(二)熟悉城市基礎設施的經營
1.城市基礎設施的涵義及構成
基礎設施就是為人類生產與生活活動提供服務的、不可或缺的物質載體與基本條件。從空間結構看是指位于土地垂直空間結構中下部的服務設施;從功能角色看是指附屬于城市和各部門、并保障其活動順利進行的物質條件;從自身屬性看，為城市的生產和流通等經濟活動以及為城市社會公共活動等非經濟行為提供服務的物質條件。城市性基礎設施是主要為城市自身服務的基礎設施，是城市建設的物質載體，是城市維持經濟與社會活動的前提條件。城市基礎設施—般是由城市供水與排水系統(tǒng)、城市能源系統(tǒng)、城市交通系統(tǒng)、城市通訊系統(tǒng)、城市環(huán)境系統(tǒng)及城市防災系統(tǒng)6個子系統(tǒng)構成。
2.城市基礎設施的特性
服務的公共性與社會性;效益的內部性與外部性;需求的周期性與供給的連續(xù)性
3.城市基礎設施經營的改革
(1)城市基礎設施經營中的問題
由于如上所述的許多城市基礎設施的特性,城市基礎設施服務在世界各國都普遍受到政府的干預或直接控制。世界銀行的研究報告中指出,政府通常是基礎設施服務的主導決策部門和產業(yè)擁有者,基礎設施有80%的投資是來源于政府,基礎設施服務從定價到供應都受到政府的約束,盡管如此,基礎設施服務的質量普遍不佳,存在著諸多問題。
1)經營效益不佳。尤其在發(fā)展中國家,基礎設施的服務產出在傳輸過程中的損耗偏高。例如在電力行業(yè)中,約1/4的電力在輸變電網中消耗掉了,供水系統(tǒng)也是如此。經營效益不佳的另一個常見表現是勞動力配置不當,勞動生產率低下,機構膨脹,這一點在一些國營的運輸部門如鐵路系統(tǒng)中尤為明顯。
2)維修不足。對維修不重視的結果是基礎設施的壽命縮短,產出下降和服務能力喪失,僅為維持現有的服務水平就不得不持續(xù)的追加投資,日后還要為重建和改建付出更 高昂的代價。
3)資金匱乏。由于基礎設施服務定價常常需要從政治和社會角度出發(fā)而低于成本,城市財政為此付出的補貼金額龐大,并且隨之而來的是經營企業(yè)不重視內部管理和生產效 率,缺少擴大再生產的動力,對政府補貼依賴心理嚴重。
4)不適應用戶需求。維修不足和效益低下的后果是服務質量低、可靠性差,用戶的正常需求得不到及時的反饋和滿足,而且還伴隨著基礎設施企業(yè)的官僚作風和腐敗現 象。
基礎設施服務存在諸多問題的根本原因,可以從其投資、經營和激勵體制上尋求原因。
1)基礎設施服務的提供通常是在不存在競爭的條件下進行的。絕大多數基礎設施 服務是由壟斷性的國有企業(yè)或政府部門所提供的。
2)那些負責提供基礎設施服務的企業(yè),很少擁有經營和財務自主權。企業(yè)往往被要求以低于成本的價格提供服務,價格的調整要經過政府的復雜程序的審批。
3)基礎設施的使用者(實際的和潛在的)由于不當的服務定價而產生不恰當的需求?；A設施服務的價格并不反應其成本,這就喪失了調節(jié)消費者需求的價格信號作用。
(2)城市基礎設施經營的改革
根據國際上的經驗,無論是國營還是私營企業(yè),成功的基礎設施服務的提供者都首先 是按照商業(yè)化的原則經營的,并至少具有三個基本特點:
1)對提供的基礎設施服務有明確、連貫的目的性;
2)擁有經營自主權,企業(yè)的管理者和生產者都對經營承擔一定程度的責任;
3)享有財務上的獨立性。
只有這樣,才能避免提供基礎設施服務的政府和部門混淆它作為擁有者、法規(guī)制定者和經營者的身份,保證基礎設施服務企業(yè)的效率。因此,使基礎設施部門由福利部門改為商業(yè)化經營企業(yè),采取有利于財務獨立的定價方式,縮小價格與成本之間的差距,減少財 政撥款(或提高財政撥款的透明度),使企業(yè)的工作效率與收益聯系起來,走市場調節(jié)的 道路,是提高基礎設施服務質量和效率的第一步。此外,要保證基礎設施服務的經濟效益與社會效益兼得,除了引進市場機制,還要制定合理的評估與監(jiān)督、管理制度,以合同、協議和法規(guī)的形式確定企業(yè)的經營目標,既避免政府的過度干預,又達到保障城市居民基 本權益、促進城市社會經濟可持續(xù)發(fā)展的目標。分析造成一些基礎設施經營困境的原因,主要是經營機制、激勵機制和價格機制的不合理、不配套。政府不得不在許多不同的經濟、社會以及政治目標之間尋求平衡的同時,沒有把基礎設施的提供看作是對消費者需求作出反應的一個服務行業(yè)。同樣,出于對建立責任制和勞動獎勵制度的眾多限制和不完善,甚至流于形式,使激勵機制沒有真正形成。針對這些弊病,我國在基礎設施服務企業(yè)中,可在堅持公有制為主體的基礎上,走商業(yè)化經營的道路,引入競爭機制和允許符合條件的私營經濟參與經營活動,以提高基礎設施服務的質量和數量。涉及到基礎設施商業(yè)化經營的具體步驟,應當根據中國自己的特殊國情,以及經濟發(fā)展狀況和各種基礎設施的不同經營特點來設計有關的政策。
1)公司化,即真正將國有基礎設施企業(yè)或機構逐步轉變?yōu)槭芄痉ㄖ涞姆蓪嶓w。公司具有獨立的地位,并與其他企業(yè)遵循相同的法律條款。這通常是商業(yè)化經營的前提條件,可以使企業(yè)擺脫非商業(yè)方面的壓力和限制。公司化的另一個直接益處是建立商業(yè)性企業(yè)程序,明晰的成本會計可以反映出非收益性活動,揭示出效率低下的原因,使政府部門和國營企業(yè)的成本效益更具透明度。但組織結構的轉變往往伴隨著意想不到的困難, 既要明確目標,又要分步實施。
2)對那些存在自然壟斷條件的專有服務的提供權進行時限性競爭投標。政府與國有企業(yè)的經理人員或參與基礎設施服務的民營企業(yè)簽訂明確的合同,增加其自主權,建立責任制,同時規(guī)定體現政府意圖的業(yè)績目標,包括財務目標和發(fā)展指標,如用戶覆蓋率等。通過協議和合同明確預期業(yè)績和所有有關人員的權、責、利,使之改進經營業(yè)務。政府仍然承擔一定的財政補貼和風險,不過補貼與獎勵是與經營業(yè)績緊密相聯的,是對服務數量和質量的購買,而不是贈送或"實報實銷"。這樣就可克服企業(yè)對政府財政的依賴, 使預算約束趨硬,也增加了企業(yè)自身的積極性。
3)應當確立保證收支平衡的定價目標,收取的費用要滿足經營和維修要求,從而為公用事業(yè)企業(yè)的財務獨立性創(chuàng)造條件。收入與服務的提供量直接掛鉤,可以提高基礎設施提供者的勞動生產率,也可以使用戶受益。上海等城市實行的取消月票等一系列公交改革就是使各公交公司乃至車隊獨立核算成為可能,為進一步提高公交運營效率和服務質量 創(chuàng)造了條件。
4)在基礎設施維護工作和需要標準化的專業(yè)性服務時,還可以使用服務承包的方式。對服務提供單位確定服務標準,進行競爭性投標評標,并按照議定標準支付費用。政府專門維持一個永久性機構不但費用昂貴而且容易出現官僚作風和吃大鍋飯的現象。例如,道路養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔、設備維修、計量和收費等,就比較適合這種方式。但在這里應當特別注意確定合理的承包期限,開展服務質量的督查,防止承包商出現只顧眼前利益的"短期行為"。基礎設施現代化是今后經濟持續(xù)發(fā)展的前提條件,探索適宜的基礎設施經營機制和模式,是當前深化經濟改革和城市現代化速度加快的必然要求。在不斷探索與革新中,應當學習國際上的成功經驗,以便適應新的形勢和要求,實現發(fā)展生產力、提高人民生活水平的目的?；A設施服務的商業(yè)化道路,將有助于改善基礎設施服務質量,減輕政府的巨大 財政負擔和因效率低下而帶來的經濟、社會和環(huán)境的損失。
1.城市基礎設施的涵義及構成
基礎設施就是為人類生產與生活活動提供服務的、不可或缺的物質載體與基本條件。從空間結構看是指位于土地垂直空間結構中下部的服務設施;從功能角色看是指附屬于城市和各部門、并保障其活動順利進行的物質條件;從自身屬性看，為城市的生產和流通等經濟活動以及為城市社會公共活動等非經濟行為提供服務的物質條件。城市性基礎設施是主要為城市自身服務的基礎設施，是城市建設的物質載體，是城市維持經濟與社會活動的前提條件。城市基礎設施—般是由城市供水與排水系統(tǒng)、城市能源系統(tǒng)、城市交通系統(tǒng)、城市通訊系統(tǒng)、城市環(huán)境系統(tǒng)及城市防災系統(tǒng)6個子系統(tǒng)構成。
2.城市基礎設施的特性
服務的公共性與社會性;效益的內部性與外部性;需求的周期性與供給的連續(xù)性
3.城市基礎設施經營的改革
(1)城市基礎設施經營中的問題
由于如上所述的許多城市基礎設施的特性,城市基礎設施服務在世界各國都普遍受到政府的干預或直接控制。世界銀行的研究報告中指出,政府通常是基礎設施服務的主導決策部門和產業(yè)擁有者,基礎設施有80%的投資是來源于政府,基礎設施服務從定價到供應都受到政府的約束,盡管如此,基礎設施服務的質量普遍不佳,存在著諸多問題。
1)經營效益不佳。尤其在發(fā)展中國家,基礎設施的服務產出在傳輸過程中的損耗偏高。例如在電力行業(yè)中,約1/4的電力在輸變電網中消耗掉了,供水系統(tǒng)也是如此。經營效益不佳的另一個常見表現是勞動力配置不當,勞動生產率低下,機構膨脹,這一點在一些國營的運輸部門如鐵路系統(tǒng)中尤為明顯。
2)維修不足。對維修不重視的結果是基礎設施的壽命縮短,產出下降和服務能力喪失,僅為維持現有的服務水平就不得不持續(xù)的追加投資,日后還要為重建和改建付出更 高昂的代價。
3)資金匱乏。由于基礎設施服務定價常常需要從政治和社會角度出發(fā)而低于成本,城市財政為此付出的補貼金額龐大,并且隨之而來的是經營企業(yè)不重視內部管理和生產效 率,缺少擴大再生產的動力,對政府補貼依賴心理嚴重。
4)不適應用戶需求。維修不足和效益低下的后果是服務質量低、可靠性差,用戶的正常需求得不到及時的反饋和滿足,而且還伴隨著基礎設施企業(yè)的官僚作風和腐敗現 象。
基礎設施服務存在諸多問題的根本原因,可以從其投資、經營和激勵體制上尋求原因。
1)基礎設施服務的提供通常是在不存在競爭的條件下進行的。絕大多數基礎設施 服務是由壟斷性的國有企業(yè)或政府部門所提供的。
2)那些負責提供基礎設施服務的企業(yè),很少擁有經營和財務自主權。企業(yè)往往被要求以低于成本的價格提供服務,價格的調整要經過政府的復雜程序的審批。
3)基礎設施的使用者(實際的和潛在的)由于不當的服務定價而產生不恰當的需求?；A設施服務的價格并不反應其成本,這就喪失了調節(jié)消費者需求的價格信號作用。
(2)城市基礎設施經營的改革
根據國際上的經驗,無論是國營還是私營企業(yè),成功的基礎設施服務的提供者都首先 是按照商業(yè)化的原則經營的,并至少具有三個基本特點:
1)對提供的基礎設施服務有明確、連貫的目的性;
2)擁有經營自主權,企業(yè)的管理者和生產者都對經營承擔一定程度的責任;
3)享有財務上的獨立性。
只有這樣,才能避免提供基礎設施服務的政府和部門混淆它作為擁有者、法規(guī)制定者和經營者的身份,保證基礎設施服務企業(yè)的效率。因此,使基礎設施部門由福利部門改為商業(yè)化經營企業(yè),采取有利于財務獨立的定價方式,縮小價格與成本之間的差距,減少財 政撥款(或提高財政撥款的透明度),使企業(yè)的工作效率與收益聯系起來,走市場調節(jié)的 道路,是提高基礎設施服務質量和效率的第一步。此外,要保證基礎設施服務的經濟效益與社會效益兼得,除了引進市場機制,還要制定合理的評估與監(jiān)督、管理制度,以合同、協議和法規(guī)的形式確定企業(yè)的經營目標,既避免政府的過度干預,又達到保障城市居民基 本權益、促進城市社會經濟可持續(xù)發(fā)展的目標。分析造成一些基礎設施經營困境的原因,主要是經營機制、激勵機制和價格機制的不合理、不配套。政府不得不在許多不同的經濟、社會以及政治目標之間尋求平衡的同時,沒有把基礎設施的提供看作是對消費者需求作出反應的一個服務行業(yè)。同樣,出于對建立責任制和勞動獎勵制度的眾多限制和不完善,甚至流于形式,使激勵機制沒有真正形成。針對這些弊病,我國在基礎設施服務企業(yè)中,可在堅持公有制為主體的基礎上,走商業(yè)化經營的道路,引入競爭機制和允許符合條件的私營經濟參與經營活動,以提高基礎設施服務的質量和數量。涉及到基礎設施商業(yè)化經營的具體步驟,應當根據中國自己的特殊國情,以及經濟發(fā)展狀況和各種基礎設施的不同經營特點來設計有關的政策。
1)公司化,即真正將國有基礎設施企業(yè)或機構逐步轉變?yōu)槭芄痉ㄖ涞姆蓪嶓w。公司具有獨立的地位,并與其他企業(yè)遵循相同的法律條款。這通常是商業(yè)化經營的前提條件,可以使企業(yè)擺脫非商業(yè)方面的壓力和限制。公司化的另一個直接益處是建立商業(yè)性企業(yè)程序,明晰的成本會計可以反映出非收益性活動,揭示出效率低下的原因,使政府部門和國營企業(yè)的成本效益更具透明度。但組織結構的轉變往往伴隨著意想不到的困難, 既要明確目標,又要分步實施。
2)對那些存在自然壟斷條件的專有服務的提供權進行時限性競爭投標。政府與國有企業(yè)的經理人員或參與基礎設施服務的民營企業(yè)簽訂明確的合同,增加其自主權,建立責任制,同時規(guī)定體現政府意圖的業(yè)績目標,包括財務目標和發(fā)展指標,如用戶覆蓋率等。通過協議和合同明確預期業(yè)績和所有有關人員的權、責、利,使之改進經營業(yè)務。政府仍然承擔一定的財政補貼和風險,不過補貼與獎勵是與經營業(yè)績緊密相聯的,是對服務數量和質量的購買,而不是贈送或"實報實銷"。這樣就可克服企業(yè)對政府財政的依賴, 使預算約束趨硬,也增加了企業(yè)自身的積極性。
3)應當確立保證收支平衡的定價目標,收取的費用要滿足經營和維修要求,從而為公用事業(yè)企業(yè)的財務獨立性創(chuàng)造條件。收入與服務的提供量直接掛鉤,可以提高基礎設施提供者的勞動生產率,也可以使用戶受益。上海等城市實行的取消月票等一系列公交改革就是使各公交公司乃至車隊獨立核算成為可能,為進一步提高公交運營效率和服務質量 創(chuàng)造了條件。
4)在基礎設施維護工作和需要標準化的專業(yè)性服務時,還可以使用服務承包的方式。對服務提供單位確定服務標準,進行競爭性投標評標,并按照議定標準支付費用。政府專門維持一個永久性機構不但費用昂貴而且容易出現官僚作風和吃大鍋飯的現象。例如,道路養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔、設備維修、計量和收費等,就比較適合這種方式。但在這里應當特別注意確定合理的承包期限,開展服務質量的督查,防止承包商出現只顧眼前利益的"短期行為"。基礎設施現代化是今后經濟持續(xù)發(fā)展的前提條件,探索適宜的基礎設施經營機制和模式,是當前深化經濟改革和城市現代化速度加快的必然要求。在不斷探索與革新中,應當學習國際上的成功經驗,以便適應新的形勢和要求,實現發(fā)展生產力、提高人民生活水平的目的?；A設施服務的商業(yè)化道路,將有助于改善基礎設施服務質量,減輕政府的巨大 財政負擔和因效率低下而帶來的經濟、社會和環(huán)境的損失。