二、公文的作用
在機(jī)關(guān)的日常工作中，文件擬制與處理的工作量是相當(dāng)大的，它是機(jī)關(guān)工作的重要組成部分。一個國家、一個政黨、一個部門或者社會團(tuán)體、企事業(yè)單位要行使職能，開展公務(wù)活動，都離不開文件。沒有文件，那簡直是不可思議的?？偟恼f來，機(jī)關(guān)公文的作用在于它是黨和國家具體領(lǐng)導(dǎo)和管理政務(wù)，機(jī)關(guān)之間相互進(jìn)行聯(lián)系和機(jī)關(guān)內(nèi)部處理工作事務(wù)的一種工具。有作用才有地位。公文之所以在機(jī)關(guān)中占有重要的地位，也主要是體現(xiàn)在公文對于機(jī)關(guān)公務(wù)活動所起的作用上。認(rèn)識公文的作用是使用好公文這一工具的重要前提。具體地說，其作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)作用。黨和國家的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，可以經(jīng)常通過制發(fā)文件來部署各部工作，傳達(dá)自己的意見和決策，對下級的工作進(jìn)行具體的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)。例如，黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)通過它所制定和發(fā)出的各項指示、決議等重要文件，闡明重大方針政策、戰(zhàn)略措施和工作步驟，用以領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)各條戰(zhàn)線，各個地區(qū)的工作。
黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)。黨對國家事務(wù)實行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式，是使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現(xiàn)黨的路線、方針和政策。黨發(fā)布的領(lǐng)導(dǎo)性文件不是國家法規(guī)，但我們國家的法規(guī)，包括法律，法令以及行政法規(guī)，都是黨的政策的具體化。因此，黨的政策性文件，代表黨的權(quán)威，人人都要貫徹執(zhí)行，并作為領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)各項工作的依據(jù)。國家各級行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門則根據(jù)黨的政策性文件，制訂和發(fā)布各種指示、決定、計劃、意見、通知來領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下級機(jī)關(guān)和下級業(yè)務(wù)部門的工作。上級機(jī)關(guān)傳達(dá)領(lǐng)導(dǎo)意圖與下級機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行相結(jié)合，就使文件成為紐帶，充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)的作用。
2、行為規(guī)范作用。文件的行為規(guī)范作用，是文件強烈政治性和法定的權(quán)威性等特點賦予的。這種行為規(guī)范作用又稱之為法規(guī)約束作用。黨和國家的各種法規(guī)和規(guī)章都是以文件的形式制定和發(fā)布的。這些法規(guī)性文件一經(jīng)發(fā)布，便成為全黨、全社會的行為規(guī)范，必須堅持依照執(zhí)行，不得違反。它對于維護(hù)正常的社會秩序、安定社會生活、保障人民的合法權(quán)益有著極其重要的作用。
必須指出的是，法規(guī)文件的行為規(guī)范作用與社會道德規(guī)范不同，違反社會公德將受到輿論的譴責(zé)，而文件的行為規(guī)范作用是帶有強制性的。國家以強制手段保證它的權(quán)威，誰違反了法令或法規(guī)，就要受到法律制裁和行政處分、經(jīng)濟(jì)處罰。例如《中華人民共和國憲法》是國家的根本大法。根據(jù)《憲法》又制定與頒布了《民法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《婚姻法》等基本法。對這些法律、法令，如有違反，國家的執(zhí)法機(jī)關(guān)就要“唯你是問”。如違反了法規(guī)（如章程、條例、規(guī)定、守則等）雖不至于犯法，但要受到批評、警告、記過直至開除等行政處分，有的還要處以罰款。這就說明，這些法令、法規(guī)性文件在它的有效范圍內(nèi)，必須成為人們的行為規(guī)范，而且強制執(zhí)行，人人都得遵守。
3、傳遞信息作用。文件是傳遞信息的重要渠道。黨和政府上下左右機(jī)關(guān)之同，其決策、方針、設(shè)想和意圖等政務(wù)信息，常常是通過文件的傳遞而取得的。例如，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)同志的工作活動情況，各地的突發(fā)事件，社會動態(tài)，經(jīng)濟(jì)技術(shù)情況等信息的收集、傳遞和處理，工作情況的匯報，上級決策、指示的下達(dá)，下級貫徹落實上級指示的經(jīng)驗總結(jié)和存在問題的報告等，都離不開文件這一工具。上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)通過批閱下級機(jī)關(guān)送來的報告、請示、匯報、調(diào)查報告以及簡報、總結(jié)等，就及時掌握了下級機(jī)關(guān)的信息動態(tài)。這就為上級機(jī)關(guān)指導(dǎo)工作、解決問題以及進(jìn)行各項決策提供了客觀依據(jù)。又如，下級機(jī)關(guān)通過閱讀上級機(jī)關(guān)的指示、決定、通報、通知等文件，就能及時掌握從上級機(jī)關(guān)傳遞過來的信息動態(tài)。根據(jù)這些信息動態(tài)，下級機(jī)關(guān)就可以及時開展工作和完成規(guī)定的任務(wù)。至于平級和不相隸屬機(jī)關(guān)之間相互使用的“函件”等文件，更多是用于直接溝通信息及聯(lián)系各種事務(wù)的。通過文書的這種信息傳遞作用，使得各級機(jī)關(guān)組成了一個四通八達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)，機(jī)關(guān)工作靠文件傳遞的信息得到處理和解決；上下左右之間的關(guān)系，靠文件傳遞的住處得到調(diào)整。從而保證了各級各類機(jī)關(guān)組織的工作正常地、有秩序地運轉(zhuǎn)。
4、公務(wù)聯(lián)系作用。各機(jī)關(guān)單位在處理日常事務(wù)工作中，經(jīng)常要與上下左右有關(guān)的機(jī)關(guān)單位進(jìn)行聯(lián)系。隨著改革開放的不斷深化，各機(jī)關(guān)單位之間的橫向聯(lián)系日趨頻繁。機(jī)關(guān)公務(wù)文書的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)作用就顯得越來越重要、越來越廣泛了。一個機(jī)關(guān)的工作活動，不是孤立地進(jìn)行的，有時要向它的上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)報告情況、請示問題；有時要與一般機(jī)關(guān)單位就工作業(yè)務(wù)進(jìn)行商洽、詢問、回答或交流情況和經(jīng)驗；有時要與有關(guān)企業(yè)、部門或單位簽訂合同、協(xié)議書等。文件在同一系統(tǒng)的上下級機(jī)關(guān)之間、平級機(jī)關(guān)之間以及不相隸屬機(jī)關(guān)之間，都能起到溝通情況、商洽工作、協(xié)調(diào)關(guān)系、處理問題的公務(wù)聯(lián)系作用。
5、憑據(jù)記載作用。文件是機(jī)關(guān)公務(wù)活動的文字記錄。一般來說，絕大多數(shù)文件在傳達(dá)意圖、聯(lián)系公務(wù)的同時，也具有一定意義上的憑據(jù)作用。這是因為，既然每一份文件都反映了制發(fā)機(jī)關(guān)的意圖，那么，對受文機(jī)關(guān)來說，就可將文件作為安排工作、處理問題的依據(jù)。有些文件，則具有比較明顯的憑證作用。如經(jīng)過當(dāng)事人雙方共同簽訂的協(xié)議書、合同等文件，它的憑證作用是作為證實簽約雙方曾經(jīng)許諾和承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)的依據(jù)。誰違反了協(xié)議和合同的條款，就要追究誰的責(zé)任?？梢哉f，形成這類條件的目的，就是為了作文字憑證的。
還有一些文件具有明顯的記載作用。例如會議記錄、電話記錄、會議紀(jì)要、機(jī)關(guān)大事記、值班日記、各種登記等，它們都是機(jī)關(guān)工作活動的真實記錄，具有記載作用，可以供日后的利用查考。
文件不僅在機(jī)關(guān)的現(xiàn)行工作中具有憑據(jù)記載作用。同時，對于過去的事情，它又成為各級黨政機(jī)關(guān)公務(wù)活動的歷史記錄。是機(jī)關(guān)史料的積累，是解決矛盾、澄清是非的憑證，也是若干年后編史修志的重要依據(jù)。所以，文件在完成它的現(xiàn)實使命以后，都要立卷歸檔保存，是備查找利用。例如，制定一項新的政策，為了保持政策的連續(xù)性，還要參考過去的文件；機(jī)構(gòu)調(diào)整、人事任免、調(diào)解矛盾、落實政策等也需要參考過去的文件規(guī)定。因此，文件作為歷史事件的記載與查找的依據(jù)，其憑據(jù)作用是不可忽視的。
以上所述，是就文件的主要作用而言的，文件還有知照作用、協(xié)調(diào)作用、宣傳教育作用等，就不一一詳述了。實際上，從每一份具體的文件所起的作用來看也并不是單一的，往往同時具有幾種作用，我們應(yīng)該結(jié)合起來認(rèn)識和理解。
在機(jī)關(guān)的日常工作中，文件擬制與處理的工作量是相當(dāng)大的，它是機(jī)關(guān)工作的重要組成部分。一個國家、一個政黨、一個部門或者社會團(tuán)體、企事業(yè)單位要行使職能，開展公務(wù)活動，都離不開文件。沒有文件，那簡直是不可思議的?？偟恼f來，機(jī)關(guān)公文的作用在于它是黨和國家具體領(lǐng)導(dǎo)和管理政務(wù)，機(jī)關(guān)之間相互進(jìn)行聯(lián)系和機(jī)關(guān)內(nèi)部處理工作事務(wù)的一種工具。有作用才有地位。公文之所以在機(jī)關(guān)中占有重要的地位，也主要是體現(xiàn)在公文對于機(jī)關(guān)公務(wù)活動所起的作用上。認(rèn)識公文的作用是使用好公文這一工具的重要前提。具體地說，其作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)作用。黨和國家的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，可以經(jīng)常通過制發(fā)文件來部署各部工作，傳達(dá)自己的意見和決策，對下級的工作進(jìn)行具體的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)。例如，黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)通過它所制定和發(fā)出的各項指示、決議等重要文件，闡明重大方針政策、戰(zhàn)略措施和工作步驟，用以領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)各條戰(zhàn)線，各個地區(qū)的工作。
黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)。黨對國家事務(wù)實行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式，是使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現(xiàn)黨的路線、方針和政策。黨發(fā)布的領(lǐng)導(dǎo)性文件不是國家法規(guī)，但我們國家的法規(guī)，包括法律，法令以及行政法規(guī)，都是黨的政策的具體化。因此，黨的政策性文件，代表黨的權(quán)威，人人都要貫徹執(zhí)行，并作為領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)各項工作的依據(jù)。國家各級行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門則根據(jù)黨的政策性文件，制訂和發(fā)布各種指示、決定、計劃、意見、通知來領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下級機(jī)關(guān)和下級業(yè)務(wù)部門的工作。上級機(jī)關(guān)傳達(dá)領(lǐng)導(dǎo)意圖與下級機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行相結(jié)合，就使文件成為紐帶，充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)的作用。
2、行為規(guī)范作用。文件的行為規(guī)范作用，是文件強烈政治性和法定的權(quán)威性等特點賦予的。這種行為規(guī)范作用又稱之為法規(guī)約束作用。黨和國家的各種法規(guī)和規(guī)章都是以文件的形式制定和發(fā)布的。這些法規(guī)性文件一經(jīng)發(fā)布，便成為全黨、全社會的行為規(guī)范，必須堅持依照執(zhí)行，不得違反。它對于維護(hù)正常的社會秩序、安定社會生活、保障人民的合法權(quán)益有著極其重要的作用。
必須指出的是，法規(guī)文件的行為規(guī)范作用與社會道德規(guī)范不同，違反社會公德將受到輿論的譴責(zé)，而文件的行為規(guī)范作用是帶有強制性的。國家以強制手段保證它的權(quán)威，誰違反了法令或法規(guī)，就要受到法律制裁和行政處分、經(jīng)濟(jì)處罰。例如《中華人民共和國憲法》是國家的根本大法。根據(jù)《憲法》又制定與頒布了《民法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《婚姻法》等基本法。對這些法律、法令，如有違反，國家的執(zhí)法機(jī)關(guān)就要“唯你是問”。如違反了法規(guī)（如章程、條例、規(guī)定、守則等）雖不至于犯法，但要受到批評、警告、記過直至開除等行政處分，有的還要處以罰款。這就說明，這些法令、法規(guī)性文件在它的有效范圍內(nèi)，必須成為人們的行為規(guī)范，而且強制執(zhí)行，人人都得遵守。
3、傳遞信息作用。文件是傳遞信息的重要渠道。黨和政府上下左右機(jī)關(guān)之同，其決策、方針、設(shè)想和意圖等政務(wù)信息，常常是通過文件的傳遞而取得的。例如，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)同志的工作活動情況，各地的突發(fā)事件，社會動態(tài)，經(jīng)濟(jì)技術(shù)情況等信息的收集、傳遞和處理，工作情況的匯報，上級決策、指示的下達(dá)，下級貫徹落實上級指示的經(jīng)驗總結(jié)和存在問題的報告等，都離不開文件這一工具。上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)通過批閱下級機(jī)關(guān)送來的報告、請示、匯報、調(diào)查報告以及簡報、總結(jié)等，就及時掌握了下級機(jī)關(guān)的信息動態(tài)。這就為上級機(jī)關(guān)指導(dǎo)工作、解決問題以及進(jìn)行各項決策提供了客觀依據(jù)。又如，下級機(jī)關(guān)通過閱讀上級機(jī)關(guān)的指示、決定、通報、通知等文件，就能及時掌握從上級機(jī)關(guān)傳遞過來的信息動態(tài)。根據(jù)這些信息動態(tài)，下級機(jī)關(guān)就可以及時開展工作和完成規(guī)定的任務(wù)。至于平級和不相隸屬機(jī)關(guān)之間相互使用的“函件”等文件，更多是用于直接溝通信息及聯(lián)系各種事務(wù)的。通過文書的這種信息傳遞作用，使得各級機(jī)關(guān)組成了一個四通八達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)，機(jī)關(guān)工作靠文件傳遞的信息得到處理和解決；上下左右之間的關(guān)系，靠文件傳遞的住處得到調(diào)整。從而保證了各級各類機(jī)關(guān)組織的工作正常地、有秩序地運轉(zhuǎn)。
4、公務(wù)聯(lián)系作用。各機(jī)關(guān)單位在處理日常事務(wù)工作中，經(jīng)常要與上下左右有關(guān)的機(jī)關(guān)單位進(jìn)行聯(lián)系。隨著改革開放的不斷深化，各機(jī)關(guān)單位之間的橫向聯(lián)系日趨頻繁。機(jī)關(guān)公務(wù)文書的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)作用就顯得越來越重要、越來越廣泛了。一個機(jī)關(guān)的工作活動，不是孤立地進(jìn)行的，有時要向它的上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)報告情況、請示問題；有時要與一般機(jī)關(guān)單位就工作業(yè)務(wù)進(jìn)行商洽、詢問、回答或交流情況和經(jīng)驗；有時要與有關(guān)企業(yè)、部門或單位簽訂合同、協(xié)議書等。文件在同一系統(tǒng)的上下級機(jī)關(guān)之間、平級機(jī)關(guān)之間以及不相隸屬機(jī)關(guān)之間，都能起到溝通情況、商洽工作、協(xié)調(diào)關(guān)系、處理問題的公務(wù)聯(lián)系作用。
5、憑據(jù)記載作用。文件是機(jī)關(guān)公務(wù)活動的文字記錄。一般來說，絕大多數(shù)文件在傳達(dá)意圖、聯(lián)系公務(wù)的同時，也具有一定意義上的憑據(jù)作用。這是因為，既然每一份文件都反映了制發(fā)機(jī)關(guān)的意圖，那么，對受文機(jī)關(guān)來說，就可將文件作為安排工作、處理問題的依據(jù)。有些文件，則具有比較明顯的憑證作用。如經(jīng)過當(dāng)事人雙方共同簽訂的協(xié)議書、合同等文件，它的憑證作用是作為證實簽約雙方曾經(jīng)許諾和承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)的依據(jù)。誰違反了協(xié)議和合同的條款，就要追究誰的責(zé)任?？梢哉f，形成這類條件的目的，就是為了作文字憑證的。
還有一些文件具有明顯的記載作用。例如會議記錄、電話記錄、會議紀(jì)要、機(jī)關(guān)大事記、值班日記、各種登記等，它們都是機(jī)關(guān)工作活動的真實記錄，具有記載作用，可以供日后的利用查考。
文件不僅在機(jī)關(guān)的現(xiàn)行工作中具有憑據(jù)記載作用。同時，對于過去的事情，它又成為各級黨政機(jī)關(guān)公務(wù)活動的歷史記錄。是機(jī)關(guān)史料的積累，是解決矛盾、澄清是非的憑證，也是若干年后編史修志的重要依據(jù)。所以，文件在完成它的現(xiàn)實使命以后，都要立卷歸檔保存，是備查找利用。例如，制定一項新的政策，為了保持政策的連續(xù)性，還要參考過去的文件；機(jī)構(gòu)調(diào)整、人事任免、調(diào)解矛盾、落實政策等也需要參考過去的文件規(guī)定。因此，文件作為歷史事件的記載與查找的依據(jù)，其憑據(jù)作用是不可忽視的。
以上所述，是就文件的主要作用而言的，文件還有知照作用、協(xié)調(diào)作用、宣傳教育作用等，就不一一詳述了。實際上，從每一份具體的文件所起的作用來看也并不是單一的，往往同時具有幾種作用，我們應(yīng)該結(jié)合起來認(rèn)識和理解。