——雖然防控形勢嚴(yán)峻，應(yīng)對甲型流感疫情的工作依然平穩(wěn)有序，這凸顯了突發(fā)事件應(yīng)對法的作用。“如果沒有2003年以來應(yīng)急法治體系的建設(shè)，應(yīng)對甲型流感就做不到現(xiàn)在這么平穩(wěn)。這說明，我們對危機(jī)的認(rèn)知、危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)和法律制度發(fā)生了作用。”
11月1日，在甲型流感疫情迅速發(fā)展的情勢下，突發(fā)事件應(yīng)對法迎來了實(shí)施兩周年紀(jì)念日。此前一天，衛(wèi)生部發(fā)布消息說，我國已累計(jì)報(bào)告甲型流感確診病例4.6萬余例，疫情正由城市向西部、農(nóng)村和少數(shù)民族地區(qū)持續(xù)蔓延，防控形勢愈加嚴(yán)峻。
與6年前的“非典”相比，醫(yī)院里同樣站滿了排隊(duì)掛號的患者，校園同樣是防控的重點(diǎn)，
不同的是，當(dāng)年一度人人自危、搶購口罩藥品的場景已經(jīng)成為歷史。目前，甲型流感疫情仍然可控，在鄉(xiāng)村和社區(qū)，人們的日常生產(chǎn)生活從容有序，接種疫苗的工作正在平穩(wěn)展開。
在中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川看來，這次應(yīng)對流感疫情的戰(zhàn)役，正是檢驗(yàn)突發(fā)事件應(yīng)對法的試金石?！巴话l(fā)事件應(yīng)對法實(shí)施兩年，其作用在相當(dāng)多的領(lǐng)域和事項(xiàng)上表現(xiàn)了出來?！彼f，“如果沒有2003年以來應(yīng)急法治體系的建設(shè)，我們應(yīng)對甲型流感做不到現(xiàn)在這么平穩(wěn)。這說明，我們對危機(jī)的認(rèn)知、危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)和法律制度發(fā)生了作用?！?BR> 11月2日，多名法學(xué)家在中國政法大學(xué)舉行了一場研討會(huì)。在肯定突發(fā)事件應(yīng)對法實(shí)施效果的同時(shí)，專家們也表示，作為一部應(yīng)對突發(fā)事件的基本法，其實(shí)施兩年后，急需研究制定相應(yīng)的配套法規(guī)，以提高可操作性。
“應(yīng)急預(yù)案如果不能落實(shí)到操作上，那么法律的實(shí)施就要打折扣”
今年4月墨西哥爆發(fā)甲型流感疫情以來，中國政府迅速行動(dòng)。4月28日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署了防控甲型流感工作。在本土病例出現(xiàn)之后，中央政府又及時(shí)調(diào)整策略，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控，各地也紛紛啟動(dòng)了甲型流感救治緊急預(yù)案。這些舉措，不僅有效延緩了甲型流感入境的時(shí)間和規(guī)模，而且大范圍減少了死亡病例的出現(xiàn)，顯現(xiàn)了中國政府依法治理、積極應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的自覺和果斷。
與此形成鮮明對比的是，去年三鹿嬰幼兒奶粉事件爆發(fā)初期，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)人員置食品安全事故應(yīng)急預(yù)案于不顧，拖延處置時(shí)間，導(dǎo)致了事態(tài)擴(kuò)大。
2007年1月1日，突發(fā)事件應(yīng)對法開始施行。這部法律所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。
突發(fā)事件應(yīng)對法明確規(guī)定，“國務(wù)院制定國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，組織制定國家突發(fā)事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案；國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)各自的職責(zé)和國務(wù)院相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，制定國家突發(fā)事件部門應(yīng)急預(yù)案。”“地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、上級人民政府及其有關(guān)部門的應(yīng)急預(yù)案以及本地區(qū)的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。”
作為法律的具體化，應(yīng)急預(yù)案的重要性不言而喻。然而，目前一些地方的預(yù)案不盡符合法律要求，令人擔(dān)憂?！案鱾€(gè)層次的應(yīng)急預(yù)案，我至少看了一百多個(gè)，發(fā)現(xiàn)雷同的比較多?！蹦诖ǜ嬖V記者，他曾看到兩個(gè)相隔遙遠(yuǎn)的縣，應(yīng)急預(yù)案除了名稱不一樣，內(nèi)容基本一樣。他表示，應(yīng)急預(yù)案如果只是應(yīng)付而不能落實(shí)到操作上，那么法律的實(shí)施就要打折扣。
中國政法大學(xué)法治政府研究院博士后林鴻潮則認(rèn)為，操作性不強(qiáng)的重要原因在于，我國的預(yù)案編制方針是自上而下一體化的。“和省級總體預(yù)案，有一些原則性規(guī)定，而且都有制度創(chuàng)設(shè)和制度補(bǔ)充的內(nèi)容。這是因?yàn)槲覀兊膽?yīng)急法律體系還不完善，這時(shí)需要預(yù)案先行，暫時(shí)替代法律來發(fā)揮作用。而省級以下的預(yù)案，應(yīng)該就是一個(gè)操作方案。”
林鴻潮因此建議，調(diào)整預(yù)案編制思路，一分為二。首先，以行政法規(guī)的方式出臺(tái)國家總體預(yù)案和專項(xiàng)預(yù)案，以地方政府規(guī)章的方式出臺(tái)省級預(yù)案，提升其法律地位。其次，省級以下的預(yù)案都按照純粹操作指南的框架來修改。這樣修訂完善后的應(yīng)急預(yù)案體系，就能對突發(fā)事件應(yīng)對法形成有效補(bǔ)充。
“在法律責(zé)任方面，應(yīng)該制定更加具體有力的實(shí)施條例予以強(qiáng)化”
在2008年那場感動(dòng)世界的汶川大地震的救援中，突發(fā)事件應(yīng)對法發(fā)揮了重要作用，保障了抗震救災(zāi)工作的高效運(yùn)行。國務(wù)院成立了抗震救災(zāi)總指揮部，并設(shè)立有關(guān)部門、軍隊(duì)、武警部隊(duì)和地方黨委、政府主要負(fù)責(zé)人參加的9個(gè)抗震救災(zāi)工作組，實(shí)施靠前指揮、不間斷指揮。地震發(fā)生后僅過了1小時(shí)12分，國家減災(zāi)委、民政部就緊急啟動(dòng)國家應(yīng)急救災(zāi)二級響應(yīng)，并于當(dāng)晚將響應(yīng)提升為一級。
這些做法，都是依照突發(fā)事件應(yīng)對法進(jìn)行的。比如，法律規(guī)定:“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)；涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)。”“國務(wù)院在總理領(lǐng)導(dǎo)下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應(yīng)對工作；根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立國家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對工作；必要時(shí)，國務(wù)院可以派出工作組指導(dǎo)有關(guān)工作。”
政府作為應(yīng)急工作的“第一責(zé)任人”，在這部法律中肩負(fù)大量義務(wù)，同時(shí)也被賦予了多項(xiàng)應(yīng)急權(quán)力。不過，中國政法大學(xué)法治政府研究院教授王敬波也指出，其中存在義務(wù)與法律責(zé)任不對等的現(xiàn)象。
根據(jù)王敬波統(tǒng)計(jì)，整部法律設(shè)定義務(wù)的條款有70個(gè)，涉及到政府的是52項(xiàng)。而在法律責(zé)任部分，條款則只有十幾項(xiàng)?！耙簿褪钦f，大量義務(wù)性條款后面沒有法律責(zé)任與之對應(yīng)，這樣法律的執(zhí)行效率就是一個(gè)值得研究的問題?！蓖蹙床ㄕf:“在法律責(zé)任方面，應(yīng)該制定更加具體有力的實(shí)施條例等予以強(qiáng)化，推動(dòng)它的執(zhí)行?！?BR> “處置危機(jī)不僅僅是政府的事，參與突發(fā)事件應(yīng)對也是公民的義務(wù)”
2008年初的發(fā)生在我國南方的雨雪冰凍災(zāi)害和隨后的汶川地震中，志愿者們英勇的身影，讓人們看到了全民參與應(yīng)對突發(fā)事件所產(chǎn)生的巨大能量。
事實(shí)上，公民參與對突發(fā)事件的處置已經(jīng)寫進(jìn)了法律。突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)定:“公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作。”法律同時(shí)規(guī)定:“國家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng)?！薄翱h級以上人民政府及其有關(guān)部門可以建立由成年志愿者組成的應(yīng)急救援隊(duì)伍?！?BR> 中國社科院法學(xué)所研究員莫紀(jì)宏指出，這些規(guī)定尚顯簡略，需要繼續(xù)研究加以豐富。
據(jù)了解，為志愿服務(wù)進(jìn)行的專門立法在我國許多地方都已經(jīng)有了成功實(shí)踐。1999年，《廣東省青年志愿服務(wù)條例》出臺(tái)，這是我國首部關(guān)于青年志愿服務(wù)的地方性法規(guī)。上海、河南、海南等省市，也都有相應(yīng)的立法。
在2008年全國兩會(huì)期間，來自共青團(tuán)青聯(lián)界別的政協(xié)委員也拿出提案，呼吁將志愿服務(wù)立法列入全國立法規(guī)劃，推動(dòng)志愿服務(wù)體系建設(shè)。
“處置危機(jī)不僅僅是政府的事，參與突發(fā)事件應(yīng)對既是公民的義務(wù)，也是公民管理國家事務(wù)的體現(xiàn)，是民主化的要求。應(yīng)該加快國家立法，擴(kuò)大公民參與突發(fā)事件應(yīng)對工作的廣度，拓寬參與的渠道和形式，大限度的動(dòng)員社會(huì)力量和資源。”莫于川說。
我國雖然是突發(fā)事件多發(fā)的國家，但是對應(yīng)急管理及其法治化的研究，其實(shí)是一個(gè)新興課題。全國人大常委會(huì)法工委國家法室副主任武增也表示，突發(fā)事件應(yīng)對法的制定和其他法律不同，并沒有非常深厚的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此更應(yīng)該加強(qiáng)基礎(chǔ)性研究，“使應(yīng)急法的研究擺脫‘應(yīng)急狀態(tài)’而進(jìn)入常態(tài)”，以促進(jìn)立法完善。
11月1日，在甲型流感疫情迅速發(fā)展的情勢下，突發(fā)事件應(yīng)對法迎來了實(shí)施兩周年紀(jì)念日。此前一天，衛(wèi)生部發(fā)布消息說，我國已累計(jì)報(bào)告甲型流感確診病例4.6萬余例，疫情正由城市向西部、農(nóng)村和少數(shù)民族地區(qū)持續(xù)蔓延，防控形勢愈加嚴(yán)峻。
與6年前的“非典”相比，醫(yī)院里同樣站滿了排隊(duì)掛號的患者，校園同樣是防控的重點(diǎn)，
不同的是，當(dāng)年一度人人自危、搶購口罩藥品的場景已經(jīng)成為歷史。目前，甲型流感疫情仍然可控，在鄉(xiāng)村和社區(qū)，人們的日常生產(chǎn)生活從容有序，接種疫苗的工作正在平穩(wěn)展開。
在中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川看來，這次應(yīng)對流感疫情的戰(zhàn)役，正是檢驗(yàn)突發(fā)事件應(yīng)對法的試金石?！巴话l(fā)事件應(yīng)對法實(shí)施兩年，其作用在相當(dāng)多的領(lǐng)域和事項(xiàng)上表現(xiàn)了出來?！彼f，“如果沒有2003年以來應(yīng)急法治體系的建設(shè)，我們應(yīng)對甲型流感做不到現(xiàn)在這么平穩(wěn)。這說明，我們對危機(jī)的認(rèn)知、危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)和法律制度發(fā)生了作用?！?BR> 11月2日，多名法學(xué)家在中國政法大學(xué)舉行了一場研討會(huì)。在肯定突發(fā)事件應(yīng)對法實(shí)施效果的同時(shí)，專家們也表示，作為一部應(yīng)對突發(fā)事件的基本法，其實(shí)施兩年后，急需研究制定相應(yīng)的配套法規(guī)，以提高可操作性。
“應(yīng)急預(yù)案如果不能落實(shí)到操作上，那么法律的實(shí)施就要打折扣”
今年4月墨西哥爆發(fā)甲型流感疫情以來，中國政府迅速行動(dòng)。4月28日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署了防控甲型流感工作。在本土病例出現(xiàn)之后，中央政府又及時(shí)調(diào)整策略，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控，各地也紛紛啟動(dòng)了甲型流感救治緊急預(yù)案。這些舉措，不僅有效延緩了甲型流感入境的時(shí)間和規(guī)模，而且大范圍減少了死亡病例的出現(xiàn)，顯現(xiàn)了中國政府依法治理、積極應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的自覺和果斷。
與此形成鮮明對比的是，去年三鹿嬰幼兒奶粉事件爆發(fā)初期，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)人員置食品安全事故應(yīng)急預(yù)案于不顧，拖延處置時(shí)間，導(dǎo)致了事態(tài)擴(kuò)大。
2007年1月1日，突發(fā)事件應(yīng)對法開始施行。這部法律所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。
突發(fā)事件應(yīng)對法明確規(guī)定，“國務(wù)院制定國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，組織制定國家突發(fā)事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案；國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)各自的職責(zé)和國務(wù)院相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，制定國家突發(fā)事件部門應(yīng)急預(yù)案。”“地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、上級人民政府及其有關(guān)部門的應(yīng)急預(yù)案以及本地區(qū)的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。”
作為法律的具體化，應(yīng)急預(yù)案的重要性不言而喻。然而，目前一些地方的預(yù)案不盡符合法律要求，令人擔(dān)憂?！案鱾€(gè)層次的應(yīng)急預(yù)案，我至少看了一百多個(gè)，發(fā)現(xiàn)雷同的比較多?！蹦诖ǜ嬖V記者，他曾看到兩個(gè)相隔遙遠(yuǎn)的縣，應(yīng)急預(yù)案除了名稱不一樣，內(nèi)容基本一樣。他表示，應(yīng)急預(yù)案如果只是應(yīng)付而不能落實(shí)到操作上，那么法律的實(shí)施就要打折扣。
中國政法大學(xué)法治政府研究院博士后林鴻潮則認(rèn)為，操作性不強(qiáng)的重要原因在于，我國的預(yù)案編制方針是自上而下一體化的。“和省級總體預(yù)案，有一些原則性規(guī)定，而且都有制度創(chuàng)設(shè)和制度補(bǔ)充的內(nèi)容。這是因?yàn)槲覀兊膽?yīng)急法律體系還不完善，這時(shí)需要預(yù)案先行，暫時(shí)替代法律來發(fā)揮作用。而省級以下的預(yù)案，應(yīng)該就是一個(gè)操作方案。”
林鴻潮因此建議，調(diào)整預(yù)案編制思路，一分為二。首先，以行政法規(guī)的方式出臺(tái)國家總體預(yù)案和專項(xiàng)預(yù)案，以地方政府規(guī)章的方式出臺(tái)省級預(yù)案，提升其法律地位。其次，省級以下的預(yù)案都按照純粹操作指南的框架來修改。這樣修訂完善后的應(yīng)急預(yù)案體系，就能對突發(fā)事件應(yīng)對法形成有效補(bǔ)充。
“在法律責(zé)任方面，應(yīng)該制定更加具體有力的實(shí)施條例予以強(qiáng)化”
在2008年那場感動(dòng)世界的汶川大地震的救援中，突發(fā)事件應(yīng)對法發(fā)揮了重要作用，保障了抗震救災(zāi)工作的高效運(yùn)行。國務(wù)院成立了抗震救災(zāi)總指揮部，并設(shè)立有關(guān)部門、軍隊(duì)、武警部隊(duì)和地方黨委、政府主要負(fù)責(zé)人參加的9個(gè)抗震救災(zāi)工作組，實(shí)施靠前指揮、不間斷指揮。地震發(fā)生后僅過了1小時(shí)12分，國家減災(zāi)委、民政部就緊急啟動(dòng)國家應(yīng)急救災(zāi)二級響應(yīng)，并于當(dāng)晚將響應(yīng)提升為一級。
這些做法，都是依照突發(fā)事件應(yīng)對法進(jìn)行的。比如，法律規(guī)定:“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)；涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)。”“國務(wù)院在總理領(lǐng)導(dǎo)下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應(yīng)對工作；根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立國家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對工作；必要時(shí)，國務(wù)院可以派出工作組指導(dǎo)有關(guān)工作。”
政府作為應(yīng)急工作的“第一責(zé)任人”，在這部法律中肩負(fù)大量義務(wù)，同時(shí)也被賦予了多項(xiàng)應(yīng)急權(quán)力。不過，中國政法大學(xué)法治政府研究院教授王敬波也指出，其中存在義務(wù)與法律責(zé)任不對等的現(xiàn)象。
根據(jù)王敬波統(tǒng)計(jì)，整部法律設(shè)定義務(wù)的條款有70個(gè)，涉及到政府的是52項(xiàng)。而在法律責(zé)任部分，條款則只有十幾項(xiàng)?！耙簿褪钦f，大量義務(wù)性條款后面沒有法律責(zé)任與之對應(yīng)，這樣法律的執(zhí)行效率就是一個(gè)值得研究的問題?！蓖蹙床ㄕf:“在法律責(zé)任方面，應(yīng)該制定更加具體有力的實(shí)施條例等予以強(qiáng)化，推動(dòng)它的執(zhí)行?！?BR> “處置危機(jī)不僅僅是政府的事，參與突發(fā)事件應(yīng)對也是公民的義務(wù)”
2008年初的發(fā)生在我國南方的雨雪冰凍災(zāi)害和隨后的汶川地震中，志愿者們英勇的身影，讓人們看到了全民參與應(yīng)對突發(fā)事件所產(chǎn)生的巨大能量。
事實(shí)上，公民參與對突發(fā)事件的處置已經(jīng)寫進(jìn)了法律。突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)定:“公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作。”法律同時(shí)規(guī)定:“國家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng)?！薄翱h級以上人民政府及其有關(guān)部門可以建立由成年志愿者組成的應(yīng)急救援隊(duì)伍?！?BR> 中國社科院法學(xué)所研究員莫紀(jì)宏指出，這些規(guī)定尚顯簡略，需要繼續(xù)研究加以豐富。
據(jù)了解，為志愿服務(wù)進(jìn)行的專門立法在我國許多地方都已經(jīng)有了成功實(shí)踐。1999年，《廣東省青年志愿服務(wù)條例》出臺(tái)，這是我國首部關(guān)于青年志愿服務(wù)的地方性法規(guī)。上海、河南、海南等省市，也都有相應(yīng)的立法。
在2008年全國兩會(huì)期間，來自共青團(tuán)青聯(lián)界別的政協(xié)委員也拿出提案，呼吁將志愿服務(wù)立法列入全國立法規(guī)劃，推動(dòng)志愿服務(wù)體系建設(shè)。
“處置危機(jī)不僅僅是政府的事，參與突發(fā)事件應(yīng)對既是公民的義務(wù)，也是公民管理國家事務(wù)的體現(xiàn)，是民主化的要求。應(yīng)該加快國家立法，擴(kuò)大公民參與突發(fā)事件應(yīng)對工作的廣度，拓寬參與的渠道和形式，大限度的動(dòng)員社會(huì)力量和資源。”莫于川說。
我國雖然是突發(fā)事件多發(fā)的國家，但是對應(yīng)急管理及其法治化的研究，其實(shí)是一個(gè)新興課題。全國人大常委會(huì)法工委國家法室副主任武增也表示，突發(fā)事件應(yīng)對法的制定和其他法律不同，并沒有非常深厚的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此更應(yīng)該加強(qiáng)基礎(chǔ)性研究，“使應(yīng)急法的研究擺脫‘應(yīng)急狀態(tài)’而進(jìn)入常態(tài)”，以促進(jìn)立法完善。