原由鐵路、公路、水利、電力、軍隊(duì)及其他單位和個(gè)人使用的土地,1982年5月《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》公布之前,已經(jīng)轉(zhuǎn)由其他單位或個(gè)人使用的,除按照國(guó)家法律和政策應(yīng)當(dāng)退還的外,其國(guó)有土地使用權(quán)可確定給實(shí)際土地使用者,但嚴(yán)重影響上述部門的設(shè)施安全和正常使用的,暫不確定土地使用權(quán),按照有關(guān)規(guī)定處理后,再確定土地使用權(quán)。1982年5月后非法轉(zhuǎn)讓的,經(jīng)依法處理后再確定使用權(quán)。
    (三)正確處理農(nóng)民集體使用的國(guó)有土地確權(quán)問(wèn)題
    農(nóng)民集體使用國(guó)有土地,其使用權(quán)按縣級(jí)以上人民政府主管部門審批、劃撥文件確定;沒有審批、劃撥文件的,依照當(dāng)時(shí)規(guī)定補(bǔ)辦手續(xù)后,按使用現(xiàn)狀確定;過(guò)去未明確劃定使用界限的,由縣級(jí)以上人民政府參照土地實(shí)際使用情況確定。
    六、集體土地使用權(quán)的確定
    (一)集體建設(shè)用地使用權(quán)
    依法使用宅基地以外的集體土地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的,確定為集體建設(shè)用地使用權(quán)。有下列情形之一的,確定其集體建設(shè)用地使用權(quán):
    ①鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施公益事業(yè)使用的集體土地;
    ②農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他單位個(gè)人以土地使用權(quán)入股聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦的企業(yè)使用的集體土地;
    ③單位和個(gè)人通過(guò)兼并鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或接受破產(chǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)取得的集體土地。
    (二)宅基地使用權(quán)的確定
    農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法取得集體土地并進(jìn)行建造住宅及其附屬設(shè)施的,確定宅基地使用權(quán)。
    ①符合當(dāng)?shù)卣謶艚ǚ恳?guī)定而尚未分戶的農(nóng)村居民,其現(xiàn)有的宅基地沒有超過(guò)分戶建房用地合計(jì)面積標(biāo)準(zhǔn)的,可按現(xiàn)有宅基地面積確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。
    ②一九八二年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》發(fā)布之前農(nóng)村居民建房占用的宅基地,超過(guò)《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn),只要未經(jīng)拆遷、改建、翻建的,可以按實(shí)際使用面積確定宅基地使用權(quán)。一九八二年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》發(fā)布時(shí)起至一九八七年《土地管理法》開始施行時(shí)止,農(nóng)村居民建房占用的宅基地,超過(guò)當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的,超過(guò)部分按當(dāng)時(shí)國(guó)家政策及地方人民政府的有關(guān)規(guī)定處理后,可以按實(shí)際使用面積確定宅基地使用權(quán)。
    ③符合當(dāng)?shù)卣謶艚ǚ恳?guī)定而尚未分戶的農(nóng)村居民,其現(xiàn)有的宅基地沒有超過(guò)分戶建房用地合計(jì)面積標(biāo)準(zhǔn)的,按現(xiàn)有宅基地面積確定宅基地使用權(quán)。
    ④依法通過(guò)轉(zhuǎn)讓、繼承房屋等方式取得宅基地,與原有宅基地面積合計(jì)超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的,按合計(jì)面積確定宅基地使用權(quán);宅基地上的房屋等建筑物滅失后,超標(biāo)準(zhǔn)部分的宅基地使用權(quán)由本農(nóng)民集體依法收回。
    ⑤家庭成員的戶口全部遷出本農(nóng)民集體的,在房屋等建筑物的存續(xù)期間內(nèi)仍確定其宅基地使用權(quán)。