城市規(guī)劃的主要作用是通過對城市空間、尤其是土地使用的分配與安排來實現(xiàn)對城市發(fā)展的指導(dǎo)和控制。作為一項社會實踐，它總是在一定的社會制度的背景及過程中作用并發(fā)揮功能的，因此，必然是一定社會意識形態(tài)的反映與政府宏觀調(diào)控體系的組成部分。任何意識形態(tài)主導(dǎo)下的國家，發(fā)展永遠(yuǎn)是貫徹于社會的不同層次與范疇，即以某種機(jī)制調(diào)動和運(yùn)作整個社會資源來得到可持續(xù)的、不斷放大的正面產(chǎn)出，雖然由于價值觀念和時代背景的差異形成了不同的資源配置模式（計劃與市場），但對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的研究與運(yùn)用卻始終是這些調(diào)配機(jī)制的內(nèi)在規(guī)定性與外在的自覺行為，城市規(guī)劃作為一種體現(xiàn)國家意志的資源配置方式同樣如此。
1 傳統(tǒng)規(guī)劃的理性內(nèi)涵
計劃經(jīng)濟(jì)時期城市發(fā)展的動力是自上而下的，即由國家根據(jù)總體的戰(zhàn)略部署與安排確定各城市的發(fā)展地位、方向與時序，并依此編制出從中央到地方的層層分解、相互銜接的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年計劃，而這些體現(xiàn)國家意志的總體策略導(dǎo)引的運(yùn)作與實現(xiàn)則要依賴于一定的操作手段，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃正是這個國家結(jié)構(gòu)與實務(wù)操作體系中最重要的一環(huán)——即規(guī)劃是通過對城市土地這個社會、經(jīng)濟(jì)、政治活動載體的使用關(guān)系的安排，來達(dá)到對涉及到城市人口、社會、經(jīng)濟(jì)等發(fā)展內(nèi)容在數(shù)量（而非質(zhì)量）上的按部就班的調(diào)控，實現(xiàn)規(guī)劃期末的預(yù)期藍(lán)圖，每輪規(guī)劃的檢討周期以5年為基本單位，與“發(fā)展計劃”相匹配。
按城市在國家戰(zhàn)略部署中的地位來概括，城市規(guī)劃主要通過以下兩種方式發(fā)揮作用：
1．1 重要城市 國家安排有大型項目，城市和企業(yè)互為因果，國家為重點項目所進(jìn)行的量體裁衣的論證與規(guī)劃幾乎成為城市發(fā)展的依據(jù)與規(guī)劃母本；
1．2 一般城市 沒有重點工程，但根據(jù)已經(jīng)得到上級政府認(rèn)可的發(fā)展計劃，城市規(guī)劃應(yīng)將設(shè)想中的各類項目落實到空間（土地）與時間上。
傳統(tǒng)規(guī)劃方式在當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)資源高度短缺，外部環(huán)境簡單而嚴(yán)酷的背景下，為集中力量進(jìn)行尚無成功樣板的社會主義建設(shè)，實屬一種無奈而相對理性的選擇。應(yīng)該肯定的是，不論哪一種情況，城市規(guī)劃對于外部經(jīng)濟(jì)性的研究是相當(dāng)注重的。表現(xiàn)在，對不同項目空間區(qū)位要求（基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃）、環(huán)境污染控制（環(huán)保措施）、人民生活與人口素質(zhì)提高（公用設(shè)施規(guī)劃）、城市發(fā)展的長遠(yuǎn)觀念（遠(yuǎn)景用地分析）等方面的重視。這些思想與方法均體現(xiàn)著對當(dāng)時宏觀環(huán)境下社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的取向及其規(guī)律的把握，而且某些共同的部分即使是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下仍具積極意義。正是傳統(tǒng)規(guī)劃中所注重的為“物質(zhì)生產(chǎn)”服務(wù)的非生產(chǎn)性要素，如對外交通節(jié)點、城市道路系統(tǒng)、通訊樞紐、文教衛(wèi)體設(shè)施、商業(yè)娛樂場所，甚至行政管理機(jī)構(gòu)、公共綠地，在服務(wù)初始設(shè)想中的固定對象時也對其輻射半徑內(nèi)的其他土地獲得了各具特色的外部效應(yīng)，進(jìn)而產(chǎn)生了適應(yīng)于不同開發(fā)方向（功能）的經(jīng)濟(jì)潛力。雖然在計劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境下這種經(jīng)濟(jì)利益被壓抑與控制，但實際支配著土地的利益集團(tuán)暗中的變相開發(fā)卻屢見不鮮，一旦經(jīng)濟(jì)體制向市場轉(zhuǎn)軌，土地使用權(quán)與所有權(quán)分離，投資決策主體多元化，這些隱形的經(jīng)濟(jì)潛力便立即爆發(fā)出來，雨后春筍般的商業(yè)性開發(fā)在原有“計劃型”的城市發(fā)展肌理上填補(bǔ)著因投資主體缺位而形成的城市功能“缺口”，并且獲得了良好的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)效益。事實上，在今天看起來運(yùn)作相當(dāng)成功的許多不同類型“開發(fā)區(qū)”（曾經(jīng)是中國走向市場經(jīng)濟(jì)的象征），當(dāng)初規(guī)劃的編制仍然是延續(xù)了傳統(tǒng)規(guī)劃中對城市發(fā)展中的基本規(guī)律的把握，配套以新的管理模式與政策導(dǎo)向，保證了新城運(yùn)行的外部經(jīng)濟(jì)性，進(jìn)而產(chǎn)生了對投資項目內(nèi)部經(jīng)濟(jì)效益的預(yù)期，吸引了大量投資，某種程度上實現(xiàn)了“預(yù)期藍(lán)圖”。但一個重大區(qū)別是，計劃經(jīng)濟(jì)體制下土地隱性開發(fā)的收益主體流入了特定利益集團(tuán)（部門或單位）的小金庫，制造新的社會不公，小部分用于灰色的公共關(guān)系活動，則腐蝕了政治風(fēng)氣；而市場體制下的城市土地作為一種國有資產(chǎn)，其運(yùn)營收益明確歸于國家財政，用于公共建設(shè)。
剛剛擺脫“短缺”的市場經(jīng)濟(jì)初期，持續(xù)的社會需求、穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、寬松的國際環(huán)境等等優(yōu)越的條件給城市的發(fā)展提供了一個自由度較大的外部邊界，按照傳統(tǒng)規(guī)劃制定的“理想藍(lán)圖”很容易被各種不同價值取向的利益主體所接受，成為社會公眾的共同的行動綱領(lǐng)，因而規(guī)劃的實踐成效卓著。但是在市場經(jīng)濟(jì)逐步成熟的條件下，上述前提將不復(fù)存在，市場經(jīng)濟(jì)是過剩經(jīng)濟(jì)、買方市場，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)加速，國際競爭國內(nèi)化，這些因素的疊加增加了城市發(fā)展的風(fēng)險性與危機(jī)感。新技術(shù)革命引發(fā)的知識經(jīng)濟(jì)浪潮大大改變了生產(chǎn)要素的內(nèi)容與運(yùn)營方式，使得傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下低水準(zhǔn)的城市公共設(shè)施、公用事業(yè)提供的外部經(jīng)濟(jì)性明顯降低；軟預(yù)算約束國家投資主體的退出，硬預(yù)算約束市場主體出于競爭的壓力，要求在“”的地段上“高強(qiáng)度”的使用土地，以相對降低資金成本，保證項目的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)性，從而與以理想計劃為依據(jù)的剛性城市規(guī)劃發(fā)生沖突，增加了規(guī)劃實施的社會成本，某種程度上甚至妨礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這些變化要求傳統(tǒng)規(guī)劃在繼承其國家全局觀、廣泛社會公正觀以及對空間區(qū)位的注重等精華思想下進(jìn)行認(rèn)識論與方法論的革新。
市場經(jīng)濟(jì)條件中，城市發(fā)展的動力是自下而上的，多元化的市場主體間的自由競爭是城市效率與活力的源泉，但無序的競爭和狹隘的利益觀卻也是造成社會資源浪費的根本原因。因此，城市規(guī)劃的核心是對城市土地和空間（地上與地下）資源的配置，通過這種配置進(jìn)而對投向這些土地和空間的資本進(jìn)行調(diào)控，使微觀主體的決策與行為符合城市及國家的長遠(yuǎn)目標(biāo)與利益。以超前的研究公用性土地的安排來保證城市在充滿變數(shù)的市場環(huán)境中獲得多選擇的外部效益，產(chǎn)生總體上的內(nèi)部效益，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境三大目標(biāo)，使城市在未來不斷變化的外部條件中獲得可持續(xù)的發(fā)展。
2 城市規(guī)劃的革新
我國城市尺度的空間規(guī)劃體系基本可分為兩個層面，即戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃和實施性發(fā)展規(guī)劃。前者側(cè)重于制定城市的中長期戰(zhàn)略目標(biāo)，以及土地、資源與環(huán)境等方面的開發(fā)利用準(zhǔn)則和空間策略，為后者提供指導(dǎo)性框架，但不足以成為直接的實施依據(jù)；后者則要結(jié)合一定時期的城市發(fā)展政策，有針對性的確定可操作的規(guī)劃指標(biāo)和進(jìn)行城市空間形象設(shè)計，作為開發(fā)控制的依據(jù)，是前者的深化與延續(xù)。兩者是一脈相承的，因此，城市規(guī)劃的革新必然同時體現(xiàn)于這兩個層面。
2．1 戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃以總體規(guī)劃為代表，核心內(nèi)容是城市空間結(jié)構(gòu)與功能組合的引導(dǎo)，通過對城市建設(shè)資源的調(diào)控保證城市要素在運(yùn)轉(zhuǎn)中獲得良好的外部效益。所謂外部效益是指行為主體內(nèi)部效率提高，但其本身不支付代價，而由其外部環(huán)境中的公眾行為所產(chǎn)生，如勞動力素質(zhì)提高、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)超前發(fā)展、環(huán)境與資源狀況改善等等，這種效益由各種行為主體共享，使它們樂于在城市中聚集。
2.1.1 空間結(jié)構(gòu)市場經(jīng)濟(jì)具有明顯的“量子”特征，即在大樣本、宏尺度上具有可測度性，但在具體時間段與空間點則不確定，要求城市規(guī)劃在確定總體發(fā)展遠(yuǎn)景目標(biāo)的同時保持足夠彈性，能經(jīng)受住各項未預(yù)見因素的沖擊。主要基于以下兩方面的認(rèn)識：第一，發(fā)展的速度并非恒定，從有限歷史資料中推導(dǎo)出來的發(fā)展速度已被證明很大程度上是一種對發(fā)展的斷章取義，其適用于嚴(yán)格戶籍管理制度的人口指標(biāo)與對應(yīng)到空間上的用地指標(biāo)在新時期下往往流于形式，不僅失去積極的指導(dǎo)意義，相反是造成城市用地緊張、設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)和土地、資金的浪費兩種極端情形并存的根源；第二、發(fā)展的模式并非一成不變，每一輪技術(shù)革命都會引發(fā)一波新經(jīng)濟(jì)浪潮，新的生產(chǎn)組織方式和產(chǎn)品的消費方式都要求其空間載體——土地有其特殊的區(qū)位指向與基礎(chǔ)設(shè)施支撐，按照僵化的規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的城市其適應(yīng)過程是艱難且漫長的，往往是剛剛調(diào)整完畢，而昔日的朝陽產(chǎn)業(yè)也已從成熟走向衰落，錯失又一次超常發(fā)展的良機(jī)。
城市是一個生長中的有機(jī)體，其發(fā)展動力既源于自身的慣性，也來自外部的沖擊，兩種力量在時間上分別對應(yīng)于成熟、低速的平穩(wěn)發(fā)展階段和新興、高速的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換階段。規(guī)劃不僅僅是對眼力可及的因素的的應(yīng)對，更高境界是讓“突如其來”的發(fā)展機(jī)遇能最迅速的在城市空間里找到自己的位置，以最低的成本完成空間的切換并保證結(jié)構(gòu)的完整。要求城市的空間肌體是一種開放型的結(jié)構(gòu)，具有可生長性、可選擇性，而非終極藍(lán)圖式的封閉結(jié)構(gòu)。就像一座盆景，不管其哪一面朝向陽光，總能花紅葉綠的健康成長。從這里可以看到沙里寧“有機(jī)疏散”理論的影子。
2.1.2 功能組合如果說以“短缺”為特征的計劃經(jīng)濟(jì)時期城市的主要職能是提供生產(chǎn)空間，那么在以“過?！睘樘卣鞯氖袌鼋?jīng)濟(jì)中城市更應(yīng)是組織消費的中心。規(guī)劃“必須對人類的多種需求作出解釋和反應(yīng)”，并“應(yīng)該按照可能的經(jīng)濟(jì)條件和文化意義提供與人民要求相適應(yīng)的城市服務(wù)設(shè)施和城市形態(tài)”（馬丘比丘憲章，1977）。人本主義心理學(xué)家亞伯拉罕。馬斯洛將人的需要分為五個層次：①基本的生理需要——衣、食、??；②安全的需要——穩(wěn)定、安全、受保護(hù)；③愛的需要——情感、榮譽(yù)感、溝通；④受尊重的需要——自尊、成功、名譽(yù)；⑤自我實現(xiàn)的需要——將人生觀、價值觀付諸實施。
世紀(jì)之交，我國政府向世界鄭重宣布：中國人民的生活已基本達(dá)到小康水平。這標(biāo)志著廣大民眾的第①、②層需要已得到滿足，對更高層次的交往、成功與自身發(fā)展的追求成為必然。時下的“休閑經(jīng)濟(jì)”、“無煙工業(yè)”、“教育產(chǎn)業(yè)化”、“知本主義”等概念無不透射出這一趨勢的曙光。未來的城市將是服務(wù)與創(chuàng)新的中心，教育、科研、文博、保健、體育、游樂等功能將長足發(fā)展，必然要求在用地功能的數(shù)量安排和空間組合上給予充分的關(guān)注。
當(dāng)今時代，經(jīng)濟(jì)的文化自覺和文化的經(jīng)濟(jì)自覺已經(jīng)成為一種世界潮流。即使是從經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的角度來，新技術(shù)的發(fā)明、新材料的采用在淘汰傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的同時，其所孕育的新產(chǎn)業(yè)對技術(shù)、信息、文化、秩序、環(huán)境等公共產(chǎn)品和交通、通訊等城市基礎(chǔ)設(shè)施，以及金融、保險、咨詢等服務(wù)業(yè)將提出更高的需求；其所提供的新產(chǎn)品在追求更多文化內(nèi)涵的同時，也必然要求將更多的生產(chǎn)要素（包括土地）運(yùn)用到“軟性投入”領(lǐng)域。
因此，從長遠(yuǎn)來看，城市的用地功能組合中，單純物質(zhì)性的生產(chǎn)用地將持續(xù)的下降，而教、科、文、衛(wèi)、體類公用土地，道路、廣場、綠地等公共空間和狹義第三產(chǎn)業(yè)用地將相應(yīng)上升。正是公用性土地的數(shù)量多少和空間組合深刻地影響著各類活動的區(qū)位，決定城市發(fā)展的空間形態(tài)，城市總體規(guī)劃要通過公用性土地的調(diào)控，保證廣義公共產(chǎn)品的持續(xù)、有效供應(yīng)，以便始終保持城市運(yùn)行的外部效益。
2．2 實施性發(fā)展規(guī)劃以控制性詳細(xì)規(guī)劃為代表。其任務(wù)是以總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，詳細(xì)規(guī)定建設(shè)用地的各項控制性指標(biāo)和其他規(guī)劃管理要求，強(qiáng)化規(guī)劃的控制功能，并指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制。作為公眾共同行動綱領(lǐng)的總體規(guī)劃與作為個體行為的開發(fā)建設(shè)活動的具體銜接，應(yīng)該在共同綱領(lǐng)提供的外部合理性前提下，充分滿足具體活動的內(nèi)部效益要求，因此，詳細(xì)規(guī)劃中必須注重對微觀經(jīng)濟(jì)的理解與研究。事實上正是由于控制性詳細(xì)規(guī)劃這種由概念到實務(wù)的特殊地位，其操作過程中經(jīng)常面臨著來自行為主體的激烈的沖撞與質(zhì)疑，焦點往往集中在控制指標(biāo)的“用地性質(zhì)”與“容積率”。國家退出城市建設(shè)主體地位后，投資主體多元化，必然引起在選擇活動空間（土地）時，價值取向、區(qū)位要求、組織方式等方面的多元化（這屬于自發(fā)式理性行為），而依過去經(jīng)驗確定的用地性質(zhì)、強(qiáng)度指標(biāo)等難以統(tǒng)一這些并非無理的不同要求。在此情況下，即便是控制性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋的城市，“通則式”規(guī)劃管理也難以實施，規(guī)劃執(zhí)行機(jī)構(gòu)出于對城市發(fā)展的責(zé)任，在個案中與這些行為主體（有時也是非商業(yè)性機(jī)構(gòu)如學(xué)校、機(jī)關(guān)）談判時，對其合理部分的要求究竟該作出多大讓步時把握不準(zhǔn)，難免存在主觀隨意性和滋生腐敗現(xiàn)象，此時，控制性詳細(xì)規(guī)劃已失去其操作性與權(quán)威性。這種“有法可依”又“有法難依”的尷尬境況究其根本是來緣于規(guī)劃指標(biāo)自身缺乏科學(xué)性。合理確定規(guī)劃編制的時機(jī)，增加規(guī)劃過程中對微觀經(jīng)濟(jì)與人類行為的研究，制定具有彈性與可選擇性的指標(biāo)體系，使詳細(xì)規(guī)劃在變化的環(huán)境中始終能保持對城市建設(shè)行為的指導(dǎo)與調(diào)控，是控制性詳細(xì)規(guī)劃理論與方法革新的方向之一。根據(jù)規(guī)劃對象的不同特點，在一些地方的實踐中已經(jīng)有了兩種不同方式的嘗試：
2.2.1 加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)分析適用于城市新開發(fā)區(qū)的規(guī)劃。城市新區(qū)因為開發(fā)規(guī)模大、相對獨立性強(qiáng)、權(quán)屬關(guān)系簡單等特點，許多地方采用政府委托（或授權(quán)、組建）投資公司進(jìn)行統(tǒng)一配套、分片出讓的開發(fā)模式。這種模式具有責(zé)權(quán)利分明、資金使用效率高、規(guī)劃實施效果好等優(yōu)點，已被廣泛認(rèn)同。運(yùn)作過程中，投資公司的地位非常特殊，它首先是具備獨立利益的法人實體，有追求高額利潤的內(nèi)在動力；同時又必須承擔(dān)部分政府職能，有義務(wù)為新區(qū)提供足夠的公共產(chǎn)品；另外還要扮演中介者的角色，力求降低投資門檻以吸引足夠的項目，完成開發(fā)任務(wù)。因此，對政府組織編制的規(guī)劃是否能實現(xiàn)新區(qū)建設(shè)的良性循環(huán)，投資公司有理由知情與參與，往往主動要求控制性詳細(xì)規(guī)劃中增加經(jīng)濟(jì)分析專題。通常的技術(shù)路線如下：
（1）初步確定規(guī)劃方案，并估算總投資（投入）；
（2）按照規(guī)劃方案與城市情況進(jìn)行新區(qū)土地定級；
（3）將定級成果與控制指標(biāo)結(jié)合進(jìn)行地價測算；
（4）預(yù)估可出讓土地的總市值（產(chǎn)出）；
（5）投入——產(chǎn)出比較，是否合理；
（6）如“不合理”，回到①，調(diào)整指標(biāo)進(jìn)入新一輪；
（7）如合理，進(jìn)入“風(fēng)險分析”；
（8）結(jié)論與建議。
規(guī)劃編制過程中，出于優(yōu)化城市設(shè)計與促進(jìn)社會發(fā)展的目的安排大量的公共空間與公用土地，相對加大了開發(fā)成本，在一元化的國家投資主體時期這是難以接受的，但由于引進(jìn)了土地的“商品”概念，公用性土地所提供的高質(zhì)量的公共產(chǎn)品卻能使國家和投資公司從有償土地的增值中獲得更大回報。可見，科學(xué)的詳細(xì)規(guī)劃不僅可保證新區(qū)建設(shè)的良性運(yùn)作，而且能促進(jìn)社會發(fā)展，創(chuàng)造良好的環(huán)境與景觀效果；反過來也減小了實施的阻力，增加了規(guī)劃權(quán)威性。
規(guī)劃控制指標(biāo)中的核心是“用地性質(zhì)”與“容積率”，科學(xué)的配置公用性土地，在總體規(guī)劃許可范圍內(nèi)增加有償用地的兼容性和靈活確定開發(fā)強(qiáng)度，有利于新區(qū)在較長的開發(fā)周期內(nèi)適應(yīng)因經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換而提出的功能切換要求，和因經(jīng)濟(jì)總量供求變化而對土地產(chǎn)出量的調(diào)控要求，降低新區(qū)的運(yùn)營風(fēng)險，總體上保證城市的健康成長。
2.2.2 引入概念規(guī)劃“概念規(guī)劃”在中國的出現(xiàn)早在1980年代，但其運(yùn)作則是世紀(jì)之交的事。2000年6月，廣州市邀請全國知名的五家規(guī)劃機(jī)構(gòu)就新一輪城市總體規(guī)劃進(jìn)行了“城市總體發(fā)展概念規(guī)劃”的咨詢，有人將這種全新的理念與方法概括為“用盡可能少的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢假設(shè)，推導(dǎo)出未來城市空間展開的主要特征”，“這些空間增長特征可以限度的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，并將市場經(jīng)濟(jì)不確定性帶來的風(fēng)險減少到最小”。“追求城市空間與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動態(tài)適應(yīng)”這一根本思想決定了概念規(guī)劃不僅可以存在于總體規(guī)劃層面，對詳細(xì)規(guī)劃階段同樣有其積極意義，只不過前者得出的結(jié)論是由一系列的“偶然”因素疊加作用而導(dǎo)致的“必然”結(jié)果，而后者則正是要解答這些隱含著內(nèi)在必然性的“偶然”。特別在經(jīng)過自動更新的零星式“舊城”（新舊結(jié)合）改造過程中尤其如此。由于舊城中公共產(chǎn)品的充裕、建筑風(fēng)格的多樣化、利益權(quán)屬的復(fù)雜性，土地利用具有非常高的多選擇性，若干種不同的開發(fā)方式均可能獲得同等的合理性（即內(nèi)部效益與外部效益的統(tǒng)一）。那種機(jī)械式的功能分區(qū)觀念在馬丘比丘憲章中已被擯棄，人們強(qiáng)調(diào)“必須努力創(chuàng)造一個綜合的、多功能的環(huán)境”，一般控制性詳細(xì)規(guī)劃中的“用地兼容性”規(guī)定過于淡化這種主觀的愿望和現(xiàn)實的要求，且無其他指標(biāo)相配套，在調(diào)控具體開發(fā)項目時往往顯得蒼白無力。而概念規(guī)劃則可彌補(bǔ)這方面的不足，它主要參考相應(yīng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的成果（控規(guī)未覆蓋區(qū)域可直接依據(jù)總規(guī)或分規(guī)），按照適合于該地段最可能的幾種的土地利用方式進(jìn)行意向性的規(guī)劃設(shè)計，擬訂出一套概略的控制指標(biāo)，在經(jīng)過經(jīng)濟(jì)測算的基礎(chǔ)上提出推薦值并規(guī)定變化幅度。成果的深度介于控制性詳細(xì)規(guī)劃與修建性詳細(xì)規(guī)劃之間，待項目明確后可迅速“轉(zhuǎn)譯”為“項目建議書”，增加了決策的科學(xué)性與可操作性。規(guī)劃管理部門將這些成果納入“規(guī)劃儲備庫”，與建設(shè)部門的“項目儲備庫”和土地部門的“土地儲備庫”三位一體，實現(xiàn)了在對城市發(fā)展總體引導(dǎo)的前提下，為多元化的城市建設(shè)主體提供了多樣化的用地選擇。
3 結(jié)語
傳統(tǒng)方法蘊(yùn)涵了對基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律的尊重，強(qiáng)調(diào)對廣泛社會公平的追求；新理念中承認(rèn)了發(fā)展的不確定性、多種選擇性，注重對微觀經(jīng)濟(jì)和個體行為的研究。兩種思想的結(jié)合，將保證在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，城市規(guī)劃作為一種實務(wù)性的上層建筑，通過對城市土地和空間資源的配置，進(jìn)而對投向這些資源的生產(chǎn)要素進(jìn)行調(diào)控，以創(chuàng)造一個有序競爭、理性決策的中觀環(huán)境，使得城市在充滿變化的外部邊界中始終保持活力，獲得持續(xù)發(fā)展。
1 傳統(tǒng)規(guī)劃的理性內(nèi)涵
計劃經(jīng)濟(jì)時期城市發(fā)展的動力是自上而下的，即由國家根據(jù)總體的戰(zhàn)略部署與安排確定各城市的發(fā)展地位、方向與時序，并依此編制出從中央到地方的層層分解、相互銜接的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年計劃，而這些體現(xiàn)國家意志的總體策略導(dǎo)引的運(yùn)作與實現(xiàn)則要依賴于一定的操作手段，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃正是這個國家結(jié)構(gòu)與實務(wù)操作體系中最重要的一環(huán)——即規(guī)劃是通過對城市土地這個社會、經(jīng)濟(jì)、政治活動載體的使用關(guān)系的安排，來達(dá)到對涉及到城市人口、社會、經(jīng)濟(jì)等發(fā)展內(nèi)容在數(shù)量（而非質(zhì)量）上的按部就班的調(diào)控，實現(xiàn)規(guī)劃期末的預(yù)期藍(lán)圖，每輪規(guī)劃的檢討周期以5年為基本單位，與“發(fā)展計劃”相匹配。
按城市在國家戰(zhàn)略部署中的地位來概括，城市規(guī)劃主要通過以下兩種方式發(fā)揮作用：
1．1 重要城市 國家安排有大型項目，城市和企業(yè)互為因果，國家為重點項目所進(jìn)行的量體裁衣的論證與規(guī)劃幾乎成為城市發(fā)展的依據(jù)與規(guī)劃母本；
1．2 一般城市 沒有重點工程，但根據(jù)已經(jīng)得到上級政府認(rèn)可的發(fā)展計劃，城市規(guī)劃應(yīng)將設(shè)想中的各類項目落實到空間（土地）與時間上。
傳統(tǒng)規(guī)劃方式在當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)資源高度短缺，外部環(huán)境簡單而嚴(yán)酷的背景下，為集中力量進(jìn)行尚無成功樣板的社會主義建設(shè)，實屬一種無奈而相對理性的選擇。應(yīng)該肯定的是，不論哪一種情況，城市規(guī)劃對于外部經(jīng)濟(jì)性的研究是相當(dāng)注重的。表現(xiàn)在，對不同項目空間區(qū)位要求（基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃）、環(huán)境污染控制（環(huán)保措施）、人民生活與人口素質(zhì)提高（公用設(shè)施規(guī)劃）、城市發(fā)展的長遠(yuǎn)觀念（遠(yuǎn)景用地分析）等方面的重視。這些思想與方法均體現(xiàn)著對當(dāng)時宏觀環(huán)境下社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的取向及其規(guī)律的把握，而且某些共同的部分即使是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下仍具積極意義。正是傳統(tǒng)規(guī)劃中所注重的為“物質(zhì)生產(chǎn)”服務(wù)的非生產(chǎn)性要素，如對外交通節(jié)點、城市道路系統(tǒng)、通訊樞紐、文教衛(wèi)體設(shè)施、商業(yè)娛樂場所，甚至行政管理機(jī)構(gòu)、公共綠地，在服務(wù)初始設(shè)想中的固定對象時也對其輻射半徑內(nèi)的其他土地獲得了各具特色的外部效應(yīng)，進(jìn)而產(chǎn)生了適應(yīng)于不同開發(fā)方向（功能）的經(jīng)濟(jì)潛力。雖然在計劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境下這種經(jīng)濟(jì)利益被壓抑與控制，但實際支配著土地的利益集團(tuán)暗中的變相開發(fā)卻屢見不鮮，一旦經(jīng)濟(jì)體制向市場轉(zhuǎn)軌，土地使用權(quán)與所有權(quán)分離，投資決策主體多元化，這些隱形的經(jīng)濟(jì)潛力便立即爆發(fā)出來，雨后春筍般的商業(yè)性開發(fā)在原有“計劃型”的城市發(fā)展肌理上填補(bǔ)著因投資主體缺位而形成的城市功能“缺口”，并且獲得了良好的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)效益。事實上，在今天看起來運(yùn)作相當(dāng)成功的許多不同類型“開發(fā)區(qū)”（曾經(jīng)是中國走向市場經(jīng)濟(jì)的象征），當(dāng)初規(guī)劃的編制仍然是延續(xù)了傳統(tǒng)規(guī)劃中對城市發(fā)展中的基本規(guī)律的把握，配套以新的管理模式與政策導(dǎo)向，保證了新城運(yùn)行的外部經(jīng)濟(jì)性，進(jìn)而產(chǎn)生了對投資項目內(nèi)部經(jīng)濟(jì)效益的預(yù)期，吸引了大量投資，某種程度上實現(xiàn)了“預(yù)期藍(lán)圖”。但一個重大區(qū)別是，計劃經(jīng)濟(jì)體制下土地隱性開發(fā)的收益主體流入了特定利益集團(tuán)（部門或單位）的小金庫，制造新的社會不公，小部分用于灰色的公共關(guān)系活動，則腐蝕了政治風(fēng)氣；而市場體制下的城市土地作為一種國有資產(chǎn)，其運(yùn)營收益明確歸于國家財政，用于公共建設(shè)。
剛剛擺脫“短缺”的市場經(jīng)濟(jì)初期，持續(xù)的社會需求、穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、寬松的國際環(huán)境等等優(yōu)越的條件給城市的發(fā)展提供了一個自由度較大的外部邊界，按照傳統(tǒng)規(guī)劃制定的“理想藍(lán)圖”很容易被各種不同價值取向的利益主體所接受，成為社會公眾的共同的行動綱領(lǐng)，因而規(guī)劃的實踐成效卓著。但是在市場經(jīng)濟(jì)逐步成熟的條件下，上述前提將不復(fù)存在，市場經(jīng)濟(jì)是過剩經(jīng)濟(jì)、買方市場，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)加速，國際競爭國內(nèi)化，這些因素的疊加增加了城市發(fā)展的風(fēng)險性與危機(jī)感。新技術(shù)革命引發(fā)的知識經(jīng)濟(jì)浪潮大大改變了生產(chǎn)要素的內(nèi)容與運(yùn)營方式，使得傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下低水準(zhǔn)的城市公共設(shè)施、公用事業(yè)提供的外部經(jīng)濟(jì)性明顯降低；軟預(yù)算約束國家投資主體的退出，硬預(yù)算約束市場主體出于競爭的壓力，要求在“”的地段上“高強(qiáng)度”的使用土地，以相對降低資金成本，保證項目的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)性，從而與以理想計劃為依據(jù)的剛性城市規(guī)劃發(fā)生沖突，增加了規(guī)劃實施的社會成本，某種程度上甚至妨礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這些變化要求傳統(tǒng)規(guī)劃在繼承其國家全局觀、廣泛社會公正觀以及對空間區(qū)位的注重等精華思想下進(jìn)行認(rèn)識論與方法論的革新。
市場經(jīng)濟(jì)條件中，城市發(fā)展的動力是自下而上的，多元化的市場主體間的自由競爭是城市效率與活力的源泉，但無序的競爭和狹隘的利益觀卻也是造成社會資源浪費的根本原因。因此，城市規(guī)劃的核心是對城市土地和空間（地上與地下）資源的配置，通過這種配置進(jìn)而對投向這些土地和空間的資本進(jìn)行調(diào)控，使微觀主體的決策與行為符合城市及國家的長遠(yuǎn)目標(biāo)與利益。以超前的研究公用性土地的安排來保證城市在充滿變數(shù)的市場環(huán)境中獲得多選擇的外部效益，產(chǎn)生總體上的內(nèi)部效益，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境三大目標(biāo)，使城市在未來不斷變化的外部條件中獲得可持續(xù)的發(fā)展。
2 城市規(guī)劃的革新
我國城市尺度的空間規(guī)劃體系基本可分為兩個層面，即戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃和實施性發(fā)展規(guī)劃。前者側(cè)重于制定城市的中長期戰(zhàn)略目標(biāo)，以及土地、資源與環(huán)境等方面的開發(fā)利用準(zhǔn)則和空間策略，為后者提供指導(dǎo)性框架，但不足以成為直接的實施依據(jù)；后者則要結(jié)合一定時期的城市發(fā)展政策，有針對性的確定可操作的規(guī)劃指標(biāo)和進(jìn)行城市空間形象設(shè)計，作為開發(fā)控制的依據(jù)，是前者的深化與延續(xù)。兩者是一脈相承的，因此，城市規(guī)劃的革新必然同時體現(xiàn)于這兩個層面。
2．1 戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃以總體規(guī)劃為代表，核心內(nèi)容是城市空間結(jié)構(gòu)與功能組合的引導(dǎo)，通過對城市建設(shè)資源的調(diào)控保證城市要素在運(yùn)轉(zhuǎn)中獲得良好的外部效益。所謂外部效益是指行為主體內(nèi)部效率提高，但其本身不支付代價，而由其外部環(huán)境中的公眾行為所產(chǎn)生，如勞動力素質(zhì)提高、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)超前發(fā)展、環(huán)境與資源狀況改善等等，這種效益由各種行為主體共享，使它們樂于在城市中聚集。
2.1.1 空間結(jié)構(gòu)市場經(jīng)濟(jì)具有明顯的“量子”特征，即在大樣本、宏尺度上具有可測度性，但在具體時間段與空間點則不確定，要求城市規(guī)劃在確定總體發(fā)展遠(yuǎn)景目標(biāo)的同時保持足夠彈性，能經(jīng)受住各項未預(yù)見因素的沖擊。主要基于以下兩方面的認(rèn)識：第一，發(fā)展的速度并非恒定，從有限歷史資料中推導(dǎo)出來的發(fā)展速度已被證明很大程度上是一種對發(fā)展的斷章取義，其適用于嚴(yán)格戶籍管理制度的人口指標(biāo)與對應(yīng)到空間上的用地指標(biāo)在新時期下往往流于形式，不僅失去積極的指導(dǎo)意義，相反是造成城市用地緊張、設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)和土地、資金的浪費兩種極端情形并存的根源；第二、發(fā)展的模式并非一成不變，每一輪技術(shù)革命都會引發(fā)一波新經(jīng)濟(jì)浪潮，新的生產(chǎn)組織方式和產(chǎn)品的消費方式都要求其空間載體——土地有其特殊的區(qū)位指向與基礎(chǔ)設(shè)施支撐，按照僵化的規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的城市其適應(yīng)過程是艱難且漫長的，往往是剛剛調(diào)整完畢，而昔日的朝陽產(chǎn)業(yè)也已從成熟走向衰落，錯失又一次超常發(fā)展的良機(jī)。
城市是一個生長中的有機(jī)體，其發(fā)展動力既源于自身的慣性，也來自外部的沖擊，兩種力量在時間上分別對應(yīng)于成熟、低速的平穩(wěn)發(fā)展階段和新興、高速的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換階段。規(guī)劃不僅僅是對眼力可及的因素的的應(yīng)對，更高境界是讓“突如其來”的發(fā)展機(jī)遇能最迅速的在城市空間里找到自己的位置，以最低的成本完成空間的切換并保證結(jié)構(gòu)的完整。要求城市的空間肌體是一種開放型的結(jié)構(gòu)，具有可生長性、可選擇性，而非終極藍(lán)圖式的封閉結(jié)構(gòu)。就像一座盆景，不管其哪一面朝向陽光，總能花紅葉綠的健康成長。從這里可以看到沙里寧“有機(jī)疏散”理論的影子。
2.1.2 功能組合如果說以“短缺”為特征的計劃經(jīng)濟(jì)時期城市的主要職能是提供生產(chǎn)空間，那么在以“過?！睘樘卣鞯氖袌鼋?jīng)濟(jì)中城市更應(yīng)是組織消費的中心。規(guī)劃“必須對人類的多種需求作出解釋和反應(yīng)”，并“應(yīng)該按照可能的經(jīng)濟(jì)條件和文化意義提供與人民要求相適應(yīng)的城市服務(wù)設(shè)施和城市形態(tài)”（馬丘比丘憲章，1977）。人本主義心理學(xué)家亞伯拉罕。馬斯洛將人的需要分為五個層次：①基本的生理需要——衣、食、??；②安全的需要——穩(wěn)定、安全、受保護(hù)；③愛的需要——情感、榮譽(yù)感、溝通；④受尊重的需要——自尊、成功、名譽(yù)；⑤自我實現(xiàn)的需要——將人生觀、價值觀付諸實施。
世紀(jì)之交，我國政府向世界鄭重宣布：中國人民的生活已基本達(dá)到小康水平。這標(biāo)志著廣大民眾的第①、②層需要已得到滿足，對更高層次的交往、成功與自身發(fā)展的追求成為必然。時下的“休閑經(jīng)濟(jì)”、“無煙工業(yè)”、“教育產(chǎn)業(yè)化”、“知本主義”等概念無不透射出這一趨勢的曙光。未來的城市將是服務(wù)與創(chuàng)新的中心，教育、科研、文博、保健、體育、游樂等功能將長足發(fā)展，必然要求在用地功能的數(shù)量安排和空間組合上給予充分的關(guān)注。
當(dāng)今時代，經(jīng)濟(jì)的文化自覺和文化的經(jīng)濟(jì)自覺已經(jīng)成為一種世界潮流。即使是從經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的角度來，新技術(shù)的發(fā)明、新材料的采用在淘汰傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的同時，其所孕育的新產(chǎn)業(yè)對技術(shù)、信息、文化、秩序、環(huán)境等公共產(chǎn)品和交通、通訊等城市基礎(chǔ)設(shè)施，以及金融、保險、咨詢等服務(wù)業(yè)將提出更高的需求；其所提供的新產(chǎn)品在追求更多文化內(nèi)涵的同時，也必然要求將更多的生產(chǎn)要素（包括土地）運(yùn)用到“軟性投入”領(lǐng)域。
因此，從長遠(yuǎn)來看，城市的用地功能組合中，單純物質(zhì)性的生產(chǎn)用地將持續(xù)的下降，而教、科、文、衛(wèi)、體類公用土地，道路、廣場、綠地等公共空間和狹義第三產(chǎn)業(yè)用地將相應(yīng)上升。正是公用性土地的數(shù)量多少和空間組合深刻地影響著各類活動的區(qū)位，決定城市發(fā)展的空間形態(tài)，城市總體規(guī)劃要通過公用性土地的調(diào)控，保證廣義公共產(chǎn)品的持續(xù)、有效供應(yīng)，以便始終保持城市運(yùn)行的外部效益。
2．2 實施性發(fā)展規(guī)劃以控制性詳細(xì)規(guī)劃為代表。其任務(wù)是以總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，詳細(xì)規(guī)定建設(shè)用地的各項控制性指標(biāo)和其他規(guī)劃管理要求，強(qiáng)化規(guī)劃的控制功能，并指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制。作為公眾共同行動綱領(lǐng)的總體規(guī)劃與作為個體行為的開發(fā)建設(shè)活動的具體銜接，應(yīng)該在共同綱領(lǐng)提供的外部合理性前提下，充分滿足具體活動的內(nèi)部效益要求，因此，詳細(xì)規(guī)劃中必須注重對微觀經(jīng)濟(jì)的理解與研究。事實上正是由于控制性詳細(xì)規(guī)劃這種由概念到實務(wù)的特殊地位，其操作過程中經(jīng)常面臨著來自行為主體的激烈的沖撞與質(zhì)疑，焦點往往集中在控制指標(biāo)的“用地性質(zhì)”與“容積率”。國家退出城市建設(shè)主體地位后，投資主體多元化，必然引起在選擇活動空間（土地）時，價值取向、區(qū)位要求、組織方式等方面的多元化（這屬于自發(fā)式理性行為），而依過去經(jīng)驗確定的用地性質(zhì)、強(qiáng)度指標(biāo)等難以統(tǒng)一這些并非無理的不同要求。在此情況下，即便是控制性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋的城市，“通則式”規(guī)劃管理也難以實施，規(guī)劃執(zhí)行機(jī)構(gòu)出于對城市發(fā)展的責(zé)任，在個案中與這些行為主體（有時也是非商業(yè)性機(jī)構(gòu)如學(xué)校、機(jī)關(guān)）談判時，對其合理部分的要求究竟該作出多大讓步時把握不準(zhǔn)，難免存在主觀隨意性和滋生腐敗現(xiàn)象，此時，控制性詳細(xì)規(guī)劃已失去其操作性與權(quán)威性。這種“有法可依”又“有法難依”的尷尬境況究其根本是來緣于規(guī)劃指標(biāo)自身缺乏科學(xué)性。合理確定規(guī)劃編制的時機(jī)，增加規(guī)劃過程中對微觀經(jīng)濟(jì)與人類行為的研究，制定具有彈性與可選擇性的指標(biāo)體系，使詳細(xì)規(guī)劃在變化的環(huán)境中始終能保持對城市建設(shè)行為的指導(dǎo)與調(diào)控，是控制性詳細(xì)規(guī)劃理論與方法革新的方向之一。根據(jù)規(guī)劃對象的不同特點，在一些地方的實踐中已經(jīng)有了兩種不同方式的嘗試：
2.2.1 加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)分析適用于城市新開發(fā)區(qū)的規(guī)劃。城市新區(qū)因為開發(fā)規(guī)模大、相對獨立性強(qiáng)、權(quán)屬關(guān)系簡單等特點，許多地方采用政府委托（或授權(quán)、組建）投資公司進(jìn)行統(tǒng)一配套、分片出讓的開發(fā)模式。這種模式具有責(zé)權(quán)利分明、資金使用效率高、規(guī)劃實施效果好等優(yōu)點，已被廣泛認(rèn)同。運(yùn)作過程中，投資公司的地位非常特殊，它首先是具備獨立利益的法人實體，有追求高額利潤的內(nèi)在動力；同時又必須承擔(dān)部分政府職能，有義務(wù)為新區(qū)提供足夠的公共產(chǎn)品；另外還要扮演中介者的角色，力求降低投資門檻以吸引足夠的項目，完成開發(fā)任務(wù)。因此，對政府組織編制的規(guī)劃是否能實現(xiàn)新區(qū)建設(shè)的良性循環(huán)，投資公司有理由知情與參與，往往主動要求控制性詳細(xì)規(guī)劃中增加經(jīng)濟(jì)分析專題。通常的技術(shù)路線如下：
（1）初步確定規(guī)劃方案，并估算總投資（投入）；
（2）按照規(guī)劃方案與城市情況進(jìn)行新區(qū)土地定級；
（3）將定級成果與控制指標(biāo)結(jié)合進(jìn)行地價測算；
（4）預(yù)估可出讓土地的總市值（產(chǎn)出）；
（5）投入——產(chǎn)出比較，是否合理；
（6）如“不合理”，回到①，調(diào)整指標(biāo)進(jìn)入新一輪；
（7）如合理，進(jìn)入“風(fēng)險分析”；
（8）結(jié)論與建議。
規(guī)劃編制過程中，出于優(yōu)化城市設(shè)計與促進(jìn)社會發(fā)展的目的安排大量的公共空間與公用土地，相對加大了開發(fā)成本，在一元化的國家投資主體時期這是難以接受的，但由于引進(jìn)了土地的“商品”概念，公用性土地所提供的高質(zhì)量的公共產(chǎn)品卻能使國家和投資公司從有償土地的增值中獲得更大回報。可見，科學(xué)的詳細(xì)規(guī)劃不僅可保證新區(qū)建設(shè)的良性運(yùn)作，而且能促進(jìn)社會發(fā)展，創(chuàng)造良好的環(huán)境與景觀效果；反過來也減小了實施的阻力，增加了規(guī)劃權(quán)威性。
規(guī)劃控制指標(biāo)中的核心是“用地性質(zhì)”與“容積率”，科學(xué)的配置公用性土地，在總體規(guī)劃許可范圍內(nèi)增加有償用地的兼容性和靈活確定開發(fā)強(qiáng)度，有利于新區(qū)在較長的開發(fā)周期內(nèi)適應(yīng)因經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換而提出的功能切換要求，和因經(jīng)濟(jì)總量供求變化而對土地產(chǎn)出量的調(diào)控要求，降低新區(qū)的運(yùn)營風(fēng)險，總體上保證城市的健康成長。
2.2.2 引入概念規(guī)劃“概念規(guī)劃”在中國的出現(xiàn)早在1980年代，但其運(yùn)作則是世紀(jì)之交的事。2000年6月，廣州市邀請全國知名的五家規(guī)劃機(jī)構(gòu)就新一輪城市總體規(guī)劃進(jìn)行了“城市總體發(fā)展概念規(guī)劃”的咨詢，有人將這種全新的理念與方法概括為“用盡可能少的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢假設(shè)，推導(dǎo)出未來城市空間展開的主要特征”，“這些空間增長特征可以限度的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，并將市場經(jīng)濟(jì)不確定性帶來的風(fēng)險減少到最小”。“追求城市空間與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動態(tài)適應(yīng)”這一根本思想決定了概念規(guī)劃不僅可以存在于總體規(guī)劃層面，對詳細(xì)規(guī)劃階段同樣有其積極意義，只不過前者得出的結(jié)論是由一系列的“偶然”因素疊加作用而導(dǎo)致的“必然”結(jié)果，而后者則正是要解答這些隱含著內(nèi)在必然性的“偶然”。特別在經(jīng)過自動更新的零星式“舊城”（新舊結(jié)合）改造過程中尤其如此。由于舊城中公共產(chǎn)品的充裕、建筑風(fēng)格的多樣化、利益權(quán)屬的復(fù)雜性，土地利用具有非常高的多選擇性，若干種不同的開發(fā)方式均可能獲得同等的合理性（即內(nèi)部效益與外部效益的統(tǒng)一）。那種機(jī)械式的功能分區(qū)觀念在馬丘比丘憲章中已被擯棄，人們強(qiáng)調(diào)“必須努力創(chuàng)造一個綜合的、多功能的環(huán)境”，一般控制性詳細(xì)規(guī)劃中的“用地兼容性”規(guī)定過于淡化這種主觀的愿望和現(xiàn)實的要求，且無其他指標(biāo)相配套，在調(diào)控具體開發(fā)項目時往往顯得蒼白無力。而概念規(guī)劃則可彌補(bǔ)這方面的不足，它主要參考相應(yīng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的成果（控規(guī)未覆蓋區(qū)域可直接依據(jù)總規(guī)或分規(guī)），按照適合于該地段最可能的幾種的土地利用方式進(jìn)行意向性的規(guī)劃設(shè)計，擬訂出一套概略的控制指標(biāo)，在經(jīng)過經(jīng)濟(jì)測算的基礎(chǔ)上提出推薦值并規(guī)定變化幅度。成果的深度介于控制性詳細(xì)規(guī)劃與修建性詳細(xì)規(guī)劃之間，待項目明確后可迅速“轉(zhuǎn)譯”為“項目建議書”，增加了決策的科學(xué)性與可操作性。規(guī)劃管理部門將這些成果納入“規(guī)劃儲備庫”，與建設(shè)部門的“項目儲備庫”和土地部門的“土地儲備庫”三位一體，實現(xiàn)了在對城市發(fā)展總體引導(dǎo)的前提下，為多元化的城市建設(shè)主體提供了多樣化的用地選擇。
3 結(jié)語
傳統(tǒng)方法蘊(yùn)涵了對基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律的尊重，強(qiáng)調(diào)對廣泛社會公平的追求；新理念中承認(rèn)了發(fā)展的不確定性、多種選擇性，注重對微觀經(jīng)濟(jì)和個體行為的研究。兩種思想的結(jié)合，將保證在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，城市規(guī)劃作為一種實務(wù)性的上層建筑，通過對城市土地和空間資源的配置，進(jìn)而對投向這些資源的生產(chǎn)要素進(jìn)行調(diào)控，以創(chuàng)造一個有序競爭、理性決策的中觀環(huán)境，使得城市在充滿變化的外部邊界中始終保持活力，獲得持續(xù)發(fā)展。